Luận văn thạc sĩ Luật học: Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên - Huế trong giai đoạn hiện nay

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:105

Thêm vào BST

Báo xấu

52
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích cơ bản của luận văn này là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp cơ bản nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh trong giai đoạn hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Luật học: Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên - Huế trong giai đoạn hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HẢI ĐĂNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HẢI ĐĂNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS VŨ TRỌNG HÁCH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác, trung thực và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Học viên Nguyễn Hải Đăng
LỜI CẢM ƠN Với tình cảm trân trọng và chân thành, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Ban Giám đốc và Khoa sau đại học Học viện Hành chính Quốc gia, quý thầy, cô giáo đã tham gia giảng dạy và giúp đỡ bản thân em trong quá trình học tập, nghiên cứu. Đặc biệt là PGS.TS. Vũ Trọng Hách, người hướng dẫn khoa học đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo, giúp đỡ em hoàn thành việc nghiên cứu luận văn này. Mặc dù bản thân đã hết sức cố gắng nhưng chắc chắn luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót. Rất mong được sự góp ý chân thành của quý thầy, cô giáo và độc giả. Học viên Nguyễn Hải Đăng
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC.......................................6 1.1. Những khái niệm cơ bản ..................................................................................6 1.1.1. Công chức, công chức hành chính nhà nước ...........................................6 1.1.2. Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ...............................17 1.2. Những quy định của pháp luật về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ................................................................................................................19 1.2.1. Tiêu chuẩn công chức.............................................................................19 1.2.2. Quyền và nghĩa vụ của công chức..........................................................20 1.2.3. Tuyển dụng công chức ............................................................................21 1.2.4. Đào tạo và bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước ........................22 1.2.5. Quản lý, sử dụng công chức ...................................................................23 1.2.6. Thực hiện chế độ chính sách đối với công chức ....................................25 1.3. Tính tất yếu khách quan và những yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước hiện nay .......................................................................................26 1.3.1. Tính tất yếu khách quan .........................................................................26 1.3.2. Yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ..................27 1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ......................................................................................................................30 1.4.1. Nhân tố khách quan ................................................................................30 1.4.2. Nhân tố chủ quan ...................................................................................31 Chương 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ HIỆN NAY .........................................34 2.1. Khái quát chung .............................................................................................34
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Thừa Thiên Huế .......................34 2.1.2. Thực trạng đội ngũ công chức hành chính tỉnh Thừa Thiên Huế ..........36 2.2. Đánh giá thực trạng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh Thừa Thiên Huế ....................................................................................................43 2.2.1. Xây dựng kế hoạch, quy hoạch, vị trí việc làm cho đội ngũ công chức hành chính tỉnh .................................................................................................43 2.2.2. Công tác tuyển dụng, sử dụng và quản lý đội ngũ công chức hành chính nhà nước ...........................................................................................................47 2.2.3.Công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh ....................................................................................................................52 2.2.4. Thu hút và tạo động lực làm việc cho đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh ...........................................................................................................54 2.3. Nhận xét chung ..............................................................................................55 2.3.1. Những kết quả đạt được .........................................................................55 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ........................................................................56 Tiểu kết chương 2 ......................................................................................................60 Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ............................................................................................................61 3.1. Phương hướng nâng cao chất lượng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế ..........................................................................61 3.1.1. Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn tỉnh và hội nhập quốc tế ...............61 3.1.2. Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách công vụ, công chức, cải cách hành chính ................................................63 3.2. Một số giải pháp xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế trong giai đoạn hiện nay. ...........................................................66 3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng trong công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh ..................................................67 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức .........................................69
3.2.3. Hoàn thiện về quy hoạch và vị trí việc làm của đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh ..........................................................................................71 3.2.4. Nâng cao chất lượng tuyển dụng, sử dụng, quản lý đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh .................................................................................75 3.2.5. Nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh ....................................................................................................79 3.2.6. Thực hiện tốt chính sách đãi ngộ, tạo động lực cho đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh .................................................................................82 3.2.7. Tăng cường quản lý, kiểm tra, giám sát trong xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ...............................................................................83 Tiểu kết chương 3 ......................................................................................................86 KẾT LUẬN ..............................................................................................................87 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................89
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Trong bất cứ giai đoạn nào của sự nghiệp cách mạng, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng công tác cán bộ và quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi vấn đề cán bộ và công tác cán bộ là một trong những vấn đề có ý nghĩa chiến lược, quyết định đến sự thành công hay thất bại của phong trào cách mạng. Người viết: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”, “Cán bộ là tiền vốn của đoàn thể, có vốn mới làm ra lãi. Bất cứ chính sách, công tác gì nếu có cán bộ tốt thì thành công, tức là có lãi”. Không có cán bộ tốt thì hỏng việc, tức là lỗ vốn. Chính vì lẽ đó, cán bộ và công tác cán bộ không phải là vấn đề mới, nhưng luôn mang tính thời sự. Đảng và Nhà nước ta luôn xác định nhiệm vụ, mục tiêu xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, trong đó có đội ngũ công chức hành chính nhà nước là một nội dung quan trọng có ý nghĩa quyết định trong việc hoàn thiện, đổi mới hệ thống chính trị và đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách về cán bộ và công tác cán bộ. Hội nghị lần thứ III của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khoá VIII) đề ra Nghị quyết về chiến lược cán bộ, Nghị quyết khẳng định: “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn với vận mệnh của Đảng, của đất nước, của chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng”. “Đất nước ta đang bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhiệm vụ chính trị mới rất nặng nề, khó khăn, phức tạp và đầy thử thách, cam go, đòi hỏi Đảng ta phải xây dựng được một đội ngũ cán bộ ngang tầm, góp phần thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”[22]. Nghị quyết Đại hội XI của Đảng cũng đề ra mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân”. Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định: “…Đẩy mạnh dân chủ hóa công tác cán bộ, quy định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của mỗi tổ chức, mỗi cấp trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có bản lĩnh chính trị vững vàng, có đạo đức trong sáng, có trình độ năng lực chuyên môn phù hợp, đáp ứng yêu cầu của giai đoạn mới…” [27, trang 180]. 1
Những năm qua, công tác tổ chức cán bộ luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, chú trọng và đạt được những kết quả quan trọng; đã từng bước xây dựng được một đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp; công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng bố trí sử dụng, các chế độ chính sách ngày càng hoàn thiện, số lượng, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng tăng góp phần to lớn vào sự nghiệp xây dựng và đổi mới đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, công tác tổ chức, cán bộ nói chung và đội ngũ công chức hành chính nhà nước nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế cần tập trung giải quyết. Đó là việc đánh giá, bố trí, sử dụng cán bộ, công chức còn chủ quan, chưa hợp lý, còn nặng về cơ cấu, lúng túng, bị động dẫn đến hụt hẫng đội ngũ cán bộ, công chức; chế độ chính sách còn nhiều bất cập, chưa thoả đáng; công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức chưa gắn với yêu cầu, chất lượng đào tạo và hiệu quả đào tạo còn chưa cao. Công tác quy hoạch cán bộ còn lúng túng, bị động, chắp vá. Thiếu kiên quyết sắp xếp, bố trí lại đội ngũ công chức nhằm thay thế những công chức không hoàn thành nhiệm vụ, hoặc yếu kém về phẩm chất và năng lực; vẫn còn tình trạng cục bộ, khép kín cán bộ ở một số địa phương. Chính điều này dẫn tới một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức phai nhạt lý tưởng, suy thoái về đạo đức, lối sống, quan liêu, tham nhũng, lãng phí, xa dân… làm giảm sút lòng tin của quần chúng nhân dân với Đảng, Nhà nước. Cùng với thực trạng chung của cả nước, ở tỉnh Thừa Thiên Huế, việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước có đủ trình độ, năng lực phẩm chất đạo đức, ngang tầm với yêu cầu, nhiệm vụ là vấn đề vừa mang tính cấp bách, vừa mang tính lâu dài. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh cơ bản đảm bảo về số lượng, chất lượng, từng bước đáp ứng việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước các cấp. Tuy nhiên, đội ngũ công chức hành chính nhà nước còn những hạn chế, bất cập so với yêu cầu và đòi hỏi của sự nghiệp đổi mới... Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài "Xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên - Huế trong giai đoạn hiện nay" làm đề tài luận văn Thạc sỹ Luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và luật Hành chính với mong muốn đóng góp một phần công sức nhỏ bé trong việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh nhà đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của quá trình phát triển và hội nhập quốc tế. 2
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ công chức hành chính nhà nước nói riêng luôn là vấn đề mang tính thời sự trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Những năm gần đây có khá nhiều các công trình khoa học đã được công bố liên quan đến đề tài nghiên cứu của luận văn như: "Luận chứng khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", đề tài cấp Nhà nước KHXH.05-03, nằm trong chương trình KHXH.05 do GS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm làm chủ nhiệm [58]; Đề tài “Nghiên cứu các giải pháp chủ yếu về đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chủ chốt trong hệ thống chính trị ở Thừa Thiên Huế” của Ban Tổ chức Tỉnh ủy Thừa Thiên Huế [4]. Trong đó đề tài "Luận chứng khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" có ý nghĩa rất quan trọng. Trên cơ sở các quan điểm lý luận, tổng kết thực tiễn và kế thừa kết quả của nhiều công trình đi trước, tập thể các tác giả đã phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ. Từ đó, đưa ra một hệ thống các quan điểm, phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, trong đó có đội ngũ công chức hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế trong những thập niên đầu của thế kỷ XXI. Bên cạnh đó, đề tài: "Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" của tác giả Nguyễn Bắc Son đã phân tích, đánh giá đội ngũ cán bộ công chức Việt Nam, phân tích nguyên nhân dẫn tới những hạn chế về chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước, đáp ứng thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong giai đoạn hiện nay và trong những năm tới. Ngoài ra còn có các luận văn như: Luận văn Thạc sĩ Luật "Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay" tác giả Phạm Minh Triết, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2003; Luận văn Thạc sĩ Luật "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước theo yêu cầu cải cách hành 3
chính của tỉnh Bình Phước hiện nay", tác giả Giang Thị Phương Hạnh, Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy Bình Phước;.... Các bài viết đăng trên các tạp chí: Tạp chí Xây dựng Đảng, Tạp chí Cộng sản...; các đề án về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trên địa bàn của các cơ quan chuyên môn ở tỉnh Thừa Thiên Huế có đề cập ít nhiều về vấn đề này. Tuy nhiên đến nay, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu tương đối đầy đủ và toàn diện về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Vì vậy, đề tài nghiên cứu của luận văn không trùng với các công trình khoa học đã được công bố. Mặc dù vậy, các công trình khoa học trên đây là tài liệu tham khảo có giá trị cho việc nghiên cứu và hoàn thiện bản luận văn này. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp cơ bản nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ thể sau đây: Hệ thống hóa cơ sở lý luận về xây dựng đội ngũ công chức hành chính; Phân tích làm rõ thực trạng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế thời gian qua, từ đó nêu ra vấn đề hạn chế và nguyên nhân làm cơ sở cho việc đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng đội ngũ công chức hành chính ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2010-2015. 4
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật lịch sử và duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. ngh a lý luận - Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước, làm rõ đặc điểm của đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng về đội ngũ công chức hành chính nhà nước và công tác xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh Thừa Thiên Huế, luận văn đề xuất các phương hướng, giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh trong giai đoạn hiện nay. .2. ngh a thực tiễn - Luận văn đã đề xuất được hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế; - Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tư liệu tham khảo trong các cơ sở đào tạo và nghiên cứu trong lĩnh vực công vụ và công chức, cũng như trong hoạt động thực tiễn về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục nội dung của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước Chương 2: Thực trạng xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế hiện nay Chương 3: Phương hướng và giải pháp đảm bảo xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế 5
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1. Những khái niệm cơ bản 1.1.1. Công chức, công chức hành chính nhà nước 1.1.1.1. Công chức Trên thế giới có nhiều định nghĩa khác nhau về công chức. Các quốc gia xác định người nào là công chức thường dựa trên các yếu tố về thể chế chính trị; tổ chức bộ máy nhà nước; sự phát triển kinh tế - xã hội; truyền thống lịch sử văn hóa. Ở Cộng hoà Pháp, pháp luật quy định công chức là những người được tuyển dụng và bổ nhiệm vào ngạch, làm việc ở các công sở trong cơ quan công quyền, tổ chức phục vụ sự nghiệp công do Chính phủ thống nhất quản lý [36, tr.241]. Tại Trung Quốc, khái niệm công chức nhà nước dùng để chỉ những người công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Ở đây, công chức chia thành hai loại: công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp; công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật [36, tr.23-24]. Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về chính trị như: Bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại không bao gồm những công chức được bổ nhiệm về chính trị, họ được gọi là công chức chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thường xuyên liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đường chức nghiệp [36, tr.352]. 6
Đặc điểm chung của công chức của các nước trên thế giới đó là: họ là công dân của nước sở tại; được tuyển dụng thông qua thi tuyển hoặc xét tuyển; được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí việc làm, theo đó tồn tại hai chế độ công chức là: chế độ công chức “chức nghiệp” và chế độ công chức “việc làm”. Trong chế độ công chức “chức nghiệp”, công chức được tổ chức theo ngạch, làm việc suốt đời và được thăng cấp, bậc trong ngạch hoặc thi tuyển lên ngạch cao hơn. Muốn được tuyển vào ngạch họ phải đáp ứng tiêu chuẩn bằng cấp và kiến thức nhất định. Trong chế độ công chức “việc làm” (theo vị trí công việc), công chức không nhất thiết phải có bằng cấp và được bố trí vào một vị trí nhất định trong một hệ thống cho các vị trí rất phức tạp. Một số nước áp dụng cả hai hình thức: chế độ “chức nghiệp” cho công chức chuyên môn nghiệp vụ và chế độ “việc làm” cho công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành khá sớm và ngày càng được hoàn thiện, gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định về công chức là Sắc lệnh số 76/SL ký ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã đề cập đến vấn đề công chức nhà nước, theo Điều 1 của Quy chế: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [19]. Đây là một quan niệm về công chức hiện đại, tương đồng với quan niệm công chức trong pháp luật của nhiều nước hiện nay. Giai đoạn 1960 - 1980, pháp luật sử dụng thuật ngữ “cán bộ, công nhân, viên chức”. Thuật ngữ này là khá chung chung, không có sự phân biệt giữa cán bộ với công chức, viên chức và công nhân . Thời kỳ đổi mới sau năm 1986, trước yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước, thuật ngữ “công chức” được sử dụng trở lại và được quy định cụ thể hơn. Điều 1, Nghị định 169-HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng bộ trưởng (nay là chính phủ) quy định: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ 7
nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước”. Hiện nay, theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, được cụ thể hóa tại Nghị định 06/2010/NĐ-CP, ngày 25/01/2010 của Chính phủ thì "công chức" là: Công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật). Từ quy định các đối tượng là công chức như trên, ta thấy công chức theo quy định của pháp luật Việt Nam có nhiều điểm khác biệt với các nước, đó là: Công chức không chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, mà còn bao gồm cả những người làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như: Các phòng, ban tham mưu của cơ quan Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam…; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là một trong những đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, đảng, đoàn thể của nước ta. Pháp luật về công chức ở nước ta quy định rõ quy trình tuyển dụng, đào tạo, điều động, khen thưởng, kỷ luật, quy định những việc công chức không được làm. Mọi công chức ở từng vị trí đều có tên gọi, chức vụ, chức danh rõ ràng. Chức danh thể hiện rõ cấp chức, chức vụ phù hợp với yêu cầu của công việc và tiêu chuẩn nghiệp vụ của cấp chức, chức vụ đó. Công chức có nghĩa vụ và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thừa hành công vụ của mình và có trách nhiệm liên quan đến 8
việc thi hành công vụ của cấp dưới, công chức chỉ hoạt động cho công vụ, không được dựa vào danh nghĩa nghề nghiệp, lợi dụng chức quyền để tiến hành các hoạt động tư lợi duới bất kỳ hình thức nào, nội dung này thường được quy định rõ trong luật. Bên cạnh đó, công chức được pháp luật bảo vệ trong khi thi hành công vụ; được cơ quan sử dụng công chức và các cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm bảo vệ theo quy định của pháp luật. Trong hoạt động công vụ của Nhà nước, có thể phân loại công chức theo những cách khác nhau: * Theo đặc thù và tính chất công việc Nhằm phục vụ cho việc quy hoạch công chức, đáp ứng vêu cầu của các loại công việc, tạo ra sự cân đối trong việc sắp xếp và quản lý công chức, người ta phân công chức thành 4 loại: - Công chức lãnh đạo: Là những công chức giữ cương vị chỉ huy trong điều hành công việc. Tùy theo tính chất công việc ở các vị trí khác nhau mà phân ra công chức lãnh đạo ở các cấp độ cao thấp khác nhau. Công chức lãnh đạo là nhưng người được quyền ra các quyết định quản lý, tổ chức và điều hành những người dưới quyền thực hiện công việc. Công chức lãnh đạo được giao những thẩm quyên, trách nhiệm nhất định. Thẩm quyền và trách nhiệm đó gắn với chức vụ người lãnh đạo đảm nhiệm, thẩm quyền càng cao thì trách nhiệm càng nặng nề. - Công chức chuyên gia: Là những người có trình độ chuyên môn kỹ thuật, có khả năng nghiên cứu, đề xuất những phương hướng, quan điểm và thực thi công việc chuyên môn phức tạp. Họ là những người tư vấn cho lãnh đạo, đồng thời cũng là những nhà chuyên môn tác nghiệp những công việc đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn nhất định. - Công chức chuyên môn, nghiệp vụ: Là những người được trao thẩm quyền nhất định trong phạm vi công tác của mình để thừa hành công việc, thi hành công vụ nhân danh quyền lực nhà nước. Trên cơ sở chuyên môn nghiệp vụ và nhiệm vụ được giao, họ tham mưu cho lãnh đạo ra các quyết định quản lý hành chính và có thể họ là người trực tiếp thực hiện các quyết định hành chính đó. - Công chức là nhân viên hành chính: là những người thừa hành nhiệm vụ do 9
công chức lãnh đạo giao phó. Họ là những người có trình độ chuyên môn kỹ thuật ở mức thấp nên chủ yếu là làm công tác phục vụ trong bộ máy nhà nước. Phân loại công chức như trên chỉ có ý nghĩa định tính, nhằm giúp cho việc xác định cơ cấu công chức trong việc quy hoạch, mà chưa rõ trình độ, năng lực của công chức trong từng loại khác nhau, do đó chưa đáp ứng được yêu cầu chuẩn hóa công chức. Nghị định 117/2003/NĐ-CP phân loại công chức theo các tiêu chí sau: * Phân loại theo trình độ đào tạo Công chức được chia làm ba loại: - Công chức loại A là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu đào tạo chuyên môn giáo dục đại học và sau đại học. - Công chức loại B là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn giáo dục nghề nghiệp. - Công chức loại C là người được bổ nhiệm vào ngạch yêu cầu trình độ đào tạo chuyên môn dưới giáo dục nghề nghiệp. Cách phân loại này kết hợp giữa trình độ đào tạo và công việc đảm nhiệm có ý nghĩa nhất định về lý luận và thực tiễn trong việc chuẩn hóa trình độ chuyên môn của công chức, khuyến khích họ phấn đấu học tập, nâng cao trình độ, thăng tiến theo chức nghiệp. * Phân loại theo ngạch công chức Ngạch công chức là một khái niệm chỉ trình độ, năng lực, khả năng chuyên môn và ngành nghề của công chức. Mỗi ngạch thể hiện một cấp độ về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và có tiêu chuẩn riêng, bao gồm 5 loại: - Công chức ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương trở lên; - Công chức ngạch chuyên viên chính và tương đương; - Công chức ngạch chuyên viên và tương đương; - Công chức ngạch cán sự và tương đương; - Công chức ngạch nhân viên và tương đương. 1.1.1.2. Công chức hành chính nhà nước Hiện nay, trong hệ thống pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ chưa có khái niệm chính thức về công chức hành chính nhà nước mà chỉ đề cập chung như một thành phần chủ yếu trong khái niệm "công chức nhà nước". 10
Khái niệm về công chức đã được quy định tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức. Vận dụng khái niệm này vào trường hợp cụ thể là công chức hành chính nhà nước, có thể lấy khái niệm sau đây để làm sáng tỏ hơn: công chức hành chính nhà nước là những công chức hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan của Nhà nước thực hiện quyền hành pháp của Nhà nước, bao gồm cả quyền lập quy và quyền điều hành: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, một số cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và một số cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân các cấp. Như vậy, có hai điểm cần lưu ý: Thứ nhất, đây là một bộ phận của đội ngũ công chức nhà nước nói chung. Thứ hai, lĩnh vực công tác của nhóm công chức này là quản lý nhà nước về kinh tế, về xã hội, y tế, giáo dục... Trong phạm vi đề tài này, tác giả chỉ đi sâu vào phạm vi công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Thừa Thiên Huế, tức là ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã của Thừa Thiên Huế. Theo Điều 6, Nghị định 06/2010/NĐ-CP, ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công chức thì công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện, gồm: - Ở cấp tỉnh: Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn phòng, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Văn phòng ủy ban nhân dân; Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân; người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân; + Trưởng ban, Phó Trưởng ban, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thuộc ủy ban nhân dân. 11
- Ở cấp huyện: Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn phòng và người làm việc trong Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; + Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn phòng và người làm việc trong văn phòng ủy ban nhân dân quận, huyện nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân; Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân. - Đồng thời, tại Điểm 3, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức nêu rõ: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp xã, do làm việc ở cơ quan hành chính nhà nước cấp xã - ủy ban nhân dân cấp xã - vì vậy cũng thuộc phạm vi xem xét trong khái niệm công chức hành chính nhà nước. Tại điểm 3, Điều 61 Luật Cán bộ, công chức, công chức cấp xã có các chức danh sau: - Trưởng Công an; - Chỉ huy trưởng Quân sự; - Văn phòng - thống kê; - Địa chính - xây dựng – đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); - Tài chính - kế toán; - Tư pháp - hộ tịch; - Văn hóa - xã hội. Từ việc xem xét, làm rõ khái niệm, trong phạm vi nghiên cứu của Đề tài này đi sâu nghiên cứu công chức hành chính ở tỉnh Thừa Thiên Huế bao gồm những công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã của tỉnh Thừa Thiên Huế; trong đó đề tài tập trung vào xây dựng đội ngũ công chức hành chính trong ủy ban nhân dân và cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng ủy ban nhân dân cấp huyện, Ban Quản lý Khu kinh tế, công nghiệp tỉnh, còn phần công chức cấp xã tác giả chỉ đề cập những vấn đề chung mà không đi sâu đánh giá. 12
1.1.1.3. Đặc điểm của công chức hành chính nhà nước Công chức hành chính nhà nước là lực lượng trực tiếp thực thi các chức năng hành pháp của nhà nước, thực hiện quản lý và điều hành đất nước theo pháp luật và làm cho đất nước phát triển trên cơ sở đảm bảo kỷ cương phép nước. Các mệnh lệnh, quyết định quản lý trong mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội là do công chức hành chính triển khai thực hiện. Do vậy, công chức hành chính nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây: - Là chủ thể của nền công vụ Hoạt động quản lý hành chính nhà nước chủ yếu được vận hành thông qua nền công vụ và đội ngũ công chức hành chính. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước là những người có vị trí trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung cho toàn xã hội. Những loại nhiệm vụ này do chính đội ngũ công chức hành chính nhà nước các cấp thực hiện, không thể chuyển giao cho bất cứ tổ chức, cá nhân nào bên ngoài. Đội ngũ công chức là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, là chủ thể thực sự tiến hành các công vụ cụ thể và cũng chính là yếu tố đảm bào cho nền công vụ hoạt động, vận hành có hiệu lực, hiệu quả. Công chức hành chính nhà nước là người thực thi công vụ, trực tiếp thi hành quyền lực nhà nước. Lao động của họ thực chất là lao động quyền lực, khác với lao động sản xuất, kinh doanh và các dạng lao động xã hội khác. Sản phẩm lao động của họ là các đạo luật, văn bản quy phạm pháp luật hoặc các quyết định quản lý để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống, nhằm bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội; quản lý, sử dụng có hiệu qủa nguồn tài sản chung và ngân sách nhà nước, phát triển và ổn định kinh tế - xã hội; bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nhân danh quyền lực nhà nước, phục vụ nhân dân, thực hiện ý tưởng phụng sự Tổ quốc là đặc điểm nổi bật và duy nhất của nguồn nhân lực hành chính nhà nước. Công chức trong bộ máy hành chính nhà nước được trao quyền để thực thi công vụ, đồng thời, họ có bổn phận phục vụ xã hội, công dân và chịu những ràng buộc nhất định do liên quan đến chức trách đang đảm nhiệm. Họ có thể phải từ chức, bị truy cứu trách nhiệm hoặc 13