Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

15
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài "Mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam" nhằm đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện mô hình BOT nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư theo hình thức BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH MÔ HÌNH BOT TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM Ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 9.34.04.10 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI – 2023
Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM Tập thể hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Vũ Hùng Cường (HDĐL) Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện, tại: Học viện Khoa học xã hội, 477 Nguyễn Trãi, Thanh Xuân, Hà Nội Vào hồi …….giờ, ngày ……… tháng …… năm …… Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Học viện Khoa học xã hội - Thư viện Quốc gia Việt Nam
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, là một chỉ tiêu quan trọng để đánh giá năng lực cạnh tranh của các quốc gia. Trong hệ thống giao thông vận tải, hệ thống giao thông đường bộ có vị trí quan trọng trong việc kết nối, vận tải hàng hóa và hành khách, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh, giảm thời gian đi lại, rút ngắn khoảng cách vùng, miền thúc đẩy liên kết giữa các trung tâm kinh tế - chính trị, các địa phương, cảng biển quốc tế, cảng hàng không quốc tế. Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới và trong khu vực đều cho thấy, đầu tư phát triển đường bộ tạo động lực, sức lan tỏa để phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, sau 10 năm thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 và thực hiện Nghị quyết số 13- NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, kết cấu hạ tầng giao thông đã có bước phát triển mạnh mẽ, một số công trình trọng điểm đầu tư đưa vào khai thác, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu phát triển của đất nước, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế. Nhận thức rõ vai trò quan trọng của hạ tầng giao thông đường bộ trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1454/QĐ-TTg ngày 01 tháng 9 năm 2021 phê duyệt quy hoạch mạng lưới giao thông đường bộ thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050. Theo quy hoạch, mạng lưới đường cao tốc là 41 tuyến, tổng chiều dài khoảng 9.014 km, mạng lưới đường quốc lộ là 72 tuyến, tổng chiều dài khoảng 29.795 km; nhu cầu nguồn lực đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông hàng năm đạt 3,5%-4,5% GDP[27]. Mục tiêu và vai trò của phát triển hạ tầng giao thông đường bộ đối với phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy liên kết và hội nhập là rất rõ ràng nhưng việc huy động nguồn lực trong bối cảnh hiện nay là rất khó khăn, ngân sách nhà nước hạn hẹp, nguồn vốn ODA đang dần thu hẹp do Việt Nam đã gia nhập vào nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình (thấp), vốn tín dụng ngân hàng khó huy động. Một trong những hình thức thu hút vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông được triển khai hiệu quả ở các quốc gia trên thế giới đó là hợp tác công tư (PPP). Mô hình PPP cho phép khu vực tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ, công trình công cộng vốn trước đây là thuộc trách nhiệm của nhà nước, trong đó tập trung chủ yếu vào các dự án cơ sở hạ tầng. Hợp tác công tư là cách tiếp cận để cung cấp các dự án cơ sở hạ tầng; tăng giá trị đồng tiền dành cho các dịch vụ cơ sở hạ tầng bằng cách cung cấp hiệu quả hơn với chi phí thấp hơn, dịch vụ đáng tin cậy hơn[133]. [92]PPP là một chiến lược tốt trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng và tạo ra giá trị cho tất cả các bên liên quan tham gia PPP. Vai trò của tư nhân luôn được đề cao khi tham gia các dự án PPP. Tại các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển cũng như các nước đang phát triển, khu vực tư nhân đã và đang tham gia ngày càng nhiều vào lĩnh vực hạ tầng [34]. Ở Việt Nam, khu vực tư nhân ngày càng lớn mạnh, năm 2020, tỷ lệ đóng góp của kinh tế tư nhân cho GDP là 39,19%. [28]cho thấy khu vực tư nhân có khả năng và nguồn lực tham gia vào các dự án phát triển giao thông đường bộ thông qua hình thức hợp tác công tư. Theo Bộ Giao thông vận tải, đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) trong lĩnh vực hạ tầng giao thông tính đến năm 2019 là 220 1
dự án với tổng mức vốn đầu tư 672.345 tỷ đồng. Số dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ là 211 dự án, dự án theo hình thức BOT là 118 dự án. Đầu tư phát triển giao thông đường bộ chủ yếu qua hình thức BOT, nhà đầu tư hoàn vốn thông qua hình thức thu phí khai thác đường bộ là phổ biến[7],[8]. Năm 2021, Quốc hội đã kịp thời điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư thông quan ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư tạo niềm tin về hành lang pháp lý tiếp tục thu hút các nhà đầu tư tư nhân có năng lực đầu tư phát triển ngành giao thông. Tuy nhiên, quá trình thực hiện còn tồn tại một số bất cập từ quản lý đến thực thi làm cho mô hình BOT chưa phát huy hết lợi thế như: chính sách pháp luật còn chồng chéo, mức phí và đặt trạm thu phí còn chưa phù hợp, chưa kiểm soát chặt chẽ việc xác định lưu lượng xe qua trạm… Những nghiên cứu về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông chưa được quan tâm đúng mức, còn nhiều nghiên cứu có ý kiến khác về quản lý và điều tiết hài hòa lợi ích của các chủ thể tham gia mô hình. Để khắc phục hạn chế từ cơ sở lý luận đến thực tiễn triển khai mô hình BOT trong phát triển giao thông đường bộ, tác giả lựa chọn đề tài luận án: “Mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” để làm nội dung nghiên cứu, kết quả nghiên cứu nhằm đưa ra gợi ý xây dựng chính sách nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực giao thông đường bộ trong thời gian tới. 2. Mục tiêu nghiên cứu và nội dung nghiên cứu 2.1 Mục tiêu nghiên cứu Mụ tiêu chung Trên cơ sở đánh giá thực trạng các dự án BOT trong phát triển hạ tầng GTĐB và định hướng phát triển giao thông đường bộ Việt Nam đến năm 2030 và tầm nhìn 2050, luận án đề xuất các giải pháp hoàn hiện mô hình BOT, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với mô hình BOT trong phát triển giao thông đường bộ Việt Nam. Mục tiêu cụ thể Làm rõ thực trạng quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng GTĐB theo giai đoạn B – O – T, các yếu tố đến mô hình BOT tác động đến quản lý nhà nước theo giai đoạn B – O – T. 2.2 Nội dung nghiên cứu - Hệ thống hóa và làm rõ hơn các cơ sở lý luận về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ. - Tổng hợp kinh nghiệm của một số quốc gia trong phát triển hạ tầng GTĐB theo mô hình BOT và rút ra gợi mở cho Việt Nam. - Đánh giá, làm rõ thực trạng quản lý dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo quy trình B – O – T ở Việt Nam, làm rõ vai trò, trách nhiệm của các chủ thể trong mô hình BOT, đo lường các yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT; đánh giá thành công, hạn chế, nguyên nhân. - Đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện mô hình BOT nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư theo hình thức BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là: mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: mô hình BOT trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông đường bộ liên quan đến đường cao tốc, đường quốc lộ, luận án tập trung nghiên cứu và giải quyết nội dung về: (1) Quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo giai đoạn B – O – T . (2) Nghiên cứu đánh giá vai trò, trách nhiệm của các chủ thể trong mô hình BOT, phân tích yếu tố ảnh hưởng tác động đến mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. - Phạm vi về không gian và thời gian: thu thập, phân tích số liệu từ năm 2011-2021 và đề xuất giải pháp đến năm 2030. 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là: mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: mô hình BOT trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông đường bộ liên quan đến nhiều nội dung, luận án tập trung nghiên cứ và giải quyết nội dung liên quan: (1) Quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo qui trình B – O – T . (2) Nghiên cứu đánh giá vai trò, trách nhiệm của các chủ thể trong mô hình BOT, phân tích yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. (3) Tập trung nghiên cứu về đường cao tốc và quốc lộ. - Phạm vi về không gian và thời gian: thu thập, phân tích số liệu từ năm 2011-2021 và đề xuất giải pháp đến năm 2030. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1 Phương pháp luận nghiên cứu Luận án tiếp cận đối tượng nghiên cứu dựa trên cơ sở vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của duy vật lịch sử làm phương pháp luận nghiên cứu chung. Luận án coi trọng tổng kết thực tiễn và điều tra khảo sát từ đó khái quát hóa, nêu lên những kiến nghị hoàn thiện giải pháp. 4.2 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể - Phương pháp thống kê mô tả và thống kê so sánh: sử dụng phương pháp để mô tả thực trạng về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam từ năm 2011-2021 qua các số liệu thống kê. Đồng thời so sánh các số liệu thống kế qua các năm sẽ cho thấy rõ hơn thực trạng triển khai mô hình BOT của các dự án giao thông đường bộ. 3
- Phương pháp phân tích tổng hợp: quá trình thực hiện luận án sẽ sử dụng xuyên suốt phương pháp này để phân tích, đánh giá, từ đó tổng hợp để đưa ra các vấn đề tồn tại và nguyên nhân trong quá trình thực hiện quản lý mô hình BOT lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ. - Phương pháp thu thập, xử lý số liệu: thực hiện thu thập các số liệu thứ cấp, số liệu thống kê đã công bố từ các website, ấn phẩm, từ các báo cáo chuyên ngành của Bộ Giao thông, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, của Chính phủ, Quốc hội…Số liệu khảo sát, luận án tổng hợp tính toán và phân tích thông quan công cụ phần mềm Excel, SPSS. - Phương pháp phân tích định tính: vận dụng các kết quả nghiên cứu đã công bố, kết hợp với nhận định của các chuyên gia, cán bộ quản lý thuộc các bộ ngành, cơ quan chuyên môn, ngân hàng, các tập đoàn tư nhân trong lĩnh vực xây dựng, giao thông nhằm phân tích đánh giá quản lý nhà nước đối với các dự án BOT phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. - Phương pháp phân tích định lượng: sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT tác động đến quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo giai đoạn B – O – T . 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Về mặt lý luận Luận án luận giải lý luận về mô hình BOT, khẳng định vai trò, trách nhiệm của các chủ thể trong mô hình, đề xuất mô hình nghiên cứu trong đó làm rõ công tác quản lý nhà nước đối với các dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo giai đoạn B – O – T và đo lường các yếu tố ảnh hưởng tác động đến quản lý nhà nước đối với dự án BOT phát triển hạ tầng giao thông đường bộ, xác định chiều hướng tác động và yếu tố ảnh hưởng quan trọng trong bối cảnh hiện nay. Khẳng định vai trò của mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Về thực tiễn Luận án cung cấp cơ sở thực tiễn cho phát triển mô hình BOT trong lĩnh vực GTĐB, phù hợp với bối cảnh phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam và thực tiễn của quá trình đổi mới phát triển đất nước. Thông qua lượng hóa các hành vi của chủ thể tham gia mô hình để rút ra những bài học về phát huy yếu tố ảnh hưởng tích cực, làm căn cứ cho các cơ quan quản lý đối chiếu, xây dựng chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý mô hình BOT trong lĩnh vực GTĐB nói riêng và ngành giao thông nói chung. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận, luận án có những đóng góp khi làm rõ nội hàm về hình mô hình BOT trong phát triển hạ tầng GTĐB Việt Nam từ khía cạnh tiếp cận vai trò, trách nhiệm của các chủ thể. Xây dựng mô hình đánh giá chiều hướng tác động các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với dự án BOT theo từng giai đoạn quản lý. Từ đó, xác định các vấn đề tồn tại cản trở thành công của mô hình BOT trong phát triển hạ tầng GTĐB. Kết quả nghiên cứu lý luận và thực tiễn mà đề tài hướng đến là đề xuất nhóm các giải pháp hoàn thiện mô hình BOT trong bối cảnh hiện nay. 4
7. Cơ cấu của luận án. Ngoài mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. Chương 3: Thực trạng mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. Chương 4: Giải pháp hoàn thiện mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 Các nghiên cứu về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông Mô hình BOT là cấu trúc xây dựng, tài trợ, vận hành một dự án cơ sở hạ tầng đường bộ để tạo ra đường, cầu hoặc đường cao tốc[90]. Mô hình BOT được nhà nước nhượng quyền cho tư nhân để tài trợ, xây dựng, vận hành, duy trì cơ sở hạ tầng. Trong suốt vòng đời dự án, nhà đầu tư thu phí để chi trả các chi phí xây dựng, dịch vụ, trả nợ…Hết thời gian nhượng quyền trả lại cơ sở hạ tầng cho nhà nước. BOT là một phương thức tài trợ dự án, trong đó một chủ thể tư nhân được cấp phép tài trợ, thiết kế, ký hợp đồng, và vận hành một công trình trong một khoảng thời gian dài cụ thể, thường 20 đến 30 năm, chuyển lại quyền sở hữu dự án cho tổ chức cấp phép khi hết thời gian nhượng quyền”[69]. Theo bài viết “Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development” [133]cách tiếp cận về PPP theo nghĩa rộng là sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân bao gồm chia sẻ các nguồn lực, rủi ro, trách nhiệm để đạt được các mục tiêu chung. PPP có các hình thức khác nhau, có sự khác biệt về mức độ tham gia của khu vực tư nhân. BOT là kiểu hợp tác công tư (PPP) có nhượng quyền. Nhượng quyền là một thỏa thuận theo đó tư nhân sẽ thuê tài sản từ một cơ quan nhà nước trong một thời gian nhất định và có trách nhiệm tài trợ cho dự án của khu vực công cho đến khi hết thời hạn hợp đồng. Đối với các dự án mà tư nhân được phép nhận quyền tài sản đó chính là dự án BOT theo nghĩa mở rộng. Trên phương diện đầu tư tài chính, dự án BOT là dự án PPP trong đó khu vực tư nhân đóng góp tài chính cho dự án[121]. [89]Một nghiên cứu khác đề cập đến dự án BOT trong phát triển giao thông tại báo cáo“Effect of theo political environment on public private partnership project: Evidence from road project”, một công ty tư nhân trúng thầu thông qua đấu thầu cạnh tranh được chính phủ cho phép xây dựng, vận hành cơ sở hạ tầng giao thông trong một khoảng thời gian nhất định, được gọi là thời gian nhượng quyền. Sau thời gian nhượng quyền cơ sở hạ tầng này sẽ được trả lại cho chính phủ. Đối tác tư nhân tham gia tài trợ cho dự án. Việc đầu tư vào dự án được thu hồi bằng cách tính phí người sử dụng hoặc thông qua các khoản thanh toán hợp đồng từ phía chính phủ. [17]Hợp đồng BOT được xem xét dưới góc độ là một quá trình, quan trọng nhất là thời hạn kinh doanh công trình. Thêm vào đó có ba khía cạnh tiếp cận: (1)Khía 5
cạnh chủ thể quan hệ chủ đầu tư và nhà nước: chính là sự kết hợp công và tư trong BOT. Giải quyết tốt mối quan hệ này các dự án tất yếu sẽ thành công. (2)Khía cạnh cấp quyền xuất phát từ quan điểm các luật gia Phương Đông, quyền sở hữu mang tính tuyệt đối, cấp quyền cho các nhà đầu tư trong thời gian đặc quyền bao gồm: vận hành, khai thác công trình để thu hồi vốn và có lãi. Thời gian này, nhà nước vẫn là chủ sở hữu công trình, có quyền điều tiết chi phối kinh doanh ở một số khía cạnh nhất định (quy định giá trần).(3)Khái cạnh tài chính: xuất phát từ thuật ngữ tài trợ vốn. Nên cần kết hợp các phương diện kinh tế, tài chính, pháp lý xã hội để đưa ra cách tiếp cận cơ bản nhất để đưa đến hệ quả mong muốn cho người nghiên cứu. Vai trò của các chủ thể trong mô hình BOT [112]Tập trung phân tích tác động của cấu trúc sở hữu khác nhau đến hiệu quả của dự án BOT. Nhóm tác giả chỉ ra khi Chính phủ nắm quyền sở hữu có thể đảm bảo hiệu quả của dự án, nhưng gây mất động lực thực hiện đầu tư của khu vực tư nhân trong việc giảm chi phí đầu tư. Trong khi đó, khu vực tư nhân có động lực giảm chi phí đầu tư nếu họ nắm quyền sở hữu dự án. Theo đó, rủi ro đạo đức dễ phát sinh khi trao quyền sở hữu cho các nhà đầu tư tư nhân từ sự không đầy đủ của hợp đồng và giới hạn về quyền truy đòi.Để tạo điều kiện cho đầu tư của khu vực tư nhân, chính phủ có nhiều sáng kiến thiết lập các dự án hợp tác công tư, tạo hành lang pháp, thực hiện các biện pháp nâng cao năng lực của các tổ chức thuộc khu vực công, đào tạo cán bộ cho các tổ chức tham gia vào PPP[89]. Nghiên cứu[83] trong báo cáo “Vai trò của chính phủ trong phát triển cơ sở hạ tầng do BOT dẫn đầu” cho rằng khu vực tư nhân chịu trách nhiệm về tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì dự án trong thời gian nhượng quyền. Tài sản nhượng quyền được chuyển giao lại cho chính phủ khi kết thúc thời gian nhượng quyền. BOT đã trở thành một phương thức hợp tác công – tư chính trong các dự án cơ sở hạ tầng[101]. [138]Phân tích hành vi của Chính phủ ở trong các dự án BOT đầu tư cơ sở hạ tầng ở Trung Quốc. Phát hiện từ nghiên cứu chỉ ra Chính phủ đóng vai trò lãnh đạo trong việc điều hành các dự án cơ sở hạ tầng. Trong các dự án BOT, Chính phủ sử dụng quyền quyết định của mình trong việc ra quyết định, đánh thuế, định giá và phát triển đất đai, bằng cách đấu thầu dự án, để huy động sự và thu hút các nhà đầu tư cung cấp các nguồn vốn nhằm khắc phục giới hạn nguồn ngân sách trong đầu tư; cung cấp môi trường vận hành cho các dự án; giám sát việc nhượng quyền thương mại. Hàm ý nghiên cứu khẳng định vai trò quan trọng của Chính phủ trong quá trình thực hiện dự án, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả của các dự án BOT.[85]Xem xét vai trò của Chính phủ đối với các mô hình BOT tại Nigeria. Nhóm tác cho rằng với tư cách là khách hàng chính của dự án, Chính phủ đóng vai trò cốt yếu trong việc tạo môi trường đầu tư thuận lợi và củng cố các mối quan hệ đối tác đầu tư. Chính phủ giúp thu hút nguồn vốn và đảm bảo sử dụng hiệu quả các quỹ đầu tư của khu vực tư nhân nhằm cung cấp các lợi ích công cho người dân. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là Chính phủ phải đảm bảo các dự án được phát triển hiệu quả, cung cấp dịch vụ công tốt. Nhóm tác giả cũng đề xuất Chính phủ cần nghiên cứu từng giai đoạn để xác định dự án cụ thể có phù hợp với hình thức BOT hay không, xác định những hình thức bảo lãnh phù hợp, 6
