Luận văn Thạc sĩ Luật học: Vai trò của Hội đồng nhân dân trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau

Chia sẻ: Cẩn Ngôn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:65

Thêm vào BST

Báo xấu

22
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn đề cập đến quá trình thực hiện đầu tư công tại tỉnh Cà Mau, vai trò của HĐND trong việc thực hiện đầu tư công và những khó khăn, hạn chế trong quá trình thực hiện, trên cơ sở đó, đưa ra những kiến nghị góp phần phát huy vai trò của HĐND trong thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Vai trò của Hội đồng nhân dân trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM LÂM THỊ CẨM TÚ VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM LÂM THỊ CẨM TÚ VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Võ Trí Hảo TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là: Lâm Thị Cẩm Tú – mã số học viên: 7701250896A, là học viên lớp Cao học Luật chuyên ngành Luật kinh tế K25, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Vai trò của Hội đồng nhân dân trong đầu tư công tại Cà Mau” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện Lâm Thị Cẩm Tú
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1 Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư công .................................................................5 1.1. Đầu tư công ......................................................................................................5 1.1.1. Một số khái niệm về đầu tư công và lĩnh vực đầu tư công ........................5 1.1.1.1. Đối với các nước trên thế giới.............................................................5 1.1.1.2. Đối với Việt Nam ................................................................................7 1.1.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư công ................................................................9 1.2. Chức năng của HĐND trong đầu tư công ......................................................12 1.3. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thuộc HĐND cấp tỉnh ................14 Tiểu kết luận chương 1: .........................................................................................15 Chương 2: Thực tiễn quyết định chủ trương đầu tư của HĐND tỉnh Cà Mau 17 2.1. Quy định về quyết định chủ trương đầu tư các dự án đầu tư công của địa phương ...................................................................................................................17 2.1.1. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án có sử dụng ngân sách trung ương .........................................................................................17 2.1.2. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án sử dụng toàn bộ vốn địa phương .....................................................................................18 2.1.3. Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư dự án đầu tư công hàng năm ............................................................................................................20 2.1.4. Điều chỉnh chương trình, dự án đầu tư công ...........................................22 2.2. Thực tiễn áp dụng tại tỉnh Cà Mau .................................................................23 2.2.1. Công tác triển khai thực hiện Luật Đầu tư công ......................................23 2.2.2. Nguyên tắc bố trí vốn để thực hiện đầu tư công ......................................26 2.2.3. Công tác điều hành của Thường trực HĐND tỉnh Cà Mau .....................28 2.3. Khó khăn, bất cập ...........................................................................................29 2.4. Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư và vai trò quyết định chủ trương đầu tư của HĐND tỉnh Cà Mau ........................................................................................30 Tiểu kết chương 2 ................................................................................................32
3.1. Pháp luật về phạm vi giám sát, quy trình giám sát, tiêu chí giám sát công cụ giám sát và hình thức giám sát ..............................................................................33 3.1.1. Phạm vi giám sát ......................................................................................33 3.1.1.1. Theo quy định Luật Tổ chức chính quyền địa phương .....................33 3.1.1.2. Theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 ........................................................................................................34 3.1.2. Quy trình giám sát ...................................................................................34 3.1.3. Tiêu chí giám sát ......................................................................................36 3.1.4. Công cụ giám sát .....................................................................................38 3.1.5. Các hình thức giám sát ............................................................................40 3.2. Thực tiễn giám sát đầu tư công của Hội đồng nhân dân tỉnh Cà Mau ...........42 3.2.1. Giám sát tại các kỳ họp:...........................................................................42 3.2.1.1. Kỳ họp HĐND ..................................................................................42 3.2.1.2. Hoạt động giám sát tại kỳ họp của HĐND tỉnh ................................43 3.2.2. Giám sát giữa hai kỳ họp .........................................................................43 3.2.3. Giám sát đầu tư xây dựng các công trình văn hóa ...................................44 3.2.4. Giám sát tình hình thực hiện Nghị quyết của HĐND về KTXH hàng năm ...........................................................................................................................45 3.3. Khó khăn, bất cập trong giám sát đầu tư công của HĐND tỉnh Cà Mau .......48 3.4. Giải pháp ........................................................................................................50 Tiểu kết chương 3: .................................................................................................53 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân KTXH: Kinh tế - xã hội NSNN: Ngân sách nhà nước
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong những năm qua, việc đầu tư công bằng các nguồn vốn Nhà nước góp phần quan trọng vào việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng KTXH. Nhiều công trình, dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công được đầu tư đã kịp thời giải quyết những yêu cầu bức thiết trong đời sống xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội. Đầu tư được xem là động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, là nền tảng để phát triển KTXH của các địa phương. Việc quản lý đầu tư sử dụng vốn NSNN được quy định trong nhiều luật, nhiều nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Trong đó có Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN và trái phiếu chính phủ đã góp phần khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế trong thực hiện quản lý đầu tư. Tuy nhiên, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong công tác quản lý đầu tư công một cách toàn diện, có hệ thống. Tại kỳ họp thứ Tám, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tư công, có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 01 năm 2015. Đây chính là văn bản pháp luật chế định đầy đủ toàn bộ quá trình đầu tư công từ đề xuất chủ trương đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi, phê duyệt kế hoạch đầu tư, quy định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức cá nhân trong hoạt động đầu tư công… là cơ sở pháp lý quan trọng, tạo sự đồng bộ, thống nhất trong quản lý sử dụng nguồn vốn đầu tư nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, gây lãng phí, thất thoát, chậm tiến độ... phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước về đầu tư công hiện nay. Để tăng cường hoạt động giám sát của các chủ thể trong quá trình thực hiện đầu tư công, Luật Đầu tư công đã dành riêng 01 chương quy định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan tổ chức, cá nhân trong hoạt động đầu tư công đã nâng cao vai trò giám sát của các chủ thể trong thực hiện quy định pháp luật. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chỉ thị, Nghị quyết, chính sách, pháp luật để nâng cao tinh thần trách nhiệm, thái độ phục vụ nhân dân của các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ, trong đó đề cao vai trò giám sát của cơ quan dân cử Quốc hội và HĐND. Đối với các địa phương, vai trò giám sát của cơ quan dân cử HĐND luôn được quan tâm, xác định các chuyên đề giám sát
2 phù hợp cho từng năm, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của cơ quan đại diện cho nhân dân. Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính quyền địa phương là rất cụ thể. Tại Điều 111 của Hiến pháp, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp... Như vậy, Hiến pháp đã khẳng định rõ ở mỗi cấp hành chính đều phải có chính quyền địa phương; chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND. Điều 113 Hiến pháp ghi rõ: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên". Như vậy, có thể khẳng định rằng, HĐND là chiếc cầu nối giữa nhân dân và Nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được dung hoà giữa yếu tố quyền lực Nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân. Tỉnh Cà Mau, vùng đất Cực Nam tận cùng của tổ quốc với 3 mặt tiếp giáp với biển: phía Đông giáp với biển Đông, phía Tây và phía Nam giáp với vịnh Thái Lan, phía Bắc giáp với 2 tỉnh Bạc Liêu và Kiên Giang. Hiện nay tỉnh Cà Mau có 8 huyện và 1 thành phố (gồm thành phố Cà Mau, các huyện Thới Bình, U Minh, Trần Văn Thời, Cái Nước, Đầm Dơi, Ngọc Hiển, Năm Căn và Phú Tân). Cà Mau có hệ sống sông ngòi chằng chịt, điều kiện đi lại gặp nhiều khó khăn, việc thu hút đầu tư cũng như đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tỉnh Cà Mau gặp phải những hạn chế nhất định. Tình hình huy động các nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của tỉnh Cà Mau trong những năm qua gặp những hạn chế khó khăn do: nhu cầu đầu tư để cải thiện kết cấu hạ tầng ngày càng lớn nhưng nguồn vốn có hạn dẫn đến việc bố trí cho một số dự án dàn trải; chưa đầu tư hạ tầng cơ bản để thu hút đầu tư như: cảng biển, đường giao thông chịu tải trọng lớn, các bến sông…; sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong triển khai thực hiện xây dựng cơ bản thiếu chặt chẽ; năng lực của một số chủ đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu được giao;… Qua quá trình nghiên cứu các văn bản có liên quan đến hoạt động của HĐND, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc thực hiện đầu tư công và vai trò của Hội đồng nhân dân trong quyết định chủ trương đầu tư, giám sát việc thực hiện đầu tư công, người viết chọn chủ đề “Vai trò của Hội đồng nhân dân
3 trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau” để làm luận văn tốt nghiệp của mình. Luận văn đề cập đến quá trình thực hiện đầu tư công tại tỉnh Cà Mau, vai trò của HĐND trong việc thực hiện đầu tư công và những khó khăn, hạn chế trong quá trình thực hiện, trên cơ sở đó, đưa ra những kiến nghị góp phần phát huy vai trò của HĐND trong thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau. Trên cơ sở những thực trạng nghiên cứu được, luận văn sẽ đưa ra một số giải pháp và kiến nghị. Thông qua luận văn này, người đọc sẽ nhìn nhận được vai trò của Hội đồng nhân dân trong đầu tư công một cách bao quát hơn. 2. Mục tiêu nghiên cứu Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về đầu tư công, các quy định của pháp luật về hoạt động của HĐND trên lĩnh vực đầu tư công. Thứ hai, phân tích các quy định của pháp luật về thẩm quyền quyết định các chủ trương đầu tư, quy trình thực hiện các hồ sơ, thủ tục thẩm định, cho ý kiến thống nhất chủ trương và quyết định chủ trương về đầu tư công. Từ đó đánh giá những bất cập, hạn chế trong thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công. Thứ ba, đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc vận dụng các quy định vào thực tiễn tại tỉnh Cà Mau và vai trò của HĐND trong việc quyết định chủ trương đầu tư, giám sát quá trình thực hiện các chủ trương đầu tư trên địa bàn tỉnh, trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn giám sát có liên quan đến tình hình KTXH, các dự án có liên quan đến đầu tư từ nguồn ngân sách, đề tài đưa ra một số giải pháp thực hiện có hiệu quả quy định pháp luật về đầu tư công, cũng như thẩm quyền của HĐND về đầu tư công. 3. Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu vào các nội dung như: Những quy định của pháp luật về đầu tư công và của HĐND như: Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015... và các văn bản hướng dẫn thi hành. Chức năng của HĐND trong đầu tư công, thẩm quyền của HĐND, Thường trực HĐND trong việc cho ý kiến chủ trương và quyết định chủ trương đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau. 4. Câu hỏi nghiên cứu: Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau như thế nào?
4 Vai trò của HĐND tỉnh trong việc quyết định chủ trương đầu tư công và giám sát việc thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau? 5. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp mô tả, phân tích, đánh giá để nhận biết, giải thích các nội dung luận văn trình bày. Để từ đó, người viết trình bày khái quát tình hình thực tế của địa phương trong việc vận dụng các quy định pháp luật về đầu tư công vào hoạt động, đồng thời đánh giá, phân tích và đưa ra những kết luận, kiến nghị cho phù hợp với tình hình của địa phương trong việc thực hiện đầu tư công, nhất là thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và ban hành Nghị quyết của HĐND trong thực hiện đầu tư công. 6. Ý nghĩa Luận văn “Vai trò của HĐND trong đầu tư công trên địa bàn tỉnh Cà Mau” được viết dựa trên cơ sở phân tích, đánh giá các quy định pháp luật về đầu tư công và hoạt động của HĐND tỉnh Cà Mau liên quan đến thực hiện đầu tư công trên địa bàn tỉnh. Đây là một nghiên cứu cụ thể trên địa bàn của tỉnh Cà Mau, dựa trên những kết quả hoạt động của HĐND tỉnh để đánh giá khái quát những hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND trong việc cho ý kiến chủ trương đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư và chức năng của HĐND trong thực hiện đầu tư công theo quy định của pháp luật. Người viết cũng đưa ra một số giải pháp gợi ý để góp phần nâng cao vai trò, hiệu quả hoạt động của HĐND trên lĩnh vực đầu tư công, phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Với hy vọng nâng cao vị thế, vai trò của HĐND, đáp ứng kỳ vọng của cử tri trong tỉnh đối với hoạt động của HĐND.
