Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tư tưởng phân quyền và sự vận dụng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn cung cấp một cách có hệ thống tiến trình hình thành và phát triển tư tưởng phân quyền. Trong các tiến trình ấy, tác giả luôn có những lập luận, đánh giá về những điểm tiến bộ, hạn chế trong tư tưởng phân quyền của các nhà tư tưởng, cũng như trong các giai đoạn phát triển của lịch sử;... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tư tưởng phân quyền và sự vận dụng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HUYỀN T¦ T¦ëNG PH¢N QUYÒN Vµ Sù VËN DôNG TRONG QU¸ TR×NH X¢Y DùNG NHµ N¦íC PH¸P QUYÒN X· HéI CHñ NGHÜA VIÖT NAM Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. HOÀNG THỊ KIM QUẾ HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Huyền
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA TƯ TƯỞNG PHÂN QUYỀN ...........................6 1.1. Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước ..........6 1.2. Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân quyền ............................10 1.2.1. Tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại ..................................................10 1.2.2. Tư tưởng phân quyền ở Tây Âu thời kỳ Cách mạng tư sản ...........................19 1.2.3. Tư tưởng phân quyền trong giai đoạn hiện nay ..........................................45 1.3. Giá trị, ý nghĩa của tư tưởng phân quyền ...............................................55 Chương 2: TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM QUA CÁC BẢN HIẾN PHÁP VÀ SỰ KẾ THỪA NHỮNG HẠT NHÂN HỢP LÝ CỦA NGUYÊN TẮC PHÂN CHIA QUYỀN LỰC ...................57 2.1. Quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền .....................................................................................57 2.2. Tổ chức quyền lực Nhà nước ở Việt Nam qua các bản hiến pháp .......67 2.2.1. Hiến pháp 1946 ...........................................................................................67 2.2.2. Hiến pháp 1959 ...........................................................................................71 2.2.3. Hiến pháp 1980 ...........................................................................................75 2.2.4. Hiến pháp 1992 ...........................................................................................78 2.2.5. Hiến pháp 2013 ...........................................................................................87 2.3. Một số kiến nghị áp dụng những nhân tố hợp lý của tư tưởng phân quyền vì mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam .....................................................................................................91
2.3.1. Cơ quan lập pháp - Quốc hội.......................................................................92 2.3.2. Cơ quan hành pháp - Chính phủ ..................................................................98 2.3.3. Cơ quan tư pháp - Tòa án và Viện kiểm sát ..............................................105 KẾT LUẬN ............................................................................................................110 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................113
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị - pháp lý có ý nghĩa hết sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ. Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước nhằm đảm bảo tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền được coi là một tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm bảo cho những giá trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát triển của nhà nước pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng. Tư tưởng phân quyền được bàn đến rất sớm trong lịch sử tư tưởng chính trị phương Tây. Ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Các thành tố này, lúc đầu, được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền, những khía cạnh có tính đơn biệt của việc tổ chức quyền lực nhà nước, chứ chưa chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố đó. Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử, tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một lý thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra lý thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704) và người có đóng góp lớn nhất trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp S. Montesquieu (1689-1755). Tư tưởng này đã được thể hiện và áp dụng trong việc tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều nước trên thế giới ở các mức độ khác nhau, được ghi nhận một cách trang trọng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp của một số nước. Thậm chí có nước đã coi phân quyền là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy 1
nhà nước của mình, là tiêu chuẩn và điều kiện của nền dân chủ. Đó chính là sự thừa nhận và khẳng định giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thực tế. Song tiếc rằng, trong một thời gian khá dài, ở nước ta cũng như ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, tư tưởng này không được chú trọng nghiên cứu và cũng không được đánh giá đúng giá trị của nó; vì nó bị coi là tư tưởng của giai cấp tư sản. Việc tổ chức của bộ máy nhà nước ở những nước này có lúc gần như rập khuôn theo mô hình Nhà nước Liên Xô và sự phân quyền hầu như bị phủ nhận. Từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội VI Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng, với mục đích phục vụ nhiệm vụ cấp bách mà Đảng ta đã vạch ra là: tăng cường bộ máy nhà nước, cải tiến tổ chức và hoạt động để nâng cao hiệu quả quản lý của nó, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã được quan tâm nghiên cứu để hiểu rõ nội dung, ý nghĩa của nó và để vận dụng vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước ta ở mức độ phù hợp. Một trong những yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền là phải có sự phân chia quyền lực (hay nói theo ngôn ngữ của chúng ta là phân công, phân nhiệm rõ ràng) giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu quả hoạt động cao cho từng cơ quan nhà nước. Đồng thời phải có cơ chế thực hiện sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và hợp tác với nhau giữa các cơ quan nhà nước để qua đó vừa hạn chế được sự lạm dụng quyền lực, bảo vệ lợi ích hợp pháp của các chủ thể mà đặc biệt là các cá nhân khỏi bị xâm hại từ phía quyền lực nhà nước vừa bảo đảm sự thống nhất và hiệu quả cao của quyền lực nhà nước. Vậy làm thế nào để Nhà nước thỏa mãn được yêu cầu này? Đó là một câu hỏi khá hóc búa đối với nước ta hiện nay. Để có thể tìm ra lời giải đáp cho câu hỏi này, thiết nghĩ, việc nghiên cứu tư tưởng phân quyền trên thế giới, cũng như cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay là một việc làm cần thiết. Với mong muốn góp một phần nhỏ vào việc nghiên cứu nói trên và có thể đóng góp ý kiến vào việc cải tiến tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta cũng như để phục vụ cho công tác giảng dạy, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Tư tưởng phân quyền và sự vận dụng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là những vấn đề thu hút sự quan tâm, nghiên cứu của nhiều cơ quan và các nhà khoa học từ trước đến nay đặc biệt trong thời kỳ đổi mới đất nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Vấn đề này được nhiều tác giả đề cập đến ở những khía cạnh và mức độ khác nhau, thể hiện trong các công trình nghiên cứu, bài viết đăng trên các báo, tạp chí và là đề tài của nhiều luận án, luận văn luật học, các công trình nghiên cứu đó có thể kể đến như: - Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, TS Trần Hậu Thành, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005. - Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, TS Nguyễn Thị Hồi, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2005. - Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Viện khoa học xã hội Việt Nam, Viện thông tin khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1992. - Về " phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản " tại Cộng hoà Liên bang Đức, Đặng Quốc Tiến, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 8/2004. - Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, LS Nguyễn Văn Thảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006. - Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở Philippine, ThS Nguyễn Thị Minh Hà, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002. - Phân quyền và tản quyền trong tổ chức và quản lý hành chính ở Pháp, Trần Đại Thắng, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1996. Nhìn chung các công trình nghiên cứu khoa học của tập thể và cá nhân, các bài viết từ trước đến nay về tư tưởng phân chia quyền lực và nhà nước pháp quyền đã có những đóng góp quan trọng về lý luận và thực tiễn. Luận văn tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện lý luận và thực tiễn về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Các công trình nói trên là những tài liệu tham khảo bổ ích cho tác giả khi viết luận văn này. 3
3. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền để vận dụng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu, phân tích các tư tưởng về phân chia quyền lực trong lịch sử và quá trình vận dụng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay. - Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của luận văn là lý luận về phân chia quyền lực nhà nước và quá trình vận dụng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tập trung chủ yếu từ Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành Trung ương khóa VII ngày 29 tháng 11 năm 1991 đến nay. 5. Phương pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận của luận văn là học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật nói chung. - Phương pháp nghiên cứu: Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phân tích- tổng hợp, lịch sử- cụ thể; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như: So sánh, thống kê, điều tra xã hội học. 6. Đóng góp mới của luận văn - Luận văn cung cấp một cách có hệ thống tiến trình hình thành và phát triển tư tưởng phân quyền. Trong các tiến trình ấy, tác giả luôn có những lập luận, đánh giá về những điểm tiến bộ, hạn chế trong tư tưởng phân quyền của các nhà tư tưởng, cũng như trong các giai đoạn phát triển của lịch sử; - Luận văn đã có những nghiên cứu và chỉ ra được một cách có hệ thống sự biểu hiện của tư tưởng phân quyền trong các phương thức tổ chức quyền lực ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp, đồng thời chỉ rõ những nguyên nhân cơ bản của những 4
thay đổi theo hướng tăng cường hay hạn chế áp dụng các hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước qua các bản Hiến pháp. 7. Ý nghĩa của luận văn - Luận văn góp phần vào việc nhận thức rõ hơn ý nghĩa và giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử để từ đó có thể vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. - Các giải pháp đề xuất trong luận văn có thể được nghiên cứu vận dụng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. - Luận văn có thể dùng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy tại các trường, lớp, trung tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. 8. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm 2 chương, 6 tiết. 5
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA TƯ TƯỞNG PHÂN QUYỀN 1.1. Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước Quyền lực là vấn đề đã được nghiên cứu từ lâu và bởi nhiều nhà tư tưởng của nhiều thời đại, song cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa về quyền lực được đông đảo mọi người, từ các học giả đến các nhà hoạt động thực tiễn thừa nhận. Do vậy mà có khá nhiều quan niệm khác nhau về quyền lực. Song với nghĩa chung nhất có thể hiểu quyền lực là sức mạnh mà nhờ đó một chủ thể (cá nhân, tổ chức, giai cấp hoặc toàn xã hội) có thể bắt các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình. Theo nghĩa này, quyền lực ra đời và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của con người, bởi vì, hoạt động phối hợp, hoạt động chung mang tính cộng đồng là cái vốn có trong hoạt động của con người. Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có người tổ chức, người chỉ huy và những kẻ phục tùng - cái vốn tạo thành nội dung sơ khai cũng như nội dung hiện đại của phạm trù quyền lực. Trong xã hội có giai cấp thì chủ thể có đủ khả năng chỉ huy và phối hợp hoạt động của tất cả các chủ thể khác chính là nhà nước nên quyền lực nhà nước là thứ quyền lực quan trọng nhất. Từ quan niệm chung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà nước là sức mạnh của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó. Nhờ có quyền lực này mà nhà nước có đủ khả năng làm dịu xung đột giai cấp hoặc giữ cho xung đột ấy ở trong vòng một "trật tự" nhất định để xã hội có thể tồn tại và phát triển được. Cũng nhờ có quyền lực đó mà nhà nước có thể thực hiện và bảo vệ được quyền lợi và địa vị thống trị của giai cấp thống trị, có thể tổ chức và quản lý xã hội, thiết lập, củng cố, bảo vệ trật tự và sự ổn định của xã hội, làm cho xã hội phát triển theo chiều hướng mà nó mong muốn. Quyền lực nhà nước chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện. Muốn cho quyền lực này được thực hiện một cách có hiệu quả thì phải tìm cho nó một hình thức tổ chức và phương pháp thực hiện phù hợp. Việc tìm kiếm ấy đã trở 6
thành trung tâm chú ý của tất cả các nhà tư tưởng chính trị tiến bộ của loài người từ khi nhà nước ra đời tới nay. Vì thế, trong các tư tưởng chính trị, vấn đề hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bao giờ cũng là vấn đề trọng tâm, cơ bản và quan trọng nhất. Hình thức ấy được gọi bằng những cái tên rất khác nhau. Platon (427-374 tr. CN) gọi đó là những hình thức chính trị, Aristote (384-322 tr. CN) gọi nó là hình thức chính phủ, Bertrand Russell gọi là hình thức chính quyền, còn chúng ta gọi nó là hình thức chính thể. Trong các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau, cách thức thực hiện quyền lực nhà nước rất khác nhau. Ở các nước quân chủ chuyên chế, toàn bộ quyền lực cao nhất của nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều tập trung trong tay nhà vua. Vua được mệnh danh là Thiên tử nên quyền lực của vua là vô hạn, là tối cao và bất khả xâm phạm. Mọi mệnh lệnh, chiếu chỉ, ý chỉ, thậm chí khẩu dụ của nhà vua đều có giá trị bắt buộc phải tuân theo, đều là pháp luật nên pháp luật chủ yếu là sự thể hiện ý chí của nhà vua. Các quan chức nhà nước - những người tổ chức thực hiện các mệnh lệnh, chiếu chỉ của nhà vua đều do vua cắt cử và bãi chức. Vua cũng là vị quan tòa tối cao để phán xử các vụ án quan trọng nhất. Việc làm của các quan chức và của thần dân có thể được vua xem xét đúng sai, tùy công mà vua thưởng, vua ban lộc, tùy tội mà vua quyết định hình phạt. Khi vua "băng hà", quyền lực của vua phải được truyền kế một cách nghiêm ngặt theo trật tự "cha truyền con nối", để đảm bảo sự dài lâu của vương triều, của "cơ nghiệp tổ tông". Ở những nước quân chủ hạn chế, quyền lực của vua bị hạn chế bởi các thế lực khác nhau (cơ quan đại diện của các đẳng cấp, nghị viện hoặc hiến pháp) và trong những lĩnh vực nhất định. Nếu như trong chính thể Quân chủ Đại diện đẳng cấp, vua chỉ phải tham khảo ý kiến của cơ quan đại diện đẳng cấp khi tăng thuế, thay đổi luật hoặc ban hành luật mới thì trong chính thể Quân chủ Nhị hợp, quyền lực của vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp (quyền lập pháp thuộc về nghị viện) và tư pháp (quyền tư pháp thuộc về tòa án), song lại được mở rộng trong lĩnh vực hành pháp. Vua vừa đứng đầu quốc gia, vừa đứng đầu chính phủ, nắm toàn quyền hành pháp. Các bộ trưởng do vua bổ nhiệm và bãi nhiệm, chịu trách nhiệm trước vua nên được coi là bộ trưởng 7
của vua. Còn trong chính thể Quân chủ Đại nghị, quyền lực của vua bị hạn chế trong cả ba lĩnh vực, quyền lập pháp do nghị viện thực hiện, quyền hành pháp được thực hiện bởi chính phủ mà đứng đầu là thủ tướng, còn quyền tư pháp được thực hiện bởi tòa án. Thẩm quyền và mối quan hệ giữa các cơ quan trên được quy định trong hiến pháp. Chức vị vua chỉ còn mang tính chất truyền thống, nghi lễ và tượng trưng vì vua không trực tiếp giải quyết các công việc của nhà nước mà chỉ đóng vai trò chính thức hóa các hoạt động của nhà nước. Trong các nhà nước tư sản có chính thể cộng hòa, các loại quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp của nhà nước thường được trao cho các cơ quan khác nhau là nghị viện, tổng thống, chính phủ và tòa án. Các cơ quan này có thể chung hoặc không chung nhân viên với nhau, có thể độc lập hoặc chịu trách nhiệm lẫn nhau, có thể kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau, hoặc kiềm chế và đối trọng với nhau trong hoạt động theo nguyên tắc "quyền lực ngăn cản quyền lực". Còn ở các nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây thì quyền lực nhà nước được coi là tập trung thống nhất trong tay cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra thông qua tuyển cử phổ thông đầu phiếu. Quyền lực của cơ quan này là tối cao vì trực tiếp nhận được từ nhân dân. Song nó chỉ thực hiện quyền lực lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao mọi hoạt động của nhà nước. Nó lại tổ chức ra các cơ quan trung ương khác như nguyên thủ quốc gia, chính phủ, tòa án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan ấy thực hiện quyền lực nhà nước trong những lĩnh vực còn lại. Vì vậy, các cơ quan nhà nước khác ở trung ương đều phải chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân hay cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước và chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan này. Tóm lại, cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong thực tế rất đa dạng và phong phú. Song tựu trung lại có thể khái quát thành hai cơ chế cơ bản, đó là tập quyền và phân quyền. Tập quyền có nghĩa là quyền lực cao nhất của nhà nước thuộc về một cá nhân hoặc một cơ quan và cá nhân hoặc cơ quan ấy có thể chi phối sự hình thành và hoạt động của các chức vụ nhà nước hoặc các cơ quan nhà 8
nước khác. Còn phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân tách thành các loại lập pháp, hành pháp, tư pháp và được phân chia cho các cơ quan nhà nước khác nhau, cơ quan này thực hiện quyền lực lập pháp, cơ quan kia thực hiện quyền lực hành pháp và quyền lực tư pháp thì được trao cho cơ quan thứ ba. Các cơ quan ấy có thể chung hoặc không chung nhân viên với nhau, ngang bằng nhau và khá độc lập với nhau hoặc phụ thuộc nhau ở một mức độ nhất định, có thể chịu trách nhiệm trước nhau, trong hoạt động có thể kiềm chế, kiểm soát thậm chí đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Xem xét lịch sử của nhà nước ta thấy, từ khi nhà nước ra đời đến nay, cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước có sự biến đổi rất lớn. Một trong những nguyên nhân dẫn đến điều đó là do sự trăn trở trong tư duy của loài người nhằm tìm kiếm một mô hình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước thích hợp để có thể phát huy những tác động tích cực và giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực của nhà nước đối với xã hội. Sở dĩ loài người luôn phải trăn trở, tìm kiếm mô hình đó vì thuở mới ra đời, nhà nước có công rất lớn trong việc cứu nhân loại thoát khỏi thảm họa của sự tàn sát lẫn nhau, khái nguy cơ của sự tuyệt chủng. Nhưng trong quá trình tồn tại của mình, nhà nước đã có thời kỳ bị tha hóa nghiêm trọng, làm cho nó từ một tổ chức xuất hiện do nhu cầu khách quan của sự tổ chức và quản lý xã hội có giai cấp nhằm duy trì sự tồn tại của một cộng đồng thành công cụ đắc lực và hữu hiệu để phục vụ lợi ích và quyền thống trị của một cá nhân hoặc một nhóm người trong xã hội, thành công cụ đàn áp, nô dịch đại đa số nhân dân lao động, gây ra cho họ và cho toàn nhân loại biết bao khổ đau và bất hạnh, dẫn đến những bi kịch của lịch sử. Tuy vậy, nhà nước vẫn cần thiết và ngày càng cần thiết đối với xã hội cho đến khi nó bị tiêu vong theo quan điểm của Mác. Vì thế, những nhà tư tưởng tiến bộ, đại diện cho lợi ích và khát vọng của quần chúng lao khổ luôn tư duy, trăn trở để tìm kiếm một mô hình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước thích hợp nhằm tạo ra và giữ gìn sự công minh, sự tốt đẹp của nhà nước, làm cho hoạt động của nhà nước biến đổi theo chiều hướng dân chủ, tiến bộ và nhân đạo, thừa nhận và bảo đảm tự do cho mỗi công dân, vì lợi ích chung của cả cộng đồng và 9
giảm bớt sự khổ đau, bất hạnh của con người. Một trong những kết quả tốt đẹp, có giá trị của sự trăn trở, tư duy ấy chính là sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước- một trong những giá trị quý báu trong kho tàng lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý của nhân loại. 1.2. Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân quyền "Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước" - còn gọi tắt là Tư tưởng phân quyền - là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại quyền lực khác nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ theo hướng ngăn cản, kiềm chế, kiểm soát hoặc đối trọng với nhau giữa các loại quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói một cách cụ thể, đó là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc phân tách quyền lực nhà nước thành những loại quyền lực có tên gọi, nội dung và vị trí khác nhau, được trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện và trong quá trình hoạt động, các chủ thể ấy có thể kiềm chế, ngăn cản, kiểm soát lẫn nhau hoặc đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để vừa bảo đảm sự kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm ngăn chặn sự độc tài chuyên chế, bảo vệ tự do của công dân, vừa bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Việc nghiên cứu tư tưởng này trên thế giới đã có từ thời cổ đại, nhưng nó mới được xúc tiến ở nước ta từ sau công cuộc đổi mới trở lại đây. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước có quá trình hình thành và phát triển khá lâu dài, từ thời cổ đại cho tới thời kỳ Cách mạng Tư sản, nội dung của nó được thể hiện ngày càng rõ ràng, cụ thể, có hệ thống và khoa học hơn. Toàn bộ quá trình ấy sẽ được trình bày cụ thể trong phần dưới đây. 1.2.1. Tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại 1.2.1.1. Tư tư ở ng phân quyề n trong tổ chứ c bộ máy Nhà nư ớ c Hy Lạ p, La Mã Ở Hy Lạp, mầm mống của tư tưởng phân quyền trước tiên được thể hiện qua những cải cách bộ máy Nhà nước Athenes của Ephialtes (Thế kỷ V tr. CN) và Pericles (495-429 tr. CN). 10
Trong lịch sử hình thành Athenes có thời kỳ Thành bang này do nhà độc tài Peisistratus cai trị, ông ta nắm mọi quyền hành. Tới đời các con ông ta, chế độ này bị sụp đổ và nhân dân giành được quyền tự trị thông qua các hội nghị công dân, song quý tộc thị tộc vẫn là tầng lớp có thế lực nhất về chính trị và kinh tế. Bộ máy nhà nước gồm ba bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc hay Hội đồng trưởng lão, Quan chấp chính và Hội nghị công dân. Nền dân chủ này đã được củng cố và mở rộng thêm nhờ những cải cách của Solon vào năm 549 tr. CN và của Clisthenes vào năm 508 tr. CN. Nhờ thế, bộ máy nhà nước Athenes đã có thêm các cơ quan mới như: Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Hội đồng 10 tướng lĩnh, song quyền lực nhà nước vẫn chủ yếu tập trung trong tay Hội đồng trưởng lão, quyền hành của các hội nghị công dân bị hạn chế bởi cơ quan này. Đến Thế kỷ thứ V tr. CN, chính quyền ở Athenes về tay những người dân chủ cấp tiến nhất mà đứng đầu là Ephialtes. Ông nổi tiếng là "một nhà chính trị trung thành với Tổ quốc và cương trực không ai mua chuộc được" (Aristote). Xuất thân từ một gia đình quý tộc bị phá sản, sống gần gũi với quần chúng, ông trở thành người bạn của dân nghèo. Với mong muốn dân tự do phải làm chủ đất nước, tất cả quyền lực đều thuộc về dân chúng, họ thực hiện quyền đó bằng cách tham gia vào các công việc công và có quyền đối với các viên chức của họ nên năm 462 tr. CN, được sự trợ giúp của Pericles, Ephialtes đã tiến hành một cuộc cải cách dân chủ nhằm đánh đổ thế lực của Hội đồng trưởng lão – một cơ quan phản dân chủ về thành phần cũng như về chức năng với quyền hạn khá to lớn của nó. Ông đã đưa ra thông qua tại Hội nghị công dân một đạo luật tước hết mọi quyền chính trị và tư pháp của Hội đồng trưởng lão (trừ quyền xét xử các vụ án tôn giáo của nó) và trao quyền ấy cho các cơ quan dân cử. Quyền lập pháp thuộc về Hội nghị nhân dân. Hội nghị này họp ngoài trời và họp hàng tháng, mỗi năm phải họp ít nhất 10 lần, tất cả các công dân đều phải tham gia Hội nghị. Hội nghị sẽ ban hành tất cả các đạo luật, các nghị định và có quyền quyết định lưu đày một quan chức bị mất tín nhiệm. Trong Hội nghị, mọi công dân đều có quyền đề nghị thông qua bất kỳ một dự án luật, nghị định nào hoặc đề nghị bãi bỏ một văn bản pháp luật hiện hành nào đó. Song nội dung của các văn bản được đề nghị 11
phải phù hợp với pháp luật hiện hành. Ephialtes còn quy định chế độ trách nhiệm của những nhà lập pháp trước nhân dân về hậu quả của những văn bản mà họ đề nghị thông qua ở Hội nghị. Trong vòng một năm sau khi luật hoặc nghị định được thông qua, người đề xướng hoặc chủ trương thông qua văn bản đó vẫn có thể bị truy tố về tội vi hiến và bị trừng phạt rất nặng nếu văn bản đó gây tổn hại đến lợi ích của quốc gia hay quyền lợi của công dân. Theo Ephialtes, bằng những quy định như trên có thể đảm bảo xây dựng một nhà nước pháp trị. Quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân gồm 500 người. Đó là các viên chức hành chính, họ được tuyển lựa theo một trong hai cách: bầu cử hoặc rút thăm. Hội đồng được chia thành 10 ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển công việc của Hội đồng trong 1/10 năm, nó giải quyết những công việc thông thường, lúc có việc quan trọng thì họp toàn thể Hội đồng. Hội đồng được bầu lại mỗi năm một lần và không ai có quyền tham gia Hội đồng quá hai năm nên mỗi công dân đều có hy vọng tham gia Hội đồng một lần trong đời mình, để lần lượt vừa là người thống trị vừa là người bị thống trị. Quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân gồm 6000 người do tất cả các bộ lạc bầu ra hàng năm để vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm. Mỗi lần cần xử một vụ án thì họ lại bắt thăm để chọn lấy một số thẩm phán. Ngoài ra còn có Hội đồng 10 tướng lĩnh do 10 bộ lạc cử ra. Hội đồng này lúc đầu chỉ nắm quyền chỉ huy quân sự. Người chỉ huy tối cao do 10 tướng lĩnh luân phiên đảm nhiệm. Về sau Hội đồng này nắm cả quyền hành chính cao nhất của nhà nước và thành viên của nó có thể được tái cử lại nhiều lần (chẳng hạn Pericles được bầu đi bầu lại trong 30 năm nhưng mỗi năm ông lại phải ra ứng cử một lần). Như vậy, bằng cải cách của mình, Ephialtes đã thực sự chia tách quyền lực nhà nước thành ba loại quyền lực và trao cho các cơ quan dân cử khác nhau thực hiện để bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân, chống lại sự tập trung quyền lực vào tay một chủ thể. Từ đó có thể coi ông là một trong những người đầu tiên đặt nền móng cho tư tưởng phân quyền. Rất không may là Ephialtes thực hiện cải cách chưa được bao lâu thì bị bọn quý tộc thù địch ám sát. Sau khi ông mất, phái Dân chủ vẫn tiếp tục nắm quyền mà đại diện là 12
Pericles – một nhà chính trị và nhà hùng biện có tài, "là người siêu việt nhất của Athenes, người thứ nhất về mọi cái và về nói và hành động" [29, tr.33]. Năm 461 tr. CN, khi lên cầm quyền Pericles đã tiếp tục một cách xuất sắc cải cách của Ephialtes theo chiều hướng củng cố và mở rộng nền dân chủ Athenes. Ông vận động ban hành quy định mới về việc lựa chọn các chức vụ nhà nước, theo đó, trừ chức Tướng quân, các chức vụ lớn nhỏ khác đều được bổ nhiệm bằng cách bốc thăm. Theo ông, bằng phương pháp đó, bất cứ công dân Athenes nào, không phân biệt dòng họ, giàu nghèo, sang hèn đều có khả năng được cắt cử giữ bất cứ một chức vụ nào trong nhà nước, có như vậy họ mới thật sự hoàn toàn bình đẳng và còn được giáo dục để có ý thức trách nhiệm công dân hơn. Ông khẳng định: "Chúng ta là những người duy nhất coi người công dân xa lạ với các công việc công không phải như là một sinh vật nhàn rỗi mà như một sinh vật vô ích" [29, tr.35]. Để đề phòng sự lựa chọn những người không xứng đáng và để chặn bớt sự lạm quyền, pháp luật còn quy định trước khi giữ chức vụ, những người được chọn bởi cuộc rút thăm phải trải qua một cuộc kiểm tra vừa để thử thách khả năng vừa để thăm dò lòng trung thành. Rồi 10 lần trong năm, tại mỗi phiên họp của Hội nghị công dân, theo thủ tục, bao giờ dân chúng cũng được mời biểu quyết chấp thuận hay khiển trách các viên chức của họ, nếu khiển trách thì tiếp theo sẽ có cuộc truy tố ra tòa án, tương tự như một thủ tục bãi nhiệm vậy. Tới cuối năm, mỗi viên chức sẽ phải tường trình trước một ủy ban đặc biệt về số tiền công quỹ mà họ là người thu, người giữ hay người chi tiêu [23]. Có thể thấy đây là hình thức ban đầu của sự kiểm soát của nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước, sự kiểm soát của cơ quan lập pháp với các nhân viên nhà nước. Để cho những công dân thuộc tầng lớp dưới, kể cả những người nghèo khổ nhất cũng có thể đảm nhiệm các chức vụ lớn nhỏ trong bộ máy nhà nước, lần đầu tiên trong lịch sử, Pericles đã ban hành chế độ trả lương cho những người làm việc trong bộ máy nhà nước, từ các thành viên của Hội đồng nhân dân, quan chấp chính, ủy viên bồi thẩm đến thủy thủ, sĩ quan và binh lính. Những cải cách mà Ephialtes và Pericles thực hiện đã đưa Nhà nước Athenes cũng như nền dân chủ của nó phát triển đến mức độ cực thịnh nên người Hy Lạp gọi thời 13
kỳ này là "Thế kỷ vĩ đại" hay "Thế kỷ Pericles". Tuy nhiên, nền dân chủ Athenes chỉ là nền dân chủ hạn chế vì tham gia vào các cơ quan nhà nước chỉ có các công dân, tức là những người đàn ông tự do, mà họ chỉ chiếm khoảng 20% tổng số dân cư. Còn phụ nữ, những người tự do nhưng mẹ không phải là người Athenes, kiều dân và nô lệ đều không được hưởng quyền công dân. Ở La Mã từ thế kỷ thứ VI đến thế kỷ thứ I tr. CN, tình hình cũng diễn ra tương tự như ở Athenes. Trong thời gian đó, để tránh sự tái diễn các chế độ bạo quyền mà họ đã phải chịu đựng dưới các triều đại vua chúa, nhất là thời kỳ dưới quyền độc đoán của vị Vua "Tarquin kiêu ngạo", sau khi ông ta bị lưu đày vào năm 509 tr. CN, người La Mã đã xây dựng nền cộng hòa và áp dụng phương pháp chia quyền và phân quyền. Họ thiết lập một Hiến pháp trong đó quyền hành được phân chia một cách khéo léo. Thay vì có một hội nghị công dân thì nay có tới ba hội nghị với các chức năng và quyền lực khác nhau. Một là Hội nghị Bào tộc (qui-ri) là đại hội của quý tộc, không có vai trò chính trị quan trọng, có nhiệm vụ giao quyền lực cho các quan tư pháp tối cao và giải quyết những vấn đề thuộc luật lệ gia đình. Hai là Hội nghị Xăng-tu-ri là hội nghị theo đơn vị quân đội của các đẳng cấp, có quyền hành rất lớn như giải quyết các vấn đề chiến tranh và hòa bình, bầu các chức quan cao nhất của nhà nước. Ba là Hội nghị nhân dân các bộ lạc theo khu vực, giải quyết những vấn đề về luật pháp. Đó là đại hội mang nhiều tính chất dân chủ nhất, nhưng lại bị bọn quan lại cao cấp khống chế, vì thế nó không được quyết định những vấn đề quan trọng của nhà nước. Loại cơ quan thứ hai trong bộ máy Nhà nước La Mã là Viện nguyên lão - cơ quan có quyền lực quyết định - gồm những quý tộc giàu sang có thế lực đã từng nắm giữ những chức quan cao cấp. Cơ quan này có quyền phê chuẩn các quan lại tối cao mới được bầu ra, quản lý tài sản của nhà nước, đề ra và chỉ đạo thực hiện chính sách đối nội, đối ngoại, trông coi các công việc tôn giáo. Bộ phận thứ ba của Nhà nước La Mã là các chức quan cai trị. Chức vị cao nhất trong hàng quan lại là hai viên quan chấp chính (còn gọi là Thượng phán quan). Thay vì có một Thượng phán quan trước đây thì nay có hai Thượng phán 14
quan có quyền lực ngang nhau và có thể kiểm soát lẫn nhau. Các quan chấp chính này do hội nghị Xăng-tu-ri bầu ra và được giữ chức vụ trong một năm. Họ có quyền rất lớn về quân sự và dân chính, là tổng chỉ huy quân đội, có quyền triệu tập Hội nghị Viện nguyên lão, Hội nghị nhân dân, chỉ đạo thực hiện những quyết nghị của Viện nguyên lão và Hội nghị nhân dân. Ngoài ra còn nhiều chức quan khác như quan tư pháp, quan giám sát, quan tài vụ... đó là những chức quan thường trực lâu dài và do nhân dân bầu ra. Trong trường hợp có khủng hoảng quân sự thì sẽ có một cơ quan đứng ra tạm phối hợp quyền hành. Cơ quan này là văn phòng quan Thống lãnh (Dictator) hay còn gọi là quan độc tài, được nắm giữ quyền hành tối cao trong sáu tháng, điều khiển quân đội và hầu như bao trùm chính quyền dân sự qua quyền thiết quân luật. Cách thức tổ chức Nhà nước La Mã như trên kéo dài cho đến khi chế độ độc tài của Xi la, Cesar rồi chế độ quân chủ được thiết lập. Như vậy, tư tưởng phân quyền đã nảy sinh từ thực tiễn tổ chức bộ máy Nhà nước Athenes và La Mã gắn liền với việc thiết lập và củng cố nền dân chủ với mong muốn quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nhằm chống chế độ độc tài chuyên chế. Vì thế mà cả Montesquieu lẫn Rousseau khi đề cập đến sự phân quyền đều lấy La Mã làm ví dụ để giải thích hoặc phê phán. 1.2.1.2. Tư tưởng phân quyền của Aristote (384 – 322 tr. CN) Aristote là "nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" (C.Mác), là " khối óc toàn diện nhất trong số những nhà triết học Hy Lạp" (Ph. Ăngghen) và "là vị bá chủ về tư tưởng" (Gomperz). Ông là nhà triết học có kiến thức uyên thâm trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực chính trị. Trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của 158 nhà nước đơn nhất và liên bang, Aristote đã viết lên tác phẩm "Chính trị" hay "Luận về chính quyền" trong đó có thể hiện tư tưởng phân quyền mặc dù mới dừng ở mức sơ khai, đặt nền móng cho nó. Khi bàn về bộ máy nhà nước, ông phân tách nó thành ba bộ phận hay ba ngành của chính quyền là thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và phán xử theo luật hay xét xử. Ông viết: 15
... có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước mà một nhà lập pháp có trách nhiệm phải cân nhắc thật kỹ vì chúng có tầm quan trọng rất lớn đối với tất cả mọi người và chúng hết sức cần thiết để làm cho nhà nước hạnh phúc, tùy theo sự thay đổi của chúng mà làm cho nhà nước này sẽ khác với nhà nước khác. Thứ nhất trong những bộ phận đó là Hội nghị nhân dân, thứ hai là các viên chức của nhà nước, đó là những người phải được giao phó cho một quyền lực nào đó và phải được bổ nhiệm theo một cách thức nào đó, thứ ba là cơ quan tòa án [43, tr. 132]. Ở đoạn khác ông khẳng định rằng trong một số nhà nước, các công dân có thể được tham gia vào cả ba bộ phận của chính phủ, đó là Hội nghị nhân dân, hành pháp và xét xử (có thể thấy từ "chính phủ" Aristote dùng ở đây đồng nghĩa với từ "nhà nước" hiện nay). Không chỉ chia tách ba bộ phận, Aristote còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên, cơ cấu của từng bộ phận và khái quát về mối quan hệ giữa chúng. Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân, được ông chỉ các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ" [19]. Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt mới được tham gia quyết định các vấn đề nhà nước; còn trong chế độ quý tộc thì một bộ phận quyết định vấn đề này, trong khi một bộ phận khác quyết định những vấn đề khác. Về các toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai... Nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có 16