Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyết định hành chính

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:99

Thêm vào BST

Báo xấu

32
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu là nghiên cứu vấn đề ban hành quyết định hành chính và thực tiễn của việc áp dụng, thực hiện quyết định hành chính từ đó tìm ra những vấn đề còn tồn tại và đề xuất một số kiến nghị phục vụ cho việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về quyết định hành chính nhằm nâng cao chất lượng quyết định hành chính nói riêng, chất lượng quản lý nhà nước nói chung.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyết định hành chính

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THUÝ CHINH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Chuyên ngành : Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI Hà Nội - 201
MỤC LỤC Trang Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 5 1.1. Khái niệm quyết định hành chính 5 1.1.1. Khái niệm quyết định 5 1.1.2. Khái niệm quyết định hành chính 6 1.2. Đặc điểm của quyết định hành chính 10 1.3. Vai trò của quyết định hành chính trong quản lý nhà nước 12 1.3.1 Quyết định hành chính đưa ra chủ trương lớn trong lĩnh vực quản lý hành chính 13 1.3.2 Quyết định hành chính điều tiết các vấn đề thực tiễn 14 1.3.3 Quyết định hành chính góp phần ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển xã hội 15 1.4. Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính 16 1.4.1. Các yêu cầu của tính hợp pháp 17 1.4.2. Các yêu cầu của tính hợp lý 18 1.5. Phân loại quyết định hành chính 20 1.5.1. Dựa theo tính chất pháp lý và nội dung của quyết định 20 1.5.2. Dựa theo tính chất của mệnh lệnh trong quyết định 24 1.5.3. Dựa theo thẩm quyền ban hành 24 1.5.4. Căn cứ vào cấp hành chính 26 1.5.5. Căn cứ vào liñ h vực 26 1.5.6. Dựa theo thời hạn có hiệu lực của quyết định 26
1.5.7. Căn cứ theo thể thức, hình thức thực hiện 27 1.6. Phân biệt quyết định hành chính với các loại quyết định khác 27 1.6.1. Phân biệt quyết định hành chính với quyết định của cơ quan lập pháp 27 1.6.2. Phân biệt quyết định hành chính với quyết định của cơ quan tư pháp 29 1.6.3. Phân biệt quyết định hành chính với các loại giấy tờ, văn bản và các phương tiện có liên quan khác trong hoạt động hành chính 30 1.7. Văn bản hóa các quyết định hành chính 31 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NƯỚC TA HIỆN NAY 36 2.1. Vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành và thực hiện các quyết định hành chính 36 2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng của quyết định hành chính 39 2.2.1. Các yếu tố bên trong 39 2.2.2. Các yếu tố bên ngoài 42 2.3. Những thuận lợi trong việc ban hành và thực hiện quyết định hành chính 44 2.4. Những tồn tại, khó khăn trong việc phát huy hiệu quả các quyết định hành chính 48 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG HIỆU QUẢ TRONG VIỆC BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC 62
3.1. Nguyên nhân của những tồn tại trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính 62 3.2. Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của quyết định hành chính 65 3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyết định hành chính 65 3.2.2. Tăng cường các biện pháp đảm bảo thực hiện quyết định hành chính 68 3.2.3. Đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của quyết định hành chính 70 3.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, quản lý Nhà nước về ban hành, thực hiện quyết định hành chính 76 3.2.5. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, cán bộ công chức làm công tác liên quan đến việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính nói riêng 80 3.2.6. Phát huy vai trò của cá đoàn thể quần chúng và nhân dân trong việc kiểm tra, giám sát các cơ quan nhà nước 85 3.2.7. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật 87 KẾT LUẬN 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Luật pháp với tư cách là công cụ, là phương tiện quản lý nhà nước và điều chỉnh mối mối quan hệ xã hội phát sinh theo một cách thống nhất. Với tư cách là một ngành luật – Luật hành chính là một bộ phận cấu thành của nền hành chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng như một công cụ quản lý nhằm tạo ra một hệ thống quy phạm pháp luật sắc bén, có hiệu lực để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của mọi công dân. Nói đến Luật hành chính, chúng ta thấy một thực tế là luật hành chính ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới không nằm tập trung trong một văn bản riêng mà trong nhiều văn bản quản lý nhà nước. Thực tế này bắt nguồn từ sự đa dạng, phức tạp của vấn đề hành chính nảy sinh trong đời sống xã hội. Nó không mang vấn đề cụ thể như giáo dục hay thuế, đất đai mà liên quan, tác động tới tất cả các mặt đời sống xã hội. Trong bài viết này chúng tôi chỉ đề cập một vấn đề thuộc hệ thống nguồn của Luật hành chính là quyết định hành chính trong quản lý Nhà nước. Bởi các quyết định hành chính đóng một vai trò rất quan trọng trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước. Với tính chất là các mệnh lệnh điều hành, quyết định hành chính (hay còn gọi là quyết định hành chính Nhà nước) trực tiếp phản ánh ý chí của Nhà nước. Thông qua các quyết định được ban hành theo luật định, các cơ quan Nhà nước thực hiện thẩm quyền của mình trong việc điều hành, quản lý xã hội. Với vai trò quan trọng của quyết định hành chính trong hệ thống nguồn của Luật hành chính, trong điều hành giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh trong quản lý của các cơ quan nhà nước, đòi hỏi chúng ta phải đi sâu nghiên cứu vấn đề, từ đó có cái nhìn đầy đủ, toàn diện hơn về quyết hành chính trong quản lý nhà nước. 1
Cùng với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, quá trình cải cách nền hành chính nước ta cũng được tiến hành song song. Trải qua 10 năm thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 chúng ta đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, bước đầu đã tạo được một diện mạo mới cho nền hành chính Quốc gia, góp phần thực hiện tốt vai trò quản lý xã hội của Nhà nước. Bên cạnh đó, sau 10 năm thực hiện công cuộc cải cách hành chính, nền hành chính của nước nhà cũng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết tồn tại. Trong đó chúng ta phải kể đến vấn đề chất lượng của công tác ban hành và thực hiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn quản lý, giải quyết các vấn đề của xã hội. Nhiều quyết định hành chính ra đời mà thiếu đi tính hợp pháp, hợp lý. Đây là một vấn đề đòi hỏi cần có sự đi sâu nghiên cứu, làm sáng tỏ các nguyên nhân tồn tại của thực trạng trên. Từ đó, có các giải pháp mang tính đột phá giải quyết triệt để vấn đề còn tồn tại. Từ những lý do trên, đặt ra một yêu cầu cấp thiết cần phải nghiên cứu sâu về vấn đề quyết định hành chính, nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác ban hành và thực hiện quyết định hành chính. Đây là một đòi hỏi mang tính khách quan, tất yếu trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay. 2. Mục đích của luận văn Mục tiêu là nghiên cứu vấn đề ban hành quyết định hành chính và thực tiễn của việc áp dụng, thực hiện quyết định hành chính từ đó tìm ra những vấn đề còn tồn tại và đề xuất một số kiến nghị phục vụ cho việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về quyết định hành chính nhằm nâng cao chất lượng quyết định hành chính nói riêng, chất lượng quản lý nhà nước nói chung. 3. Nhiệm vụ của luận văn Luận văn tập trung làm rõ khái niệm và đặc điểm cơ bản của quyết 2
định hành chính, vai trò của quyết định hành chính trong quản lý nhà nước, các nguyên tắc phân loại quyết định hành chính, phân tích và lý giải tại sao các quyết định hành chính phải mang tính hợp pháp và hợp lý. Đánh giá thực trạng việc ban hành các quyết định hành chính. Tình hình thực hiện quyết định hành chính của nước ta hiện nay. Đề xuất các giải pháp nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan nhà nước trong ban hành cũng như thực hiện các quyết định hành chính, hoàn thiện các văn bản pháp luật về quản lý nhà nước nói chung, quản lý hành chính nhà nước nói riêng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc ban hành và thực hiện quyết định hành chính, đối tượng điều chỉnh của quyết định hành chính. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa các cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính với các tổ chức, cá nhân chịu sự tác động, điều chỉnh của quyết định hành chính. Nghiên cứu thực trạng pháp luật về công tác ban hành và thực hiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, đồng thời đứng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật và yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, của dân, do dân và vì dân. Vận dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, tổng kết thực tiễn, tổng hợp tài liệu lưu trữ. 3
6. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm phần mở đầu, ba chương nội dung, kết luận, kiến nghị và danh mục tài liệu tham khảo. Phần nội dung gồm: Chương 1: Cơ sở lý luận về quyết định hành chính Chương 2: Thực trạng công tác xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính nước ta hiện nay Chương 3: Giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của quyết định hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước. 4
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm quyết định hành chính 1.1.1. Khái niệm quyết định Thuật ngữ quyết định hành chính không chỉ xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo; Luật Tố tụng hành chính… Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho việc nghiên cứu và thực tiễn hoạt động quản lí hành chính Nhà nước. Có quan điểm cho rằng, quyết định hành chính bao gồm cả hành vi vật chất của chủ thể ra quyết định và văn bản thể hiện hành vi đó. Về chủ thể ban hành quyết định, có nhiều chủ thể với những chức năng khác nhau được trao quyền ban hành những quyết định này. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “quyết định là định một cách chắc chắn, với ý nhất định phải thực hiện”[29]. Theo nghĩa hiểu thông thường quyết định còn là việc lựa chọn một phương án tối ưu nhất trong nhiều phương án để giải quyết một vấn đề. Theo Giáo trình Luật Hành chính (Khoa Luật Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, 1994) thì khái niệm quyết định được bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “Actus” có nghĩa là hành động, hành vi. Bởi vậy, sách báo tập chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lí được gọi là quyết định pháp luật. Người ta còn gọi quyết định pháp lý là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà nước. Trong sách báo pháp lí nước ta người ta thường đồng nhất khái niệm 5
văn bản và quyết định pháp luật với văn bản. Cách hiểu này chưa thực sự đúng đắn bởi vì thực chất văn bản chỉ là một trong những hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định pháp luật, ngoài ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu hoặc hình thức nói. Văn bản thể hiện tính ưu việt hơn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng ý với khẳng định trên. Mục đích của những văn bản này chính là nhằm chuyển tải những nội dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể. Mặt khác, quyết định hành chính do nhiều chủ thể khác nhau ban hành với những nội dung phong phú và đa dạng tác động đến các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính như cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử cơ quan kiểm sát. Tuy nhiên những quyết định đó chỉ nhằm xây dựng, ổn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng trực tiếp tác động đến xã hội rất hạn chế. Vì vậy, trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính là các chủ thể trong hệ thống các cơ quan hành chính thực hiện quyền lực nhà nước để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. 1.1.2. Khái niệm quyết định hành chính Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một trong những biểu hiện của việc thực hiện quyền lực nhà nước là ra các quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật bao gồm quyết định của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp và cơ quan hành pháp. Đối với quyết định của cơ quan hành pháp hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng đó là quyết định của quản lý hành 6
chính nhà nước bởi lẽ những quyết định này là của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan hành pháp. Có quan điểm lại cho rằng đó là quyết định hành chính nhà nước, tuy nhiên phải hiểu là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp (quản lý hành chính). Bên cạnh đó còn có khái niệm quyết định hành chính. Khái niệm này không những xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định như trong Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Tố tụng hành chính…. Theo Khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính quy định “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”[26]. Luật Khiếu nại tố cáo định nghĩa “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”[20]. Theo Từ điển giải thích từ ngữ luật học thì Quyết định hành chính có thể được hiểu như sau: Kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân nhà nước được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách[3]. Điều 12 của Hiến pháp 1992 nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”[19]. Những quy 7
định này đã được cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2008. Nhà nước muốn quản lý xã hội nói chung nhất là trong lĩnh vực công thì không thể không thể hiện ý chí thông qua quyền lực của mình dưới những hình thức là những quyết định pháp luật, trong đó có những quyết định hành chính. Để thực hiện quyền lực nhà nước thì trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn người ta đều thừa nhận vị trí, vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở của quyền hành pháp – lĩnh vực thể hiện quyền lực nhà nước một cách thiết thực nhất bởi lẽ đó là những hoạt động với mục đích là để thực hiện luật (thi hành luật), những hoạt động nhằm cụ thể hóa các quy định của luật vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Chính vì vậy, hình thức hoạt động của lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là những quyết định hành chính nhằm mục đích đề ra những chủ trương chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho công việc cụ thể (quyết định hành chính cá biệt) nhằm mục đích thực hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp. Quyết định hành chính là mệnh lệnh điều hành của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thông qua theo một thể thức, trình tự nhất định nhằm thực hiện một mục đích hay một công việc cụ thể nhất định bởi quyết định hành chính chứa đựng quyền lực Nhà nước. Dưới góc độ nhất định là hành vi của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền nhằm đưa ra các quy định chung hoặc giải quyết vấn đề pháp lý hành chính cụ thể đối với tập thể hay cá nhân có ý nghĩa bắt buộc tuân thủ. Quyết định hành chính là biện pháp giải quyết công việc của chủ thể quản lý hành chính trước một tình huống đang đặt ra, là sự phản ứng của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trước một tình huống đòi hỏi phải có sự giải quyết của Nhà nước theo thẩm quyền do luật định. 8
Việc ban hành quyết định hành chính là nhiệm vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm định ra chính sách, quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính. Bởi quyết định hành chính có khả năng làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt hoặc phục hồi các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Khi ban hành quyết định hành chính, các cơ quan nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn mà pháp luật quy định cho mình. Từ phân tích trên, có thể kết luận rằng quyết định hành chính là kết quả của hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý (sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước). Vì vậy, thực chất của quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước. Do đó, ở dạng chung nhất có thể định nghĩa quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc của những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định. Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính. Bên cạnh việc làm rõ khái niện của quyết định hành chính chúng ta cũng cần phải chú ý về sự không đồng nhất giữa quyết định hành chính được quy định trong các văn bản pháp luật với quyết định hành chính dùng trong nghiên cứu khoa học Luật hành chính. Quyết định hành chính trong các văn bản pháp luật như Luật Khiếu nại, tố cáo hay Luật Tố Tụng hành chính dùng 9
để chỉ một loại quyết định cụ thể bằng văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trong khoa học Luật hành chính thì quyết định hành chính thường để chỉ một khái niệm chứ không dừng ở việc chỉ tên một loại quyết định trong cơ quan hành chính. Do vậy cần phải có sự phân biệt giữa khái niệm quyết định hành chính dùng trong các văn bản pháp luật với quyết định hành chính dùng trong nghiên cứu khoa học, trách việc nhầm lẫm giữa hai khái niệm này hoặc cho rằng vẫn chỉ một khái niệm giống nhau. 1.2 Đặc điểm của quyết định hành chính Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật nên ngoài những đặc điểm riêng của quyết định hành chính còn mang đặc điểm chung của một quyết định pháp luật. - Có thể nói một đặc điểm không thể không có của bất kỳ quyết định nào đó là tính quyền lực nhà nước. Việc thực hiện quyền lực nhà nước thường thể hiện dưới hình thức là những quyết định bằng văn bản, trong số những quyết định thành văn đó thì quyết định do các chủ thể quản lý hành chính ban hành rất nhiều. Tính quyền lực nhà nước trước hết có thể thấy ngay ở hình thức của quyết định. Theo quy định của pháp luật thì chỉ cơ quan nhà nước mới được đơn phương ra các quyết định pháp luật xuất phát từ lợi ích chung. Tính quyền lực, đơn phương của quyết định thể hiện rất rõ ở nội dung và mục đích của quyết định. Các quyết định được ban hành vốn để thực thi quyền hành pháp trên cơ sở luật và để thi hành luật. Quyết định hành chính luôn thể hiện tính mệnh lệnh rất cao. Chính vì vậy, quyền lực nhà nước còn thể hiện ở tính đảm bảo thi hành của quyết định. Về nguyên tắc mọi quyết định pháp luật nói chung đều phải được thi hành, kể cả những quyết định có 10
sự phản kháng từ phía đối tượng bị quản lý. Có nghĩa là quyết định sẽ được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp cưỡng chế của Nhà nước khi cần thiết. - Một đặc điểm tiếp là tính pháp lý của quyết định. Quyết định hành chính như trên đã trình bày là kết quả của sự thể hiện ý chí nhà nước do vậy các quyết định do Nhà nước ban hành đều có những giá trị về mặt pháp lý của nó. Trước hết, quyết định hành chính xuất hiện đã tác động ngay đến cơ chế điều chỉnh pháp luật, quyết định hành chính có thể đưa ra biện pháp hoặc những chủ trương lớn trong lĩnh vực quản lý hành chính, ví dụ như việc đề ra chủ trương, giải pháp cải cách thủ tục hành chính (Nghị quyết số 38/CP năm 1994 của Chính phủ). Mặt khác tính pháp lý của quyết định hành chính còn thể hiện ở việc làm xuất hiện quy phạm pháp luật, thay thế hoặc hủy bỏ quy phạm pháp luật hoặc làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một mối quan hệ pháp luật cụ thể. Ngoài những đặc điểm chung của quyết định pháp luật, quyết định hành chính còn mang những đặc điểm riêng. - Thứ nhất: Quyết định hành chính mang tính dưới luật. Đặc điểm này xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong quản lý hành chính Nhà nước, từ vị trí của cơ quan ban hành quyết định hành chính là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước (chấp hành các quy định của Hiến pháp và pháp luật) nên các quyết định hành chính do các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước ban hành là những văn bản dưới luật, nhằm thi hành luật. Điều này có nghĩa là nội dung và hình thức của quyết định hành chính phải được ban hành phù hợp với thẩm quyền của chủ thể ban hành và tuân thủ hiến pháp, luật, pháp lệnh về mặt pháp lý. Tính dưới luật của quyết định hành chính không chỉ gắn với nội dung mà cả trình tự xây dựng và ban hành, cũng như hình thức của quyết định. Có 11
nghĩa là quyết định hành chính phải được ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định. Tóm lại, tính dưới luật của quyết định hành chính phải được ban hành trên cơ sở luật và để thi hành luật, theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định. Tuy nhiên, cần lưu ý tính dưới luật không phải là đặc điểm đặc trưng riêng của quyết định hành chính. Quyết định của nhiều cơ quan khác cũng mang tính dưới luật. Thậm chí nhiều Nghị quyết của Quốc hội cũng mang tính dưới luật. Tính dưới luật có thể được coi là đặc điểm của nhiều văn bản nhà nước. - Thứ hai: Sự đa dạng về chủ thể của quyết định hành chính. Chủ thể của quyết định hành chính là những cơ quan hành chính nhà nước. Đó là các chủ thể từ Trung ương đến địa phương, những chủ thể có thẩm quyền chung cũng như những chủ thể có thẩm quyền riêng. - Thứ ba: Quyết định hành chính có những mục đích và nội dung hết sức phong phú, xuất phát từ những đặc điểm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên nhiều ngành, nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội như chính trị, văn hoá, xã hội. Ngoài ra, quyết định hành chính là những quyết định mà về mặt hình thức có những tên gọi khác nhau theo quy định của pháp luật như nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư… 1.3. Vai trò của quyết định hành chính trong quản lý nhà nƣớc Có thể nói quyết định hành chính chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý hành chính. Quyết định hành chính giúp cho bộ máy Nhà nước, nhất là bộ máy hành chính hoạt động hài hòa, nhịp nhàng, các quyền của công dân được thực hiện trên thực tế. Quyết định hành chính cũng trực tiếp tạo ra những thay đổi chuyển biến của mọi mặt đời sống xã hội theo đúng mục đích yêu cầu của quản lý nhà nước. Quyết định hành chính là phương tiện không thể thiếu mà các chủ thể quản lý sử dụng để thực hiện hầu hết các 12
nhiệm vụ và chức năng quản lý như tổ chức, điều chỉnh, kế hoạch hóa, lãnh đạo, điều hành, tác nghiệp v.v. Xuất phát từ định nghĩa quyết định hành chính đã nêu ở trên, có thể thấy vai trò quan trọng nhất của quyết định hành chính là nhằm đưa ra các chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng các nguyên tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính là cầu nối, là khâu trọng yếu, là bộ phận trực tiếp đưa pháp luật vào thực tiễn của đời sống xã hội. Quyền lực Nhà nước nói chung gồm quyền hành pháp, quyền lập pháp và quyền tư pháp. Mỗi quyền đó được nắm giữ và thực hiện chủ yếu bởi một nhóm cơ quan nhất định và hình thức thực hiện quyền lực cơ bản là ban hành các quyết định pháp luật. Theo đó, vai trò chung nhất của quyết định hành chính đó là nhằm thực hiện quyền hành pháp. Mỗi loại quyết định hành chính được ban hành để thực hiện một mảng quyền lực Nhà nước, đó là quyền lực Nhà nước. Mặc dù khi thực hiện quyền hành pháp tức là thi hành pháp luật, các cơ quan hành chính không chỉ có nhiệm vụ thi hành các quyết định của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều quyết định hành chính quy phạm. 1.3.1 Quyết định hành chính đƣa ra chủ trƣơng lớn trong lĩnh vực quản lý hành chính Mỗi cơ quan lập pháp chỉ có thể ban hành các quyết định tập trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định. Do đó không đủ điều kiện ban hành đầy đủ mọi quyết định điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống. Mặt khác, cơ quan lập pháp không thể vừa giải quyết tốt vấn đề chuyên môn vừa đồng thời đáp ứng nhu cầu thực tế của xã hội bởi thực tế xã hội luôn biến đổi không ngừng. Do vậy cần có sự nhanh nhạy của Nhà nước để tạo môi trường pháp lý thích hợp cho các quan hệ xã hội phát triển hay hạn chế 13
những biểu hiệu tiêu cực trong cuộc sống. Điều này khó tìm thấy ở các hoạt động lập pháp nhưng lại dễ tìm thấy ở các hoạt động quản lý hành chính. Có những quyết định nhằm đưa ra những chủ trương chính sách, những giải pháp lớn về quản lý hành chính đối với cả nước, cả một vùng hay đối với một đơn vị hành chính nhất định. Có những quyết định có giá trị cụ thể hóa, chi tiết hóa các quyết định lập pháp. Bởi vì các quyết định lập pháp thường ít nhiều mang tính chất khung tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng. Những quyết định pháp luật chi tiết để điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội cần thiết hay có thể áp dụng một cách dễ dàng trên thực tế. Nói chung, các quyết định của pháp luật và thực tiễn pháp lý hướng tới việc ban hành luật, pháp lệnh chi tiết. Bởi lẽ luật, pháp lệnh chi tiết có nhiều ưu điểm đáng kể, là đảm bảo tính dân chủ, kết quả của quá trình xây dựng pháp luật, giảm bớt sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật, pháp lệnh và văn bản có hiệu lực thấp hơn. Xóa dần thói quen chờ văn bản chi tiết mới thực hiện luật, pháp lệnh ngay cả khi luật đã được ban hành trong một thời gian dài và đã có hiệu lực trên thực tế. Pháp lệnh không thực sự cần văn bản chi tiết thi hành để tránh nguy cơ các cơ quan lập quy lấn át quyền lập pháp do số lượng các văn bản lập quy quá lớn (các văn bản trực tiếp thi hành trên thực tế chủ yếu là các văn bản lập quy). Trong thực tiễn, rõ ràng nhiều khi cũng có những quy định lập pháp chỉ điều chỉnh mức độ chung, trong khi đó hành pháp cần cụ thể linh hoạt để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn cuộc sống. Bên cạnh hoạt động lập pháp bao giờ cũng tồn tại hoạt động lập quy để bảo đảm các nhu cầu ổn định, mềm dẻo, linh hoạt trong các quan hệ xã hội. 1.3.2 Quyết định hành chính điều tiết các vấn đề thực tiễn Các văn bản pháp quy đưa ra các quy định còn các văn bản hành chính cá biệt thì biến quyết định thành hiện thực và cũng tạo cơ sở cho pháp luật 14
được thi hành trong thực tế Các văn bản này nhằm mục đích tạo ra một hành lang pháp lý để các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ của mình trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nó làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Có thể lấy một số ví dụ như, Điều 30 Luật Giao thông đường bộ quy định “Người điều khiển, người ngồi trên xe mô tô hai bánh, xe mô tô ba bánh, xe gắn máy phải đội mũ bảo hiểm có cài quai đúng quy cách”[23]. Như vậy, nếu cá nhân nào đó tham gia giao thông mà không thực hiện đúng quy định trên sẽ phải chịu một hình thức xử phạt vi phạm hành chính thông qua một văn bản hành chính cá biệt. 1.3.3 Quyết định hành chính góp phần ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển xã hội Pháp luật là biểu hiện các hoạt động của các chính sách, pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đó là các biện pháp gián tiếp thông qua việc tạo hành lang pháp lý. Mỗi một quan hệ pháp luật đều chịu sự chi phối và điều chỉnh bởi các quy phạm khác nhau như: quy phạm đạo đức, quy phạm tập quán và cả quy phạm pháp luật. Trong số các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ đó phải kể đến vai trò của quyết định hành chính. Cũng như quy phạm pháp luật, một trong những đặc điểm của quyết định hành chính là tính cưỡng chế nhà nước. Chính vì quyết định hành chính được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước cho nên so với các quy phạm khác, dường như nó mang một sức mạnh to lớn hơn, có sức ảnh hưởng rộng không chỉ tới một vụ việc, một chủ thể, một địa bàn nhỏ hẹp mà còn trong nhiều trường hợp với nhiều chủ thể khác nhau trong một khu vực hành chính hay trong cả nước. Nhờ đó mà việc quản lý xã hội đạt được hiệu quả to lớn. 15
Trong thực tế, những quyết định này mang tính bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức cho nên trong những hoàn cảnh nhất định họ phải làm theo nhằm đưa ra các chuẩn mực ứng xử và điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn thiết lập trật tự xã hội ổn định. Mặt khác, các biện pháp chế tài của luật hành chính không chỉ mang tính chất trừng trị người vi phạm mà quan trong hơn nó có tác dụng giáo dục, răn đe người vi phạm không lặp lại vi phạm đó, đồng thời ngăn chặn những hành vi mới xảy ra. Chính nhờ đó mà trật tự an toàn xã hội được đảm bảo. Quyết định hành chính tạo cơ hội cho sự phát triển của xã hội theo định hướng chung của Nhà nước. 1.4. Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính Về mặt nguyên tắc pháp chế trong quản lý nhà nước đòi hỏi mọi hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có hoạt động ra quyết định hành chính phải phù hợp với pháp luật hiện hành và trình tự ban hành. Nghĩa là mọi quyết định hành chính đều được ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và phải nhằm thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Đồng thời, quyết định hành chính còn phải đảm bảo phù hợp với chủ trương, đường lối chính trị và nhu cầu nguyện vọng của nhân dân cũng như thực tiễn khả năng quản lý nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể, đảm bảo tính khả thi cao. Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính có mối liên hệ qua lại chặt chẽ với nhau. Khi ban hành quyết định hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý nhờ đó văn bản đưa ra mới có khả năng thực thi cao, được xã hội chấp nhận. Nhưng cũng có những trường hợp tính hợp pháp và tính hợp lý không đồng nhất với nhau là do cơ quan hành chính chưa kịp sửa chữa những quyết định không phù hợp hoặc do cơ quan ban hành không tính toán hết được 16