Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoạt động của Hội đồng nhân dân - Qua thực tiễn tỉnh Nam Định

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:121

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn tập trung nghiên cứu đi sâu vào tìm hiểu đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND các cấp tỉnh Nam Định trong thời gian qua. Trên cơ sở đó có những nhận xét, đánh giá đối với việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; về những kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế, để có những kiến nghị, đề xuất trong việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức của HĐND.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoạt động của Hội đồng nhân dân - Qua thực tiễn tỉnh Nam Định

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THU TRANG HO¹T §éNG CñA HéI §åNG NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN TØNH NAM §ÞNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THU TRANG HO¹T §éNG CñA HéI §åNG NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN TØNH NAM §ÞNH Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân, được thực hiện với sự quan tâm, hướng dẫn tận tình chi tiết của GS.TS. Nguyễn Đăng Dung. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác và trung thực. Luận văn được hoàn thành theo đúng quy trình, quy định và hướng dẫn về nghiên cứu khoa học. Người cam đoan PHẠM THU TRANG
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG .................8 1.1. Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân ........................................... 8 1.1.1. Tổ chức chính quyền địa phương trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam......................................................................... 8 1.1.2. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân .............................................. 10 1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân.............................................. 18 1.2.1. Chức năng đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân địa phương ........... 18 1.2.2. Chức năng quyết định các biện pháp quản lý địa phương............... 19 1.2.3. Chức năng giám sát việc thực hiện các quyết định và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác .............................................. 21 1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân ............................ 22 1.3.1. Đối với HĐND cấp tỉnh ................................................................... 22 1.3.2. Đối với HĐND cấp huyện ............................................................... 23 1.3.3. Đối với HĐND cấp xã ..................................................................... 24 1.4. Hình thức hoạt động của Hội đồng nhân dân ............................. 26 1.4.1. Kỳ họp Hội đồng nhân dân .............................................................. 26 1.4.2. Hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân ............................. 30 1.4.3. Hoạt động của các Ban Hội đồng nhân dân .................................... 32 1.4.4. Hoạt động của đại biểu và tổ đại biểu HĐND ................................. 33 Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 35
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN - QUA THỰC TIỄN TỈNH NAM ĐỊNH ..................................36 2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Nam Định ..... 36 2.1.1. Điều kiện tự nhiên ........................................................................... 36 2.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội ................................................................ 38 2.2. Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp tại tỉnh Nam Định ................................................................................ 39 2.2.1. Việc tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước ở các cấp trên địa bàn tỉnh Nam Định theo Luật định (trước khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường) ...... 39 2.2.2. Việc tổ chức thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại tỉnh Nam Định ..................................................... 63 2.2.3. Những vướng mắc, hạn chế sau khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, phường tại tỉnh Nam Định.......................... 77 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 88 Chƣơng 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ..... 89 3.1. Tính tất yếu trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND ............................................................................. 89 3.1.1. Yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ....................................................................................... 89 3.1.2. Thực trạng hoạt động của HĐND chưa tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND được luật định.................................................... 90 3.1.3. Yêu cầu của đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương...... 91 3.1.4. Hoàn cảnh thực tiễn của nước ta ..................................................... 91 3.2. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp tại tỉnh Nam Định ......................................... 92
