Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

42
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam, nhằm đánh giá những ưu điểm, nhược điểm trong các quy định của pháp luật và cách tổ chức thực hiện quyền này trong thực tế qua các thời kỳ, gắn với các Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HÀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HÀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Xuân Đức HÀ NỘI - 2010
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP 5 VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm về quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp 5 ở Việt Nam 1.1.1. Quyền hành pháp và mô hình tổ chức quyền hành pháp ở 5 một số nước trên thế giới 1.1.1.1. Quyền hành pháp 5 1.1.1.2. Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới 10 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của quyền hành pháp ở Việt Nam 31 1.1.2.1. Khái niệm 31 1.1.2.2. Đặc điểm của quyền hành pháp 31 1.2. Nội dung của quyền hành pháp ở Việt Nam 33 1.2.1. Tính chất của quyền hành pháp ở Việt Nam 33 1.2.1.1. Tính chấp hành (tính thi hành pháp luật) 33 1.2.1.2. Tính hành chính nhà nước 34 1.2.2. Chức năng của quyền hành pháp 36 1.2.2.1. Chức năng đảm bảo an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội 37 1.2.2.2. Chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân 37 1.2.2.3. Chức năng thực thi pháp luật 38
1.2.2.4. Chức năng tài phán 39 1.2.2.5. Chức năng quản lý, điều hành 39 1.2.3. Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam 39 1.2.3.1. Mô hình Chính phủ ở trung ương 39 1.2.3.2. Mô hình Uỷ ban nhân dân ở địa phương 43 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH 45 PHÁP Ở VIỆT NAM 2.1. Tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam qua các Hiến pháp 45 2.1.1. Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp 1946 45 2.1.2. Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1959 54 2.1.3. Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1980 57 2.2. Tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992 59 2.2.1. Nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước - một chủ thể của quyền 62 hành pháp 2.2.2. Chính phủ - chủ thể cơ bản của quyền hành pháp 65 2.2.3. Các cơ quan hành pháp ở địa phương 71 2.3. Đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong quy định của các 72 Hiến pháp về vị trí, vai trò của quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ 82 CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Yêu cầu hoàn thiện tổ chức quyền hành pháp ở nước ta 82 hiện nay 3.2. Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của hành pháp 85 trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam
3.2.1. Đổi mới trong nhận thức và vận dụng nguyên tắc tập quyền 85 xã hội chủ nghĩa theo hướng tăng cường sự phân công để xây dựng một nhánh hành pháp độc lập tương đối 3.2.2. Đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của các 91 cơ quan thực hiện quyền hành pháp theo hướng xây dựng quyền hành pháp mạnh 3.2.2.1. Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở 91 Trung ương 3.2.2.2. Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành 95 pháp ở địa phương: từ mô hình chấp hành, hành chính chuyển sang mô hình cơ quan hành chính nhà nước 3.3. Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành 97 pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay 3.3.1. Kiện toàn cơ cấu tổ chức của bộ máy hành pháp 97 3.3.1.1. Đối với Chính phủ 97 3.3.1.2. Đối với Ủy ban nhân dân các cấp 99 3.3.2. Hoàn thiện cơ chế chịu trách nhiệm của cơ quan hành pháp 101 3.3.3. Tăng cường trách nhiệm cá nhân của những người đứng đầu 101 các cơ quan hành pháp 3.3.4. Thực hiện công khai, minh bạch trong bộ máy nhà nước, 105 chống tham nhũng 3.3.5. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong các cơ quan 107 hành pháp 3.3.6. Hiện đại hóa quyền hành pháp bằng việc áp dụng khoa học 109 công nghệ trong bộ máy quản lý nhà nước KẾT LUẬN 112 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 115
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Quyền lực nhà nước là vấn đề đã được quan tâm, nghiên cứu khá nhiều. Tuy nhiên, đối với nước ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới đất nước, việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước vẫn được đặt ra như một nhu cầu cấp bách. Cùng với sự chuyển biến về kinh tế, bộ máy nhà nước cũng cần có sự thay đổi tương ứng sao cho phù hợp với các yêu cầu của xã hội. Chủ trương của Đảng và Nhà nước trong suốt thời gian qua về việc xây dựng Nhà nước Pháp quyền của dân, do dân và vì dân, trong đó quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là đồng nhất. Nghiên cứu cấu trúc quyền lực nhà nước sẽ mở đường cho quá trình tìm hiểu về tính chất quyền lực nhà nước, làm sáng tỏ nội dung của quyền lực nhà nước và từ đó tạo ra khả năng khái quát cao hơn trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nớc trong điều kiện đổi mới hiện nay. Mặc dù Hiến pháp đã ghi nhận khá rõ về các quyền trong hệ thống quyền lực nhà nước, nhưng làm sao có thể đảm bảo thực hiện đúng trên thực tế, lại là vấn đề không đơn giản, nhất là đối với việc thực hiện quyền hành pháp. Các cơ quan hành pháp là nơi chỉ đạo việc thi hành pháp luật, trực tiếp quản lý các lĩnh vực của xã hội, có liên quan trực tiếp đến người dân. Trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, việc xác định chính xác vị trí, vai trò của quyền hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến các quyền khác trong cơ cấu quyền lực nhà nước và toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội, làm thế nào để có thể phát huy hơn nữa hiệu quả của việc thực hiện quyền này là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu. Với mong muốn góp phần vào công cuộc nghiên cứu đó, tôi chọn đề tài "Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam" làm đề tài nghiên cứu của mình. 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện, cũng như vị trí, vai trò và ảnh hưởng của quyền này trong đời sống thực tế là một đề tài được khá nhiều học giả nghiên cứu. Công cuộc cải cách hành chính quốc gia đòi hỏi chúng ta phải có cách nhìn nhận và nghiên cứu một cách nghiêm túc, đầy đủ nội dung, ý nghĩa của loại quyền lực này. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi Đảng và Nhà nước đang từng bước tổ chức xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Các công trình nghiên cứu của các học giả trong nước liên quan đến quyền hành pháp cũng như các công trình của các học giả nước ngoài về lĩnh vực này đã đóng góp những kinh nghiệm, hiểu biết quý báu cho công cuộc cải cách hành chính ở nước ta. Đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về vấn đề này như: Hành chính học và vấn đề cải cách hành chính, Nxb Sự thật, 1992; Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp, của PGS.TS Lê Minh Tâm. Bên cạnh đó còn rất nhiều các bài viết của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, PGS.TS. Bùi Xuân Đức, TS. Thái Vĩnh Thắng… đăng trên tạp chí Luật học, Tạp chí Lập pháp, Tạp chí Cộng sản, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật… và trong các giáo trình Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Luật Hiến pháp các nước tư bản… vấn đề này cũng được đề cập và nghiên cứu. Trong các tác phẩm nêu trên, các tác giả đề cập về quyền hành pháp, chức năng, vị trí, vai trò, cách tổ chức hoạt động trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước; cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành pháp; cũng như các cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Mặc dù có rất nhiều các tác phẩm nghiên cứu có liên quan. Tuy nhiên, cho đến nay ở Việt Nam chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ mọi khía cạnh của đề tài. Vì vậy, việc nghiên cứu một cách đầy đủ, cụ thể hơn về các vấn đề của đề tài vẫn là nhu cầu cấp thiết ở nước ta. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam, nhằm đánh giá 2
những ưu điểm, nhược điểm trong các quy định của pháp luật và cách tổ chức thực hiện quyền này trong thực tế qua các thời kỳ, gắ n với các Hiế n pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992. Luận văn nêu ra những yêu cầu đổi mới trong công cuộc cải cách đất nước hiện nay, đồng thời đưa ra một số phương hướng, giải pháp hoàn thiện việc tổ chức, thực hiện nhánh quyền lực này. Để làm nổi bật các vấn đề nêu trên, luận văn cũng đề cập đến quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới. Thông qua đó, nhằm góp phần nhận thức đúng đắn, sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của quyền hành pháp đối với mọi hoạt động của đời sống xã hội. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Luận văn có đề cập một cách sơ lược về quyền hành pháp và cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới. Trọng tâm của luận văn là tập trung nghiên cứu về quyền hành pháp, vị trí, vai trò của nó trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước và cách tổ chức, thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam theo các bản Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980, năm 1992. Tuy nhiên, đây là một đề tài khó và rộng, khả năng còn hạn chế, do vậy, chúng tôi chỉ nghiên cứu đề tài theo hướng những vấn đề lý luận cơ bản; phân tích quy định của pháp luật Việt Nam về quyền hành pháp và khái quát thực trạng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử. Ở Việt Nam, quyền hành pháp được thực hiện bởi khá nhiều chủ thể, bao gồm các chủ thể nắm quyền hành pháp ở trung ương và chủ thể nắm quyền hành pháp ở địa phương, luận văn cũng đề cập và phân tích về các chủ thể này. Đối với cơ cấu quyền lực nhà nước luận văn chỉ tập trung nghiên cứu về quyền hành pháp mà không nghiên cứu sâu sang các thiết chế quyền lực khác. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng duy vật. - Phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, thống kê so sánh, quy nạp, diễn dịch... 3
6. Những điểm mới và ý nghĩa của luận văn - Luận văn nghiên cứu cụ thể các quy định của pháp luật về quyền hành pháp, vị trí, vai trò, ý nghĩa của quyền hành pháp trong cơ cấu tổ chức quyề n lực nhà nước, cách tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam qua các thời kỳ thông qua các bản Hiến pháp. - Đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong các quy định của pháp luật Việt Nam về vị trí, vai trò của quyền hành pháp, cũng như các chủ thể thực hiện quyền này. - Luận văn đưa ra những phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Luận văn có thể đóng góp một phần nhỏ trong việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn áp dụng, tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Đồng thời góp phần nhận thức đúng đắn hơn về vị trí, vai trò, ý nghĩa của quyền hành pháp đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như của toàn xã hội. Đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay khi nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền và đẩy mạnh phát triển nền kinh tế theo sự vận hành của nền kinh tế thị trường. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp ở Việt Nam. Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay. 4
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1.1. KHÁI NIỆM VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ TỔ CHỨC QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 1.1.1. Quyền hành pháp và mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nƣớc trên thế giới 1.1.1.1. Quyền hành pháp Vấn đề quyền lực nhà nước đã được đề cập từ rất xa xưa. Trong cơ cấu quyền lực nhà nước của các nhà nước hiện nay, mặc dù mỗi quốc gia có nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau, nhưng về cơ bản cơ cấu quyền lực nhà nước bao gồm ba bộ phận cơ bản là: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quyền lập pháp là quyền ban hành ra pháp luật Quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật Quyền tư pháp là quyền xét xử các hành vi vi phạm pháp luật, các tranh chấp, xung đột xảy ra trong xã hội. Quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật hay chính là quyền thi hành pháp luật. Vậy, nó xuất hiện khi nào và tại sao lại xuất hiện thứ quyền lực này? "Cần khẳng định rằng hoạt động thi hành pháp luật chỉ ra đời khi có sự xuất hiện của pháp luật. Vì khi đó quyền hành pháp mới có đối tượng để thi hành. Điều đó cho thấy quyền hành pháp không xuất hiện trong mọi chế độ của xã hội loài người mà nó chỉ xuất hiện khi có sự ra đời của nhà nước và pháp luật. Bởi bất cứ một nhà nước nào muốn tồn tại cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và hệ thống những thiết chế 5
đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện, pháp luật có được thực hiện hay không phụ thuộc rất nhiều vào quyền hành pháp có đủ mạnh hay không" [25]. Tuy ra đời cùng với nhà nước và pháp luật nhưng không phải ở mọi thời kỳ quyền hành pháp đều được quan niệm giống nhau, mà có sự phát triển theo thời gian. Dưới chế độ chiếm hữu nô lệ, mặc dù không được phân chia rạch ròi ra quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp nhưng sự tồn tại Viện nguyên lão, Đại hội nhân dân và các cơ quan chấp chính đã cho thấy giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước cũng đã có sự phân chia nhiệm vụ. Tuy nhiên, trong thời kỳ này, quyền lực nhà nước được phân chia một cách mờ nhạt mà chủ yếu dựa vào sự cưỡng bức của giai cấp chủ nô với tầng lớp nô lệ. Nhưng đến giai đoạn cuối của nhà nước chủ nô ở Aten, La Mã thật sự có những bước phát triển mới trong việc tổ chức bộ máy nhà nước. Ở đây, "cơ quan hành chính (cơ quan quản lý, chấp hành và hành chính nhà nước đã được thành lập)" [45, tr. 95]. Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp đã được nhận thức ngay trong thời kỳ cổ đại ở Hy Lạp, La Mã. Điều này được thể hiện trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và trong các quan điểm chính trị của Aristote. Aristote là " nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" (C.Mác), là " khối óc toàn diện nhất trong số những nhà triết học Hy Lạp" (Ph.Ăngghen) và là "vị bá chủ về tư tưởng" (Gomperz). Khi bàn về bộ máy nhà nước, ông phân tách nó thành ba bộ phận hay ba ngành của chính quyền là thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp, và phán xử theo luật hay xét xử. Ông cho rằng có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước. Thứ nhất, trong những bộ phận đó là Hội nghị nhân dân, thứ hai là các viên chức của nhà nước, đó là những người phải được giao phó cho một quyền lực nào đó và phải được bổ nhiệm theo một cách thức nào đó, thứ ba là cơ quan tòa án. Theo Aristote, bộ phận hành pháp của nhà nước bao gồm nhiều chức vụ có vị trí, chức năng, thẩm quyền và con đường hình thành khác nhau, những người giữ chức vụ ấy có quyền lực riêng. Họ có quyền quản lý một 6
lĩnh vực hoạt động nhất định, có quyền theo dõi, kiểm tra, giám sát lẫn nhau. Thông thường, mỗi một lĩnh vực hoạt động sẽ có các pháp quan riêng cho lĩnh vực đó. Chẳng hạn, có pháp quan quản lý các công trình xây dựng lớn của cả cộng đồng lẫn cá nhân. Pháp quan quản lý thị trường để thanh tra các hợp đồng mua bán và giữ gìn trật tự trong lĩnh vực mua bán, có các pháp quan làm nhiệm vụ thu thuế…Ông cũng đề cập một cách khái quát đến mối quan hệ giữa các cơ quan, bộ phận trong cơ cấu bộ máy nhà nước. Như vậy, trong tư tưởng của Aristote mầm mống của quan niệm về quyền hành pháp đã xuất hiện. Đến thời kỳ thành bang, ở Aten do nhà độc tài Peisistratus cai trị, mọi quyền hành đều do ông nắm giữ. Sau khi chế độ này bị sụp đổ, nhân dân giành được quyền tự trị, song quý tộc, thị tộc vẫn là tầng lớp có thế lực nhất về chính trị và kinh tế. Ở thời kỳ này bộ máy nhà nước được tổ chức thành ba bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc, quan chấp chính và Hội nghị công dân. Đến thế kỷ thứ V tr.CN, chính quyền ở Aten về tay những người dân chủ cấp tiến nhất mà đứng đầu là Ephialtes. Ông là người sống rất gần gũi với dân chúng, là người bạn của dân nghèo. Dưới thời ông, tất cả quyền lực đều thuộc về dân chúng, họ được thực hiện quyền lực bằng cách tham gia vào các công việc công và có quyền đối với các viên chức do họ lập ra. Hội nghị nhân dân là cơ quan nắm quyền lập pháp, là cơ quan ban hành các đạo luật, các nghị định và có quyền quyết định lưu đày một số quan chức bị mất tín nhiệm… Quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân gồm 500 người. Đó là các viên chức hành chính được tuyển lựa theo một trong hai cách là bầu cử hoặc bốc thăm. Hội đồng được chia thành mười ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển công việc của Hội đồng trong 1/10 năm, giải quyết những công việc thông thường. Đối với những công việc quan trọng thì do toàn thể Hội đồng quyết định. Hội đồng được bầu lại mỗi năm một lần và không ai có quyền tham gia Hội đồng quá hai năm. Quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân gồm 6000 người do tất cả các bộ lạc bầu ra hàng năm [22]. 7
Sang chế độ phong kiến, nhà Vua nắm mọi quyền hành. Vua ban hành ra pháp luật và tổ chức thi hành chúng cũng như nắm quyền xét xử. Đó là thời kỳ mà quyền dân chủ của người dân bị hạn chế nhất, thậm chí là người dân không có quyền hạn gì nhiều. Trong nhà nước phong kiến quyền lực nhà nước tập trung trong tay một vị quân chủ là nhà Vua. Nhà Vua nắm giữ mọi quyền lực trong phạm vi lãnh thổ quốc gia do mình quản lý, tổ chức lên một bộ máy quan lại chuyên trách dưới quyền để đảm nhiệm những chức vụ khác nhau để giúp nhà Vua thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy giúp việc đó là cánh tay đắc lực của nhà Vua. Tuy nhiên họ cũng chỉ là những người đảm nhận những chức vụ được giao, được ủy quyền lại mà thôi. Trên thực tế toàn bộ quyền lực nhà nước nằm trong tay nhà Vua, nhà Vua có toàn quyền quyết định tất cả những vấn đề trong phạm vi lãnh thổ do mình quản lý. Tất cả quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp đều nằm trong tay nhà Vua, giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không có sự phân biệt về chủ thể thực hiện. Sự ra đời của nhà nước tư sản cùng với sự phát triển của các học thuyết của các học giả tư sản, quyền hành pháp đã được nhận thức rõ hơn trong cơ cấu quyền lực nhà nước, đánh dấu sự phát triển mạnh mẽ của quyền hành pháp. Các học thuyết này đã đánh thức người dân các nước tư bản đứng lên giành lại quyền tự do dân chủ từ tay giai cấp phong kiến. Đặc biệt phát triển và nổi bật nhất là học thuyết phân quyền của Montesquieu và thuyết chủ quyền nhân dân của Rousseau. Đây là hai tác giả tiêu biểu có những đóng góp to lớn trong việc nhận thức về sự phân chia quyền lực trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Trước Montesquieu, nhà tư tưởng John Locke khi bàn về quyền lực nhà nước, đã trình bày sơ qua về đặc tính, nội dung của từng loại quyền lực nhà nước. Ông cho rằng quyền lực tối cao thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về nhà Vua và quyền liên minh là quyền giải quyết các vấn đề chiến tranh, hoà bình, đối ngoại. Như vậy, ông khẳng định quyền lập pháp có ưu thế hơn so với quyền hành pháp. Quyền hành pháp và quyền tư pháp gắn 8
liền với nhau. Đây là một hạn chế của Locke mà sau này Montesquieu đã khắc phục được. Sở dĩ quyền hành pháp không có ưu thế so với quyền lập pháp là do điều kiện lịch sử. Sự thắng thế không triệt để của giai cấp tư sản, giai cấp phong kiến vẫn còn tồn tại và được trao cho quyền hành pháp. Để củng cố quyền lực của mình, giai cấp tư sản nắm lấy quyền lập pháp và như vậy nhà Vua chỉ có nghĩa vụ thi hành mà không được quyền chủ động. Không giống Locke, Montesquieu đã tách quyền tư pháp ra khỏi quyền hành pháp. Ông khẳng định, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp và được trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện trên cơ sở " kiềm chế và đối trọng" nhau. Điều này đã đem lại cho quyền hành pháp một vị trí độc lập và một vai trò hết sức quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Như vậy, các học thuyết có sự ảnh hưởng nhất định tới sự phát triển của quyền hành pháp. Tuy nhiên, sự phát triển của quyền hành pháp còn phụ thuộc rất nhiều vào trình độ phát triển kinh tế của mỗi nhà nước và nhu cầu quản lý của xã hội. Trong thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, Nghị viện có vai trò hết sức quan trọng và hoạt động rất hiệu quả vì khi đó nhà nước chỉ có trách nhiệm bảo vệ trật tự, bảo vệ tư hữu và tự do cạnh tranh còn ít quan tâm đến hoạt động kinh tế của cá nhân. Nhưng sau này, do sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế cạnh tranh, có sự tham gia của các công ty xuyên quốc gia. Đồng thời, hàng loạt vấn đề cần giải quyết nhanh chóng và cần có sự tác động của bộ máy công quyền sau chiến tranh thế giới thứ II đã đẩy Nghị viện xuố ng hàng thứ yế u , do cơ chế hoạt động rất lâu, không đáp ứng được yêu cầu do xã hội đặt ra. Điều đó đã làm cho Chính phủ có điều kiện phát huy vai trò của mình do cơ chế hoạt động khá nhanh nhạy và linh hoạt, nắm bắt nhanh chóng và giải quyết có hiệu quả những vấn đề nảy sinh. Sang giai đoạn nền kinh tế thị trường, quyền hành pháp không can thiệp vào mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội nữa mà nó chỉ tiến hành điều chỉnh các quan hệ ở tầm vĩ mô. Ngày nay, quyền hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến xã hội cũng như trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước. 9
1.1.1.2. Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới a. Mô hình tổ chức quyền hành pháp ở Anh Những nước có chính thể đại nghị là nơi mà tư tưởng phân quyền được thể hiện và áp dụng ở mức độ mềm dẻo. Điều đó được thể hiện ở chỗ hành pháp không hoàn toàn độc lập mà có mối liên hệ mật thiết với các nhánh còn lại của quyền lực nhà nước. Anh là một trong những nhà nước đầu tiên trong thế kỷ XVII thể hiện tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ máy. Tổ chức bộ máy nhà nước Anh là một mô hình đặc sắc của chế độ phân quyền mềm dẻo, ở chế độ này giữa lập pháp và hành pháp không có sự tách biệt hoàn toàn mà luôn luôn có sự liên hệ thường xuyên với nhau. Nguyên thủ quốc gia chỉ là hành pháp tượng trưng vì bộ máy hành pháp trực thuộc Thủ tướng và chính Thủ tướng mới là người phải chịu trách nhiệm trước lập pháp. Tư pháp độc lập với hành pháp trong hoạt động song không hoàn toàn độc lập trong tổ chức hoạt động với lập pháp. Với điều kiện địa lý đặc biệt đã tạo điều kiện thuận lợi để nước Anh hình thành một Chính phủ tập quyền và phát triển những quan điểm quốc gia khá độc lập. Nước Anh là một trong số rất ít các nước trên thế giới hiện nay không có hiến pháp thành văn. Quan hệ của các cơ quan quyền lực nhà nước chủ yếu dựa trên phong tục truyền thống và một số ít các văn bản. Vào khoảng thế kỷ thứ XVII và đặc biệt rõ nét là từ sau cách mạng năm 1688, khi Quốc hội giành được quyền lập pháp. Kể từ đó, quyền lực nhà nước đã có sự phân định thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, hành pháp thuộc về nhà Vua và Chính phủ còn tư pháp chủ yếu thuộc về Tòa án và một phần thuộc về Nghị viện. Trong ba quyền này thì hành pháp và tư pháp tương đối độc lập với nhau, còn lập pháp và hành pháp thì không hoàn toàn độc lập mà có sự cộng tác, đan xen, hòa nhập và chịu trách nhiệm lẫn nhau. Lập pháp có thể lật đổ hành pháp và ngược lại, hành pháp có thể giải tán lập pháp trước thời hạn. Song phạm vi quyền hạn và mối quan hệ giữa các cơ quan trên không cố định mà có sự thay đổi theo xu hướng chuyển dần quyền lực của cơ quan này cho 10
cơ quan kia và ngược lại. Nước Anh đã chuyển biến từ hình thức quân chủ chuyên chế sang quân chủ đại nghị, từ chỗ Vua nắm thực quyền đến chỗ nhà Vua phải nhường quyền cho Quốc hội, rồi đến lượt mình, Quốc hội lại nhường quyền cho Chính phủ. Điều này có nguyên nhân lịch sử của nó và là kết quả của một sự tiến triển dần dần theo thời gian. Cho đến những năm thế kỷ thứ XIII, nước Anh vẫn còn là một nước quân chủ chuyên chế tuyệt đối. Mọi quyền hành đều thuộc về tay nhà Vua. Nhà Vua vừa là người tổ chức thực hiện pháp luật, lại vừa là vị quan tòa tối cao, Vua có toàn quyền, không bị ai kiểm soát hoạt động. Vua thường triệu tập các lãnh chúa đến để bàn bạc các công việc triều chính, chủ yếu là bàn về các vấn đề liên quan đến việc thu thuế đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà Vua. Năm 1215, với sự ra đời của Hiến chương Magna Charta, quyền lực của Vua bị hạn chế trong một số lĩnh vực. Vua không thể tự tiện tăng thuế nếu không có sự thỏa thuận của Đại hội đồng và phải tôn trọng những nguyên tắc pháp lý nhất định. Nghị viện dần trở thành cơ quan hạn chế và kiểm soát hoạt động của nhà Vua. Quyền hành và thế lực của Vua bị giảm sút nhiều và chuyển dần sang tay Nghị viện. Nghị viện nắm trong tay quyền lập pháp, quyền hành pháp thuộc về nhà Vua. Quyền hành của nhà Vua giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập pháp và cả trong lĩnh vực hành pháp. Cuộc cách mạng năm 1688, với thắng lợi của mình, Nghị viện đã dần khẳng định được ưu thế. Vào khoảng thế kỷ thứ XV- XVI, có nhiều bậc quan lại giúp Vua trị nước được gọi là các bậc quần thần thượng thư phụ tá. Vua thường triệu tập họ để hỏi ý kiến về các vấn đề quan trọng. Trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập lấy tên là Viện cơ mật. Cơ quan này rất quan trọng, giúp Vua trong những việc trọng đại. Đến năm 1714, khi George lên ngôi, vị Vua Anh mang dòng máu Đức, do không thành thạo tiếng Anh nên vị Vua này thường lơ là các công việc triều chính và phó thác cho các quan, cho Nội các. Dần dần công việc cai trị rơi hết vào tay Viện cơ mật. Viện cơ mật phải bầu ra một vị Thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Sau này các vị 11
Thượng thư được gọi là các Bộ trưởng, hội nghị trên thành Nội các và Thượng thư thứ nhất điều khiển được gọi là Thủ tướng. Vua George Đệ tam, vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh, đã tìm mọi cách phục hồi quyền lực, nhưng đã bị thất bại vào năm 1776 và đành phải chấp nhận tập quán để mặc cho Thủ tướng và các Bộ trưởng lo việc nước. Từ đó trở đi, Chính phủ là vũ khí cơ bản để thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước. Sang thế kỷ XVIII, cùng với sự phát triển của phong trào dân chủ, đảng phái cũng phát triển. Quốc hội gồm hai Viện, trong đó Hạ Nghị viện được nhân dân bầu ra, còn Thượng Nghị viện thì được bầu theo hình thức kế tục là chủ yếu. Từ năm 1868 trở đi, uy thế của Hạ Nghị viện càng tăng còn quyền hành và uy tín của Thượng Nghị viện ngày càng giảm vì nó không phải do dân bầu ra. Nội các và Thủ tướng đã tách hẳn khỏi nhà Vua mà được thành lập trên thành phần của Hạ Nghị viện. Sự tăng cường quyền lực cho Hạ Nghị viện không có nghĩa là tăng quyền lực cho Nghị viện mà là cho Chính phủ vì Nội các chính là ban lãnh đạo của đảng có đa số ghế trong Nghị viện. Đảng chiếm đa số trong Hạ Nghị viện sẽ nắm giữ chức vụ Thủ tướng và có quyền quyết định chính sách cũng như lập trường của nhà Vua. Chính phủ thực sự có quyền kiểm tra, điều hành cả Nghị viện và nhà Vua, có thực quyền trong cả hai lĩnh vực lập pháp và hành pháp và mới thực sự là trung tâm quyền lực của cả bộ máy nhà nước. Khi đề cập đến quyền hành pháp ở Anh không thể không nhắc tới quyền hành pháp của Nữ hoàng Anh. Nữ hoàng Anh hiện nay là vị quốc vương Anh quốc, tượng trưng cho chính thể quân chủ ở Anh, giữ một vai trò như một nguyên thủ quốc gia trong nhà nước cộng hòa. Nữ hoàng tượng trưng cho sự thống nhất và bền vững của dân tộc, là biểu tượng của quốc gia, thay mặt cho quốc gia và các đảng phái, là tâm điểm của lòng ái quốc. Khi chế độ quân chủ Nhị hợp tồn tại, quyền hạn của Vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp nhưng lại được mở rộng đến mức tối đa trong lĩnh vực hành pháp. 12
Vua vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng do Vua bổ nhiệm nên được gọi là Bộ trưởng của Vua và phải chịu trách nhiệm trước Vua. Vua có khá nhiều quyền như: phủ quyết những đạo luật mà các hai viện đã thông qua, chỉ huy tối cao lục quân và hải quân, tuyên chiến, thành lập và quy định các đạo quân và chiến hạm, kéo dài khóa họp của Nghị viện và giải tán Nghị viện. Vua là người đại diện duy nhất và toàn quyền của quốc gia trong những cuộc bang giao với ngoại quốc, có quyền tùy ý ký kết những hiệp ước hòa bình, thương mại, liên minh hay về vấn đề khác; bổ nhiệm nhân viên vào các chức vụ đã lập từ trước, tạo ra các chức vụ mới và phong chức tước. Nhà Vua mặc dù vô trách nhiệm về chính trị, nhưng ngang hàng với Quốc hội về thế lực chính trị. Chính phủ trở thành cơ quan liên lạc và thực hiện sự hợp tác giữa Vua và Quốc hội, là công cụ của cả Quốc hội và Vua. Các Bộ trưởng vừa chịu trách nhiệm trước nhà Vua, vừa chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Hiện tại, Vua là một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại rất hình thức. Nhà Vua tượng trưng cho quốc gia, đại diện cho xứ sở và các định chế đáng quý và là trung tâm điểm của lòng ái quốc, Nữ hoàng lãnh đạo nhà thờ Anh. Danh hiệu Nữ hoàng là "xi măng gắn bó Hiến pháp" [2, tr. 243], là sợi dây liên lạc giữa Anh và một số nước khác như Canađa và Ôxtrâylia vì về danh nghĩa, Nữ hoàng Anh cũng chính là Nữ hoàng của các nước này. Về hình thức, Nữ hoàng Anh có rất nhiều quyền hạn như: phê chuẩn các đạo luật, bổ nhiệm công chức dân sự, quân sự, ban tước hiệu cho các thần dân, triệu tập Quốc hội và khai mạc các kỳ họp Quốc hội, ký hiệp ước, ban hành luật, giải tán Quốc hội, giải tán Nội các…Tuy nhiên, xuất phát từ chính sự trung lập về chính trị của Nữ hoàng, các quyền trên chỉ mang tính chất hình thức mà thôi. Quyền quan trọng nhất của Nữ hoàng là bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên Nội các cũng như các quan chức cấp cao trong Chính phủ. Nhưng Nữ hoàng không tự quyết định được điều này, mà thực tế chính cuộc bầu cử của người dân Anh đã giúp họ lựa chọn cho mình đảng cầm quyền và Nữ hoàng 13
không thể làm gì khác là bổ nhiệm thủ lĩnh của đảng giành thắng lợi vào giữ chức vụ Thủ tướng. Như vậy, qua cuộc bầu cử Hạ viện, nhân dân Anh đã lựa chọn cho mình người đứng đầu bộ máy hành pháp. Điều này đã giải thích lý do tại sao Thủ tướng Anh có nhiều quyền năng trên thực tế. Toàn bộ các quyết định sau này của Nữ hoàng cũng không phải do Bà quyết định mà đều có chữ ký của các Bộ trưởng. Điều này đã tạo nên chế độ trách nhiệm chính trị liên đới của các Bộ trưởng trước Nghị viện và nhà Vua. Do vậy: "Trong lúc mà Nội các tượng trưng cho sự quyền uy thì hoàng triều tượng trưng cho sự chính đáng" [1, tr. 279]. Nữ hoàng hoàn toàn vô trách nhiệm với các quyết định của mình. Theo quan niệm của người dân Anh, Nữ hoàng là biểu tượng của sự đúng đắn, chuẩn mực và xác thực. Do vậy, Nữ hoàng không bao giờ sai. Hiện nay hoạt động của Nữ hoàng chỉ nhằm mục đích chính thức hóa về mặt nhà nước các hoạt động đã rồi của cả Nghị viện và Chính phủ. Đối với những đề nghị giải tán Nghị viện hay Nội các, Nữ hoàng có thể chấp nhận hoặc không chấp nhận, nhưng điều này ít khi được Nữ hoàng thực hiện. Thực tế nếu Nữ hoàng có nhiều thực quyền như vậy rất có thể nước Anh sẽ rơi vào tình trạng bất ổn. Mọi hoạt động của nhà Vua đều có sự bảo đảm từ phía cơ quan hành pháp, vì mọi quyền hành của Vua đều trao cho Nội các. Ngoài những đặc ân như không ai được bắt bớ và truy tố Nữ hoàng trước Tòa án, công quỹ dành những khoản thù lao lớn cho hoàng gia, Nữ hoàng được nhân dân kính mến. Nữ hoàng Anh cũng phải chịu một số hạn chế như: Không thể theo đạo Thiên chúa nếu không bỏ ngôi và cũng không thể kết hôn với người theo đạo Thiên chúa. Trên thực tế, quyền hành pháp ở nước Anh nằm trong tay Thủ tướng Anh và Nội các. Thủ tướng là người đứng đầu đảng giành được đa số ghế trong Hạ Nghị viện Anh sau mỗi cuộc bầu cử. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ và lãnh đạo Nội các, là người có quyền lực rất lớn, mặc dù quyền đó không được quy định trong Hiến pháp thành văn. Thủ tướng có toàn quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm mọi thành viên của Chính phủ, xác định 14
nhiệm vụ, trình tự hoạt động, ban hành các văn bản pháp luật của Chính phủ, thực hiện nhiều chức năng khác của nhà nước, kể cả việc giải tán Nghị viện là một trong những quyền hạn của Nữ hoàng. Thủ tướng có quyền hạn hết sức rộng rãi trong lĩnh vực hành pháp. Thủ tướng có quyền bổ nhiệm các quan chức cấp cao thuộc thành phần Nội các và các quan chức thuộc Chính phủ. Thủ tướng Anh có quyền đề cử lên Nữ hoàng danh sách các Bộ trưởng, Thứ trưởng và các chức vụ quan trọng khác trong Chính phủ. Nữ hoàng sẽ phải bổ nhiệm theo sự đề cử đó mà không có quyền lựa chọn. Nếu Thủ tướng không đề đạt thì Nữ hoàng cũng không thể cách chức, miễn nhiệm hay bãi nhiệm đối với các quan chức trong Chính phủ. Thủ tướng có toàn quyền lựa chọn bộ máy làm việc cho mình. Tuy nhiên, để đảm bảo cho nền hành chính của quốc gia phát triển thì phải có một Nội các mạnh mẽ và đoàn kết. Vì vậy, khi lựa chọn các thành viên Nội các Thủ tướng phải cân đối được sự lựa chọn của mình để có thể hình thành được bộ máy giúp việc có đầy đủ kinh nghiệm, thành tích về hoạt động Nội các, có năng lực thuyết phục, bảo vệ các chính sách của Đảng mình trước Quốc hội. Theo pháp luật thì Thủ tướng nắm được quyền nhờ sự bổ nhiệm của nhà Vua. Nội các là Chính phủ của hoàng gia. Thủ tướng có quyền yêu cầu giải tán Hạ viện và tuyên cử một Hạ viện mới, có quyền đệ đơn từ chức vào bất cứ thời điểm nào và khi Thủ tướng từ chức thì cả Nội các phải từ chức theo. Thủ tướng chủ trì các hội nghị Nội các, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và toàn quyền chỉ huy quân sự. Thủ tướng có quyền cách chức các thành viên Nội các không tán thành và chống lại đường lối của mình, hoặc tiếp nhận việc từ chức của họ. Thủ tướng Anh thực sự là trung tâm quyền lực của nhà nước và được gọi là " quốc vương được bầu cử" [6, tr. 225]. Nhưng nếu như không có sự giúp đỡ của các thành viên trong Nội các cũng như các vị Bộ trưởng thì Thủ tướng khó có thể thực hiện được hết nhiệm vụ của mình. Thủ tướng với sự trợ giúp của Nội các cũng như các thành viên trong Chính phủ có toàn quyền trong việc đề ra các biện pháp cũng như ban 15