Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:130

Thêm vào BST

Báo xấu

42
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương về xây dựng; tổng hợp những nhược điểm, tồn tại đồng thời tìm ra nguyên nhân để kiến nghị các biện pháp đổi mới nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi cấp thuộc hệ thống hành chính nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng,... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ----------***---------- ĐỖ THỊ HỒNG MAI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. PHẠM HỒNG THÁI Hà Nội- Năm 2007 Lêi cam ®oan
MỤC LỤC TRA NG LỜI NÓI ĐẦU 1 Chương 1. Quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước 7 về xây dựng 1.1. Quản lý nhà nước về xây dựng 7 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng 7 1.1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về xây dựng 9 1.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về 12 xây dựng 1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước 12 1.2.2. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 26 1.2.3. Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc phân cấp quản lý nhà 32 nước về xây dựng 1.2.3.1. Mục tiêu phân cấp 32 1.2.3.2. Các quan điểm, nguyên tắc phân cấp 33 Chương 2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây 35 dựng 2.1. Quá trình phân cấp quản lý giữa Chính phủ và Uỷ ban nhân 35 dân cấp tỉnh trong từng thời kỳ là một tất yếu khách quan 2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương 37 2.3. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý 40 nhà nước về xây dựng 2.3.1. Chính phủ 40
2.3.2. Bộ Xây dựng 40 2.3.3. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nh©n d©n 45 cÊp tØnh 2.3.4. Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp 47 huyện 2.3.5. Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã 48 2.4. Thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 49 2.4.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 49 Đầu tư xây dựng 2.4.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực Vật 59 liệu xây dựng 2.4.3. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực Nhà 62 ở và Công sở 2.4.4. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 67 Kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn 2.4.5. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực 74 Hạ tầng kỹ thuật đô thị 2.5. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 77 2.5.1. Về ưu điểm trong quá trình phân cấp 77 2.5.2. Những vấn đề còn bất cập, tồn tại trong quá trình phân cấp 78 2.5.3. Nguyên nhân 83 2.5.4. Phương hướng khắc phục 85 Chương 3. Phương hướng, giải pháp, lộ trình thực hiện phân 87 cấp quản lý nhà nước về xây dựng 3.1. Phương hướng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây 87 dựng
3.1.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng 87 3.1.2. Hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý nhà nước về xây 88 dựng 3.1.3. Đổi mới tổ chức bộ máy quản lý về xây dựng ở địa 88 phương 3.1.4. Đổi mới công tác về tài chính công và xã hội hóa một số 90 hoạt động trong xây dựng 3.1.5. Tăng cường ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ thông 90 tin trong quản lý xây dựng 3.2. Giải pháp đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước 90 về xây dựng 3.2.1. Về thể chế 91 3.2.2. Về tổ chức bộ máy 100 3.2.3. Về đội ngũ cán bộ công chức 101 3.2.4. Tổ chức thực hiện 102 3.3. Dự báo lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây 103 dựng đến năm 2010 3.3.1. Nhận định những khó khăn khi thực hiện phân cấp 103 3.3.2. Dự báo lộ trình thực hiện 104 Kết luận và kiến nghị 106 Danh mục công trình khoa học của tác giả liên quan đến 109 luận văn Tài liệu tham khảo 110
LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xu thế chung của thế giới ngày nay là chuyển từ nền hành chính truyền thống (trung ương tập trung quản lý quá nhiều, địa phương phụ thuộc một cách bị động vào Trung ương, làm hạn chế tính tích cực của địa phương) sang nền hành chính mới (phân quyền rộng rãi, mạnh mẽ, chuyển giao cho chính quyền địa phương quyền tự quản, tự quyết các công việc của mình theo luật định, cấp trên chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát về mặt pháp luật đối với những công việc đã phân giao cho địa phương). Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới coi việc tăng cường phân cấp trung ương- địa phương là một trong những nhiệm vụ then chốt của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay. Quan điểm về phân cấp ở nước ta đã được thể hiện trong các văn kiện của Đảng. Hội nghị Trung ương 8 khóa VII đã khẳng định: "Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp tập trung quản lý vĩ mô..."; "Xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực...". Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII tiếp tục khẳng định: "Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới"; "phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt
chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ". Tại Đại hội Đảng lần thứ IX, quan điểm về phân cấp được đặt trong bối cảnh “đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật” [42]. Nghị quyết cũng xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính” là công việc quan trọng quyết định thành công của công cuộc đổi mới, chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 khái quát hóa mục tiêu phân cấp quản lý trung ương- địa phương. Điều 16 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 giao Chính phủ nhiệm vụ “quyết định và chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước” [2]. Trong khi Luật chưa lường hết các tình huống phân cấp thì việc giao Chính phủ quy định về phân cấp cho từng ngành, lĩnh vực là một giải pháp phù hợp với nguyên tắc “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” đã được quy định trong Hiến pháp. Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của địa phương, khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ sở là biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa bàn lãnh thổ. Phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trong xây dựng nói riêng luôn là mối quan tâm của Chính phủ. Trong những năm qua, kể từ khi ban hành Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản theo Nghị định 232/CP của Chính phủ năm 1981, Chính phủ đã liên tục 7 lần sửa đổi, bổ sung ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng theo các nghị định của Chính phủ cho phù hợp với tình hình đổi mới, chuyển dần từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập khu vực và thế giới. Tháng 11/2003, Quốc hội đã thông qua Luật Xây dựng. Tháng 9/2006, Quốc hội thông qua
Luật Nhà ở, và tiếp theo, Chính phủ đã ban hành các Nghị định hướng dẫn thực hiện, vấn đề phân cấp trong các văn bản pháp luật tiếp tục được coi trọng, theo hướng phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới phù hợp với mỗi địa phương, mỗi cơ sở. Tuy nhiên, thực tế ở một số địa phương cho thấy việc phân cấp đã có những tiến bộ nhưng chưa triệt để, vẫn còn “dè dặt”, còn tập trung ở các cơ quan trung ương và các tỉnh, mặc dầu đã phân cấp cho cấp huyện, cấp xã trong một số khâu, nhưng vẫn còn bó hẹp, mang tính áp đặt, chưa tạo quyền chủ động cho cơ sở, chưa phù hợp với tính chất, đặc điểm cũng như năng lực của mỗi vùng, miền, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn. Vì vậy, trong thực tế nhiều địa phương có tổ chức bộ máy đủ điều kiện năng lực đảm nhận những công việc theo phân cấp, có địa phương năng lực vượt quá mức như đã được phân cấp, trong khi đó nhiều địa phương chưa có tổ chức riêng biệt hoặc có tổ chức bộ máy không ổn định, thiếu cả về số lượng và chất lượng, trình độ quản lý yếu kém nhưng vẫn được phân cấp như các địa phương khác, dẫn đến vai trò quản lý nhà nước chưa được phát huy, chưa kiểm soát được trật tự xây dựng trên địa bàn, chất lượng và hiệu quả của các dự án đầu tư xây dựng chưa đạt yêu cầu, tình hình xây dựng vẫn diễn ra lộn xộn, vi phạm trật xây dựng như xây nhà không có giấy phép xây dựng hoặc sai giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến trên các thành phố lớn mà không được giải quyết triệt để, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là Nghị quyết 08/2004/NQ-CP), ngành xây dựng đã thực hiện việc phân cấp cho cấp dưới trong các lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của ngành, góp phần vào công cuộc cải cách hành chính chung của quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi
cho việc hội nhập với thế giới. Nếu phân cấp mạnh hơn nữa, đổi mới, cải cách hành chính hơn nữa sẽ góp phần thúc đẩy công tác đầu tư trong nước, thu hút các nguồn vốn đầu tư nước ngoài, đưa trật tự xây dựng vào nề nếp, cải thiện cơ bản kiến trúc đô thị. Việc phân cấp trong xây dựng sẽ tạo điều kiện cho môi trường đầu tư phát triển, tạo quyền chủ động cũng như tăng cường thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm cho cấp dưới, góp phần vào công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn, tạo thuận lợi cho các chủ đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư và chất lượng các công trình xây dựng, tăng cường quản lý trật tự xây dựng ở từng địa phương. Phân cấp quản lý nhà nước tuy không phải là vấn đề hoàn toàn mới về lý luận và thực tiễn nhưng vẫn còn là vấn đề bức thiết của nhà nước và xã hội mà chúng ta phải tiếp tục thực hiện. Trong xây dựng, phân cấp cũng trở thành một vấn đề có tính thời sự, bức xúc, cần được nghiên cứu một cách cơ bản, có hệ thống. Do vậy, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng”. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Từ năm 1985, nước ta đã thực hiện đổi mới về phân cấp quản lý trung ương - địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đều bị chi phối bởi cơ chế cũ, tuy có các nghiên cứu đề xuất thực hiện phân cấp nhưng thực chất không thoát ra được khỏi cơ chế tập trung quyền lực ở các cơ quan Trung ương tạo ra cơ chế ảo về “xin - cho” trong hoạt động kinh tế, tài chính, biên chế hành chính, đầu tư dự án... đùn đẩy nhiệm vụ và trách nhiệm cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Trong những năm gần đây, công cuộc cải cách hành chính ở nước ta đã có những chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập. Đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của phân cấp đã được công bố như: “Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương- địa phương” của Bộ Nội Vụ (năm 2003); “Đề án Phân cấp quản lý nhà nước
ngành xây dựng” của Bộ Xây dựng (năm 2005); “Phân cấp quản lý nhà nước lý luận và thực tiễn” của TS. Võ Kim Sơn (năm 2004). Các bài viết trong các tạp chí chuyên ngành khoa học pháp lý như: “Phân cấp quản lý trung ương và địa phương- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của Trương Đắc Linh (năm 2002); “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước” của TS. Uông Chu Lưu (năm 2005)... Tất cả các nghiên cứu này tuy đã đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý nhà nước nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, hoàn chỉnh về phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng dưới dạng một luận văn khoa học.
3. Mục đích, nhiệm vụ, giới hạn và phạm vi nghiên cứu của đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu - Nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng. - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương về xây dựng. - Tổng hợp những nhược điểm, tồn tại đồng thời tìm ra nguyên nhân để kiến nghị các biện pháp đổi mới nhằm phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi cấp thuộc hệ thống hành chính nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng, phát huy tính sáng tạo, tự chủ và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền, nâng cao chất lượng giải quyết công việc quản lý nhà nước về xây dựng, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý nhà nước. - Khảo sát, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong 5 lĩnh vực: đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị. - Kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng. 3.3. Giới hạn và phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ luận văn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng giữa Bộ Xây dựng với Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Sở Xây dựng, Sở Kiến trúc Quy hoạch, Bộ Xây dựng với một số Bộ ngành liên quan theo chức năng, nhiệm vụ được giao. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu - Thu thập các tài liệu văn bản có liên quan đến nội dung nghiên cứu phân cấp.
- Khảo sát, thu thập các thông tin, dữ liệu liên quan để phân tích, đánh giá thực trạng vấn đề cần nghiên cứu. - Sử dụng phương pháp phân tích, so sánh và đánh giá một cách nghiêm túc đầy đủ về thực trạng phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp quản lý nhà nước về xây dựng. - Phương pháp nghiên cứu bổ trợ như dự báo, thống kê... để tổng hợp và phân tích các kết quả nghiên cứu. 5. Đóng góp mới của Luận văn - Làm rõ một số khái niệm liên quan như: phân cấp, trao quyền, tản quyền, uỷ quyền trong quản lý hành chính. - Luận chứng được sự cần thiết phải tăng cường và đẩy mạnh việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng ở nước ta. - Những định hướng có tính dự báo về lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng đến năm 2010. - Đề xuất được một số giải pháp khả thi trong việc thực hiện phân cấp trong thời gian tới. - Việc nghiên cứu Luận văn này mang tính thời sự, trong bối cảnh Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đang tập trung chỉ đạo cải cách hành chính. Các giải pháp đề ra sẽ được tiếp thu để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước giữa chính quyền các cấp trong xây dựng. 6. Bố cục của Luận văn Bố cục của Luận văn ngoài mục lục, lời nói đầu, kết luận thì nội dung Luận văn gồm ba chương sau: Chương 1: Quản lý nhà nƣớc và phân cấp quản lý nhà nƣớc về xây dựng Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý nhà nƣớc về xây dựng. Chương 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp, lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nƣớc về xây dựng