3.2.1. Tăng cường và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của HĐND .............................................................................. 92 3.2.2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về HĐND ....................................... 95 3.3. Đề xuất đổi mới, cải tiến .............................................................. 100 3.3.1. Về Chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND và chuẩn bị, tổ chức kỳ họp HĐND .............................................................. 100 3.3.2. Về hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban HĐND .............. 104 3.3.3. Về hoạt động của Tổ đại biểu và đại biểu HĐND......................... 105 3.3.4. Về mối quan hệ của HĐND với UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, các đơn vị, tổ chức hữu quan trên địa bàn ..... 106 3.3.5. Về các điều kiện đảm bảo cho hoạt động của HĐND ................... 106 KẾT LUẬN .................................................................................................. 108 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 110
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân TAND: Tòa án nhân dân UBHC: Ủy ban Hành chính UBMTTQVN: Ủy ban Mặt trận tổ quốc UBND: Ủy ban nhân dân VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật VKSND: Viện kiểm sát nhân dân XHCN: Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những nhiệm vụ quan trọng mà toàn Đảng, toàn dân ta đã và đang không ngừng phấn đấu thực hiện. Trong hơn 20 năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước ta thường xuyên quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nói chung, của Hội đồng nhân dân nói riêng. Chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND đó được thể hiện trong nhiều văn kiện của Đảng, như: Văn kiện các Đại hội VI, VII, VIII, IX, X của Đảng, Văn kiện Hội nghị giữa nhiệm kỳ Khoá VII, Văn kiện Hội nghị Trung ương 8 Khoá VII, Văn kiện Hội nghị Trung ương 3,7 Khoá VIII. Những quan điểm, chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong các văn kiện nêu trên đều được kịp thời cụ thể hoá thành các quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, và một số văn bản pháp luật khác. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khoá X đề cập sâu đến mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường với việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp này tại một số địa phương. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định chế định HĐND trong tổ chức chính quyền địa phương cũng nhằm khẳng định và bảo đảm quyền làm chủ của người dân trong việc có cơ quan đại diện và giám sát cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó việc tổ chức của bộ máy chính quyền địa phương phải phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt nhưng vẫn phải trên nguyên tắc: Ở đâu có cơ quan hành chính, ở đó có sự giám sát của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. Việc tiếp tục khẳng định nguyên tắc này 1
trong Hiến pháp vừa giữ được các vấn đề mang tính nguyên tắc của chính quyền địa phương vừa đáp ứng được yêu cầu đổi mới, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương năng động, sáng tạo hơn trong thực hiện nhiệm vụ của mình. Bảo đảm được quyền làm chủ đối với mọi quyền lực nhà nước của nhân dân thông qua cơ quan đại diện của mình là HĐND các cấp. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND [38, Điều 113]. Việc giữ được chế định HĐND trong Hiến pháp năm 2013 sẽ tiếp tục bảo đảm nhân dân có kênh giám sát và có nơi để thực hiện quyền lợi dân chủ của mình. Đây là nền tảng pháp lý quan trọng nâng cao vai trò, vị thế cho hoạt động của đại biểu dân cử và cơ quan dân cử trong hệ thống chính trị. Trong công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước, từ yêu cầu xây dựng nền dân chủ XHCN, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử ở địa phương, những năm qua, Hội đồng nhân dân các cấp đã từng bước thực hiện rõ chức năng, nhiệm vụ, khẳng định vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Tuy nhiên, trong tổ chức và hoạt động HĐND còn bộc lộ những khó khăn nhất định như hoạt động giám sát và quyết định của HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ, chưa có định hướng đổi mới một cách cơ bản lâu dài. Chất lượng hoạt động giám sát của HĐND nhìn chung vẫn còn chưa cao. HĐND các cấp chưa thể hiện được đầy đủ vai trò là cơ quan đại 2
diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; các Đại biểu HĐND chưa phát huy được hết tinh thần làm chủ, thể hiện ý chí của cử tri, mối liên hệ giữa cử tri và đại biểu vẫn còn lỏng lẻo. Mặc dù về vấn đề này đã có nhiều quy định của pháp luật như Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Nghị quyết 753/2005/UBTVQH11 Nghị quyết ban hành quy chế hoạt động của HĐND; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 Nghị quyết điều chỉnh nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ quyền hạn của UBND quận, phường nơi không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Câu hỏi đặt ra là những nguyên nhân nào dẫn đến hoạt động của HĐND nhiều khi vẫn còn mang tính hình thức; làm thế nào để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của cử tri? Theo quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND được chia thành 3 cấp: HĐND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, HĐND cấp xã. Luật Tổ chức chính quyền địa phương vừa được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 19/6/2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 tiếp tục khẳng định ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND. Tỉnh Nam Định là 1 trong 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện, phường. HĐND các cấp tại tỉnh Nam Định trong quá trình hoạt động của mình đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần quan trọng vào thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng của tỉnh. Trong thời gian qua bên cạnh những thành tựu đạt được, hoạt động của HĐND các cấp tại tỉnh Nam Định vẫn còn gặp phải nhiều tồn tại, vướng mắc được thể hiện thông qua hoạt động của Thường trực, các Ban và đại biểu HĐND còn nhiều hạn chế; công tác giám sát và thẩm tra chưa hiệu quả, công tác tiếp xúc cử tri của các đại biểu chưa 3
thường xuyên, chất vấn và trả lời chất vấn tại các kỳ họp còn mang tính hình thức… những nguyên nhân này gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động của HĐND cả nước nói chung và của tỉnh Nam Định nói riêng. Xuất phát từ mong muốn tìm hiểu một cách cụ thể và đưa ra giải pháp thiết thực cho quê hương nên trong khuôn khổ luận văn của mình, tôi lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoạt động của Hội đồng nhân dân - Qua thực tiễn tỉnh Nam Định” mặc dù trong phạm vi của một luận văn không thể đi vào tìm hiểu hết thực trạng hoạt động của HĐND trên phạm vi cả nước nhưng việc tìm hiểu nghiên cứu này vừa góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân tại địa phương nói riêng, vừa có thể đưa ra những giải pháp thiết thực cho việc tăng cường hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trên cả nước nói chung. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu tổng quát Về thực tiễn là khắc phục được những hạn chế, tồn tại trong thực tiễn hoạt động của HĐND. Về góc độ khoa học, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ giúp cho việc luận giải khoa học về nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong hoạt động của HĐND. Qua đó đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của hệ thống HĐND trên cả nước góp phần đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Phân tích khôn khổ pháp lý hiện hành về tổ chức, hoạt động của hệ thống HĐND các cấp trên cả nước. - Phân tích thực tiễn hoạt động của HĐND các cấp tại tỉnh Nam Định trong những năm gần đây từ đó đưa ra một số nhận xét, đánh giá và đề xuất một số giải pháp pháp khắc phục; đảm bảo cho hoạt động của HĐND được hiệu quả, nâng cao về chất lượng nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả, thực 4
hiện tốt vai trò đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân của cơ quan dân cử ở tỉnh Nam Định nói riêng và trên cả nước nói chung trong những năm tới. 3. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Hoạt động của HĐND không phải là vấn đề mới ở Việt Nam. Nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, việc nghiên cứu thực trạng hoạt động và đưa ra các giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND luôn là vấn đề có tính thời sự và cấp thiết. Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đều quan tâm tập trung theo một góc độ nhất định, giá trị mà các công trình nghiên cứu đó mang lại rất cao và hướng tới sự hoàn thiện tổng thể, trong đó tiêu biểu: - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Chính quyền địa phương và các mô hình của nó. - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền. NXB Tư pháp – 2012. - Tác giả Vũ Hùng, Hội đồng nhân dân – Quá trình hình thành và biến đổi. - PGS.TS Bùi Tiến Quý, Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay. - PGS.TS Bùi Xuân Đức, Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, sách chuyên khảo của PGS.TS Bùi Xuân Đức. - GS.TSKH Đào Trí Úc, Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí quản lý Nhà nước, số 6/2002. - Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động các ban của Hội động nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. 5
- Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 – 2009, Tạp chí quản lý Nhà nước số 02/2005. Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lượng kiến thức và thông tin khá đồ sộ về HĐND từ góc độ tổ chức đến hoạt động. Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu trên mới nêu ra những nhận định khái quát, chưa nêu được những giải pháp phù hợp cho từng địa phương cụ thể vì tình hình kinh tế, xã hội của mỗi vùng là khác nhau. Đặc biệt, chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến hoạt động của HĐND các cấp tỉnh Nam Định. Như vậy, đề tài này tuy không phải là một lĩnh vực mới, song với việc đi sâu tìm hiểu cụ thể tại một địa phương là tỉnh Nam Định, đề tài này vẫn sẽ có những đóng góp về phương diện lý luận chung, cũng như về mặt quản lý nhà nước ở địa phương, thông qua việc đề xuất những giải pháp phù hợp trên địa bàn tỉnh. Vì vậy, nghiên cứu đề tài này vẫn là cần thiết và thiết thực. Đề tài sẽ phân tích toàn diện về thực tiễn hoạt động đồng thời nêu ra những nhận xét đánh giá và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp tại tỉnh Nam Định trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hoạt động của HĐND nói chung và tại tỉnh Nam Định nói riêng theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và Luật chính quyền địa phương năm 2015. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu đi sâu vào tìm hiểu đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND các cấp tỉnh Nam Định trong thời gian qua. Trên cơ sở đó có những nhận xét, đánh giá đối với việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; về những kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế, để có những kiến nghị, đề xuất trong việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức của HĐND. 6
5. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của triết học Mác – Lê nin, lý luận của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về HĐND. Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng là phương pháp khảo sát thực tế, thu thập các tài liệu, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung nghiên cứu. Phân tích, so sánh và đánh giá về thực trạng hoạt động của HĐND các cấp. Tổng hợp vấn đề và biên tập hiệu đính tài liệu tổng kết. 6. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân trong tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương. Chương 2: Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân qua thực tiễn tỉnh Nam Định. Chương 3: Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân. 7
Chương 1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG 1.1. Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân 1.1.1. Tổ chức chính quyền địa phương trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam Theo quy định tại Điều 4 Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003 thì bộ máy chính quyền được tổ chức một cách hoàn chỉnh: “HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Tính đến ngày 15.6.2011, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh; 698 đơn vị cấp huyện và 11.112 đơn vị cấp xã. Bộ máy chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND được thành lập đầy đủ ở cả 3 cấp. HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội khóa 13 của nước CHXHCN Việt Nam thông qua ngày 19/6/2015 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016 quy định ngoài 3 đơn vị hành chính như theo quy định Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2013 thì nước ta còn thêm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy vậy dù ở cấp nào thì khoản 1 Điều 4 một lần nữa khẳng định “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND. Dù tổ chức 8
theo chính quyền địa phương ở nông thôn hay ở đô thị thì tổ chức của chính quyền địa phương vẫn bao gồm HĐND và UBND. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương. Theo nghĩa hẹp, nói đến chính quyền địa phương là nói đến cơ quan đại diện và cơ quan hành chính, ở Việt Nam gọi là HĐND và UBND. Hai cơ quan này hợp thành một cơ quan nhằm tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phương đó (căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này). Về các yếu tố cấu thành chính quyền địa phương: Chính quyền địa phương luôn gắn với một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định và được tổ chức theo đơn vị hành chính - lãnh thổ đó. Nghĩa là không có chính quyền địa phương nào nằm ngoài đơn vị hành chính lãnh thổ. Nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của các đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương ở nước ta từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (nay là CHXHCN Việt Nam) cho thấy, các đơn vị hành chính lãnh thổ được chia thành nhiều cấp, ngày càng đa dạng hơn các loại hình trong cùng một cấp. Cho đến nay, các đơn vị hành chính - lãnh thổ ở địa phương nước ta được tổ chức chủ yếu theo 3 cấp: cấp tỉnh và tương đương; cấp huyện và tương đương; cấp xã và tương đương. Về chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính lãnh thổ: Hiến pháp năm 1946 quy định: HĐND, Ủy ban hành chính được tổ chức ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã; ở cấp bộ và huyện chỉ có UBHC do các HĐND cấp dưới trực tiếp bầu ra. Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 quy định tại mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức HĐND và UBHC (sau này đổi tên là UBND). 9
Về cơ chế hình thành chính quyền địa phương: Đối với HĐND do tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân nên cơ quan này chủ yếu được hình thành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Trên thực tế, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời đến nay, cả về mặt pháp lý và thực tiễn, HĐND các cấp đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đối với UBND: Ở nước ta, việc thành lập UBND được thực hiện chủ yếu theo cơ chế do HĐND bầu. Thời kỳ từ Hiến pháp năm 1946 đến năm 1960, cơ quan hành chính có tên gọi là ủy ban hành chính, có thời kỳ lấy tên là ủy ban hành chính - kháng chiến và do HĐND cùng cấp bầu ra. Đối với cấp bộ và cấp huyện nơi không tổ chức HĐND thì UBHC bộ do HĐND các tỉnh bầu ra và ủy ban hành chính huyện do HĐND cấp xã bầu ra. Thời kỳ từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980, UBHC do HĐND cùng cấp bầu ra. Từ Hiến pháp năm 1992, việc thành lập UBND vẫn theo cơ chế bầu cử nhưng được đổi mới có sự kết hợp với cơ chế bổ nhiệm. Theo như quy định trên đây thì chính quyền địa phương bao giờ cũng gần nhân dân hơn, có điều kiện để phục vụ nhân dân tốt hơn. Mỗi một cấp chính quyền đều có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. HĐND các cấp có vị trí pháp lý hết sức quan trọng trong hệ thống cơ quan chính quyền địa phương. Là cơ quan đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phương, đảm bảo cho sự phát triển toàn diện, ổn định ở địa phương, xứng đáng là cơ quan chính quyền của nhân dân. 1.1.2. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân HĐND là hình thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới. Nó không phải là cơ quan đại diện, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính hay là “cơ quan tự quản” như trong các chính quyền địa phương kiểu phong kiến 10