5 Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư công 1.1. Đầu tư công 1.1.1. Một số khái niệm về đầu tư công và lĩnh vực đầu tư công 1.1.1.1. Đối với các nước trên thế giới Theo nhận định của nhiều quốc gia trên thế giới, đầu tư công là động lực chủ chốt cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia. Đầu tư công dựng nên nền tảng cơ sở hạ tầng và xã hội từ đó hỗ trợ hoạt động của các thành phần kinh tế. Tuy nhiên ở mỗi quốc gia, với mức độ phát triển về thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tư công cũng như chính sách quản lý, hình thức đầu tư này có những điểm riêng biệt. Ở hầu hết quốc gia dù ở mức độ phát triển nào đều luôn quan tâm quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư một cách hiệu quả nhất. Chi tiêu chính phủ được các nhà kinh tế chia làm ba loại chính, gồm: Một là, hoạt động chi tiêu mua hàng hóa và dịch vụ mới với mục đích tạo ra lợi ích trong tương lai, ví dụ như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đầu tư nghiên cứu phát triển, gọi chung là đầu tư công. Đầu tư công thông thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư, chi tiêu xã hội. hoạt động chi tiêu này được thực hiện thông qua việc tự sản xuất của Chính phủ (sử dụng lực lượng lao động là những người làm việc cho Chính phủ, tài sản hiện có và những hàng hóa, dịch vụ đã mua phục vụ cho những nhu cầu trực tiếp); Hai là, mua sắm Chính phủ đối với hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho những nhu cầu trực tiếp của Chính phủ; Ba là, hoạt động chi tiêu của chính phủ không thực hiện qua việc mua hàng hóa, dịch vụ thay vào đó là chi tiền của Chính phủ để thực hiện các chức năng của nhà nước. Nguồn tài chính phục vụ cho chi tiêu của Chính phủ nói chung là lấy từ hoạt động mua bán giấy tờ có giá, tiền gửi; thu các khoản thuế hoặc nợ công. Theo kinh nghiệm một số nước1, đầu tư công tập trung vào các lĩnh vực sau đây: Ở Australia: xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường bộ, đường sắt, nhà ở, hệ thống giáo dục); hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động; hỗ trợ doanh 1 Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm Quốc tế về đầu tư công của Quốc hội. Tài liệu trình Kỳ họp Quốc hội tháng 10/2013.
6 nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian); các dự án đào tạo. Ở Áo: cơ sở hạ tầng; hỗ trợ các chương trình đầu tư bằng các biện pháp về thuế; các chương trình việc làm mang tính vùng miền. Ở Canada: đầu tư vào đường, cầu và giao thông công cộng, hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế; đầu tư và nâng cấp nhà ở xã hội, hỗ trợ người mua nhà, giảm thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp, hỗ trợ các thành phần kinh tế và cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế như nông nghiệp, công nghiệp sản xuất. Ở Pháp: chủ yếu đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực bưu chính, năng lượng và đường sắt; đầu tư cho quốc phòng, các lĩnh vực đầu tư trọng yếu (như phát triển bền vững công nghệ sạch, giáo dục chất lượng cao); đầu tư cho hệ thống công ích như bệnh viện, nhà trẻ và các tổ chức mang tính cộng đồng khác; hỗ trợ giải quyết vấn đề lao động, nhà ở, sức khỏe và bảo vệ môi trường. Ở Nhật Bản: hàng hóa công cộng không thể giao dịch thông qua cơ chế thị trường, thì phải được cung cấp bởi khu vực công (chính phủ quốc gia, chính quyền địa phương và các tập đoàn công cộng). Đầu tư được thực hiện bởi khu vực công cho các tiện ích như đường xá, cầu cảng… thì gọi là đầu tư công. Về kế hoạch đầu tư công và quy hoạch phát triển: tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Trung Quốc có luật riêng về quy hoạch. Ủy ban phát triển và cải cách nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầ mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt. Tổng hợp, kết quả thực hiện các quy hoạch và phát triển đã được duyệt. Các Bộ, ngành địa phương căn cưa vào các quy hoạch đã được phê duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn ngân sách nhà nước và vốn đầu tư toàn xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch được phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó. Việc quản lý đầu tư công được thực hiện tho 4 cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, cấp huyện và trấn. Cấp có thẩm quyền của từng cấp ngân sách có toàn quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn từ ngân sách của cấp mình.
7 Hệ thống ngân sách Hàn Quốc được thực hiện và quản lý tập trung. Bộ Chiến lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng như việc thực hiện các chương trình/dự án đầu tư công. Chính phủ ban hành khung chi tiêu trung hạn cùng với chính sách ngân sách từ trên xuống. Việc phân bổ năm ngân sách bắt đầu bằng việc thảo luận về kế hoạch ngân sách cho 5 năm, bao gồm lập kế hoạch, năm ngân sách và ba năm sau. Tại một số quốc gia đang phát triển, kế hoạch đầu tư công đơn giản là một danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia đó khó có thể đáp ứng. Đối với World Bank, kế hoạch đầu tư công mà World Bank hướng tới là các chương trình đầu tư công trung hạn. Tóm lại, hầu hết các nước đều tập trung vào các lĩnh vực như: cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng như đường, giao thông, thông tin và công nghệ thông tin; hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu khoa học; đầu tư phát triển nguồn nhân lực, giáo dục và đào tạo (bao gồm trường học và giáo viên); khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực công nghê xanh và sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, phát triển bền vững. Việc xây dựng các chương trình/dự án đầu tư công đều thực hiện theo giai đoạn 5 năm, tăng cường mời gọi tài trợ và thu hút đầu tư. 1.1.1.2. Đối với Việt Nam Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội 2. Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình , dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công 3. Vốn đầu tư công4 theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014 bao gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ 2 Khoản 15, Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014. 3 Khoản 16, Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014. 4 Khoản 21, Điều 14, Luật Đầu tư công năm 2014.
8 nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa được đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Vốn đầu tư từ NSNN bao gồm: đầu tư của ngân sách trung ương (bao gồm cả phần phần vốn ODA được cân đối qua ngân sách nhà nước) cho các bộ, cơ quan trung ương, vốn bổ sung có mục tiêu của ngân sách Trung ương cho các địa phương và đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương. Vốn đầu tư từ công trái quốc gia: là khoản vốn do nhà nước vay trực tiếp của người dân bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tư cho các mục tiêu chung của đất nước. Vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ: là khoản vốn đầu tư từ các nguồn vốn trái phiếu do chính phủ phát hành để thực hiện một số mục tiêu cụ thể. Vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phát hành nhằm huy động vốn cho dự án đầu tư của địa phương. Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài là nguồn vốn viện trợ và vốn vay ưu đãi do Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia cung cấp cho Nhà nước hoặc cho Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Một phần vốn đầu tư từ nguồn vốn này đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; một phần đưa vào tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước để cho các doanh nghiệp vay lại đầu tư các dự án phát triển hạ tầng KTXH. Vốn đầu tư phát triển của nhà nước: là khoản vốn cho vay đầu tư và hỗ trợ sau đầu tư theo chính sách khuyến khích đầu tư của nhà nước, trong đó có vốn tín dụng từ nguồn vốn vay nước ngoài. Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh là các khoản vốn vay của doanh nghiệp để đầu tư theo các mục tiêu chính sách phát triển được chính phủ bảo lãnh. Vốn đầu tư có tính chất NSNN là các khoản đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng không đưa bào cân đối ngân sách nhà nước như: thu xổ số kiến thiết, một số hoặc một phần các khoản phí, lệ phí. Đầu tư từ các khoản vốn vay ngân sách địa phương là các khoản vốn ngân sách địa phương vay, vay vốn tín dụng đầu tư phát triển nhà nước, vốn vay nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước và các nguồn vốn vay khác được hoàn trả bằng ngân sách địa phương kế hoạch các năm sau để đầu tư dự án kết cấu hạ tầng địa phương.
9 Kế hoạch đầu tư công: là kế hoạch đầu tư các chương trình dự án bằng nguồn vốn đầu tư công, bao gồm các nội dung chủ yếu: mục tiêu, định hướng đầu tư, cân đối vốn, danh mục các chương trình, phương án phân bổ vốn đầu tư công, huy động các nguồn vốn thành phần kinh tế khác và giải pháp thực hiện. Lĩnh vực đầu tư công bao gồm: đầu tư các chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KTXH; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm dịch vụ công ích; đầu tư nhà nước tham gia thực hiện hình thức đối tác công tư. Dự án đầu tư công được phân loại theo mục tiêu, tầm quan trọng, ngành, lĩnh vực, quy mô, bao gồm: dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án; dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm dự án có cấu phần xây dựng. Các dựa án quan trọng quốc gia theo quy định của Quốc hội và các dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C được thực hiện theo các tiêu chí quy định cụ thể trong Luật Đầu tư công. 1.1.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư công Việc quản lý đầu tư công ở nước ta được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Luật Đất đai; Luật phòng, chống tham nhũng; Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước… các Nghị quyết của Quốc hội, các Nghị định của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành của Bộ, Ngành có liên quan. Để quản lý đầu tư công, phải thực hiện theo các nguyên tắc5 sau đây: Một là, tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Hai là, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành. 5 Điều 12, Luật Đầu tư công năm 2014.
10 Ba là, thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Bốn là, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí. Năm là, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công. Sáu là, khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công. Để quản lý về đầu tư công, ngoài việc thực hiện theo các nguyên tắc nêu trên, các cơ quan, đơn vị còn phải thực hiện theo các quy định của Luật có liên quan. Mỗi Luật quy định một lĩnh vực cụ thể và bắt buộc phải thực hiện để đảm bảo phát huy hiệu quả của đầu tư công, thực hành tiết kiệm và chống lãng phí. Theo Luật NSNN quy định nhiệm vụ chi ngân sách địa phương bao gồm: chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi các khoản tiền vay do chính quyền địa phương vay; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương; chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương; chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới; chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ theo quy định tại Luật ngân sách nhà nước năm 2015. Luật Đầu tư năm 2014 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh bao gồm tất cả hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho mục đích kinh doanh. Luật Đầu tư điều chỉnh những vấn đề về quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư, trình tự thủ tục thực hiện đầu tư của các đối tượng đầu tư kinh doanh trong quan hệ giữa nhà đầu tư, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động kinh doanh. Luật Đấu thầu năm 2013 quy định quản lý nhà nước về đấu thầu; trách nhiệm của các bên có liên quan và các hoạt động đấu thầu, về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa đối với gói thầu thuộc các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn nhà nước của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập; Dự án đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; Mua sắm sử dụng vốn nhà nước nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề
11 nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập; Mua sắm sử dụng vốn nhà nước nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công;… Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013: quy định quản lý sử dụng ngân sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động khu vực nhà nước, lao động, thời gian sử dụng lao động khu vực nhà nước và tài nguyên thiên nhiên; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sản xuất và tiêu dùng của nhân dân. Trong nội dung của Luật có quy định về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước và thực hành tiết kiệm trong sử dụng kinh phí, ngân sách nhà nước …và trách nhiệm của người đứng đầu các tổ chức, cá nhân trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Quy định trách nhiệm của các cơ quan dân cử, của người dân trong giám sát về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 quy định về quản lý sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, đơn vị, tổ chức; xác lập quyền sở hữu nhà nước, quản lý nhà nước về tài sản nhà nước, quyền và nghĩa vụ của đối tượng được giao trực tiếp quản lý sử dụng tài sản nhà nước; quy định quyền và trách nhiệm của các cơ quan trong thực hiện đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản nhà nước tại các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang và cơ quan sự nghiệp. Luật Đầu tư công năm 2014 quy định các lĩnh vực đầu tư công: đầu tư chương trình, dự án, kết cầu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ cung cấp sản phẩm dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện các dự án theo hình thức đối tác công tư. Quy định về trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ do địa phương quản lý…. Nhìn chung, các quy định của pháp luật về hoạt động đầu tư công đang được hoàn thiện, đã và đang trở thành công cụ đắc lực để thực hiện nhiệm vụ đầu tư phát triển KTXH. Các văn bản quy phạm pháp luật đang được ban hành khá nhiều, quy định cụ thể những vấn đề trong thực hiện đầu tư công từ việc xây dựng kế hoạch đầu tư, quản lý nguồn vốn, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư công từ khâu các định chủ trương đầu tư, phê duyệt kế hoạch, lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, giám sát… các luật và văn bản quy phạm pháp luật đã và đang là cơ sở pháp lý để quản lý
12 hoạt động đầu tư trên toàn quốc và đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Thể hiện rõ ở các nội dung cơ bản như: bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, phù hợp với quy hoạch góp phần tích cực vào tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế chung của cả nước và trên từng địa bàn; huy động ngày càng tăng các nguồn lực trong và ngoài nước để đầu tư phát triển KTXH, sử dụng các lợi thế và tiềm lực của đất nước ngày càng có hiệu quả; quản lý đầu tư ngày càng chặt chẽ, hạn chế thất thoát trong đầu tư của các ngành, các địa phương; thực hiện phân cấp mạnh về thẩm quyền, trách nhiệm trong việc quyết định và thực hiện các dự án đầu tư. 1.2. Chức năng của HĐND trong đầu tư công Theo quy định của Luật đầu tư công năm 2014, HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án như: chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND các cấp và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; dự án nhóm B và các dự án nhóm C thuộc cấp mình quản lý, trừ các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài theo quy định của Chính phủ. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do HĐND quyết định, phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương. Trong hoạt động, HĐND có hai chức năng quan trọng là chức năng quyết định và chức năng giám sát. Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND quyết định các biện pháp trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp, pháp luật và quyết định kế hoạch phát triển KTXH dài hạn, trung hạn và hàng năm của tỉnh; quyết định chủ trương đầu tư, chương trình dự án của tỉnh theo quy định pháp luật, các biện pháp để ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, đảm bảo thực hiện tốt vai trò được cấp trên giao và nghĩa vụ đối với nhân dân. HĐND quyết định kế hoạch phát triển KTXH của địa phương gồm các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu về HĐND của địa phương từng năm, giai đoạn 5 năm cụ thể như: quyết định thu – chi ngân sách địa phương, quyết định mức tăng trưởng GDP bình quân hàng năm, cơ cấu ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp, dịch vụ, đầu tư xây dựng cơ bản, giáo dục đào tạo,…
13 Kế hoạch phát triển KTXH là cơ sở cho sự phát triển của địa phương trong từng thời kỳ, đặc biệt là cân đối ngân sách địa phương để thực hiện các chủ trương đầu tư công theo kế hoạch. Trên cơ sở kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, từng năm, HĐND tỉnh quyết định nhiệm vụ phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư công hàng năm của địa phương cho phù hợp thông qua việc ban hành Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, giai đoạn 5 năm. Đây là cơ sở, là căn cứ để UBND tỉnh triển khai thực hiện, HĐND, đại biểu HĐND giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã được thông qua … HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND được trao thẩm quyền quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán chi ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, quyết định các biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương, điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương. Để triển khai thực hiện có hiệu quả các Nghị quyết của HĐND tỉnh, hoạt động giám sát luôn được đề cao. Vì giám sát là chức năng cơ bản của HĐND, là hoạt động mang tính quyền lực, nhằm mục đích bảo đảm cho pháp luật của nhà nước, nghị quyết của HĐND được thực hiện đúng đắn, thống nhất và hiệu quả. Theo quy định, hoạt động giám sát của HĐND dân được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát của Thường trực HĐND; giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. Hoạt động giám sát có nội dung rất phong phú và được thực hiện thông với nhiều hình thức khác nhau. Nhiều vấn đề được đề cập, thông qua việc xây dựng các chương trình, kế hoạch giám sát của Thường trực HĐND, các ban của HĐND, Tổ đại biểu và đại biểu HĐND. Tóm lại: Vai trò của HĐND trong thực hiện chức năng quyết định, thông qua việc ban hành các Nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết là nội dung quan trọng, qua giám sát để phát hiện những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện để có những kiến nghị đến các cơ quan chức năng điều chỉnh cho phù hợp. Từng bước nâng cao vai trò, hiệu quả hoạt động của HĐND theo quy định của pháp luật.
14 1.3. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thuộc HĐND cấp tỉnh Điều 17, Luật Đầu tư công năm 2014 quy định:“Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của từng địa phương”. Theo đó, HĐND tỉnh quyết định việc ban hành Nghị quyết về tiêu chí dự án đầu tư công trọng điểm nhóm C theo quy định tại Điều 17 Luật Đầu tư công. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương HĐND tỉnh có các nhiệm vụ như: Một là, Quyết định kế hoạch phát triển KTXH dài hạn, trung hạn và hằng năm của tỉnh; quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh trong phạm vi được phân quyền; Hai là, Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư, chương trình dự án của tỉnh theo quy định của pháp luật; Ba là, Quyết định các nội dung liên quan đến phí, lệ phí theo quy định của pháp luật; các khoản đóng góp của Nhân dân; quyết định việc vay các nguồn vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu địa phương, trái phiếu đô thị, trái phiếu công trình và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật; Bốn là, Quyết định chủ trương, biện pháp cụ thể để khuyến khích, huy động các thành phần kinh tế tham gia cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật; Năm là, Quyết định các biện pháp khác để phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật; Sáu là, Quyết định quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị trong phạm vi được phân quyền theo quy định của pháp luật; việc liên kết kinh tế vùng giữa các cấp chính quyền địa phương phù hợp với tình hình, đặc điểm của địa phương và bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân;