Luận văn Thạc sĩ Luật học: Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:134

Thêm vào BST

Báo xấu

38
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ sở pháp lý liên quan, Tác giả tiến hành khảo sát, đối chiếu thực tiễn để chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại và những bất cập, hạn chế trong giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, ngăn ngừa khiếu nại đông người, vượt cấp trên lĩnh vực này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU 1 Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ 6 GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính về bồi thường, 6 hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái 6 định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái 25 định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2. Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ 29 trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1. Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực 29 bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi 33 thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU 52 NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM 2.1. Tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi 52 4
Nhà nước thu hồi đất 2.1.1. Tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án 52 2.1.2. Tình hình khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái 55 định cư khi Nhà nước thu hồi đất 2.1.3. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường, 62 hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ 73 trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 2.2.1. Kết quả thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo 73 và công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 2.2.2. Nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế kết quả công tác giải quyết 87 khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI 94 QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM 3.1. Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành 94 chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 3.1.1. Tính tất yếu khách quan phải nâng cao hiệu quả giải quyết 94 khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 3.1.2. Những nguyên tắc cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết 95 khiếu nại của công dân trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 3.2. Những giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu 99 nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà 5
nước thu hồi đất 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và pháp luật về bồi thường, 99 hỗ trợ, tái định cư 3.2.2. Sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định 112 cư cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu nại, nhất là khiếu nại đông người 3.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân, 114 giải quyết khiếu nại 3.2.5. Nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ công chức và nhân dân 115 về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 3.3. Phương hướng và giải pháp giải quyết khiếu nại đông người 116 KẾT LUẬN 122 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 126 6
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 2.1 Tổng hợp tình hình tiếp công dân trên lĩnh vực đất đai 79 (2007- 2011) 2.2 Tổng hợp tình hình tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại 80 trong lĩnh vực thu hồi đất (2007- 2011) 2.3 Tổng hợp tình hình giải quyết khiếu nại quyết định hành 83 chính về đất đai (2007- 2011) DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Số hiệu Tên bảng Trang bảng 1.1 Các bước khiếu nại hành chính 35 7
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Để đảm bảo thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và nâng cao đời sống về mọi mặt của người dân, trong những năm qua, tỉnh Quảng Nam nói riêng và cả nước nói chung đã triển khai rất nhiều dự án, kéo theo nó là việc Nhà nước phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi. Việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đã tác động đến quyền lợi và sinh hoạt bình thường của một bộ phận dân cư. Trong khi đó, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn nhiều bất cập; công tác quản lý, điều hành của Nhà nước trong việc thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn nhiều bất cập, yếu kém, chưa tạo được sự đồng thuận cao của người dân, dẫn đến khiếu nại, thậm chí khiếu nại đông người, kéo dài, gây mất ổn định về an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, ảnh hưởng đến niềm tin của quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý, điều hành của Nhà nước. Trước thực trạng khiếu nại, nhất là khiếu nại đông người, vượt cấp liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ngày càng tăng và diễn biến phức tạp, trong những năm qua, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại của công dân. Tuy nhiên kết quả giải quyết khiếu nại vẫn còn hạn chế và những hạn chế đó xuất phát từ nguyên nhân chủ yếu như: Pháp luật về khiếu nại và các luật chuyên ngành còn mâu thuẫn; cơ chế giải quyết khiếu nại còn rườm rà, phức tạp, chưa đảm bảo tính hiệu quả; cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thiếu quan tâm giải quyết khiếu nại của người dân; đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại còn hạn chế về trình độ, năng lực v.v... 8
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, vấn đề nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là yêu cầu bức thiết đặt ra trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được pháp luật bảo vệ, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp, tạo sự ổn định về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đảm bảo thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn hiện nay là xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Với mong muốn đi sâu nghiên cứu nhằm đưa ra những luận giải về mặt lý luận, thực tiễn và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng, tác giả quyết định chọn đề tài "Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong việc thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam" để làm luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đề tài tác giả chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, được nhiều nhà quản lý, nhà khoa học cũng như báo chí đề cập ở những khía cạnh nhất định. Qua quá trình tìm tài liệu để chuẩn bị thực hiện luận văn tốt nghiệp của mình, Tác giả đã tìm thấy một số tác phẩm liên quan đến đề tài đã chọn như: Luận án Tiến sĩ về đề tài "Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay" của Nguyễn Thế Thuấn, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (năm 2001); Luận văn thạc sĩ đề tài "Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân - từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai", của Nguyễn Ngọc Thiên Kim; Luận văn thạc sĩ đề tài "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh", của Nguyễn Thiện Thành; Luận văn thạc sĩ đề tài "Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh", của Phạm Thanh Từng; Luận văn thạc sĩ đề tài "Khía cạnh pháp lý về hoạt động 9
bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án - Thực trạng và giải pháp" của Dương Tấn Vinh; Luận văn Thạc sĩ đề tài "Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi tại thành phố Cần Thơ", của Hồ Minh Hà; sách chuyên khảo "Hệ thống chính trị cấp cơ sở với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay", của Đỗ Thị Minh và Đỗ Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị); "Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005); "Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp" của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên và một số bài viết có nội dung liên quan trên các tạp chí khoa học, báo mạng. Tuy nhiên, qua tìm hiểu, những luận án, luận văn khoa học, sách chuyên khảo, các bài viết nêu trên chỉ đề cập ở một vài khía cạnh nhất định về giải quyết khiếu nại nói chung hoặc về chính sách, pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v... Hiện nay học viên chưa tìm thấy công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống vấn đề "khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất" như đề tài học viên đã chọn. 3. Mục đích nghiên cứu Đề tài này hướng đến mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ sở pháp lý liên quan, Tác giả tiến hành khảo sát, đối chiếu thực tiễn để chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại và những bất cập, hạn chế trong giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, ngăn ngừa khiếu nại đông người, vượt cấp trên lĩnh vực này. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài tập trung nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; không 10
nghiên cứu về hoạt động giải quyết tố cáo trên lĩnh vực này. Đồng thời, đề tài cũng chỉ nghiên cứu trong phạm vi khiếu nại của người bị thu hồi đất đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền liên quan đến quá trình thực thi công vụ trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư mà người bị thu hồi đất cho rằng, quyết định, hành vi đó là vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; không nghiên cứu khiếu nại của cán bộ, công chức đối với quyết định kỷ luật cán bộ công chức của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. 5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Về mặt khoa học: Qua nghiên cứu, đề tài sẽ đưa ra một hệ thống cơ sở lý luận nhằm cung cấp cho các nhà quản lý, nhà làm luật và nhà hoạch định chính sách một cách nhìn tổng quan về các nguyên nhân khiếu nại hành chính và vấn đề giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và đề xuất những giải pháp làm giảm thiểu khiếu nại cũng như nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, tái định cư. Giá trị ứng dụng: Với việc khảo sát thực tiễn và chỉ ra những bất cập, hạn chế và đề xuất những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng áp dụng trên thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam, các tỉnh, thành phố khác, nhất là những nơi quỹ đất còn nhiều và có nhiều dự án đã và đang triển khai thực hiện. 6. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh; bám sát đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp lịch sử, khảo sát thực tiễn, tham vấn ý kiến, tổng hợp, phân tích, so sánh và suy luận. 11
7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. 12
Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1.1. Một số vấn đề về quyền và thực thi quyền khiếu nại hành chính Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật. Điều 74 Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây gọi chung là Hiến pháp năm 1992) quy định: Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định… Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác [23]. Thông qua thực hiện quyền khiếu nại, công dân, cơ quan, tổ chức có thể yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính và hành vi hành chính mà họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đồng thời, qua việc khiếu nại, công dân đã thực hiện quyền làm chủ của mình, trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Về phía Nhà nước, thông qua 13
việc giải quyết các vụ việc khiếu nại của công dân đã giúp cho Nhà nước biết và kiểm tra tính đúng đắn của đường lối, chính sách, pháp luật; thấy được khi thực hiện quyền Nhà nước giao, các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức có sử dụng pháp luật đúng hay không, để điều chỉnh kịp thời, nhằm đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì vậy: Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một quyền quan trọng và có ý nghĩa kép (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), vì quyền này không chỉ là phương tiện để đảm bảo các quyền, tự do cá nhân không bị xâm hại, mà còn góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước… [50]. Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước còn không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân. "Những đảm bảo đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương tiện do nhà nước và xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó" [29]. Theo đó, hệ thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân bao gồm: Những đảm bảo về kinh tế, những đảm bảo về chính trị - tư tưởng, những đảm bảo về pháp lý và những đảm bảo về xã hội, trong đó những đảm bảo pháp lý là vấn đề mấu chốt để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình trên thực tế. Theo tinh thần của Hiệp định thương mại Việt Nam- Hoa kỳ (BTA) và các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các khiếu nại hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi Tòa án; trong hoàn cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các khiếu nại hành chính. 14
Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh này được thay thế bằng Luật khiếu nại tố cáo năm 1998. Năm 2004 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Ngày 15/6/2004, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 26/2004/QH11, có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2004 (sau đây gọi là Luật năm 2004). Ngày 29/11/2005, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 58/2005/QH11 (sau đây gọi là Luật năm 2005). Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại - Luật số 02/2011/QH13 (sau đây gọi là Luật năm 2011). Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải 15
quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại... Để thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân, Luật Khiếu nại năm 2011 đã thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005 ghi nhận quyền khiếu nại ngay tại Điều 2: Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26]. Theo Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại có các quyền sau đây: a) Tự mình khiếu nại. Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại; Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại; b) Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; 16
c) Tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; d) Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; đ) Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; e) Được yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại; g) Đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó; h) Nhận văn bản trả lời về việc thụ lý giải quyết khiếu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại; i) Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật; k) Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính; l) Rút khiếu nại [26]. Trong nhiều năm qua, tình hình khiếu nại diễn ra ngày càng phức tạp, số vụ việc khiếu nại tăng nhanh và ngày càng gay gắt; khiếu nại đông người, vượt cấp ngày càng gia tăng. Các khiếu nại thường tập trung vào các quyết định hành chính trên lĩnh vực giải phóng mặt bằng, tái định cư; đất đai, nhà cửa, hải quan, thuế vụ, cấp phép kinh doanh, đầu tư... Đối tượng bị kiện là tất cả các 17
cơ quan công quyền từ cấp xã, huyện đến tỉnh, kể cả các bộ, ngành, nhưng chủ yếu là cấp xã và huyện. Đặc biệt, có những trường hợp khiếu nại rồi sau đó là khiếu kiện (kiện ra tòa án hành chính) với sự tham gia của hàng trăm người dân là nguyên đơn kiện ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố liên quan đến quyết định cấp đất và có những vụ kiện kéo dài nhiều năm, qua nhiều cấp xét xử. 1.1.1.2. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, kể từ khi thành lập (ngày 02 tháng 9 năm 1945) đến nay luôn quan tâm đến việc tiếp nhận và giải quyết các việc phàn nàn, thắc mắc, khiếu kiện của người dân về những việc làm sai trái của chính quyền các cấp cũng như các viên chức trong bộ máy nhà nước. Quan điểm này được thể hiện rõ qua câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại, ta phải giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn" [18]. Từ nhận thức như vậy, ngay sau khi lập nước Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 lập ra Ban thanh tra đặc biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của người dân đối với các cơ quan của Chính phủ và nhân viên các cơ quan này. Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu nại được Nhà nước quan tâm ngay từ khâu xây dựng thể chế, chính sách. Trên thực tế, ngoài các văn bản pháp luật chuyên về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, hầu hết các luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong các lĩnh vực của đời sống xã hội đều có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đó. Có thể nêu lên một loạt các văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy định về giải quyết khiếu nại tố cáo, như: Luật Đất đai, Luật Môi trường, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật về thị trường chứng khoán, Luật Lao động, Luật thi hành án dân sự, v.v... 18
Có thể nhận biết những bước đổi mới trong công tác giải quyết khiếu nại qua việc xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật về khiếu nại, cụ thể như sau: Năm 1981, Hội đồng Nhà nước Việt Nam ban hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân thay thế cho Pháp lệnh năm 1981. Pháp lệnh này được thay thế bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao hơn là Luật khiếu nại tố cáo năm 1998. Năm 2004 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội khóa 13 ban hành Luật Khiếu nại, thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2005 định nghĩa về khiếu nại: Khiếu nại là việc cơ quan, công dân, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình [25]. Khái niệm này cũng được quy định tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011. Trên cơ sở quy định của pháp luật, các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra một số khái niệm về khiếu nại hành chính để phân biệt với khiếu nại tư pháp và các khiếu nại khác. Tác giả Trần Văn Sơn cho rằng: Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ công chức phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, mà người khiếu nại cho rằng 19
quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình [27]. để phân biệt với: Khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp (cơ quan Điều tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan thi hành án….), cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp xem xét lại những quyết định, hành vi phát sinh trong hoạt động tư pháp mà người khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27]. Tác giả Hoàng Ngọc Giao và nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển cho rằng: Khiếu nại hành chính được hiểu là việc tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước xem xét, giải quyết theo thủ tục hành chính [49]. Và khái niệm này được đưa ra nhằm phân biệt giữa khiếu nại hành chính với khởi kiện hành chính theo thủ tục giải quyết tại Tòa án: Khởi kiện hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình ra Tòa hành chính để xem xét giải quyết theo thủ tục tố tụng [49]. Xét về bản chất, khiếu nại hành chính là khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, khiếu nại hành chính không chỉ phát sinh trong quá trình cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà còn có thể phát sinh trong quá trình các cơ quan 20
nhà nước khác thực hiện quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong hệ thống cơ quan. Như vậy, về nguyên tắc, khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất kỳ cơ quan nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Từ những phân tích trên, tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng: Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [31]. Trên cơ sở khái niệm khiếu nại hành chính nói chung, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: Luật Đất đai năm 2003 quy định 12 trường hợp Nhà nước thu hồi đất, trong đó Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế thì sẽ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Đồng thời Nhà nước cũng quy định cụ thể việc lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện theo nguyên tắc do Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định. Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với quy luật phát triển và là việc làm tất yếu của mỗi quốc gia nhằm 21
thực hiện mục tiêu bảo vệ và phát triển đất nước. Người có đất bị thu hồi để sử dụng vào các mục đích nêu trên được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hồi đất có tác động trực tiếp và mạnh mẽ đến đời sống và sinh hoạt của một bộ phận người dân có đất bị thu hồi. Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp và chính đáng của người sử dụng đất, pháp luật đã quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [24]. Khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (sau đây gọi chung là Nghị định 181/2004/NĐ-CP) quy định: Quyết định hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các lĩnh vực giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất. Điều 49 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi chung là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP) quy định: Người bị thu hồi đất nếu chưa đồng ý với quyết định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì được khiếu nại theo quy định của pháp luật. Trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thời hiệu giải quyết khiếu nại và trình tự giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai 2003 và Điều 162, 163, 164 Nghị định 22
số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai [4]. Tại Điều 63, 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định 84/2007/NĐ-CP) quy định: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do mình ban hành hoặc thực hiện. Điều 65 của Nghị định này quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình hoặc cán bộ thuộc quyền quản lý của mình. Tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi chung là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP) quy định bổ sung như sau: Việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo Điều 138 của Luật Đất đai, Điều 63 và 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo [10]. Như vậy, pháp luật đã ghi nhận người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó. 23