trước đây hay tư bản hiện nay mà là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ - được coi là một bộ phận quyền lực hợp thành quyền lực nhà nước thống nhất chung của toàn quốc. Vị trí, vai trò của HĐND được quy định trong Hiến pháp của nhà nước ta và được quy định cụ thể trong bản Hiến pháp 2013 như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [40]. Theo đó có thể thấy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan quan trọng nhất ở địa phương. Vì nhà nước ta là nhà nước dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, các cơ quan quyền lực do nhân dân bầu ra và cơ quan đó phải là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Vị trí của HĐND được thể hiện ngày càng rõ nét trong tiến trình phát triển của các bản Hiến pháp Việt Nam. Trải qua gần 70 năm hình thành và phát triển, HĐND ở nước ta không ngừng kiện toàn và lớn mạnh, ngày càng thể hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình và thực sự là một bộ phận không thể thiếu của chính quyền địa phương. Ngay tại bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã dành 5 chương, 6 điều quy định vai trò, vị trí của HĐND. Ngày 22/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 63/SL về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp. Nội dung chủ đạo của Sắc lệnh này là: Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban nhân dân do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ... . 11
Hiến pháp 1946, hiến định hóa cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương trong chương V “HĐND - Ủy ban hành chính” với các điều từ điều 57 đến điều 62. Cụ thể tại Điều 58 đã nêu “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (sau đây viết tắt là UBHC). Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra”. Như vậy ngay từ lúc mới thành lập, HĐND chỉ có ở hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp xã (không có ở huyện như hiện nay). Tuy nhiên, do điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nên ủy ban hành chính tồn tại trong một thời gian dài còn HĐND không được thành lập ở nhiều nơi. Căn cứ vào quy định của Hiến pháp 1946 và các Sắc lệnh trong thời kỳ kháng chiến, nhằm phù hợp với tình hình thực tế của đất nước thì các Sắc lệnh quy định tổ chức chính quyền địa phương ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát và uy hiếp đã ra đời như Sắc lệnh số 254/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948 và Sắc lệnh 255/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948. Sau khi miền Bắc hoàn toàn được giải phóng nhà nước ta đã tiến hành các biện pháp nhằm củng cố chính quyền địa phương. Sắc luật số 04/SL ngày 20 tháng 07 năm 1957, về thể lệ bầu cử HĐND các cấp và Sắc lệnh 110/SL ngày 31 tháng 05 năm 1958, về tổ chức chính quyền địa phương quy định tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Hiến pháp năm 1959 đã thực hiện một sự đổi mới căn bản về tổ chức của cơ quan chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp này thì đơn vị hành chính nước ta không còn cấp kỳ (Bộ). Nước được chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện; thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Ở các đơn vị hành chính nói trên đều được thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia ra khu phố có HĐND và UBHC. Lần đầu tiên HĐND được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND ở 12
địa phương, quy định này cho đến nay vẫn được ghi nhận trong Hiến pháp. Luật tổ chức HĐND và UBHC ban hành ngày 25 tháng 10 năm 1962 đã cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp 1959. Đến Hiến pháp 1980 ra đời, không còn khu tự trị vì đất nước đã thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, nhưng lập ra các đơn vị hành chính đặc khu tương đương tỉnh và tương đương phường ở những thành phố, thị xã. Vị trí, tính chất của HĐND được quy định tại Điều 114, Hiến pháp 1980. Những quy định của Hiến pháp được cụ thể hóa tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, trong luật này có một số điểm mới nữa là đưa thêm vào trong cơ cấu, tổ chức của HĐND một cơ quan mới là thường trực HĐND - cơ quan này giải quyết những công việc trong thời gian HĐND không tổ chức họp. Trên cơ sở các Hiến pháp 1946, 1980, 1992 và sửa đổi bổ sung năm 2001, hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương đã có một số thay đổi về cơ chế tổ chức và tên gọi, nhưng bản chất cũng như vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của mô hình tổ chức HĐND và UBND theo tinh thần sắc lệnh trên đây cơ bản vẫn được giữ nguyên. Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [37, Điều 119]. Như vậy, chúng ta có thể hình dung HĐND như chiếc cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được dung hoà giữa yếu tố quyền lực nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân. Theo Hiến pháp 1992 vị trí, tính chất của HĐND về cơ bản vẫn giữ nguyên cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phương như Hiến pháp 1980, bỏ đơn vị hành chính đặc khu. Về vị trí, tính chất của HĐND được quy định rõ tại Điều 119, Hiến pháp 1992, nhưng có điểm khác biệt ở chỗ Hiến pháp 1992 không quy định cách thức tổ chức của HĐND và 13