Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam

Chia sẻ: Cẩn Ngữ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:103

Thêm vào BST

Báo xấu

38
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nhằm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất. Thông qua việc tìm hiểu thực trạng của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thực trạng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, luận văn đề xuất một số giải pháp góp phần đổi mới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ------------- LÊ THỊ PHÚC PH¸P LUËT VÒ QUY HO¹CH KÕ HO¹CH Sö DôNG §ÊT T¹I VIÖT NAM LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội - 2008 1
MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT, PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, 5 KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1.1 Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa, nguyên tắc 5 1.1.1. Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 5 1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 7 1.1.3.Ý nghĩa, mục tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 10 1.1.4. Các nguyên tắc cơ bản của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 12 1.2. Quan niệm về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 16 1.2.1 Vai trò của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 16 1.2.2. Nhu cầu điều chỉnh của pháp luật đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nội dung chủ yếu của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử 17 dụng đất 1.2.2.1.Nhu cầu điều chỉnh của pháp luật đối với quy hoạch, kế hoạch 17 sử dụng đất 1.2.2.2. Nội dung chủ yếu của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 21 1.3. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam 22 1.3.1. Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam trước 22 những năm 1980 1.3.2. Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam trong thời kỳ từ năm 1981 đến năm 1986 23 1.3.3. Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam trong 1
thời kỳ từ năm 1987 đến năm 1993 23 1.3.4. Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam từ 1993 25 đến nay Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT NAM: THỰC TRẠNG VÀ TÌNH 28 HÌNH THỰC HIỆN 2.1 Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại 28 Việt Nam 2.1.1. Các nguyên tắc, căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 28 2.1.1.1. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 28 2.1.1.2. Căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 33 2.1.2. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kỳ quy hoạch, kế 35 hoạch sử dụng đất 2.1.2.1. Nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 35 2.1.2.2. Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 38 2.1.3. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 39 2.1.3.1. Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 39 2.1.3.2. Thông qua, xét duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 43 2.1.4.Công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 44 2.1.5. Thực hiện và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 46 2.1.6. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp trên và quy hoạch sử dụng đất của các đơn vị hành chính cấp dưới 50 2.2. Tình hình thực hiện pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay và những vấn đề đặt ra 52 2.2.1 Kết quả đạt được trong việc thực hiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 54 2.2.2 Những tồn tại, yếu kém trong việc thực hiện pháp luật về quy 2
hoạch, kế hoạch sử dụng đất 56 2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém trong việc lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo luật đất đai 61 2.2.4 Những vấn đề đặt ra đối với pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện hành 63 Chương 3: YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT 70 NAM 3.1.Yêu cầu đổi mới pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 70 tại Việt Nam 3.1.1. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải mang tính đồng bộ, thống nhất 70 3.1.2. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đảm bảo tính 72 khả thi 3.1.3 Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đảm bảo tính dự báo, chiến lược 72 3.1.4. Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản của luật đất đai 73 3.1.5. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đảm bảo nguyên tắc bảo vệ môi trường để phát triển bền vững 73 3.2. Giải pháp đổi mới pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng 74 đất tại Việt Nam 3.2.1 Đổi mới những quy định chung mang tính định hướng về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 74 3.2.2. Đổi mới quy định pháp luật về nội dung hoạch sử dụng đất; kỳ quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 83 3.2.2.1. Đổi mới quy định pháp luật về nội dung hoạch sử dụng đất 83 3