Chƣơng 1 QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ XÂY DỰNG 1.1. Quản lý nhà nƣớc về xây dựng 1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng Quản lý nhà nước là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, theo nghĩa rộng thì quản lý nhà nước được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức, được thực hiện trên cơ sở pháp luật và thi hành pháp luật, được bảo đảm thực hiện bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Xây dựng là một ngành kinh tế- kỹ thuật có vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, có những đặc điểm khác biệt so với các ngành, lĩnh vực khác bởi nó luôn gắn liền với đất đai, vốn đầu tư chiếm tỷ trọng lớn, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của Nhà nước, quyền, nghĩa vụ của mọi người dân trong xã hội. Các chính sách về phát triển đô thị, quản lý quy hoạch xây dựng, kiến trúc đô thị, đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, khu đô thị mới, cấp giấy phép xây dựng… được triển khai sâu rộng trong cuộc sống góp phần thay đổi diện mạo đô thị và nông thôn Việt Nam. Nhiều lĩnh vực hoạt động xây dựng như khảo sát, thiết kế công trình, thi công xây dựng đã có bước trưởng thành lớn, có thể thiết kế được những công
trình có quy lớn, hiện đại, nhanh chóng tham gia vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Hoạt động xây dựng là hoạt động lập quy hoạch xây dựng, lập và quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình nhằm tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Xây dựng có liên quan đến lợi ích Nhà nước và lợi ích công cộng nên bất cứ một quốc gia nào từ các nước đang phát triển đến các nước phát triển cũng phải chú trọng, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Qua đó mới phân định rõ được quản lý nhà nước và quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh, bảo đảm công trình được xây dựng có chất lượng, an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính trong quản lý xây dựng. Luật Xây dựng và những cơ chế, chính sách về hoạt động xây dựng đã được ban hành, tách bạch chức năng quản lý của Nhà nước và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp như: phân cấp mạnh và quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể, quy định về điều kiện, năng lực, trình độ chuyên môn, nghề nghiệp của tổ chức và cá nhân hoạt động xây dựng. Mục tiêu của quản lý nhà nước về xây dựng là bảo đảm trật tự kỷ cương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích
của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã chỉ rõ: “Xây dựng đồng bộ và từng bước hiện đại hoá hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, điện lực, thông tin, thuỷ lợi, cấp thoát nước… Phát triển mạng lưới đô thị phân bố hợp lý trên các vùng. Hiện đại hóa dần các thành phố lớn, thúc đẩy quá trình đô thị hoá nông thôn. Không tập trung quá nhiều cơ sở công nghiệp và dân cư vào các đô thị lớn… Tăng cường công tác lập quy hoạch và quản lý đô thị, nâng cao thẩm mỹ kiến trúc”[42]. Luật Xây dựng được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ tư thông qua ngày 26/11/2003 đã quy định tại Điều 112 như sau: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về xây dựng trong phạm vi cả nước” [6, tr.105]. Theo Điều 146 của Luật Nhà ở được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005 thì: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nhà ở” và “cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở ở trung ương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về nhà ở” [4, tr. 99]. Như vậy, khái niệm quản lý nhà nước về xây dựng có thể được hiểu như sau: Quản lý nhà nước về xây dựng là hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương tiến hành trên các lĩnh vực: Đầu tư xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn; hạ tầng kỹ thuật đô thị để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước trao quyền nhằm quản lý hoạt động xây dựng của tất cả các tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam. 1.1.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về xây dựng
Theo Điều 111 của Luật Xây dựng, nội dung quản lý nhà nước về xây dựng bao gồm: 1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, kế hoạch phát triển các hoạt động xây dựng. 2. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động xây dựng. 3. Ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng. 4. Quản lý chất lượng, lưu trữ hồ sơ công trình xây dựng. 5. Cấp, thu hồi các loại giấy phép trong hoạt động xây dựng theo quy định của pháp luật. 6. Hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt động xây dựng. 7. Tổ chức chỉ đạo nghiên cứu khoa học và công nghệ trong hoạt động xây dựng. 8. Đào tạo nguồn nhân lực cho hoạt động xây dựng. 9. Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực hoạt động xây dựng [6, tr.104]. Theo Điều 134 của Luật Nhà ở thì nội dung quản lý nhà nước về nhà ở bao gồm: 1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện định hướng, chương trình, quy hoạch và kế hoạch phát triển nhà ở. 2. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về nhà ở và tổ chức thực hiện các văn bản đó. 3. Ban hành tiêu chuẩn nhà ở và quản lý chất lượng nhà ở theo tiêu chuẩn nhà ở. 4. Công nhận quyền sở hữu nhà ở. 5. Cho phép hoặc đình chỉ việc xây dựng, cải tạo nhà ở. 6. Quản lý hồ sơ nhà ở.
7. Điều tra, thống kê, xây dựng dữ liệu về nhà ở. 8. Nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực nhà ở. 9. Đào tạo nguồn nhân lực phục vụ yêu cầu phát triển và quản lý nhà ở. 10. Quản lý hoạt động môi giới nhà ở. 11. Quản lý các hoạt động dịch vụ công về nhà ở. 12. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong lĩnh vực nhà ở [4, tr.93]. Như vậy, quản lý nhà nước về xây dựng gồm 4 nội dung chủ yếu sau: - Hoạch định chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; - Tổ chức bộ máy quản lý, công tác cán bộ và chính sách đào tạo nguồn nhân lực phục vụ cho công tác quản lý; - Quản lý các hoạt động cấp, thu hồi giấy phép; - Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm, quản lý trật tự xây dựng giữ vững kỷ cương phép nước, đưa hoạt động xây dựng vào nề nếp. Tuy các nội dung về quản lý nhà nước đã thể hiện rõ trong Luật Xây dựng, Luật Nhà ở nhưng ở mỗi cấp quản lý khác nhau thì cấn nhấn mạnh các nội dung khác nhau. Cụ thể: Bộ Xây dựng được Chính phủ giao thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng, trong đó cần tập trung vào công tác xây dựng và hoạch định chính sách phát triển ngành; soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành, ban hành Quyết định, chỉ thị, thông tư; kiểm tra, thanh tra và thẩm định một số dự án theo thẩm quyền. Sở Xây dựng là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giúp Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng
quản lý nhà nước về các lĩnh vực xây dựng trên địa bàn tỉnh, thành phố cần tập trung vào các nội dung quản lý chủ yếu sau: - Xây dựng quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn, 5 năm và hàng năm, các chương trình, dự án, công trình xây dựng quan trọng thuộc các lĩnh vực quản lý của Sở phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, quy hoạch vùng và quy hoạch phát triển ngành, chuyên ngành cả nước; - Trình Ủy ban nhân dân tỉnh quy định việc phân công, phân cấp và ủy quyền quản lý đầu tư xây dựng, phân cấp quản lý chất lượng công trình, quản lý quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn thuộc thẩm quyền quản lý của tỉnh. - Cấp, thu hồi các loại chứng chỉ, giấy phép xây dựng theo ủy quyền; hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã trong việc cấp, thu hồi giấy phép xây dựng thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã. - Thực hiện kiểm tra, thanh tra xây dựng. Riêng Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh có Sở Quy hoạch– Kiến trúc thì cần tập trung vào các nội dung quản lý nhà nước chủ yếu sau: - Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật pháp luật về quy hoạch xây dựng và kiến trúc, cảnh quan. - Xây dựng kế hoạch phân cấp quản lý, tổ chức thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị. - Lập, thẩm định các đồ án quy hoạch xây dựng theo thẩm quyền. - Cung cấp thông tin quy hoạch, bồi dưỡng kiến thức về quy hoạch xây dựng và quản lý đô thị cho tổ chức, cá nhân có liên quan. - Theo dõi, kiểm tra việc xây dựng tuân thủ theo quy hoạch được duyệt. Các Sở trên chịu sự quản lý toàn diện và trực tiếp của Uỷ ban nhân dân thành phố, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên
môn, kỹ thuật nghiệp vụ của Bộ Xây dựng. Nếu như ở cấp độ Trung ương, cần chú trọng đến việc xây dựng cơ chế, chính sách, kế hoạch phát triển ngành thì ở cấp độ địa phương, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ được uỷ quyền cần chú trọng việc triển khai tổ chức thực hiện những quy định của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. 1.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về xây dựng 1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cấu trúc nhà nước, đó là Nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất. Với cấu trúc nhà nước liên bang, quan hệ giữa nhà nước liên bang và các chủ thể liên bang được thiết lập trên cơ sở nguyên tắc tản quyền. Khi mới thành lập các nhà nước liên bang áp dụng học thuyết "Chủ nghĩa liên bang nhị nguyên". Nội dung của chủ thuyết này là cân bằng quyền lực giữa nhà nước liên bang và các chủ thể thuộc liên bang bằng cách phân định rõ thẩm quyền của liên bang và thẩm quyền của từng bang. Nhà nước liên bang và các nhà nước là chủ thể liên bang độc lập thực hiện các quyền hạn của mình, không can thiệp vào công việc thuộc quyền hạn của chủ thể khác. Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ năm 1787 áp dụng mô hình này. Về sau, đa số các nhà nước liên bang áp dụng chủ thuyết "Chủ nghĩa liên bang hợp tác" làm cơ sở cho việc thiết lập quan hệ giữa liên bang và các chủ thể liên bang. Nội dung của chủ thuyết này là nhà nước liên bang phối hợp, hợp tác, giúp đỡ các bang trong quá trình phát triển. Việc phân định thẩm quyền giữa liên bang và các bang được tiến hành trên cơ sở:
- Hiến pháp liên bang liệt kê những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang và những vấn đề thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang (Achentina, Canada, Thụy sỹ, Vênêduêla). - Hiến pháp liên bang liệt kê những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang và những vấn đề thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang, và những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết chung của liên bang và của các chủ thể liên bang (Ấn Độ, Liên bang Đức, Malaixia) Hiến pháp liên bang quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền liên bang, thuộc thẩm quyền chung của liên bang với các chủ thể thuộc liên bang, ngoài những phạm vi đó những vấn đề còn lại thuộc thẩm quyền của các chủ thể liên bang. Nhà nước đơn nhất cũng có nhiều mô hình về phân cấp, phân quyền : - Nhà nước đơn nhất tập quyền: Mô hình này được áp dụng ở các nước xã hội chủ nghĩa và một số nước khác. Với mô hình này chính quyền địa phương vừa phải chấp hành Hiến pháp, luật, các quyết định, văn bản của chính quyền cấp trên, mặt khác khi thực hiện những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình do pháp luật quy định nhưng vẫn phải xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên. - Nhà nước đơn nhất tản quyền: Theo mô hình này mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương được xây dựng trên cơ sở nguyên tắc tản quyền. Theo nguyên tắc này chính quyền nhà nước trung ương chuyển giao cho chính quyền địa phương cấp cao nhất (tỉnh, vùng) độc lập thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, chẳng hạn như việc: ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức bộ máy hành chính quyền địa phương mình, điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính thuộc tỉnh, phát triển giáo dục, y tế, thành lập các đơn vị cảnh sát địa phương... Chính quyền cấp tỉnh lại tiến hành phân cấp cho chính quyền cấp dưới.
- Nhà nước đơn nhất phân quyền: Đây là mô hình nhà nươc đơn nhất tản quyền tương đối. Theo mô hình này chính quyền trung ương giao cho chính quyền địa phương quyền tự quản ở một mức độ nhất định. Chính quyền địa phương do nhân dân địa phương bầu ra có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý các vấn đề thuộc phạm vi địa phương. Chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân, có ngân sách và đội ngũ công chức địa phương riêng- không gọi là công chức nhà nước, mà là công chức địa phương. Như vậy cấu trúc của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp đến phân cấp, phân quyền trong một quốc gia. Việt Nam áp dụng theo mô hình nhà nước đơn nhất tập quyền, đặc trưng của mô hình này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất. Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động trật tự hiến định, luật định, tập trung hóa quyền lực nhà nước để bảo đảm chủ quyền quốc gia và dân chủ vốn là đặc trưng của chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa, tập trung quyền lực nhà nước là một yếu tố nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; vấn đề phân công, phân cấp trong hoạt động quản lý nhà nước làm một chủ trương lớn, quan trọng được đề cập một cách có hệ thống và nhất quán trong các văn kiện của Đảng. Đại hội Đảng lần thứ IX cũng xác định phải phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương. Đây là những định hướng nhằm cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước. Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về phân cấp như sau: - Theo Từ điển Petit Larrousse thì phân cấp chính là hành động của con người trong hoạt động tổ chức nhằm tạo nên các cơ quan cấp thứ bậc khác nhau để phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó.