Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyết định hành chính - Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:89

Thêm vào BST

Báo xấu

45
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của khóa luận này là tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại như khái niệm và các đặc điểm của quyết định hành chính, trong đó có sự kết hợp so sánh, đối chiếu các quan điểm của các học giả cũng như các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Quyết định hành chính - Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH *** KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM Giảng viên hướng dẫn: ThS. LÊ VIỆT SƠN Người thực hiện: TRẦN ĐỨC GIANG MSSV: 1253801011043 Lớp: 31-HC37.1 TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016
MỤC LỤC Trang NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM......................................................................6 1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam............................................................................................6 1.1.1. Khái niệm.................................................................................................. 6 1.1.2. Đặc điểm................................................................................................... 10 1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam................ 12 1.2.1. Quyết định hành chính.............................................................................. 12 1.2.2. Hành vi hành chính................................................................................... 13 1.2.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.......................................................17 1.3. Ý nghĩa của việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam.................................................20 1.3.1. Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại............................................20 1.3.2. Đối với hoạt động giải quyết khiếu nại.................................................... 22 1.3.3. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước..................................... 23 1.4. Quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam.......................................................................... 24 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM...................... 38
2.1. Thực trạng thực hiện pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................38 2.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................63 2.2.1. Kiến nghị về mặt pháp lý.......................................................................... 64 2.2.2. Kiến nghị về mặt thực tiễn........................................................................ 72 KẾT LUẬN........................................................................................................ 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ ................................................................................................................................ Giảng viên hướng dẫn ThS. Lê Việt Sơn
LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy Lê Việt Sơn, giảng viên khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian nghiên cứu để hoàn thành khóa luận này một cách tốt nhất. Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, gia đình và bạn bè của tôi vì đã luôn dành sự ủng hộ, giúp đỡ quý báu cho tôi trong thời gian qua. Xin cảm ơn Tp. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2016 Sinh viên thực hiện Trần Đức Giang
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT QĐHC: quyết định hành chính HVHC: hành vi hành chính UBND: Ủy ban nhân dân CQHCNN: cơ quan hành chính nhà nước KN và GQKN: khiếu nại và giải quyết khiếu nại
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ban hành các QĐHC là hình thức chủ yếu và phổ biến nhất để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý nhà nước. Nhưng không phải lúc nào cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng đồng ý, chấp hành theo các QĐHC vì không phải lúc nào các QĐHC cũng được ban hành đúng với quy định của pháp luật mà có rất nhiều QĐHC được ban hành trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội. Chính vì thế, ngay từ khi ra đời, pháp luật khiếu nại đã quy định QĐHC là một loại đối tượng khiếu nại để cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội có quyền khiếu nại các QĐHC khi cho rằng QĐHC đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 đã lần đầu tiên quy định “Công dân có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính của cơ quan Nhà nước hoặc nhân viên Nhà nước, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 đã có sự tiếp thu quy định đó của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân và có quy định chi tiết hơn về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Sau đó, Luật khiếu nại số 02/2011/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 đã kế thừa và phát triển quy định đó để hoàn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Tuy nhiên, không phải tất cả các QĐHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành đối tượng khiếu nại thì QĐHC phải đáp ứng những điều kiện nhất định được pháp luật khiếu nại quy định. Việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại. 1
Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã được Luật khiếu nại quy định khá đầy đủ, cụ thể. Tuy nhiên, dưới góc độ lý luận cũng như qua thực tiễn hoạt động KN và GQKN thì đến nay vấn đề này vẫn còn nhiều vấn đề phức tạp, chưa được làm sáng tỏ nên đã gây không ít khó khăn cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình KN và GQKN. Cần phải nghiên cứu để làm sáng tỏ nhằm có nhận thức đúng cũng như áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật về vấn đề này. Vì những lý do đó, chúng tôi quyết định chọn nghiên cứu đề tài “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam” làm khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học với mong muốn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, quy định của pháp luật khiếu nại về vấn đề này và đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại và các quy định khác của pháp luật có liên quan. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tại Việt Nam hiện nay, có khá ít nghiên cứu của các học giả, nhà nghiên cứu về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, và các nghiên cứu đó mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá chung về đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại với mực độ, phạm vi, khía cạnh nghiên cứu khác nhau. Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, xuất bản các năm 2001, 2005, 2007 và Tập bài giảng pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, xuất bản năm 2010 đã có những nghiên cứu chung về quyết định hành chính - khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, đây là hai tài liệu cơ bản để phục vụ cho việc giảng dạy và nghiên cứu tại hai cơ sở đào tạo Luật hàng đầu Việt Nam. Bên cạnh đó, còn có một số vài viết, công trình nghiên cứu của các học giả trên các sách chuyên khảo, báo, tạp chí trong lĩnh vực pháp lý có liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại như: sách chuyên khảo “Khiếu nại hành chính - lịch sử phát triển và những vấn 2
đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới)” của tác giả Đinh Văn Minh, Nxb. Hồng Đức, năm 2015; bài viết “Sự khác nhau về đối tượng khiếu kiện giữa Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính” của tác giả Đinh Văn Minh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 07(239) năm 2013; bài viết “Để khiếu nại xứng đáng là một quyền Hiến định” của tác giả Cao Vũ Minh, đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2012; bài viết “Đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo” của tác giả Trần Văn Sơn đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề tháng 12 năm 2014; bài viết “Vấn đề kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong giải quyết khiếu nại hành chính - thực trạng và giải pháp” của tác giả Nguyễn Vũ Bảo và Phan Thị Thuỳ Trang đăng trên Tạp chí Thanh tra số 9 năm 2015; bài viết “Bất cập trong các quy định về đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính theo Luật khiếu nại năm 2011” của tác giả Lê Việt Sơn đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 2 năm 2016. Các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khái quát các vấn đề lý luận và quy định của pháp luật về đối tượng khiếu nại và đã có đề cập những vấn đề liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Tuy nhiên, lại chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên sâu nào về quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. Vì ít có sự nghiên cứu về các đối tượng khiếu nại theo pháp luật nói chung cũng như nghiên cứu về quyết định hành chính - khiếu nại theo pháp luật khiếu nại nói riêng, cho nên đề tài nghiên cứu này sẽ bổ sung, hoàn thiện những vấn đề còn đang bỏ ngõ. Đề tài này được nghiên cứu dựa trên cơ sở tổng hợp các vấn đề lý luận, quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam, từ đó đưa ra những kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về vấn đề này. 3
3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của khóa luận này là tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại như khái niệm và các đặc điểm của quyết định hành chính, trong đó có sự kết hợp so sánh, đối chiếu các quan điểm của các học giả cũng như các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, phân tích quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam để chỉ ra những bất cập, hạn chế trong quy định đó cũng như thực tiễn thực hiện những quy định đó. Để từ đó để tìm ra những đề xuất, kiến nghị hoàn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam cũng như nâng cao hiệu quả công tác khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trên thực tế. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu: khóa luận tập trung và đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và những quy định của pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. Từ đó, nhìn nhận và đánh giá một cách khách quan những điểm tiến bộ và cả những điểm hạn chế của quy định của pháp luật về vấn đề này. Đồng thời đưa ra những kiến nghị, giải pháp khắc phục những hạn chế đó. Về phạm vi nghiên cứu: khóa luận tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. Khóa luận tập trung phân tích những quy định về vấn đề quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại trong quy định của Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành, có sự đối chiếu, so sánh với Luật khiếu nại, tố cáo (được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), Luật tố tụng hành chính năm 2010, Luật tố tụng hành chính năm 2015, Luật cán bộ, công chức, Luật đất đai, Luật xử lý vi phạm hành chính,...; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Trên nền 4
tảng đó, chúng tôi đã có nghiên cứu để đưa ra những kiến nghị nhằm mục đích hoàn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu Khóa luận được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước, pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tài phán hành chính. Bên cạnh đó, tác giả còn vận dụng phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, logic,... và tổng hợp thực tiễn để xem xét nhằm làm sáng tỏ các vấn đề từ lý luận cho đến thực tiễn. 6. Cấu trúc đề tài Khóa luận “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam” có bố cục gồm danh mục từ viết tắt, phần mở đầu, phần nội dung, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung là phần chính của khóa luận, gồm 2 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam Chương 2: Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam 5
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM 1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam 1.1.1. Khái niệm Trong hoạt động quản lý nhà nước thì KN và GQKN là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng. KN và GQKN đảm bảo cho quá trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước được diễn ra theo đúng quy định của pháp luật và góp phần giúp người dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, các chủ thể chỉ có thể khiếu nại đối với những đối tượng nhất định được pháp luật khiếu nại quy định. Đối tượng khiếu nại là vấn đề rất quan trọng trong hoạt động KN và GQKN. Việc xác định đúng đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại giúp cho các cá nhân, cơ quan và tổ chức xác định được đúng loại việc được quyền khiếu nại cũng như xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tránh được tình trạng không xác định được chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ đó dẫn đến hậu quả mất quyền khiếu nại do hết thời hiệu khiếu nại, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Bên cạnh đó, việc xác định được đối tượng khiếu nại giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác định được đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của mình hay không để sau đó tiến hành thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội, tránh những sai phạm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Tuy quan trọng là thế, pháp luật khiếu nại hiện nay lại không có một quy định nào trực tiếp đưa ra khái niệm đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các đối tượng khiếu nại, hay việc định nghĩa đối tượng khiếu nại cũng chỉ dừng lại ở sự tiếp cận dưới 6
góc độ lý luận được trình bày trong các giáo trình, sách báo và các công trình nghiên cứu khoa học. Chính vì pháp luật khiếu nại chưa có quy định về đối tượng khiếu nại nên dẫn đến thực trạng người khiếu nại cũng như người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại còn khó khăn và có những sai lầm trong việc xác định đối tượng khiếu nại. Do đó việc làm rõ khái niệm về đối tượng khiếu nại là điều hết sức cần thiết trước khi nghiên cứu quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam. Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “đối tượng” được hiểu “là sự vật làm đích nhắm để hành động”1, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam thuật ngữ “đối tượng” cũng được hiểu “là sự vật nhằm vào để nghiên cứu hoặc hành động”2. Còn thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”3, hay theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam cũng cho rằng “khiếu nại” là “đề nghị xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”4. Theo các khái niệm của từ điển, ta có thể hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật làm đích nhắm để đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”, hay cũng có thể được hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật nhằm vào để đề nghị xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”. Những khái niệm chúng ta hiểu được bằng cách ghép các từ ngữ như trên chưa phản ánh rõ được bản chất của đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại vì đó chỉ là những thuật ngữ chắp ghép, không có sự liên kết với nhau, không thể hiện được rõ đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có nội hàm, bản chất như thế nào. Chính vì vậy, ta cần có một cách hiểu khái niệm đối tượng khiếu nại cụ thể hơn. Khái niệm đối tượng khiếu nại cũng được một số giáo trình luật, các tài liệu sách báo pháp lý đề cập tới, nhưng các giáo trình, tài liệu này chỉ đưa ra 1 Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Tự điển Bách Khoa, tr. 253. 2 Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 660. 3 Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 49. 4 Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 969. 7
khái niệm bằng cách liệt kê các loại đối tượng khiếu nại mà không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại. Theo Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội có nêu khái niệm “Đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”5. Tương tự như vậy, Tập bài giảng pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh cũng không định nghĩa đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại: “Đối tượng khiếu nại bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”6. Ngoài ra, trong Hỏi đáp pháp luật về khiếu nại do Thanh tra Chính phủ ban hành cũng chỉ nêu ra khái niệm theo kiểu liệt kê tương tự: “Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”7. Việc nêu các khái niệm bằng cách liệt kê như vậy đã không chỉ ra một khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại, cũng như không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại. Với việc không đưa ra khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại đã dẫn đến hạn chế trong việc tiếp cận, phân tích những đặc điểm của đối tượng khiếu nại dưới góc độ lý luận cũng như thực trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu để đưa ra định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại, chứ không nên chỉ dừng lại ở việc liệt kê các loại đối tượng khiếu nại như vậy. Trong các quy định của pháp luật đã có một số quy định chỉ ra các đối tượng khiếu nại. Điều 74 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”. 5 Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb Công an nhân dân, tr. 71. 6 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, tr. 97. 7 Thanh tra Chính phủ (2014), Hỏi đáp về pháp luật khiếu nại (Tài liệu tuyên truyền,phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn). 8
Trên cơ sở kế thừa quy định trên, tại khoản 1, Điều 30 Hiếp pháp năm 2013 cũng quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Theo quy định tại Hiến pháp cho ta thấy, đối tượng khiếu nại được quy định như vậy là rất rộng, bao gồm hành vi trái pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, mọi người đều có quyền khiếu nại những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để thể chế hoá quy định của Hiến pháp, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2004 và năm 2005), và sau đó thay thế bằng Luật khiếu nại số 02/2011/QH13 năm 2011. Tại khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại có quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Quy định của Luật khiếu nại cho thấy đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã gói gọn lại cụ thể hơn, các chủ thể khiếu nại chỉ còn có thể khiếu nại các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi các chủ thể khiếu nại cho rằng các đối tượng khiếu nại này là trái pháp luật và xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nhưng như đã nói, Luật khiếu nại không nêu khái niệm đối tượng khiếu nại là gì mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại. Qua những phân tích đó, trên cơ sở tìm hiểu khái niệm về đối tượng khiếu nại theo ngôn ngữ học, sự định nghĩa của các học giả và quy định pháp lý, theo quan điểm chúng tôi khái niệm “đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại” cần được hiểu như sau: “Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước đáp ứng được những điều kiện do pháp luật quy định bị cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại 9
yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định”. 1.1.2. Đặc điểm Các loại đối tượng khiếu nại được pháp luật khiếu nại được quy định một cách khái quát. Cho nên việc nghiên cứu đặc điểm của đối tượng khiếu nại sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiểu rõ về đối tượng khiếu nại nói chung cũng như là hiểu rõ hơn đặc điểm của quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Từ những phân tích ở phần khái niệm trên, ta có thể thấy đối tượng khiếu nại có những đặc điểm sau: Thứ nhất, đối tượng khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, đây chính là những biểu hiện cụ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, pháp luật cho phép các chủ thể quản lý là những CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện những hoạt động, hành vi nhất định để thực hiện công vụ và các nhiệm vụ được giao, đó là việc ban hành các QĐHC, thực hiện những HVHC tác động đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể trong đời sống xã hội. Khi cá nhân, cơ quan, tổ chức bị ảnh hưởng bởi QĐHC, HVHC cho rằng các QĐHC, HCHC đó là trái với quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại để xem xét. Khi đó các QĐHC, HVHC đó trở thành đối tượng khiếu nại. Thứ hai, đối tượng khiếu nại phải đáp ứng các điều kiện được pháp luật khiếu nại quy định Đối tượng khiếu nại là những biểu hiện cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đó là những QĐHC, HVHC do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành, thực hiện. Tuy nhiên, không phải tất cả các 10
QĐHC, HVHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành đối tượng khiếu nại mà các QĐHC, HVHC phải thoả mãn những điều kiện nhất định do pháp luật khiếu nại quy định. Pháp luật khiếu nại đã có những quy định khá chặt chẽ về những điều kiện nhất định đối với từng loại đối tượng khiếu nại, đó là những quy định về điều kiện chủ thể ban hành hoặc thực hiện, điều kiện về hình thức và nội dung của đối tượng khiếu nại. Đây là những điều kiện cần phải đáp ứng đầy đủ thì những QĐHC, HVHC mới trở thành đối tượng khiếu nại. Việc quy định các điều kiện đó đã làm cho đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại bị giới hạn theo phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại. Thứ ba, đối tượng khiếu nại được hình thành khi có yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi các đối tượng này Cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong CQHCNN đã ban hành những QĐHC, thực hiện những HVHC để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, một QĐHC được ban hành hay một HVHC được thực hiện trên thực tế chưa phải là đối tượng khiếu nại, mà QĐHC, HVHC ngoài có những đặc điểm trên thì cần phải có sự yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC đó thì mới trở thành đối tượng khiếu nại. Nếu không có sự yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp thì QĐHC, HVHC đó không phải là đối tượng khiếu nại mà nó chỉ là những QĐHC, HVHC thông thường mà thôi. Cho nên đối tượng khiếu nại được hình thành khi có yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại đó. Đây là đặc điểm quan trọng để xác định một đối tượng khiếu nại trên thực tế, giúp các chủ thể biết được đâu là một QĐHC, HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Thứ tư, đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định Việc xem xét, giải quyết khiếu nại là hoạt động do người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện và để đảm bảo thực hiện việc này thì cần phải có 11
những quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại thống nhất để người giải quyết khiếu nại thực hiện thống nhất trong quá trình giải quyết khiếu nại. Để đảm bảo việc đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết bởi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, pháp luật khiếu nại đã có những quy định về trình tự, thủ tục xem xét và giải quyết khiếu nại, đó là những quy định về tiếp nhận khiếu nại, xem xét khiếu nại, thụ lý khiếu nại, xác minh khiếu nại, kết luận, ra quyết định giải quyết khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại,... Vì đây chính là những quy định mang tính quy phạm của pháp luật khiếu nại nên nó không những giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại của mình mà còn giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại có căn cứ để giám sát, theo dõi quá trình giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyết khiếu nại và giúp hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện hiệu quả. 1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam Hiện nay, trong quy định của pháp luật khiếu nại không có điều khoản nào quy định đối tượng khiếu nại bao gồm những loại nào mà điều này được quy định lồng ghép tại các điều luật khác nhau, cụ thể theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại có nêu các loại đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC, HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, không phải tất cả các QĐHC, HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có thể trở thành đối tượng khiếu nại mà những đối tượng này phải thỏa mãn được các quy định theo quy định của pháp luật khiếu nại. 1.2.1. Quyết định hành chính Khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại quy định về đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, theo đó: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Tuy nhiên, trong phạm vi của Mục 1.2 chúng ta sẽ không đi sâu vào tìm 12
hiểu loại đối tượng khiếu nại này. Các quy định chi tiết về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau của khóa luận. 1.2.2. Hành vi hành chính Khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại có quy định về HVHC, theo đó: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Từ quy định trên có thể thấy HVHC trở thành đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại khi đáp ứng được các điều kiện sau: Thứ nhất, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Tương tự như đặc điểm chung của đối tượng khiếu nại, HVHC phải là hành vi do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện. Chủ thể thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã bị giới hạn lại trong một nhóm chủ thể nhất định đó là các CQHCNN và cá nhân có thẩm quyền trong CQHCNN. Theo quy định của pháp luật, các CQHCNN bao gồm Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp như sở, phòng, ban thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành hoặc theo lĩnh vực. Còn các cá nhân có thẩm quyền trong các CQHCNN được hiểu là cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan kể trên. Các CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao chính là việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phân công, ủy quyền. Ví dụ, theo quy định tại Điều 71 Luật hộ tịch năm 2014 quy định trách nhiệm của UBND cấp xã đó là “Thực hiện đăng ký hộ tịch theo quy định của Luật này”. Tuy việc thực hiện những hành vi này là do những con người, những cán bộ, 13
công chức cụ thể trong UBND cấp xã thực hiện, nhưng theo quy định của pháp luật thì hành vi này lại là hành vi do UBND cấp xã thực hiện. Như vậy, UBND cấp xã đăng ký hoặc không đăng ký hộ tịch cho người dân là hành vi của cơ quan này. Còn hành vi của người có thẩm quyền trong CQHCNN là hành vi của cá nhân cụ thể thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Ví dụ, theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính, khi xử phạt hành vi vi phạm hành chính, người có thẩm quyền phải lập biên bản vi phạm hành chính thành hai bản và giao cho người vi phạm một bản (trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 Luật xử lý vi phạm hành chính). Nếu người có thẩm quyền không lập biên bản thì hành vi này có thể là HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Chủ thể thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có những nét tương đồng với chủ thể ban hành quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, do đó một số nội dung chúng tôi sẽ phân tích cụ thể hơn trong Mục 1.4 của khóa luận này. Thứ hai, hành vi hành chính được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động Hành vi là biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể, được thực hiện dưới hình thức hành động hoặc không hành động8. Như đã phân tích ở trên, các CQHCNN hoặc cá nhân có thẩm quyền trong CQHCNN luôn được phân công, giao trách nhiệm làm những nhiệm vụ nhất định trong quá trình thực hiện chức trách của mình. Và khi thực hiện các nhiệm vụ, công vụ được giao đó, các CQHCNN và các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan đó đã thực hiện hành vi hành chính dưới dạng hành động. HVHC dưới dạng hành động phải là những hành vi đã xảy ra trên thực tế, có tác động đến đối tượng nào đó trên thực tế. Ví dụ: UBND xã ĐG đã thực hiện việc cấp giấy khai sinh cho cháu H là con của anh K và chị P theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đó là HVHC ở dạng hành 8 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 531. 14