3.2.2.2. Đổi mới quy định của pháp luật về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử 86 dụng đất 3.2.3. Đổi mới quy định của pháp luật về xây dựng quy hoạch, kế 86 hoạch sử 3.2.4. Đổi mới pháp luật về quản lý và thực hiện quy hoạch, kế hoạch 88 sử dụng đất KẾT LUẬN 92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 94 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố dân cư, là bộ phận cấu thành nên lãnh thổ quốc gia Việt Nam, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là nơi diễn ra tất cả các hoạt động sống của con người và động thực vật. Có vai trò to lớn về mọi mặt trong đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của con người, nhưng đất đai ngày càng cạn kiệt, suy thoái.Việc sử dụng đất tại Việt Nam hiện nay chưa hợp lý, chưa phát huy được hết vai trò của đất đai. Trong giai đoạn phát triển kinh tế, xã hội hiện nay, bình ổn quan hệ đất đai là góp phần bình ổn các quan hệ xã hội. Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất vì thế đã và đang trở thành vấn đề cấp thiết của xã hội. Trong đó xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hoạt động cơ bản trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất, là phương tiện để Nhà nước tiếp tục khẳng định và thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, giúp Nhà nước lựa chọn được phương án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất về kinh tế-xã hội, môi trường-sinh thái, an ninh - quốc phòng… có ý nghĩa pháp lý và vai trò như vậy, nhưng hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay đang còn nhiều hạn chế, bất cập ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý và sử dụng đất. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đến lúc cần được đổi mới để điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đứng trước yêu cầu cấp thiết đó, tôi lựa chọn đề tài “Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam” làm đề tài cho luận văn thạc sỹ luật học, với mong muốn góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất nói chung, nâng cao hiệu quả của hoạt động 5
xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội của nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam không còn là vấn đề mới khi nó được ghi nhận là một hoạt động cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước. Đã có một số bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Song các bài viết này còn mang tính nhỏ, lẻ đề cập những thiếu sót, bất cập, hạn chế của một quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cụ thể ở một địa phương, một dự án nào đó. Cho đến nay chưa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống về các quy định của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Có thể kể ra một số công trình nghiên cứu đã được công bố về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất: - Dự án 3 – Quy hoạch sử dụng đất đai, chương trình hợp tác Việt Nam- Thủy Điển về đổi mới hệ thống địa chính, CPLAR - Trường đại học Nông nghiệp I Hà Nội (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội. - Trường đại học Nông lâm Huế (2005), Tập bài giảng quy hoạch sử dụng đất, Huế. - Trung tâm đào tạo từ xa Đại học Huế (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. - Trường Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Tư pháp, Hà Nội. -Trường Đại học kinh tế quốc dân (2000), Giáo trình quản lý nhà nước về đất đai và nhà ở, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. - Hạnh Nguyên“ Quản lý và quy hoạch đất đai: Nóng bỏng và bất cập”, ngày 28/2/2007, http://www.cpv.org.vn/print_preview.asp?id=BT2820741289. - Kiều Minh, “Làm gì khi quy hoạch sử dụng đất còn nhiều ''khuyết tật”, Vietnamnet số ra ngày 15/5/2006. 6
Như vậy, có thể nói, dưới góc độ pháp lý chưa có một công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là nhằm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất. Thông qua việc tìm hiểu thực trạng của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thực trạng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, luận văn đề xuất một số giải pháp góp phần đổi mới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để đạt được mục đích nói trên, đề tài cần giải quyết các nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lí luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; - Nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; - Tìm hiểu một số vấn đề về hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thực tiễn, tình hình thực hiện pháp luật quy hoạch kế hoạch sử dụng đất; - Đánh giá, tìm ra những hạn chế, bất cập của pháp luật về xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; - Đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần đổi mới, hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai nói chung, chế định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng, đồng thời nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thực tiễn. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu đề tài tôi sử dụng phép biện chứng duy vật của triết học Mác - Lênin làm cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu. Phương pháp tiếp cận và giải quyết vấn đề của tôi là luôn luôn có sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn. Tìm hiểu những quy định của pháp luật trên cơ sở xem xét thực tế áp dụng chúng. Các phương pháp cụ thể mà tôi sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài này đó là: 7
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. - Phương pháp phân tích, giải thích pháp luật được sử dụng chủ yếu để phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. - Phương pháp so sánh pháp luật dùng để so sánh quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch hiện hành với quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch ở giai đoạn trước đây, so sánh pháp luật về quy hoạch sử dụng đất với các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch khác như quy hoạch xây dựng, quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng ... - Phương pháp thống kê cũng được sử dụng khi xử lý các số liệu từ các báo cáo tình hình sử dụng đất để có cái nhìn khái quát về thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. 5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài Kết quả nghiên cứu đề tài là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, các tổ chức liên quan trong việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung, pháp luật quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất nói riêng. Luận văn còn là tài liệu tham khảo cho việc học tập và giảng dạy của các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật, chuyên ngành quản lý đất đai. 6. Bố cục đề tài Với nội dụng và mục đích đã nêu, đề tài này ngoài Mở đầu và Kết luận gồm những nội dung sau: Chương 1:Những vấn đề chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Chương 2: Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam: Thực trạng và tình hình thực hiện. Chương 3: Yêu cầu và giải pháp đổi mới pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam. 8
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT, PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, MỤC ĐÍCH, Ý NGHĨA, NGUYÊN TẮC 1.1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Khi bàn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nhiều định nghĩa khác nhau của các nhà khoa học, do họ nhìn nhận quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở những khía cạnh khác nhau hoặc cách diễn đạt khác nhau. Xét về mặt thuật ngữ, quy hoạch nói chung được hiểu là “sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dài hạn” [35]. Theo Giáo sư Nguyễn Lan, quy hoạch là “sự trù tính một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [27]. Còn Đất đai được hiểu là: “một phần diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đất như khí hậu, thổ nhưỡng, dạng địa hình, địa mạo, nước mặt (hồ, sông, suối, đầm lầy…) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, xây dựng hồ chứa nước, hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa…)” [33]. Để sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả cần phải làm quy hoạch . Quy hoạch sử dụng đất là quá trình nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác định ý nghĩa, mục đích của từng phần lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định. Theo Dent (1988, 1993) quy hoạch sử dụng đất như là phương tiện giúp cho lãnh đạo quyết định sử dụng đất đai như thế nào thông qua việc đánh 9
giá có hệ thống cho việc chọn mẫu hình trong sử dụng đất đai, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho sử dụng đất đai [39]. Một định nghĩa khác của Fresco và ctv., (1992), quy hoạch sử dụng đất như là dạng hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [39]. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội có tính đặc thù, đây là một hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế - xã hội được xử lý bằng các biện pháp phân tích, tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội để tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất hiện tại và tương lai của xã hội một cách tiết kiệm, khoa học và có hiệu quả cao nhất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần là các biện pháp kỹ thuật, cũng không đơn thuần là một quy phạm pháp luật thông thường. Xét một cách toàn diện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội đặc thù thể hiện đồng thời ba tính chất. Một là, tính pháp chế: Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp chế bởi nó nhằm đảm bảo chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật thông qua việc xác nhận mục đích sử dụng đất của người sử dụng đất theo quy hoạch. Cùng với pháp luật thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất. Hai là, tính kỹ thuật: Ngoài tính pháp chế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu... để xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật. Ba là, tính kinh tế: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính kinh tế thể hiện bằng việc hiệu quả sử dụng đất đai phụ thuộc vào tính khoa học, hợp 10
lý của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là biện pháp quan trọng nhất nhằm khai thác hợp lý và có hiệu quả cao tiềm năng đất đai. Như vậy, Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường [33]. Từ góc nhìn pháp lý, tập thể tác giả Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau: + Quy hoạch đất đai là việc khoanh định hoặc điều chỉnh việc khoanh định đối với các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương và trong phạm vi cả nước là sự tính toán, phân bổ sử dụng đất cụ thể về số lượng, chất lượng, vị trí, không gian [32]. + Kế hoạch đất đai là việc xác định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo qui hoạch [32]. Tóm lại quy hoạch sử dụng đất là ý đồ sử dụng đất của nhà nước được ghi nhận, thể hiện dưới hình thức văn bản, còn kế hoạch sử dụng đất là các biện pháp được xác định theo từng thời gian cụ thể để thực hiện đúng ý đồ sử dụng đất đã được thể hiện trong quy hoạch. 1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp chung và dài hạn, là một bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội. Các đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thể hiện như sau: Thứ nhất, tính lịch sử - xã hội. Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử 11
dụng đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội thể hiện theo hai mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai và quan hệ giữa người với người. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội. Ở nước ta, quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội. Nó góp phần tích cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn, nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng đất đai góp phần giải quyết các mâu thuẫn giữa lợi ích kinh tế với lợi ích xã hội và môi trường - sinh thái nảy sinh trong quá trình sử dụng đất. Thứ hai, tính tổng hợp. Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở chỗ, đối tượng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ...toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch sử dụng đất đai cũng đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trường sinh thái... Với đặc điểm này, quy hoạch có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực. Quy hoạch sử dụng đất còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định. Thứ ba, tính dài hạn. Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế - xã hội quan trọng như sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, 12
công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp..., từ đó xác định quy hoạch trung hạn và dài hạn về sử dụng đất , đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn. Quy hoạch sử dụng đất dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển lâu dài kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh tế - xã hội cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc lâu hơn, có những quốc gia thời hạn quy hoạch còn lên đến 60, 70 năm. Thứ tư, tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô. Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất mang tính tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và khái lược về sử dụng đất của các ngành như: - Phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất trong vùng; - Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành; - Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng; - Phân định ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng; - Đề xuất các biện pháp, các chính sách lớn để đạt được mục tiêu của phương hướng sử dụng đất. Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược hoá, quy hoạch sẽ càng ổn định. 13
Thứ năm, tính chính trị. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện tính chính trị. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách, quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội. Quy hoạch tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái … Thứ sáu, tính khả biến. Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất đai không còn phù hợp. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất đai luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc "quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện..." với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao. 1.1.3. Ý nghĩa, mục tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất . Ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa to lớn về mọi mặt đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Cùng với pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lý đất đai được thống nhất, biểu hiện cụ thể như sau: Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất. 14
Trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai không thể tách rời quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước nói chung của các địa phương nói riêng sau khi được quyết định, xét duyệt nó mang tính pháp lý. Mọi hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng phải tuân thủ, không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm. Ý đồ sử dụng đất của Nhà nước được ghi nhận và thực hiện thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển của đất nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa phương để tìm ra phướng án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm. Thứ ba, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước sử dụng quyền định đoạt với đất đai. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Vì vậy, Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Nhưng đất đai là loại tài sản đặc biệt nên nhà nước không thể định đoạt đất đai như tài sản thông thường là bán, tặng, cho... mà định đoạt thông qua hoạt động quy hoạch sử dụng đất và một số hoạt động khác. . Mục tiêu của việc lập quy hoạch, kế hoạch Bất cứ một hoạt động nào của con người cũng hướng đến những mục tiêu nhất định. Mục tiêu của việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là nhằm lựa chọn được phương án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất. Hiệu quả sử dụng đất cao mà Nhà nước hướng đến trong hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng và công tác quản lý đất đai nói chung không chỉ 15
là hiệu quả về mặt kinh tế mà là hiệu quả về nhiều mặt, như hiệu quả về kinh tế - xã hội, môi trường – sinh thái hay an ninh - quốc phòng. 1.1.4. Các nguyên tắc cơ bản của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Các quy luật phát triển kinh tế khách quan của phương thức sản xuất xã hội chủ nghĩa là yếu tố quyết định nội dung và phương pháp quy hoạch sử dụng đất. Nói một cách khác, các quy luật đó đã điều khiển hoạt động của Nhà nước trong lĩnh vực phân phối và sử dụng tài nguyên đất. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là chủ thể đại diện là cơ sở để bố trí hợp lý các ngành, tạo điều kiện để chuyên môn hóa sâu các vùng kinh tế và là một trong những điều kiện quan trọng nhất của bước quá độ từ nền kinh tế nghèo nàn lạc hậu lên nền kinh tế sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa. Trong quá trình đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đóng vai trò quan trọng. Thông qua quy hoạch Nhà nước thực hiện chức năng phân phối và phân phối lại quỹ đất nhằm đáp ứng nhu cầu về đất sử dụng cho các ngành, các chủ thể sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là công cụ để nhà nước điều chỉnh các mối quan hệ đất đai, tiết lập thể chế quản lý, sử dụng tài nguyên đất, cũng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đặc trưng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện qua 5 nguyên tắc sau: Một là, tuân thủ nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nguyên tắc này là cơ sở của mọi hoạt động và biện pháp có liên quan tới quyền sử dụng đất, là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nó không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn là một vấn đề chính trị quan trọng, bởi đất đai đã được xã hội hóa thành sở hữu toàn dân. Nhà nước là người có quyền đại diện toàn dân thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa các hành vi xâm phạm đến quyền là lợi ích của các chủ thể sử dụng đất. 16
Khi quy hoạch dụng đất người ta đã lập nên đường ranh giới giữa các chủ thể sử dụng đất, giữa các loại đất, tức là đã xác định phạm vi quyền lợi giữa những người sử dụng đất với nhau. Người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng mà không có quyền sở hữu. Người sử dụng đất được mở rộng các quyền trong quá trình sử dụng đất như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp…, nhưng mọi thay đổi trong cơ cấu sử dụng đất phải được kịp thời phản ánh trong các tài liệu thích hợp để Nhà nước theo dõi, kiểm tra, giám sát. Hai là, sử dụng đất tiết kiệm, bảo vệ đất và bảo vệ thiên nhiên. Đất đai có một đặc tính quan trọng là nếu được sử dụng đúng và hợp lý thì chất lượng đất ngày càng tốt lên. Tính chất đặc biệt này của đất đòi hỏi chúng ta phải hết sức chú ý trong quá trình sử dụng đất. Một trong những vấn đề bảo vệ đất là ngăn ngừa và hạn chế quá trình xói mòn do gió và nước gây nên. Ngoài ra trong lĩnh vực bảo vệ đất, quy hoạch sử dụng đất không chỉ làm nhiệm vụ chống xói mòn mà còn phải chống quá trình ô nhiễm đất, suy thoái đất, bảo vệ các yếu tố của môi trường thiên nhiên. Bảo vệ và cải tạo thảm thực vật, diện tích đất mặt nước cũng là nhiệm vụ quan trọng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để tránh lãng phí, khi cấp đất cho các nhu cầu phi nông nghiệp, trong các phương án quy hoạch sử dụng đất phải bố trí hợp lý các công trình nhà ở và phục vụ sản xuất với tinh thần hết sức tiết kiệm đất. Ba là, tổ chức phân bổ quỹ đất cho các ngành. Khi phân bổ quỹ đất cho các ngành, cần đảm bảo nguyên tắc tổ chức sử dụng tài nguyên đất vì lợi ích của nền kinh tế quốc dân nói chung và từng ngành nói riêng, trong đó ưu tiên cho ngành nông nghiệp. Sự phát triển của các ngành công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thủy điện, dầu khí…đều đòi hỏi phải có đất. Việc bố trí các khu công nghiệp, các tuyến đường giao thông vận tải, các khu khai thác khoáng sản và các công trình xây dựng lớn 17
thường được dự kiến trước trong kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân dài hạn. Nhưng trong các quy hoạch đó thường mới chỉ dự kiến vùng và địa điểm sẽ xây dựng, còn vị trí cụ thể (bãi xây dựng) thì sẽ được xác định trong quá trình quy hoạch sử dụng đất dưới hình thức thành lập một đơn vị sử dụng đất phi nông nghiệp mới. Thực chất đó là việc lấy một khoảnh đất nào đó từ quỹ đất dự phòng của quốc gia hoặc từ quỹ đất nông nghiệp để bố trí cho một công trình phi nông nghiệp. Khi giao đất cho các nhu cầu phi nông nghiệp, hầu như bao giờ cũng làm thay đổi cơ cấu sử dụng đất của đơn vị bị mất đất. Do đó, khi xây dựng dự án giao đất cần lưu ý để hoạt động sản xuất của cơ sở đó không bị hoặc ít bị ảnh hưởng nhất. Những diện tích đất giao cho các nhu cầu phi nông nghiệp nên lấy từ đất chưa sử dụng hoặc sử dụng kém hiệu quả trong nông nghiệp. Trong trường hợp việc giao đất cho nhu cầu phi nông nghiệp làm cho cơ cấu sử dụng đất bị thay đổi nhiều, tổ chức lãnh thổ bên trong bị đảo lộn thì phải quy hoạch lại toàn phần hoặc từng bộ phận cho đơn vị sử dụng đất bị ảnh hưởng đó. Trong trường hợp giao đất cho nhu cầu khai thác khoáng sản (vị trí của các khoảnh đất này không thể thay đổi được) thì phải lường trước mọi hậu quả có thể xảy ra cho các đơn vị bị mất đất và từ đó đề xuất các biện pháp khắc phục hậu quả hoặc giảm bớt ảnh hưởng xấu của nó. Khi đánh giá về mặt kinh tế những hậu quả do việc thu hồi đất, giao đất gây ra phải tính đến các khoản chi phí và thiệt hại như sau: - Giá trị nhà cửa, công trình có trên diện tích đất bị thu hồi. - Những chi phí đầu tư trên đất chưa sử dụng hết của người sử dụng đất. - Những chi phí để di chuyển dân cư. - Chi phí để tháo gỡ nhà cửa, công trình và khôi phục lại ở địa điểm mới. 18
- Những thiệt hại của sản xuất và những phí tổn do phải quy hoạch mang lại. Bốn là, tạo ra những điều kiện tổ chức lãnh thổ hợp lý. Khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần tạo ra những điều kiện tổ chức lãnh thổ hợp lý để thực hiện những nhiệm vụ kế hoạch của Nhà nước, của riêng từng ngành. Quy hoạch sử dụng đất phải nhằm mục đích tạo ra những điều kiện về tổ chức lãnh thổ thúc đẩy các đơn vị sản xuất. Khi quy hoạch sử dụng đất, người ta dự kiến phương hướng sử dụng đất trong một thời gian dài. Tương lai phát triển các đơn vi sử dụng đất cũng là một trong những căn cứ để xây dựng các phương án trong quy hoạch. Tóm lại, khi giải quyết mỗi nội dung của đồ án quy hoạch sử dụng đất phải căn cứ vào yêu cầu tổ chức hợp lý sản xuất. Chẳng hạn, khi tổ chức và bố trí sử dụng đất nông nghiệp và luân canh, trước hết cần dựa vào cơ cấu, quy mô và hướng chuyên môn hóa của các ngành đã được xác định trước trong kế hoạch phát triển tương lai. Việc tổ chức sử dụng hợp lý đất đai phụ thuộc vào việc tổ chức sử dụng các tư liệu sản xuất khác và toàn bộ quá trình sản xuất nói chung. Bên cạnh đó việc sử dụng đất có ảnh hưởng đến việc phát triển và bố trí các ngành nghề, đến việc tổ chức lao động và năng suất lao động, đến hiệu quả sử dụng các tư liệu sản xuất. Như vậy đất đai chỉ có thể được tổ chức sử dụng đúng và hợp lý nếu nó gắn bó với việc tổ chức các tư liệu sản xuất khác, với tổ chức lao động và quản lý đơn vị. Năm là, phù hợp với các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của từng vùng lãnh thổ. Mỗi vùng, mỗi đơn vị sử dụng đất đều có những điểm khác biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, nếu không tính đến điều đó thì không thể tổ chức sử dụng hợp lý đất đai. Điều kiện tự nhiên như chất lượng đất, độ màu mỡ, phì nhiêu...của đất sẽ được tính toán để phân bổ, quyết định mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, khi 19