hướng dẫn thủ tục đánh giá đấu thầu cạnh tranh và theo dõi toàn bộ quá trình phát triển của dự án. 1.2. Các nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT Mô hình PPP được triển khai ở các quốc gia trên thế giới, có quốc gia áp dụng thành công, có những dự án ở một số quốc gia lại thất bại; để luận giải cho vấn đề này các nhà nghiên cứu đã thực hiện nghiên cứu thực nghiệm qua các dự án BOT trên cơ sở phân tích yếu tố ảnh hưởng tác động đến thành công hay thất bại của các dự án phát triển hạ tầng giao thông [39],[51],[83],[87],[89],[91],[102],[107],[111],[116].Các yếu tố ảnh hưởng thường gắn liền với các chủ thể gây ra hình vi được tổng hợp theo các nội dung như sau: [137]Đề cập sáu loại rào cản ảnh hưởng tới dự án hợp tác PPP bao gồm các yếu tố sau (i) Rủi ro về mặt xã hội; (ii)Chính trị và pháp lý; (iii)Điều kiện về kinh tế, thương mại; (iv)Dự án có khung mua sắm công không hiệu quả, thiếu kỹ thuật về tài chính, thanh toán; (v)Các vấn đề liên quan đến khu vực công (Chính phủ thiếu kinh nghiệm về dự án PPP). (vi)Các vấn đề liên quan đến khu vực tư nhân (gồm cả các ngân hàng). Khi nghiên cứu các dự án BOT của Trung Quốc [100], nêu ra bốn yếu tố tác động ảnh hưởng đến thành công của các dự án (1) sự tham gia của khu vực tư nhân mạnh mẽ; (2) ban hành những nguyên tắc thương mại rõ ràng; (3) cạnh tranh minh bạch trong đấu thầu; (4) yếu tố thành công trong từng giai đoạn của dự án BOT. Quản lý theo quy trình của một dự án BOT trong nghiên cứu “Framework for critical success factors of BOT project in China” [100] chỉ ra ở giai đoạn đánh giá sơ bộ có 5 nhân tố (dự án được xác định phù hợp, ổn định kinh tế chính trị, khung pháp lý thuận lợi, năng lực và kinh nghiệm của doanh nghiệp tư nhân, thiếu nguồn vốn cho dự án BOT). Giai đoạn đấu thầu lựa chọn đối tác tư nhân có 5 nhân tố. Giai đoạn cấp phép thực hiện gồm 4 nhân tố. Giai đoạn xây dựng gồm 5 nhân tố. Giai đoạn vận hành có 4 nhân tố. Giai đoạn chuyển giao có 3 nhân tố (chuyển giao, công trình hoạt động trong tình trạng tốt, công trình được duy trì, bảo dưỡng). [46]Nghiên cứu phân biệt các nhóm yếu tố góp phần vào sự thành công của các dự án PPP tại Trung Quốc gồm môi trường kinh tế vĩ mô ổn định; chia sẻ trách nhiệm giữa khu vực công và khu vực tư nhân; quy trình mua sắm minh bạch và hiệu quả; môi trường chính trị xã hội ổn định; và sự kiểm soát hợp lý của chính phủ. Trong khi đó, [131]tiếp cận và phân loại các CSFs theo 03 nhóm gồm: Chuyển giao rủi ro, tiếp cận trọn đời, quản lý mối quan hệ đối tác. Nhóm tác giả lập luận việc chuyển giao rủi ro có thể thực hiện từ khu vực công sang khu vực tư ở bất cứ giai đoạn nào của dự án, do đó các bên tham gia cần phải xem xét hiệu quả dự án trong dài hạn và chú trọng phát huy thế mạnh giữa các bên trong hợp đồng. Nghiên cứu thực tiễn hơn 50 dự án PPP của Ấn Độ [118] bằng phương pháp phân tích hồi qui tác giả định lượng, đo lường tác động gia tăng của biện pháp kiểm soát; kết quả đưa ra dự báo và cảnh báo 9 nguy cơ ảnh hưởng thành công của dự án: (1)Chậm trễ thu hồi đất. (2)Sự chấp thuận việc thanh toán chậm trễ, phải tuân thủ theo quy trình, điều khoản nhất định. (3)Sự chậm trễ giải quyết tài chính (các quỹ, khoản vay,…). (4)Phản đối từ cộng đồng, từ việc giải quyết lợi ích trong quá trình thực thi dự án. (5)Chậm phê duyệt ở giai đoạn xây dựng. (6)Rủi ro về thiết kế, kế hoạch, xây 7
dựng. (7)Thay đổi phạm vi. (8)Thời gian xây dựng chậm trễ. (9)Vượt chi phí, yếu tố này chủ yếu do bị kéo dài thời gian. Nghiên cứu yếu tố thành công quan trọng “Examining the interrelationship among Critical success factors of public private partnership infrastructure projects” [113] đã tổng hợp từ các nghiên cứu trước và hiệu chỉnh, bổ sung những nhân tố thành công khi thực hiện các dự án PPP từ 25 nhân tố đến 29 nhân tố liên quan đến 5 nhóm: (i) đặc điểm và khả năng của Chính phủ, (ii) đặc điểm khu vực công, (iii) đặc điểm khu vực tư nhân, (iv) môi trường hợp tác, (v) đặc điểm của quá trình thực hiện của từng dự án cơ sở hạ tầng PPP. Tương đồng với quan điểm này[135] nghiên cứu tới 9 yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến thành công các dự án PPP phát triển cơ sở hạ tầng thông qua phương pháp sử dụng mô hình định lượng hồi quy logistic gồm: sự cam kết hỗ trợ của nhà nước, môi trường pháp lý, thể chế, khả năng kết nối chính trị của khu vực tư nhân, sự phức tạp của từng dự án, sự hỗ trợ của cộng đồng, sự can thiệp của Chính phủ, năng lực của khu vực tư nhân: tình hình tài chính, lợi nhuận, kinh nghiệm của doanh nghiệp. Trong khi, nghiên cứu tại Indonesia [134] năng lực của Chính phủ là yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải, phản ánh thông qua năng lực lựa chọn tính khả thi tài chính của dự án, năng lực kỹ thuật và kinh nghiệm về PPP, sự hỗ trợ về mặt pháp lý của Chính Phủ. Nghiên cứu giai đoạn ban đầu của dự án PPP ở Australia [103] nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phát triển thiết kế thông qua việc quản lý hiệu quả thiết kế ban đầu trong các dự án PPP, phát hiện từ nghiên cứu hàm ý nên tính đến các yếu tố liên quan đến việc tuân thủ, hệ thống chất lượng và cơ sở hạ tầng của nhóm dự án. [3]Nghiên cứu tập trung làm rõ mối quan hệ giữa doanh nghiệp dự án và các bên liên quan trong một dự án PPP điển hình. Từ phân tích của các tác giả chỉ ra các doanh nghiệp dự án giúp tạo thuận lợi trong việc huy động vốn, liên kết các bên tham gia có chuyên môn, kinh nghiệm quản lý vận hành, cung cấp dịch vụ và các bên liên quan khác vào thực hiện dự án như các nhà tài trợ, các tổ chức tài chính, các nhà cung ứng… [35]Đề tài “Nghiên cứu ứng dụng hình thức đối tác công tư trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị”, với phạm vi là các công trình giao thông cầu bộ hành tại Hà Nội. Kết quả phân tích chỉ ra các hạn chế, bất cập về hành lang pháp lý, bộ máy quản lý nhà nước, cơ chế chính sách; giới hạn về quy mô nguồn vốn và nhân lực của doanh nghiệp tư nhân là những rào cản trong việc tham gia các hình thức đối tác công tư. Ngoài ra, tác giả đã phân tích ứng dụng hình thức PPP dựa trên mô hình nhượng quyền quản lý, dựa trên cơ sở các chỉ tiêu kinh tế - tài chính. Thực hiện khảo sát giai đoạn 2010-2015, [18] các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với các dự án PPP đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ gồm: nhân tố thuộc về nhà nước, các nhân tố thuộc về môi trường bên ngoài. Đồng thời, tác giả đã chỉ ra một số nguyên nhân dẫn tới hạn chế quản lý nhà nước: (i) nhận thức và truyền thông chưa nhiều, (ii) năng lực cán bộ hạn chế, (iii) năng lực thể chế nhà nước thấp, (iv) năng lực khu vực tư nhân chưa cao. [9]Tập trung nghiên cứu đa dạng hóa vốn đầu tư xây dựng đường bộ, trong đó vốn đầu tư vào hình thái vật chất của giao thông đường bộ do Bộ GTVT trực tiếp 8
quản lý ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015. Vốn đầu tư tư nhân chiếm khoảng 32% trong tổng nguồn vốn đa dạng hóa, tuy nhiên quá trình thực hiện đa dạng hóa còn có nhiều hạn chế. Nghiên cứu các nhân tố thành công (CSFs) của dự án PPP tại Việt Nam [12] phân biệt 8 nhân tố CSFs thành 4 nhóm, gồm: nhóm môi trường kinh tế vĩ mô ổn đinh (khung pháp lý hoàn thiện, phân chia rủi ro hợp lý, thị trường tài chính dễ tiếp cận, nền kinh tế vĩ mô ổn định); nhóm sự chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước và tư nhân (sự cam kết bền vững của Nhà nước và tư nhân); nhóm quy trình đấu thầu minh bạch và hiệu quả (cơ quan phụ trách dự án hoạt động hiệu quả); nhóm môi trường chính trị, xã hội ổn định (sự lớn mạnh của khu vực kinh tế tư nhân, nền chính trị ổn định/sự ủng hộ từ chính quyền). [14]Phân tích thực trạng dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam theo các lĩnh vực khác nhau, giai đoạn 2010-2017. Tác giả đã chỉ ra một số hạn chế liên quan trong quá trình thực hiện dự án như: (i) công tác chiến lược, quy hoạch DAĐT xây dựng cơ sở hạ tầng chưa cao; (ii) vướng mắc trong tổ chức bộ máy quản lý, (iii) quá trình thực hiện nhiều bất cập; (iv) chưa phát huy hết vai trò thanh tra, kiểm tra. Kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và phương pháp nghiên cứu định lượng để phân tích bộ dữ liệu thu thập được liên quan đến các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB theo hình thức BOT ở Việt Nam, [2] Phân tích 18 yếu tố thành công (CSF) ở cả khu vực công và khu vực tư, 5 yếu tố bao gồm (i) “khung pháp lý đầy đủ”, (ii) “tính minh bạch trong đấu thầu”, (iii) “quản trị tốt”, (iv) “đấu thầu cạnh tranh”, (v) “sự đồng thuận của xã hội” là những yếu tố thành công hàng đầu đối với mẫu nghiên cứu. Trong đó, 3 trong 5 yếu tố gồm tính minh bạch trong đấu thầu, đấu thầu cạnh tranh chỉ được đánh giá cao ở Việt Nam. [11]Tiếp cận phương pháp nghiên cứu định tính và sử dụng hồi quy đa biến để phân tích, kết quả nghiên cứu chỉ ra 7 nhân tố có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT giao thông vận tải ở Việt Nam bao gồm: “(i) môi trường đầu tư, (ii) thái độ của khu vực tư nhân, (iii) sự hài lòng của người sử dụng, (iv) đặc điểm dự án, (v) năng lực và kinh nghiệm của khu vực tư nhân, (vi) hỗ trợ của bên cho vay, (vii) sự cam kết của nhà nước”. Tác giả chỉ ra 03 nhân tố có ảnh hưởng mạnh nhất đến hiệu quả mô hình PPP bao gồm: “sự cam kết của khu vực nhà nước, môi trường đầu tư và đặc điểm của dự án”. [31]“Các yếu tố tổ chức quản lý đến kết quả thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ” giai đoạn 2015-2020 tại Việt Nam. Trên cơ sở phân tích 190 gói thầu xây lắp ở Việt Nam, tác giả nhận thấy các yếu tố gồm “lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, kiểm soát quá trình thực hiện” có tác động cùng chiều, trong khi yếu tố “lãnh đạo quá trình thực hiện” không tác động đến kết quả của dự án. [1]Nhóm nhân tố tác động đến việc hoàn thành các dự án PPP trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và chỉ ra 4 nhóm, bao gồm: (i) quản lý rủi ro, (ii) hiệu quả trong quá trình thực hiện dự án; (iii) tài chính dự án; (iv)Chính trị và môi trường kinh doanh. [30]Quản lý rủi ro đối với các dự án GTĐB tại Hà Nội. Qua phân tích, tác giả nhận diện được 73 rủi ro, trong đó 53 rủi ro có tác động rõ ràng, 16 rủi ro có tác động không rõ ràng, 20 rủi ro không có tác động. Đồng thời, nghiên cứu cũng phát hiện được tỷ lệ rủi ro có mức nguy hiểm cao, mức nguy hiểm trung mình, mức độ nguy 9
hiểm thấp lần lượt là 24.53%, 66.04%, 9.43%. [29]Đề xuất các nhân tố ảnh hưởng tới đầu tư của khu vực tư nhân trên cơ sở kế thừa 5 thang đo từ các nghiên cứu trong cơ sở học thuật hiện tại gồm “(i) lợi nhuận đầu tư, (ii) khung pháp lý, (ii) Chia sẻ rủi ro, (iv) kinh tế vĩ mô, (v) lựa chọn đối tác”, và đề xuất bổ sung thêm 4 thang đo mới bao gồm “(vi) hỗ trợ của chính phủ, (vii) kênh tài trợ vốn, (viii) năng lực tư nhân, (ix) trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp”. Kết quả hồi quy cho thấy 09 nhân tố này đều có tác động tới đầu tư của khu vực tư nhân, trong đó nhân tố lợi nhuận đầu tư là nhân tố quan trọng bậc nhất, trong khi nhân tố lựa chọn đối tác có tác động yếu nhất. Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ MÔ HÌNH BOT TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 2.1 Cơ sở lý luận về hạ tầng giao thông đường bộ và phát triển mạng lưới giao thông đường bộ Quan điểm của [25], hạ tầng GTĐB là toàn bộ cầu, đường, các công trình trên đường (công trình chiếu sáng, thoát nước, các điểm trung chuyển hàng hóa, các điểm đầu cuối,…) hệ thống công nghệ và trang thiết bị quản lý đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế xã hội. 2.2 Khái quát đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Dự án đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB là dự án đầu tư vào lĩnh vực giao thông đường bộ. Dự án đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB có mục tiêu cụ thể đầu tư nhằm tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo cơ sở vật chất hạ tầng giao thông nói chung và mạng lưới GTĐB nói riêng. Dự án đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB có tính chất lâu dài do thời gian thực hiện dự án; thời gian xây dựng công trình dự án, thời gian vận hành các kết quả hoạt đầu tư … cho đến khi hoàn vốn hoặc xử lý tài sản do vốn đầu tư tạo ra thường kéo dài qua nhiều năm tháng. Hạ tầng GTĐB có vai trò đặc biệt quan trọng đối với phát triển KTXH của đất nước, GTĐB là động lực chiến lược để phát triển kinh tế. Ngược lại, hệ thống GTĐB kém phát triển sẽ là rào cản lớn để phát triển KTXH. Trên phương kinh tế yếu tố nguồn lực đầu tư được coi chìa khóa để giải quyết bài toán phát triển hạ tầng GTĐB. 2.3 Cơ sở lý luận về mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ - Khái niệm, đặc điểm về mô hình BOT Khái niệm mô hình PP: Mô hình hợp tác công – tư hay là mô hình đối tác nhà nước – tư nhân cùng tham gia đầu tư vào lĩnh vực công. Khái niệm mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ: Theo xu hướng phát triển PPP từng ngành, lĩnh vực khác nhau, trong đó BOT là một trong những hình thức hợp tác công – tư mà ngành giao thông vận tải nước ta đã thực hiện 10
nhằm phát triển cở sở hạ tầng, đi trước mở đường, làm tiền đề cho các ngành kinh tế khác. Nghiên cứu [83] KVTN chịu trách nhiệm về tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và duy trì một dự án trong một thời gian nhượng quyền. Tài sản hình thành được chuyển giao lại cho Chính phủ khi kết thúc thời gian nhượng quyền.Một hình thức phổ biến của sự tham gia của KVTN vào CSHT thông qua việc sử dụng tiếp cận đối tác công – tư, phổ biển là hợp đồng BOT [89]. Tác giả tổng hợp mô tả mô hình BOT nghiên cứu theo sơ đồ như sau: Sơ đồ 2.1: Mô hình nghiên cứu BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Chủ thể Nhà nước P DDự HHợp B tham gia P áán đĐồng KVC, KVTN, P BBOT BBOT TCTD, người thụ O hưởng Tư nhân T Nguồn: tác giả tổng hợp “Mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ” được hiểu là mô tả cấu trúc và mô tả các liên kết có trình tự nhằm phản ánh quan hệ nghĩa vụ trách nhiệm và quyền lợi giữa các chủ thể tham gia. Xem xét các mối quan hệ tác động qua lại giữa các chủ thể trực tiếp thực hiện trình tự: Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao. Đặc điểm của mô hình BOT: Khi dự án BOT được phê duyệt nhà nước chuyển nhiệm vụ thu sếp vốn sang cho nhà đầu tư, với trách nhiệm của mình, nhà đầu tư cần huy động vốn cho việc thực hiện dự án thông qua các tổ chức tín dụng/tài trợ vốn. Tổ chức tín dụng cam kết tài trợ vốn cho nhà đầu tư (cho nhà đầu tư vay), nhà đầu tư phải chịu trách nhiệm trả nợ. - Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình BOT: Luận án xây dựng các tiêu chí đánh giá trên cơ sở nghiên cứu quy trình quản lý dự án PPP được quy định tại điều 11 của Luật PPP năm 2020.Tác giả xây dựng thang đo dựa trên cơ sở lý thuyết về quản lý dự án đầu tư [20; tr 466-516], đánh giá tổng hợp thực tiễn trong công tác quản lý dự án PPP tại Việt Nam giai đoạn 2011-2021. Đánh giá QLNN theo từng giai đoạn B – O –T - Yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam: Trong mô hình này có 4 yếu tố chính ảnh hưởng mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam được khái quát như sau: 11
Hình 2.3: Mô hình nghiên cứu đề xuất Khu vực công Khu vực tư nhân Mô hình BOT Trong phát triển hạ tầng GTĐB Tài trợ vốn/bên cho vay, - Xây dựng tổ chức tín dụng - Kinh doanh - Chuyển giao Người thụ hưởng dịch vụ Nguồn: tác giả tổng hợp Nghiên cứu làm rõ bản chất của mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam được hiểu là việc nghiên cứu yếu tố có ảnh hưởng đến vai trò và trách nhiệm của các chủ thể trong mô hình, từ đó có những biện pháp kịp thời điều tiết nhằm đảm bảo cho lợi ích của các chủ thể trong mô hình được hài hòa, phù hợp. Như vậy, thành công của mô hình BOT đạt được khi vai trò và trách nhiệm của các chủ thể được phát huy tối đa. - Tiêu chí đánh giá yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ: yếu tố ảnh hưởng hình thành từ 4 chủ thể tham gia trong mô hình gồm KVC, KVTN, Tổ chức tín dụng/bên tài trợ vốn và người thụ hưởng dịch vụ. Sử dụng công cụ định lượng để đo lường qua các bước phân tích như sau: (1)Phân tích độ tin cậy, (2)Phân tích nhân tố khám phá, (3)Phân tích hồi qui bội. 2.4 Kinh nghiệm quốc tế về phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình BOT - Xây dựng các kỹ thuật để lựa chọn nhà đầu tư tư nhân, công tác đấu thầu lựa chọn đối tác. - Chính sách PPP cho các dự án trọng điểm. Vốn đầu tư công coi là vốn mồi kéo đầu tư từ xã hội tạo ra sự hợp tác lâu dài và thành công. - Chính sách khai thác các nguồn lực đầu tư mới bằng cách đưa ra các quỹ, khám phá thị trường trái phiếu để tài trợ cho lĩnh vực CSHT là nhu cầu cần thiết để khắc phục tình trạng sụt giảm đầu tư. - Chính sách đồng hành chia sẻ với KVTN, Chính phủ ghiên cứu phần tỷ lệ cam kết trong từng trường hợp dự án cụ thể. 12
Chương 3 THỰC TRẠNG MÔ HÌNH BOT TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 3.1 Thực trạng phát triển mạng lưới giao thông đường bộ ở Việt Nam Mạng lưới đường bộ vẫn chung cho cả giao thông nhanh và chậm. Đến nay đưa vào khai thác 1.163 km đường cao tốc (chiếm khoảng 0,002% toàn bộ mạng lưới), chỉ bằng khoảng 1/40 lần so với các nước phát triển, 1/6 lần so với các nước trong khu vực. Hệ thống quốc lộ còn tồn tại nhiều hạn nên cần được đầu tư nâng cấp chất lượng các tuyến quốc lộ phù hợp với quy hoạch và nhu cầu phát triển.Tuy nhiên, khả năng kết nối mạng lưới đường cao tốc, quốc lộ với các loại hình giao thông khác còn yếu, cần thiết đầu tư trong giai đoạn tiếp theo. 3.2 Thực trạng mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011-2021 Tổng quát về số lượng và loại dự án Tổng các dự án GTVT đến năm 2019 là 220 dự án trong đó dự án do Bộ GTVT quản lý là 68 dự án, tại các địa phương quản lý là 152 dự án, mức độ hoàn thành các dự án được tổng hợp như sau: Bảng 3.6: Các dự án theo loại hợp đồng do Bộ GTVT quản lý Bộ GTVT quản lý Loại HĐ TMĐT (tỷ đồng) Tình trạng DA Đang thực Đang Đã hoàn Đã hoàn thành hiện thực hiện thành Hợp đồng BOT 18.1 171.389,726 5 57 Hợp đồng BT 11.5 5.390 1 3 Hợp đồng BOO 1.52 1 Hợp đồng BOT kết hợp BT 1 Tổng cộng 68 Nguồn: tác giả tổng hợp Trong 68 dự án thì 61 dự án đã hoàn thành mức độ hoàn thành 89,7%. Các dự án chủ yếu theo hình thức hợp đồng BOT 62/68 dự án chiếm 91,17%. Mức độ hoàn thành của các dự án BOT đạt yêu cầu, đáp ứng nhu cầu đi lại của người dân, vận chuyển hành hóa, hành khách, phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội. Bảng 3.7: Các dự án theo loại hợp đồng do địa phương quản lý Địa phương quản lý Loại HĐ TMĐT (tỷ đồng) Tình trạng DA Đang thực Đang Đã hoàn Đã hoàn thành hiện thực hiện thành Hợp đồng BOT 50.946,54 38.951,07 28 28 Hợp đồng BT 65.845,199 306.156,612 53 42 13
Hợp đồng BOO 125 1 Hợp đồng BOT kết hợp BT Tổng cộng 152 Nguồn: tác giả tổng hợp Ở các địa phương hiện nay quản lý tổng số 147 dự án GTĐB phân bổ tại các tỉnh, thành phố trong cả. Dự án GTĐB do 36/63 tỉnh. Tại các địa phương đa phần các dự án GTĐB theo loại hợp đồng BOT là 52 dự án, BT là 95 dự án. Số dự án BOT chiếm 35,4%; dự án theo loại hợp đồng BT chiếm 64,6%. Ở các địa phương việc thu hút các đầu tư theo hình thức BT chiếm ưu thế; do dự án GTĐB tại các địa phương thu hồi vốn nhanh, bởi phương thức đổi đất lấy hạ tầng đang là thực trạng tồn tại trong các dự án BT hiện nay. 3.3 Đánh giá thực trạng dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình BOT ở Việt Nam 3.3.1 Đánh giá khung chính sách về mô hình PPP: Ở Việt Nam, đầu tư theo hình thức PPP được bắt đầu thực hiện từ năm 1997 với chỉ duy nhất một hình thức hợp đồng BOT (theo Nghị định 77/CP ngày 18 tháng 6 năm 1997 của Chính phủ). Ngày 18 tháng 6 năm 2020 Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP). Khung pháp lý đã dần được hoàn thiện, mặc dù vậy đầu tư theo hình thức BOT còn nhiều vướng mắc, cần nghiên cứu cụ thể, phù hợp hơn thực tế triển khai trong lĩnh vực GTĐB hiện nay. 3.3.2 Đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình BOT - Quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ giai đoạn triển khai dự án (xây dựng: Build) Công tác phê duyệt dự án: Công tác phê duyệt dự án phê duyệt dự án là khâu quan trọng, khởi đầu cho sự thành công của một dự án BOT, các dự án BOT giao thông đường bộ triển khai trước năm 2021 về cơ bản đã tuân thủ theo quy định, Bên cạnh đó vẫn còn một số tồn tại cụ thể như sau: Một số dự án phê duyệt mà chưa nghiên cứu kỹ lưỡng nên phải bổ sung thay đổi ảnh hưởng đến thời gian hoàn thành như dự án Quốc lộ 1 đoạn qua thị trấn Cai Lậy tỉnh Tiền Giang. Phương án tài chính của dự án Dự án theo hình thức BOT cần thiết phải có cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro, chi phí đầu tư, vận hành khai thác và mức giá phải xác định từ đầu cho cả vòng đời dự án lên đến 20-30 năm; nguồn vốn của nhà đầu tư bao gồm lợi nhuận, nguồn vốn huy động từ các tổ chức tín dụng phải bao gồm lãi vay… Quy định về lợi nhuận của đầu tư còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể, minh bạch trong quá trình thực hiện như quy định tại Thông tư số 166/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính - Quản lý nhà nước đối với dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ giai đoạn kinh doanh/vận hành Quá trình vận hành dự án BOT giao thông đường bộ cần song hành với vai trò, trách nhiệm của nhà nước, nhà đầu tư, tổ chức tài trợ vốn. Với 7 tiêu chí đánh giá, 14
qua đo lường kiểm định hệ số tin cậy Cronbach’s Alpha là 0,8875 hệ số tương quan giữa các biến đều lớn hơn 0,3; đảm bảo độ tin cậy giữa các biến trong nhóm, không bị trùng lắp. Trong đó tiêu chí về trạm thu phí, mức phí được nhiều sự quan tâm. Công tác quản lý nhà nước đối với việc thu phí trong giai đoạn 2011-2021 cụ thể như sau: Đánh giá thực trạng quản lý thu phí Trong 62 dự án BOT đường bộ, có 66 trạm thu phí hoàn vốn cho các dự án. Số trạm thu phí hoàn vốn cho dự án BOT chiếm 61,7% số trạm trên cả nước. Theo Tổng cục Đường bộ Việt Nam đến hết 2021 có: 54 dự án thu phí BOT hoạt động, 08 đang tạm dừng thu phí để xử lý bất cập). Công tác quản lý thu phí đều tuân thủ theo quy định của Bộ GTVT và Bộ Tài chính. Tuy nhiên quản lý thu phí còn tồn tại một số bất cập sau: Về vị trí đặt trạm thu phí, về lộ trình tăng phí, về giám sát, thanh tra, kiểm tra nguồn thu tại trạm thu phí. Quá trình kiểm tra phát hiện một số hoạt động tiêu cực làm thất thoát doanh thu thu phí như trạm thu phí.Triển khai chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 07/2017/QĐ-TTg ngày 27 tháng 3 năm 2017 về việc thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ theo hình thức tự động không dừng. Biện pháp thu phí không dừng được đưa ra để thực hiện kiểm soát, giám sát tốt hơn doanh thu qua thu phí, nhưng đến nay vẫn chưa triển khai hết ở các trạm thu phí trên cả nước. Tài trợ vốn/cấp tín dụng cho các dự án NHNN cho biết, bình quân giai đoạn 2016-2019, dư nợ lĩnh vực BOT, BT giao thông tăng 10,82%, chiếm 1,51%, tốc độ tăng giảm mạnh qua các năm và tỷ trọng cũng có xu hướng giảm. Đến cuối tháng 6/2020, dư nợ lĩnh vực này tăng 0,49%, chiếm 1,31%. Khoảng 80% vốn đầu tư cho các dự án giao thông theo hình thức BT, BOT là do ngành ngân hàng tài trợ. Thời gian qua, các tổ chức tín dụng cam kết cấp vốn cho chủ đầu tư để thực hiện 120 dự án giao thông trên cả nước.Hệ số an toàn vốn của các NHTM nhà nước đã chạm ngưỡng, tổng dư nợ tín dụng đối với các dự án BOT, BT đã chạm tới giới hạn cấp tín dụng. Khi Luật Đầu tư công tư PPP có hiện lực cho phép cơ chế chia sẻ rủi ro, phương án tài chính của dự án và cho phép doanh nghiệp dự án có thể phát hành trái phiếu để đầu tư cho công trình kết nối giao thông. Nhà nước phải đảm bảo cơ chế thu phí ổn định, bảo đảm doanh thu cho dự án như ban đầu thì các tổ chức tín dụng mới đủ cơ sở để cho vay. Đối với cơ chế huy động vốn phù hợp cũng giúp cho các tổ chức tín dụng giảm áp lực cho vay và chia sẻ được rủi ro đối với các dự án giao thông. Trên cơ sở đó, các tổ chức tín dụng cũng tham gia được nhiều hơn vào nhiều dự án. Luật PPP được ban hành mới có cơ chế chia sẻ rủi ro duy nhất về mặt doanh thu, chính sách tạo cơ hội cho nhà đầu tư và nâng cao vai trò kiểm soát nợ cho các tổ chức tín dụng thông qua kiểm soát doanh thu của dự án. Công tác kiểm tra, giám sát Giai đoạn 2011-2021, việc kiểm tra giám sát các dự án BOT trong phát triển hạ tầng GTĐB được triển khai từ các cơ quan quản lý nhà nước trong đó, kết quả kiểm tra, giám đã đạt một số kết quả đáng ghi nhận: (1)Xác định lại chính xác về phương án tài chính, điều chỉnh thời gian thu phí. (2)Rà soát tổng thể lại vị trí đặt trạm thu phí, chính sách giảm giá tại các trạm thu phí dịch vụ người sử dụng đường bộ và quản lý doanh thu. (3)Giám sát doanh thu tại các trạm thu phí đảm bảo tính cạnh tranh, công khai, minh bạch trong hoạt động thu 15
phí.(4)Triển khai đồng bộ các trạm thu phí dịch vụ không dừng đối với tất cả các tuyến quốc lộ được đầu tư theo hình thức BOT. Công tác quyết toán và kiểm toán dự án Tính cho đến nay, toàn bộ 100% các dự án đã được kiểm toán. Đối với các dự án do Bộ GTVT và cơ quan có thẩm quyền chấp thuận quyết toán được 62/64 dự án (trong đó có 02 dự án trình theo hạng mục dự án). Hầu hết các dự án đều có quyết toán nhỏ hơn giá trị tổng mức đầu tư ban đầu dẫn đến thời gian thu phí hoàn vốn chính thức đã giảm xuống. 3.4 Đánh giá vai trò và trách nhiệm của chủ thể tham gia mô hình BOT phát triển hạ tầng giao thông đường bộ - Vai trò và trách nhiệm của khu vực công: Vai trò chủ đạo của Chính phủ trong việc ban hành các chính sách để định hướng hành vi của các chủ thể, định hướng các chủ thể khác trong mô hình hoạt động đúng các thỏa thuận, đúng với các quy định pháp luật. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện trách nhiệm trước các chủ thể thông qua việc giải quyết các bất cập vướng mắc trong cơ chế chính sách đã ban hành, kịp thời điều tiết hài hòa lợi ích cho các bên tham gia trong mô hình. Đối với các chủ thể khác trong mô hình BOT, Chính phủ tiếp tục kết nối (đàm phán) để xử lý giải quyết lợi ích hài hòa giữa các chủ thể: đàm phán với chủ đầu tư, đàm phán với ngân hàng, cung cấp thông tin đầy đủ đến người dân (người sử dụng dịch vụ). - Vai trò và trách nhiệm của khu vực tư nhân: Chủ đầu tư/doanh nghiệp luôn thực hiện các cam kết với Nhà nước và các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên trong quá trình vận hành, khai thác chủ đầu tư/doanh nghiệp chịu những thiệt thòi lớn làm ảnh hưởng đến dòng doanh thu của dự án, ảnh hưởng đến lợi ích của chủ thể. Mức độ sẵn lòng tham gia vào các dự án ở giai đoạn sau của chủ đầu tư/doanh nghiệp qua kết quả điều tra cho thấy, mức độ trung lập 59,6%, mức độ không đồng ý 16,2%, mức độ đồng ý 11,8%. Mức độ trung lập chiếm tỷ lệ cao cho thấy nhà đầu tư/doanh nghiệp còn phân vân chưa hào hứng với các dự án BOT giao thông đường bộ. Hình: 3.1 Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ sẵn lòng tham gia dự án BOT giai sau (IV) (V) (I) (II) (I) Rất không đồng ý 11.8 58.4 4 16.2 (III) (II) Không đồng ý 59.6 (III) Trung lập (IV) Đồng ý Nguồn: Điều tra của tác giả (V) Rất đồng ý - Vai trò và trách nhiệm của Tổ chức tín dụng/tài trợ vốn: Để phát huy vai trò tài trợ vốn cho các dự án BOT giao thông và nâng cao trách nhiệm của tổ chức tín dụng và các chủ thể khác cần phối hợp nhiều cơ quan quản lý nhà nước. 16
- Người thụ hưởng dịch vụ: Người thụ hưởng dịch vụ được xem xét trên phạm vi rộng, trên khía cạnh là địa phương và doanh nghiệp ở địa phương được thụ hưởng dịch vụ khi tuyến đường cao tốc hình thành. Nghiên cứu trường hợp thực tế tuyến đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng tổng hợp kết quả phỏng vấn tại địa phương và doanh nghiệp ở địa phương cho thấy: Lợi ích mang lại cho người sử dụng là rất lớn, tuyến đường mới được mở ra đều mang lại những lợi ích nhất định cho địa phương, doanh nghiệp, việc đi lại thuận tiện, mở rộng liên kết giao thương hàng hóa, tiết kiệm thời gian đi lại cho người dân, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội của địa phương phát triển. 3.5 Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến mô hình BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam Qua việc sử dụng mô hình để phân tích đánh giá độ tin cậy, phân tích nhân tố khám phá, phân tích hồi quy bội, kết quả phân tích cho thấy yếu tố ảnh hưởng từ 4 nhân tố (KVC, KVTN, Tổ chức tín dụng/bên cho vay, người thụ hưởng) có tác động thuận chiều đến QLNN theo giai đoạn B – O – T. Kết quả nghiên cứu cũng cho thấy mức độ tác động của từng nhân tố đến mô hình hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải Việt Nam. Trong đó 03 yếu tố có tác tác động ảnh hưởng mạnh đến mô hình BOT tại Việt Nam trong bối cảnh hiện nay là: Vai trò và trách nhiệm của KVC (Chính phủ), vai trò và trách nhiệm của KVTN, vai trò và trách nhiệm của tổ chức tín dụng/tài trợ vốn, bên cho vay (tuy nhiên, đây là một trong những nhân tố cần được được cân nhắc, kiểm soát chặt chẽ để đảm bảo tính hiệu quả của mô hình BOT trong xây dựng cơ sở hạ tầng GTĐB). 3.6 Đánh giá chung Kết quả đạt được Khung pháp lý về PPP hiện nay của Việt Nam đã tương đối đầy đủ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Quy định về PPP đã được đề cập tại một số văn bản Luật, có các Nghị định riêng và các thông tư hướng dẫn cụ thể. Đây là cơ sở quan trọng để thu hút đầu tư PPP và xây dựng luật PPP trong những năm tới.Qua xem xét dự án cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, dự án đầu tư nâng cấp Pháp Vân – Cầu Giẽ là các dự án BOT giao thông đường bộ hiện nay có doanh thu lớn như. Bên cạnh đó, dự án cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, Chính phủ có nhiều cam kết ưu đãi cho nhà đầu tư (ngoài được thu phí, nhà đầu tư được đầu tư xây dựng hạ tầng các khu đô thị, khu công nghiệp, khu dịch vụ, hậu cần dọc tuyến cao tốc, được Chính phủ bảo lãnh đối với các khoản vay…). Đối với dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ không sử dụng NSNN, số km đường thực hiện cải tạo ngắn 29km, hiện nay đang vận hành rất tốt. Mô hình BOT giao thông đường bộ Việt Nam thành công có sự cam kết hỗ trợ rất lớn từ Chính phủ. Việc quản lý trong giai đoạn vận hành đối với các dự án xây mới hay dự án cải tạo nâng cấp đều rất quan trọng, minh bạch hóa trong quản lý công tác thu phí, kiểm soát thu phí, chống gian lận, thất thoát thu phí, từ đó quản lý doanh thu dự án, thúc đẩy thành công của mô hình BOT. Những tồn tại hạn chế Các dự án BOT giao thông gặp nhiều hạn chế, khó khăn phải kể đến 08 dự án sau: Cầu Thái Hà (Thái Bình – Hà Nam), Cầu Việt Trì, Hầm Đèo Cả, Nâng cấp, mở 17
rộng đường Hồ Chí Minh qua Đắk Lắk, Thái Nguyên – Chợ Mới, Nâng cấp cải tạo quốc lộ 91 thành phố Cần Thơ, Vành đại phía tây thành phố Thanh Hóa, Cầu Bình Lợi. Các dự án này hiện nay đều gặp khó khăn, vướng mắc, phương án tài chính dự án không đạt được. Phương án tài chính của dự bị phá vỡ, lưu lượng xe qua trạm giảm sút. Mô hình BOT giao thông đường bộ không thành công. Những tồn tại, hạn chế trong mô hình BOT giao thông đường bộ như sau: - Chưa có định hướng, chiến lược dài hạn để thực hiện mô hình - Chồng chéo giữa các Luật và thiếu quy định rõ ràng về cơ chế hỗ trợ của nhà nước đối với dự án BOT - Khó khăn từ nguồn vốn đầu tư của nhà nước. - Hạn chế về năng lực triển khai thực hiện các dự án - Hạn chế về cơ sở dữ liệu và công tác truyền thông Nguyên nhân Việc triển khai mô hình BOT còn những bất cập do một số nguyên nhân chính như sau: - Thiếu quyết tâm chính trị và đồng thuận của các cấp trong triển khai mô hình BOT - Thiếu chính sách quy định hỗ trợ của nhà nước để thu hút đầu tư và sự chồng chéo giữa các luật liên quan đến PPP - Thiếu nguồn lực và công cụ tài chính để thực hiện đầu tư và đảm bảo rủi ro cho nhà đầu tư - Hạn chế trong khâu lựa chọn dự án, chuẩn bị dự án, công bố dự án Chương 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN MÔ HÌNH BOT TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 4.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế tác động đến phát triển giao thông đường bộ và mô hình BOT Xu hướng phát triển GTĐB các nước trên thế giới Đầu tư cho các loại hình vận tải tại Mỹ và các nước Châu Âu khá ổn định theo thời gian. Ở Mỹ mức đầu tư vào đường bộ vẫn chiếm tỷ trọng lớn so với các loại hình vận tải khác (chiếm từ 63% - 65%) tổng chi phí đầu tư. Tỷ trọng đầu tư nhìn chung ổn định, không có sự đột biến về giá trị. Tại Châu Âu khối lượng vận tải hàng hóa được phân bổ đa dạng cho các loại hình vận tải. Vận tải đường bộ chiếm tỷ trọng khoảng 50% và tương đối ổn định trong hơn hai thập kỷ qua. Ở khu vực Châu Á, như Nhật Bản, vận tải hành khác chủ yếu bằng đường sắt, vận tải bằng đường bộ chỉ chiếm khoảng 20% số lượng vận tải và có xu hướng giảm dần. Ngược lại vận tải hàng hóa bằng đường bộ lại chiếm tỷ trọng lớn (hơn 90%). Trung Quốc, tốc độ tăng trưởng vận tải bằng đường bộ có xu hướng giảm dần, thay vào đó là các phương thức vận tải bằng đường sắt, đường thủy. Còn đối với vận tải hàng hóa của Trung Quốc bằng đường bộ vẫn chiếm tỷ trọng khá lớn (74% - 76%). Trung Quốc cũng là quốc gia đầu tư lớn vào kết cấu hạ tầng trong thời gian gần đây. 18