Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam

Chia sẻ: Tri Lý | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:92

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, tổ chức, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam, luận văn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ======= NGUYỄN THỊ TRÀ MI PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60.38.50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS Phạm Hữu Nghị HÀ NỘI - 2013
MỤC LỤC Trang Trang bìa phụ Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN, LỊCH SỬ VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM .......................................... 5 1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT .................................................................... 5 1.1.1 Khái niệm về đăng ký quyền sử dụng đất ............................................. 5 1.1.2 Các đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất ...................................... 8 1.2 LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ..... 11 1.2.1 Khái niệm pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất và các yêu cầu đối với pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ...................................... 11 1.2.2. Vai trò của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ............................... 16 1.2.3. Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với việc đăng ký quyền sử dụng đất ............................................................................................. 20 1.3 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ..................... 22 1.3.1 Thời kỳ phong kiế n ............................................................................ 22 1.3.2 Thời Pháp thuộc ................................................................................. 23 1.3.3 Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến năm 1979 ......................... 25 1.3.4 Giai đoạn 1954-1975 ở miền Nam...................................................... 26 1.3.5 Từ năm 1980 đến năm 1988 ............................................................... 26 1.3.6 Từ khi có Luâ ̣t Đấ t đai năm 1987 đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành ................................................................... 27 1.3.7 Từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành cho đến nay............ 29
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ................................................................................ 32 2.1 PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM ........................................................................... 32 2.1.1 Quy định về đối tượng đăng ký .......................................................... 32 2.1.2 Giá trị pháp lý của việc đăng ký ......................................................... 34 2.1.3 Nguyên tắc đăng ký ............................................................................ 36 2.1.4 Quy định về trình tự , thủ tục đăng ký ................................................. 39 2.1.5 Quy định về tổ chức, hoạt động của cơ quan đăng ký ......................... 48 2.1.6 Quy định về cung cấp thông tin và giá trị pháp lý của thông tin được cung cấp .................................................................................... 51 2.2 THỰC TIỄN VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT NAM ........................................................................................ 53 2.2.1 Những kết quả đạt được ..................................................................... 53 2.2.2 Những hạn chế, yếu kém .................................................................... 59 2.2.3 Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém ......................................... 71 Chương 3: CÁC KIẾN NGHỊ BẢO ĐẢM VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ............... 74 3.1 NHỮNG YẾU TỐ CẦN TÍNH ĐẾN KHI XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ............ 74 3.1.1 Điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam............................................. 74 3.1.2 Mục tiêu cải cách hành chính, cải cách tư pháp của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay ..................................................................... 76 3.1.3 Xu thế hội nhập quốc tế ...................................................................... 77 3.2 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ BẢO ĐẢM VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT .............................. 78 3.2.1 Đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường ............................................... 78 3.2.2 Đối với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ...... 79 3.2.3 Đối với các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất các cấp .................. 83 KẾT LUẬN ................................................................................................. 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 85
MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài Đất đai là loại tài sản có giá trị lớn và có tầm quan trọng đối với chủ sử dụng trong việc duy trì, đảm bảo và phát triển cuộc sống. Do đó, đất đai cần phải được xác lập quyền sử dụng một cách một cách rõ ràng, hợp pháp nhằm tạo cơ sở pháp lí để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho chủ sử dụng trong quá trình sử dụng đất. Để đạt được mục đích này, việc đăng ký quyền sử dụng đất là rất cần thiết. Hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch, ngăn ngừa tranh chấp và cung cấp chứng cứ để giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực này thông qua cơ chế công khai và minh bạch quyền sử dụng đất của cá nhân và tổ chức. Từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, trong những năm qua, Nhà nước đã áp dụng nhiều giải pháp để tăng cường công tác này và đạt được những kết quả tích cực như: Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất đã từng bước được hoàn thiện, hệ thống các cơ quan có thẩm quyền đăng ký được thành lập tới cấp huyện; mô hình “một cửa” ở nhiều địa phương cùng với một số cải cách về thủ tục đăng ký đã tạo thuận lợi hơn cho người dân và doanh nghiệp. Số lượng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày càng tăng. Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất vẫn còn một số hạn chế cần khắc phục như sau: các quy định pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất vừa thiếu, vừa chồng chéo, việc quản lý nhà nước 1
về đăng ký quyền sử dụng đất còn phân tán, chia cắt, không có sự phối hợp giữa các quy định về như quy hoạch, giao đất, cho thuê đất với các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất… Thực tế nêu trên đã gây bức xúc cho người dân, làm cho họ không hưởng ứng việc đăng ký và các giao dịch “ngầm” tiếp tục phát sinh. Từ đó, một mặt Nhà nước không kiểm soát được đầy đủ các diễn biến của thị trường bất động sản, không có đủ thông tin để giải quyết các khiếu kiện về bất động sản, đồng thời gặp khó khăn trong việc phòng ngừa, chống tham nhũng cũng như thất thu thuế. Mặt khác, người sử dụng đất không có đủ chứng cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thông qua việc chọn đề tài “Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam”, học viên muốn đi sâu nghiên cứu, xem xét, đánh giá thực trạng của các quy định pháp luật hiện hành về đăng ký quyền sử dụng đất, trên cơ sở đó tìm ra những bất cập, lý giải nguyên nhân và đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu Thời gian vừa qua, đã có một số công trình nghiên cứu về lý luận và thực tiễn xung quanh pháp luật về đăng ký bất động sản của Việt Nam, trong đó bao gồm cả nội dung về đăng ký quyền sử dụng đất, đó là: - “Đăng ký bất động sản - thực tiễn và phương hướng hoàn thiện” – luận văn thạc sĩ luật học của Phạm Thị Kim Hiền năm 2001 (Cao học Việt- Pháp khoá I, 1998-2001). - “Thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản” - luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Ngọc Tú (cao học Luật ĐHQG Hà Nội năm 2007). - “Một số vấn đề về ĐKBĐS trong luật dân sự- Thực trạng và phương hướng hoàn thiện” - luận văn thạc sĩ luật học của Đặng Trường Sơn (cao học Luật Hà Nội năm 2008). 2
Bên cạnh các công trình nghiên cứu nêu trên, có rất nhiều các bài báo hoặc bài nghiên cứu được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng trao đổi về nhiều nội dung liên quan đến đăng ký bất động sản như: thực tiễn của việc cấp các loại giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, giá trị pháp lý của việc đăng ký, thủ tục đăng ký, sự cần thiết xây dựng Luật Đăng ký bất động sản, phương hướng hoàn thiện pháp luật đăng ký bất động sản... Các công trình nghiên cứu, các bài viết nêu trên đã bước đầu đưa ra những nghiên cứu, đánh giá ban đầu về pháp luật đăng ký hiện hành của Việt Nam cũng như thực tiễn của hoạt động đăng ký. Tuy nhiên đến nay, chưa có đề tài nghiên cứu nào tìm hiểu chuyên sâu về Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam , những ảnh hưởng và tác dụng của nó trong chính sách quản lí về đất đai của Nhà nước. Ngoài việc kế thừa những mặt tích cực của các công trình, đề tài nghiên cứu của các tác giả, đề tài "Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam” mong muốn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam cũng như hoàn thiện pháp luật quản lí nhà nước về đất đai. 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, tổ chức, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam, luận văn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Để thực hiện mục đích đã nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: - Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về đăng ký quyền sử dụng đất và pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. - Đánh giá thực trạng pháp luật, tổ chức, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay. 3
- Định hướng và kiến nghị giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện Luận văn, học viên vận dụng các phương pháp luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Lí luận Nhà nước và pháp luật trong điều kiện cơ chế kinh tế mới. Học viên sử dụng các phương pháp phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp để giải quyết các vấn đề mà đề tài đặt ra. 5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu Những kiến nghị của luận văn có giá trị tham khảo trong quá trình hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của các quy định trong lĩnh vực này. Kết quả nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta. 6. Cơ cấu của Luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận, lịch sử về đăng ký quyền sử dụng đất và về pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất. Chương 2: Thực trạng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. Chương 3: Các kiến nghị bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. 4
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN, LỊCH SỬ VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1.1 Khái niệm về đăng ký quyền sử dụng đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là sản vật mà tự nhiên đã ưu ái trao tặng cho con người. Sự tồn tại và phát triển của loài người luôn gắn liền với đất đai. Trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế, chính trị đến văn hóa, tinh thần, vai trò của đất đai là không thể phủ nhận và không thể thiếu ở Việt Nam. Toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ có quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu, được giao dịch trên thị trường, trở thành hàng hóa đặc biệt. D o đ ó , việc khai thác đất đai phải mang tính cộng đồng cao, không ai được sử dụng đất theo ý thích riêng mình. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải thống nhất quản lý đất đai và xây dựng một hệ thống quản lý đất đai có hiệu quả nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của nguồn tài nguyên quý giá này, cũng là nhằm đảm bảo cho sự phát triển bền vững của xã hội hiện tại lẫn tương lai. Để quản lý tốt đất đai, điều quan trọng là thông tin về đất đai phải được nắm rõ và có thể được tiếp cận một cách dễ dàng. Nó phụ thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống thông tin đất đai. Thông tin đất đai lại là kết quả thu được từ quá trình đăng ký quyền sử dụng đất nên việc xây dựng một hệ thống đăng ký q u y ề n s ử d ụ n g đ ấ t hiệu quả đã và đang trở thành vấn đề cần thiết được nhiều quốc gia quan tâm. 5
Vậy “đăng ký quyền sử dụng đất” được hiểu như thế nào? Để làm rõ khái niệm này, trước tiên, cần làm rõ hai khái niệm là “đăng ký” và “quyền sử dụng đất”. Có rất nhiều định nghĩa về "đăng ký" trong các công trình nghiên cứu và sách tham khảo, ví dụ như: Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa, năm 2005 thì "Đăng ký: Ghi vào sổ của cơ quan quản lý" [49, tr. 232]. Theo cuốn Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin, năm 1998 thì "Đăng ký: Đứng ra khai báo để được cấp Giấy công nhận về quyền hạn, nghĩa vụ nào đó" [21, tr. 601]. Về vấn đề này, Từ điển Tiếng Việt Nhà xuất bản Khoa học xã hội và Trung tâm Từ điển, năm 1994 có định nghĩa: "Đăng ký: Ghi vào Sổ của cơ quan quản lý để chính thức công nhận cho hưởng quyền lợi hay làm nghĩa vụ" [48, tr. 284]. Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính Nhà xuất bản Lao động, năm 2002 có nêu: "Đăng ký: Thể thức ghi chép vào sổ sách nhà nước đặt ra như: đăng ký kết hôn, đăng ký kinh doanh, đăng ký chứng khoán... Những sự kiện được nghi chép vào sổ là không thể chối cãi được" [49, tr. 232]. Qua các định nghĩa nêu trên, tác giả nhận thấy, dù “đăng ký” được nhìn nhận và định nghĩa khác nhau, song vẫn có thể tổng hợp nội hàm của khái niệm đăng ký bao gồm các đặc điểm chủ yếu sau đây: (i) đăng ký là hành vi ghi vào sổ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii) đăng ký làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người thực hiện đăng ký và (iii) những thông tin được ghi vào sổ của cơ quan đăng ký có thẩm quyền là chứng cứ khách quan, không thể chối cãi. Về khái niệm quyền sử dụng đất, hiện nay đang có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng 6
hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho.. từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất” [50, tr 655]. Khái niệm này xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất, quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng, quyền khai thác lợi ích từ đất của người sử dụng. TS. Lê Xuân Bá thì cho rằng, “Quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng(người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”[17, tr. 83]. Quan điểm này đã chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền phát sinh từ quyền sở hữu đất đai, xác định quyền năng của chủ sở hữu đại diện và phân rõ quyền hạn của từng loại chủ thể sử dụng đất. Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định chung về quyền sử dụng tài sản: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản (Điều 192). Với các quan niệm trên, nhìn chung, quyền sử dụng đất được xem xét dưới hai góc độ. Dưới góc độ kinh tế thì quyền sử dụng đất là quyền khai thác các lợi ích từ đất của các tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Dưới góc độ pháp lý thì quyền sử dụng đất là những quyền năng mà Nhà nước thông qua công cụ pháp lý để quy định, thừa nhận cho tổ chức, cá nhân (người sử dụng đất) được hưởng, được làm trong quá trình sử dụng đất. Cho đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực (ngày 01/7/2004) thì thuật ngữ “đăng ký quyền sử dụng đất” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất. Khoản 19 Điề u 4 Luâ ̣t Đ ất đai năm 2003 quy định: "Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất". Theo đó, đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành 7
chính mà người sử dụng đất phải thực hiện tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (gọi là đăng ký lần đầu), và khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất như thế chấp, tặng cho, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn liên doanh hay nhận thừa kế quyền sử dụng đất, hoặc khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất hoặc có thay đổi về hình thể thửa đất, hợp thửa, tách thửa (còn gọi là đăng ký chỉnh lý biến động về quyền sử dụng đất). Tùy thuộc vào từng trường hợp đăng ký mà kết quả của thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất là người sử dụng đất được cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc được chỉnh lý giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2003 hướng tới xây dựng một hệ thống cơ quan đăng ký tập trung và chuyên môn hóa, theo đó, thay thế quy định cũ việc đăng ký được thực hiện tại ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thì nay tập trung một đầu mối là văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Cơ quan này có trách nhiệm đăng ký cho người sử dụng và lưu giữ toàn bộ thông tin về đất đai để quản lý chặt hồ sơ địa chính và cung cấp các thông tin này khi có yêu cầu của người sử dụng đất hoặc tính toán nghĩa vụ tài chính của người của người sử dụng đất theo yêu cầu của cơ quan thuế có thẩm quyền. 1.1.2 Các đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất Để có được khái niệm chính xác, cũng như để hiểu rõ hơn bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất, tôi phân tích một số đặc điểm chủ yếu của đăng ký quyền sử dụng đất như sau: Thứ nhất, đăng ký quyền sử dụng đất mang tính đă ̣c thù của quản lý nhà nước về đất đai. Tính đặc thù thể hiện ở những điểm sau : Đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t là mô ̣t thủ tu ̣c hành chính bắ t buô ̣c đố i với mọi người sử dụng đất nhằm thiết lập mối quan hệ ràng buộc về pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất . Mối quan hệ pháp lý được thiết lập giữa Nhà 8
nước và người sử dụng đất được thể hiện qua việc nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu và ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào hồ sơ địa chính hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đăng ký quyề n sử dụng đất là công việc của bộ máy n hà nước mà cụ thể là công viê ̣c của cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường . Bộ Tài nguyên và Môi trường chiụ trách nhiê ̣m trước Chiń h phủ , Quố c hô ̣i trong viê ̣c quản lí nhà nước về đất đai . Đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t đươ ̣c thực hiê ̣n ta ̣i Văn phòng Đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t thuộc Sở Tài nguy ên và Môi trường cấp tỉnh và Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện. Thứ hai, đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện với đối tượng đặc biệt là đất đai. Điều đó đươ ̣c thể hiê ̣n ở các khiá ca ̣nh sau đây : Đất đai được xác định là một tài sản đặc biệt và có giá trị vì : Đất đai là tư liệu sản xuất không thể thiế u và có ý nghiã số ng với mo ̣i tổ chức và cá nhân nhưng diê ̣n tić h đấ t thì chỉ có giới ha ̣n còn nhu cầ u sử du ̣ng của xã hô ̣i thì không ngừng tăng ; điề u đó làm giá đ ất luôn luôn có xu hướng tăng lên . Đất đai thuộc sở hữu toàn dân , người đăng ký chỉ đươ ̣c hưởng quyề n sử dụng đất . Trong khi đó quyề n sử du ̣ng đấ t theo quy đinh ̣ của pháp luâ ̣t la ̣i không đồ ng nhấ t giữa các thửa đấ t có mu ̣c đí ch sử du ̣ng khác nhau , do loa ̣i đố i tươ ̣ng (tổ chức, cá nhân…) khác nhau sử dụng . Đất đai thường có các tài sản gắn liền gồm : nhà, công trình xây dựng , cây rừng, cây lâu năm… mà các tài sản này chỉ có giá tri ̣nế u gắ n liề n với mô ̣t thửa đấ t ta ̣i vi ̣trí nhấ t đinh ̣ ; trong thực tế đời số ng xã hô ̣i có nhiề u trường hơ ̣p tài sản gắn liền với đất không thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất . Đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t phải đồ ng thời thực hiê ̣n cả hai việc : vừa ghi vào hồ sơ điạ chính của cơ quan nhà nước để phu ̣c vu ̣ cho yêu cầ u quản lý nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật ; vừa cấ p giấ y 9
chứng nhâ ̣n quyề n sử du ̣ng đấ t cho người sử du ̣ng đấ t yê n tâm đầ u tư vào viê ̣c sử du ̣ng đấ t và có điề u kiê ̣n thực hiê ̣n các quyề n của người sử du ̣ng đấ t theo pháp luâ ̣t . Người sử dụng đất không những có quyền sử dụng đất mà phải có nghĩa vụ đối với Nhà nước trong việc sử dụng đất được giao, được thuê. Nếu người sử dụng đất không thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất sẽ không thực hiện các quyền và nghiã vu ̣ sử dụng đất theo quy định của pháp luật . Thứ ba, đăng ký quyền sử dụng đất là nội dung được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, nguồn quan trọng nhất của nội dung này là Luật Đất đai, tiếp theo là các nghị định, thông tư, quyết định của các cơ quan có thẩm quyền. Thứ tư, đăng ký quyền sử dụng đất là một hoạt động thường xuyên , liên tục ở mọi nơi trong mọi thời kì . Hiện nay quá trình phát triển của kinh tế xã hội dẫn đến sự biến động của đất đai diễn ra ngày càng đa dạng dưới nhiều hình thức khác nhau như giao đất, thuê đất, thu hồi đất, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Vì vậy, đăng ký quyền sử dụng đất phải được thực hiện thường xuyên liên tục để bảo đảm cho hồ sơ địa chính luôn được cập nhật thường xuyên phản ánh đúng hiện trạng sử dụng đất. Thứ năm, đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t đươ ̣c tổ chức thực hiê ̣n theo đơn vị hành chính từng xã , phường, thị trấn. Ở Việt Nam, bô ̣ máy hành chính nhà nước đươ ̣c tổ chức hoa ̣t đô ̣ng theo 4 cấ p: Trung ương, tỉnh (thành phố ), huyê ̣n (quâ ̣n), xã (thị trấn, phường). Cấ p cơ sở xa,̃ phường, thị trấn là đầu mối tiếp xúc giữa Nhà nước và dân, thay mă ̣t Nhà nước quản lí toàn bộ đất đai trong địa giới hành chính xã , phường, thị trấ n. Viê ̣c tổ chức đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t theo pha ̣m vi xã , phường, thị trấ n sẽ ta ̣o điề u kiê ̣n cho người dân phát huy hế t quyề n làm chủ của mình ; góp phầ n quản lí đươ ̣c thực tra ̣ng du ̣ng đấ t ta ̣i điạ phương . 10
Thứ sáu, trong thực tế nền hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội , từ cơ chế quản lí tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lí hành chính về mọi mặt rất đa dạng ; về biện pháp hành chính rất phong phú và linh hoạt . Đối tượng quản lí của nó là xã hội dân sự muôn hình muôn vẻ, không chỉ trong phạm vi nội bộ công dân trong nước mà con liên quan đến hàng loạt yếu tố nước ngoài. Chính đặc điểm thực tiễn như vậy mà thủ tục đăng ký quyền sử đất cũng cần phải có những thay đổi cho phù hợp. Tóm lại, nhu cầu đa dạng và phong phú của hoạt động liên quan đến lĩnh vực đất đai đã quy định những điểm đặc thù về đăng ký quyền sử dụng đất. Hoạt động này được được thực hiện bởi cơ quan nhà nước và công chức nhà nước nhằm thiết lập mối quan hệ pháp lí giữa chủ sử dụng đất và Nhà nước. 1.2. LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.2.1. Khái niệm pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất và các yêu cầu đối với pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất Trên cơ sở khái niệm “đăng ký quyền sử dụng đất” đã được phân tích ở tiểu mục 1.1.1. có thể đưa ra định nghĩa khái niệm Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành về nguyên tắc, đối tượng, trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất; tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất và giá trị pháp lý của việc đăng ký quyền sử dụng đất. Với tư cách là một thủ tục hành chính bắt buộc, việc đăng ký quyền sử dụng đất cần được ghi nhận một cách công khai, rõ ràng, minh bạch trong các quy định pháp luật nhằm xác lập mối quan hệ ràng buộc về mặt pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Mối quan hệ pháp lý này được thể hiện thông qua các quy định về việc Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 11
cho người sử dụng đất lần đầu và các quy định ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào trong hồ sơ địa chính và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Để Nhà nước có thể quản lý một cách có hiệu quả đất đai thì cần phải xây dựng và hoàn thiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải nhằm được cả 2 mục tiêu: Thứ nhất, thể hiện sự ghi nhận của Nhà nước về quyền sử dụng đất nhằm phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật; Thứ hai, cấp chứng thư pháp lý- giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất có đủ điều kiện để họ thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai và các văn bản pháp luật khác. Nếu pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất không được xây dựng và tổ chức thực hiện thì trên thực tế không thể thực hiện được việc đăng ký quyền sử dụng đất, từ đó, người sử dụng đất không thực hiện được các quyền và nghĩa vụ của mình. Hiến pháp năm 1980 ra đời đã làm thay đổi căn bản chế độ sở hữu đất đai ở nước ta. Hình thức sở hữu toàn dân về đất đai thay thế tất cả các hình thức sở hữu khác. Đảng và Nhà nước ta trên cơ sở xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã luôn quan tâm tới việc quản lý thống nhất vốn đất từ trung ương cho tới từng địa phương. Việc xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp luật đất đai nói chung cũng như pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất nói riêng không đơn thuần chỉ là xây dựng, kiện toàn các hệ thống cơ quan quản lý đất đai mà quan trọng là nêu được các nội dung quản lý, quy định chặt chẽ về mặt pháp lý các nội dung của nó. Do đó, việc xây dựng và thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất cần đáp ứng được các yêu cầu sau đây: Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân , do Nhà nước thố ng nhấ t quản 12
lí. Đất đai là tài nguyên quốc gia , quyề n sử du ̣ng đấ t đươ ̣c coi là mô ̣t hàng hóa đă ̣c biê ̣t lưu thông trên thị trường trong khuôn khổ các quy đinh ̣ của pháp luâ ̣t . Thứ hai, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về cải cách dịch vụ công vào hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất. Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị lần thứ năm của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 31/01/2008 Hội nghị lần thứ sáu của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các văn kiện được thông qua tại Đại hội lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam. Từ đó, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải đáp ứng các yêu cầu về cải cách hành chính theo hướng đảm bảo quy trình, thủ tục đăng ký, cung cấp thông tin phù hợp, công khai, minh bạch, chính xác và thuận lợi; xây dựng cơ chế liên thông về thủ tục công chứng, đăng ký, thu thuế và cung cấp thông tin cho mọi cá nhân, tổ chức có nhu cầu tìm hiểu. Thứ ba, thể hiện được sự đổi mới quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất theo hướng tập trung, thống nhất vào một đầu mối ở Trung ương và địa phương; xây dựng hệ thống cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất theo nguyên tắc “một cửa”. Thống nhất cấp một loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Thứ tư, xây dựng pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất đảm bảo áp dụng thống nhất về thủ tục đăng ký, kế thừa và pháp điển hóa các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất còn phù hợp, đồng thời bổ sung các quy định mới trên cơ sở tổng kết thực tiễn đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam và tham khảo, vận dụng kinh nghiệm của các nước có hệ thống pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phát triển phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của nước ta. 13
Thứ năm, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải bảo đảm sự an toàn pháp lý, phòng ngừa và chia sẻ rủi ro. Các quy định điều chỉnh việc đăng ký quyền sử dụng đất phải hiệu quả, cụ thể, chuẩn xác, ổn định để bảo đảm an toàn cho các bên, chi phí thấp, khuyến khích việc đăng ký đúng pháp luật. Pháp luật không được quy định chung chung, không phù hợp thực tế sẽ dẫn đến tình trạng suy diễn, áp đặt, tùy tiện, áp dụng không thống nhất khi điều chỉnh các quan hệ liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất. Pháp luật phù hợp thực tế sẽ ngăn chặn được tình trạng chuyển nhượng đất đai bừa bãi, sai mục đích hoặc kinh doanh, mua bán, đầu cơ đất đai trái phép kiếm lời; ngăn ngừa tình trạng chuyển nhượng “ngầm”, mua bán đất đai theo hình thức “trao tay” mà Nhà nước không kiểm soát được; góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất; nâng cao tính công khai minh bạch của thị trường BĐS, giúp cho người sử dụng đất nâng cao ý thức tuân thủ và chấp hành pháp luật đất đai, bởi lẽ, theo quy định hiện hành, người sử dụng đất khi chuyển nhượng QSDĐ không theo đúng pháp luật quy định sẽ không được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất được quy định cụ thể, rõ ràng thì người sử dụng đất sẽ giảm các chi phí về thời gian, công sức, tiền bạc khi thực hiện việc đăng ký, các giao dịch được thực hiện nhanh chóng, hiệu quả. Pháp luật phải có những biện pháp phòng ngừa rủi ro khi thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, bảo đảm có thể ứng phó được với những quan hệ đa dạng, phức tạp trong việc phát triển mạnh mẽ nền kinh tế thị trường khi hội nhập kinh tế quốc tế. Bảo đảm sự công bằng, bình đẳng trong giao dịch, trong việc chia sẻ rủi ro giữa các bên, xây dựng cơ chế để bảo vệ quyền lợi cho người sử dụng đất. Để bảo đảm cho hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện nhanh chóng, an toàn, có thể phòng chống và chia sẻ rủi ro đòi hỏi phải xây 14
dựng được hệ thống pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất đồng bộ, thống nhất, cụ thể, ổn định. Bên cạnh đó, tăng cường xây dựng một cơ chế để bảo đảm cho các quy định pháp luật được thực thi có hiệu quả, như: (i)xây dựng hệ thống cơ quan đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, đăng ký các giao dịch BĐS “một cửa”, một mối, nhanh chóng tiện lợi; (ii) xây dựng hệ thống cơ quan lập, quản lý lưu giữ và cung cấp thông tin về QSDĐ, BĐS; (iii) xây dựng, phát triển các tổ chức dịch vụ hỗ trợ, phục vụ thị trường BĐS; Thứ sáu, bảo đảm tính công khai, minh bạch. Tính minh bạch của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất phải được thể hiện thông qua: (i) Chế độ công khai, minh bạch về thông tin, pháp luật phải minh bạch, rõ ràng về đối tượng đăng ký và điều kiện đăng ký, về tình trạng pháp lý của quyền sử dụng đất…(ii) Minh bạch về chính sách tài chính khi thực hiện đăng ký, thủ tục đăng ký; (iii) Minh bạch về các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về đăng ký như xử lý hành vi trốn thuế, sách nhiều tham nhũng… Tính công khai minh bạch của pháp luật còn đòi hỏi phải đáp ứng các yêu cầu về mức độ tương thích với pháp luật đất đai của các nước trong khu vực và quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Đảm bảo xây dựng thị trường quyền sử dụng đất nói riêng, thị trường bất động sản nói chung chính quy, hiện đại, rộng mở, khuyến khích người nước ngoài tham gia thị trường BĐS Việt Nam. Thứ bảy, tính dễ tiếp cận và mở rộng độ bao phủ của pháp luật. Yêu cầu quy định của pháp luật là phải bảo đảm việc thực hiện quyền có thể tham gia của số đông người dân, doanh nghiệp an toàn, chi phí thấp. Hệ thống pháp luật phải tạo điều kiện linh hoạt và dễ dàng để phần lớn các tổ chức, cá nhân trong xã hội có thể dễ dàng tham gia. Tính dễ tiếp cận cũng là một trong những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và sự phù hợp của bất kỳ hệ thống 15
pháp luật nào trên thế giới. Một hệ thống pháp luật được coi là dễ tiếp cận khi hệ thống pháp luật đó dễ đọc, dễ hiểu, dễ dàng thực hiện, không gây tranh cãi và suy luận trái chiều nhau. 1.2.2. Vai trò của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất Đăng ký quyền sử dụng đất có vai trò vô cùng quan trọng trong quản lí nhà nước, trong đời sống xã hội và với mỗi công dân. Có những lợi ích có thể nhận biết một cách rõ ràng, nhưng cũng có những lợi ích không thể đo lường được. Có những lợi ích tác động trực tiếp đối với cá nhân, cho từng trường hợp, từng lĩnh vực, nhưng cũng có những lợi ích ảnh hưởng gián tiếp đến toàn xã hội và mang tính chất lâu dài. Trong phạm vi đề tài, việc xác định vai trò của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất là dựa trên đối tượng thụ hưởng lợi ích, bao gồm Nhà nước, chủ thể sử dụng đất và xã hội. Cụ thể: * Đối với hoạt động quản lý của Nhà nước - Pháp luật đăng ký quyề n sử dụng đấ t là công cụ hiệu quả để Nhà nước quản lí chặt chẽ quỹ đấ t trên phạm vi cả nước. Đất đai thuộc nhóm tài nguyên hạn chế của quốc gia và có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ liên quan trực tiếp đến lợi ích của mỗi cá nhân, cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng lớn đến lợi ích của Nhà nước. Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hay nhận quyền sử dụng đất hợp pháp từ các chủ thể khác đều được gọi là người sử dụng đất. Để quản lý hiệu quả việc sử dụng quỹ đất trên phạm vi cả nước, Nhà nước lập ra hệ thống cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương tới địa phương. Các cơ quan này trong phạm vi chức năng , nhiệm vụ của mình có thẩm quyền thực hiện đăng ký đất đai , lập hồ sơ địa chính , giúp Nhà nước nắm bắt được việc sử dụng từng thửa đất và công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp ; đảm bảo cho đấ t đai đươ ̣c sử du ̣ng tiế t kiê ̣m , có hiệu quả , bảo vê ̣ môi trường và không làm tổ n ha ̣i đế n lơ ̣i ić h chiń h đáng của người sử dụng đất xung quanh 16
Như vậy, viê ̣c thực hiê ̣n pháp luật đăng ký quyề n sử du ̣ng đấ t , thiế t lâ ̣p hồ sơ điạ chin ́ h cu ̣ thể , chi tiế t đố i với từng thửa đấ t tr ên cơ sở thực hiê ̣n đồ ng bô ̣ với các nô ̣i dung : đo đa ̣c lâ ̣p bản đồ điạ chiń h , quy hoa ̣ch sử du ̣ng đấ t , giao đấ t, cho thuê đấ t…phân ha ̣ng , đinh ̣ giá đấ t , Nhà nước mới thực sự quản lý đươ ̣c tin ̀ h hin ̀ h đấ t đai trong toàn bô ̣ pha ̣m vi lãnh thổ hành chính các cấp và thực hiê ̣n quản lý chă ̣t chẽ mo ̣i biế n đô ̣ng đấ t đai theo đúng pháp luâ ̣t . - Pháp luật đăng ký quyề n sử dụng đấ t có quan hệ chặt chẽ và ảnh hưởng tới tất cả các nội dung khác của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai [50, tr. 5-6]. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Khi trao quyền sử dụng cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai trên từng địa phương và trong phạm vi cả nước. Luật Đất đai năm 2003 quy định cụ thể các nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai, các nội dung này không tách bạch mà có quan hệ chặt chẽ với nhau, nội dung quản lý này là cơ sở cho nội dung quản lý khác, liên quan và tác động hỗ trợ lẫn nhau. Là một trong những nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai, đăng ký quyền sử dụng đất ảnh hưởng đến tất cả các nội dung khác. Trên thực tế, hoạt động này giúp cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực hiện tốt các nội dung: + Quản lý được người sử đụng đất thực tế đối với thửa đất; + Xây dựng bản đồ địa chính đối với từng thửa đất trên địa bàn; + Quản lý được loại đất đang sử dụng, tình hình thực tế sử dụng đất để có hình thức xử lý thích hợp; + Quản lý được tình hình biến động đối với thửa đất được đưa vào sử dụng; + Xác định và quản lý được các khoản thu cho ngân sách nhà nước: 17