Tóm tắt luận án Tiến sĩ ngành Kế toán: Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án nghiên cứu nhằm phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện, chỉ rõ các kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế; Đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện và điều kiện thực hiện các giải pháp đó.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt luận án Tiến sĩ ngành Kế toán: Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện

1 2 CHƯƠNG 1 tài “Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán GIỚI THIỆU VỀ NGHIÊN CỨU nhà nước thực hiện” làm đối tượng nghiên cứu trong luận án tiến sỹ của mình. 1.1. Tính cấp thiết của đề tài luận án 1.2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu Xuất phát từ vai trò to lớn của NSNN trong việc bảo đảm hoạt động của bộ máy 1.2.1. Các nghiên cứu về kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công nhà nước và là công cụ điều tiết vĩ mô nên đòi hỏi quản lý và sử dụng NSNN phải Theo tổng hợp của nghiên cứu sinh có 6 nghiên cứu, trong đó là đề tài cấp bộ, đúng mục đích, đúng chế độ, tiết kiệm, hiệu quả. Để xem xét, đánh giá tính hiệu quả luận án và bài viết song các nghiên cứu này chủ yếu đề cập đến vai trò của kiểm toán của nguồn lực công, trên thế giới, hầu hết các quốc gia đều thành lập cơ quan kiểm hoạt động, giá trị lợi ích hoặc các nhân tố ảnh hưởng đến phát triển kiểm toán hoạt toán tối cao. Ở Việt Nam, Kiểm toán nhà nước (KTNN) do Quốc hội thành lập, được động... mà chưa nghiên cứu đến các nội dung cụ thể trong tổ chức kiểm toán hoạt động xem như một công cụ đắc lực, quan trọng và hữu hiệu trong việc đánh giá, xác nhận, gắn với hoạt động chi NSNN. kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công. Tuy 1.2.2. Các nghiên cứu về tiêu chí kiểm toán hoạt động nhiên, thành tựu đó, mới chủ yếu được thực hiện thông qua loại hình kiểm toán báo cáo Có 5 nhóm nghiên cứu về tiêu chí kiểm toán, trong đó có nghiên cứu ở nước tài chính và kiểm toán tuân thủ. ngoài và các nghiên cứu trong nước chủ yếu dưới dạng các bài tham luận tại hội thảo. Quy mô chi ngân sách quốc gia hằng năm đều có xu hướng tăng cao, tính bình Các nghiên cứu đi sâu vào vai trò và lợi ích của tiêu chí mà chưa nghiên cứu đến quân tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn từ năm 2011-2018 vào khoảng 11,25%/năm. Nợ phương thức tiếp cận và xây dựng các tiêu chi kiểm toán cụ thể gắn với hoạt động nói công luôn ở mức cao và bội chi NSNN giai đoạn 2016-2020 bình quân 3,9%GDP... chung và chi NSNN nói riêng. Mặc dù vậy, chi NSNN còn sai chế độ, không đúng tiêu chuẩn định mức, kém hiệu 1.2.3. Các nghiên cứu về tổ chức kiểm toán hoạt động quả, do đó luôn gây áp lực và ảnh hưởng đến tính bền vững của NSNN. Trước yêu cầu Có 3 nghiên cứu liên quan đến tổ chức kiểm toán hoạt động song gắn với phạm cung cấp thông tin kịp thời cho Quốc hội giám sát, quyết định NSNN thì vai trò của vi hẹp (lĩnh vực y tế hoặc chương trình mục tiêu quốc gia) hoặc khác biệt (lĩnh vực KTNN cần phải được nâng lên và kiểm toán hoạt động chi NSNN của KTNN cần phải doanh nghiệp) với phạm vi nghiên cứu của luận án. được đẩy mạnh. 1.2.4. Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán hoạt động Những năm qua, lý luận về kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán hoạt Có 5 nghiên cứu liên quan song các nghiên cứu tập trung vào đối tượng là đơn động đối với NSNN đã và đang được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm song chưa có vị sự nghiệp có thu, ngân hàng thương mại hoặc chỉ ra lợi ích của 1 bước trong quy nhiều công trình nghiên cứu khoa học, nhất là còn có các quan điểm khác nhau phải trình kiểm toán hoạt động mà không có nghiên cứu tổng thể nào về cả quy trình 4 bước tiếp tục nghiên cứu làm rõ hơn. gắn với hoạt động chi NSNN. Thời gian gần đây, kiểm toán hoạt động đã được đề cao và được xem là loại 1.3. Những khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu hình kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN. Song do ra đời và phát triển sau Các nghiên cứu trong nước chủ yếu tập trung vào lý luận, học thuật như bản loại hình kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ nên việc tiếp cận nghiên cứu sâu và chất, vai trò của kiểm toán hoạt động hoặc tổ chức kiểm toán hoạt động gắn với đơn vị vận dụng tổ chức kiểm toán còn nhiều khó khăn, tiêu chí kiểm toán, quy trình kiểm cụ thể như doanh nghiệp, dịch vụ công trong lĩnh vực y tế. Các công trình nghiên cứu toán hoạt động còn mang tính chất tổng quát, thiếu các hướng dẫn chi tiết, nhất là nước ngoài thường nghiên cứu đến khái niệm, tiêu chí kiểm toán và vai trò hoặc lợi ích hướng dẫn thực hành. của kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công. Mặc dù, đã có nhiều công trình nghiên Để khắc phục những hạn chế đó, cần có nghiên cứu toàn diện, hệ thống lý luận cứu về kiểm toán hoạt động song tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN do KTNN và thực tiễn về tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN nhằm làm rõ hơn các nguyên thực hiện, cho đến nay, chưa có công trình nghiên cứu bài bản, toàn diện và hệ thống. nhân của hạn chế cũng như đề xuất căn cứ khoa học để nâng cao chất lượng kiểm toán Bởi vậy, có nhiều vấn đề, quan điểm, nhận thức về tổ chức kiểm toán hoạt động chi hoạt động trong thời gian tiếp theo. Với mong muốn đó, nghiên cứu sinh lựa chọn đề NSNN còn đang bị bỏ ngỏ hoặc chưa được nghiên cứu, luận giải một cách cụ thể, sâu sắc và toàn diện.
3 4 1.4. Mục tiêu nghiên cứu CHƯƠNG 2 Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là đề xuất các giải pháp để hoàn thiện CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN. SÁCH NHÀ NƯỚC DO KTNN THỰC HIỆN Mục tiêu cụ thể của luận án hướng tới là: 2.1. Khái quát về chi NSNN và kiểm toán hoạt động - Xây dựng cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN. 2.1.1. Khái quát về chi ngân sách nhà nước - Nghiên cứu kinh nghiệm của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới và rút ra 2.1.1.1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước bài học kinh nghiệm về tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN. Chi NSNN được hiểu là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm - Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN do KTNN thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định hay nói cách khác thực hiện, chỉ rõ các kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN do và đưa chúng đến mục đích sử dụng. KTNN thực hiện và điều kiện thực hiện các giải pháp đó. Căn cứ vào mục đích, nội dung thì chi NSNN bao gồm: Chi tích lũy (chi cho 1.5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đầu tư phát triển) và chi tiêu dùng (chi thường xuyên). - Đối tượng nghiên cứu của luận án là tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN. Quá trình của chi NSNN bao gồm: Quá trình phân phối cấp phát kinh phí từ - Phạm vi nghiên cứu: Với đặc điểm NSNN của Việt Nam mang tính lồng ghép và NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; và quá trình sử dụng là có nhiều cấp ngân sách. Do vậy, phạm vi nghiên cứu tiếp cận theo chiều dọc (lĩnh vực) trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN đến mục đích hoặc đối tượng thụ của chi NSNN gắn với ngân sách bộ, cơ quan trung ương và địa phương, đó là chi thường hưởng mà không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. xuyên và chi đầu tư phát triển (chiếm khoảng 87%-90%/tổng chi NSNN hằng năm). Từ các vấn đề phân tích trên có thể hiểu chi NSNN là toàn bộ các khoản chi Thời gian khảo sát thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN do KTNN được dự toán và do cơ quan có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện chức thực hiện được giới hạn trong giai đoạn 2015-2019. năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. 1.6. Phương pháp nghiên cứu 2.1.1.2. Đặc điểm chi NSNN ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán hoạt động Thực hiện tiếp cận đối tượng nghiên cứu theo phương pháp định tính, kế thừa Chi NSNN gắn với quyền lực nhà nước và mang tính chất không hoàn trả trực và phát triển các quan điểm nghiên cứu trước đây về tổ chức hoạt động của KTNN đối tiếp đồng thời các khoản chi NSNN được xem xét, đánh giá hiệu quả trên tầm vĩ mô. với loại hình kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ trong lĩnh vực NSNN. Các khoản chi của NSNN được quản lý thống nhất, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích định tính, tổng hợp và phỏng và công khai, minh bạch và chỉ được thực hiện khi có dự toán, đúng chế độ, tiêu vấn; phương pháp xử lý dữ liệu từ nguồn dữ liệu sơ cấp, thứ cấp để đạt được mục tiêu chuẩn, định mức; thực hiện theo chu trình của NSNN. nghiên cứu. Với một số đặc điểm của chi NSNN phân tích nêu trên, kiểm toán hoạt động cần 1.7. Kết cấu của luận án thiết phải được tổ chức gắn với quá trình hình thành và kết thúc một chu trình NSNN Luận án được kết cấu thành 4 chương, gồm: cũng như tiệm cận với phạm vi, tính chất, mục đích của nhiệm vụ chi NSNN trong từng Chương 1: Giới thiệu về nghiên cứu giai đoạn và đối tượng cụ thể để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách lý, sử dụng chi NSNN. nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà 2.1.1.3. Nội dung của chi ngân sách nhà nước nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện (1) . Về chi đầu tư phát triển Chương 4: Giải pháp hoàn thiện về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của NSNN, gồm chi đầu tư xây dựng cơ ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật.
5 6 (2) . Về chi thường xuyên (ii) Hai là, cung cấp thông tin cho xã hội, người dân nộp thuế cũng như nâng Chi thường xuyên là các khoản chi tiêu dùng từ quỹ NSNN để đáp ứng nhu cầu cao trách nhiệm giải trình, tính minh bạch về mức độ đạt được mục tiêu kinh tế xã hội chi gắn liền với chức năng, nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, đã đề ra và kết quả sử dụng kinh phí NSNN. xã hội. Đây là các khoản chi mặc dù không tạo ra sản phẩm vật chất ngay mà để tiêu (iii) Ba là, thúc đẩy nâng cao chất lượng quản lý và hiệu quả sử dụng kinh phí dùng và sẽ tái sản xuất, phục vụ phát triển kinh tế trong tương lai. NSNN bằng cách xây dựng và áp dụng các khuyến nghị sau khi tiến hành kiểm toán 2.1.2. Tổng quan về kiểm toán hoạt động hoạt động. 2.1.2.1. Khái niệm về kiểm toán hoạt động 2.2. Tổng quan về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà Có rất nhiều khái niệm được đưa ra về kiểm toán hoạt động tùy theo cách tiếp nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện cận và quan điểm của mỗi chủ thể khác nhau song về cơ bản nội dung cốt lõi của các 2.2.1. Khái niệm về tổ chức kiểm toán hoạt động khái niệm đều hướng tới thuật ngữ về tính kinh tế (Economy), tính hiệu quả Khái niệm “Tổ chức kiểm toán hoạt động” được cấu thành từ thuật ngữ“Tổ chức” và (Efficiency) và tính hiệu lực (Effectiveness). “Kiểm toán hoạt động”. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư, thuật ngữ “Tổ chức” [19] được Theo quan điểm của nghiên cứu sinh, kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN hiểu khái quát là hoạt động để xác định cơ cấu của hệ thống, bố trí, sắp xếp thực hiện các được hiểu là kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong quản công việc; và thuật ngữ “Kiểm toán hoạt động” như trình bày tại mục 2.1.2 ở trên, về mặt bản lý, sử dụng chi NSNN. Hoạt động kiểm toán phải được dựa trên cơ sở thiết lập các tiêu chất là việc sử dụng các tiêu chí kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của chí kiểm toán gắn với các thủ tục kiểm toán phù hợp để đạt được mục tiêu kiểm toán hoạt động, hệ thống hoặc chương trình, dự án. đã đề ra. 2.2.2. Yêu cầu tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN 2.1.2.2. Mục tiêu của kiểm toán hoạt động (i) Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN phải bảo đảm tính hiệu quả Theo chuẩn mực kiểm toán của KTNN, mục tiêu của kiểm toán hoạt động bao gồm: và tính chuyên nghiệp. Kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực của các chương trình, các hoạt (ii) Kiểm toán viên thực hiện kiểm toán hoạt động phải có kỹ năng và trình độ động, các đơn vị; đưa ra các kiến nghị cải tiến tình hình và công bố kết quả phù hợp với các chuyên môn. phát hiện kiểm toán. Tùy thuộc vào tình hình, bối cảnh cụ thể của cuộc kiểm toán mà mục 2.2.3. Nguyên tắc tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN tiêu kiểm toán có thể là: Một là, tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN phải phù hợp với địa vị pháp lý, (i) Mục tiêu kiểm toán mô tả thực trạng: Mô tả thực trạng để cung cấp thêm thông tin năng lực thực hiện của cơ quan KTNN và hệ thống pháp luật hiện hành. cho đối tượng sử dụng báo cáo kiểm toán hoạt động hiểu thấu đáo tình hình, diễn biến, quá Hai là, tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán, quy trình, hướng dẫn liên quan áp trình thực hiện chương trình, hoạt động; dụng cho kiểm toán hoạt động và chú trọng đến khả năng xét đoán chuyên môn của (ii) Mục tiêu kiểm toán tiêu chuẩn: Kiểm tra, đánh giá xem các chương trình, hoạt kiểm toán viên gắn với đặc điểm của từng cuộc kiểm toán hoạt động khi thiết lập các động có thực hiện theo các tiêu chuẩn về tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực đã đề ra tiêu chí kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong quản hay không. lý, sử dụng chi NSNN. (iii) Mục tiêu kiểm toán phân tích: Phân tích, tìm hiểu nguyên nhân và đánh giá ảnh Ba là, lựa chọn chủ đề kiểm toán phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đạt được hưởng của việc vận hành không theo các tiêu chuẩn về tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu mục tiêu kiểm toán dự kiến đặt ra. lực đã đề ra đối với các chương trình, hoạt động của đơn vị. Bốn là, bảo đảm chất lượng của cuộc kiểm toán. 2.1.2.3. Vai trò của kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN do KTNN thực hiện 2.3. Tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN do KTNN thực hiện (i) Một là, cung cấp cho Quốc hội các thông tin về chất lượng quản lý và hiệu 2.3.1. Khái niệm về tiêu chí kiểm toán hoạt động quả sử dụng kinh phí NSNN
7 8 Theo tài liệu đào tạo kiểm toán hoạt động của KTNN“Tiêu chí kiểm toán là những tiêu chuẩn mang tính khả thi và phù hợp được sử dụng như những thước đo để đánh giá nội dung kiểm toán:” [24, tr.88]. (5) Theo quan điểm của nghiên cứu sinh tiêu chí kiểm toán hoạt động gắn với chi NSNN có thể được hiểu như sau“ Tiêu chí kiểm toán hoạt động là các thước đo định tính và định lượng phù hợp, được chấp nhận mà căn cứ vào thước đo đó để đánh giá Theo đó, dự án nào có NPV, IRR lớn hơn thì sẽ được đánh giá cao hơn. tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong hoạt động chi NSNN của tổ chức, cơ + Hệ số ICOR: quan, đơn vị”. ICOR = [Kt-K(t-1)]/[Yt-Y(t-1)] (6) 2.3.2. Tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước Trong đó: K là vốn; Y là sản lượng; t là kỳ báo cáo; t-1 là kỳ trước (1). Tiêu chí kiểm toán hoạt động về tính kinh tế: Tính kinh tế thường được gọi Bên cạnh việc đánh giá, xác định tính hiệu quả thông qua một số chỉ tiêu định là nguyên tắc tối thiểu và còn được gọi cách khác là tính tiết kiệm. Tính kinh tế chủ lượng thì đối với chi đầu tư phát triển, kiểm toán viên cần kết hợp đánh giá với một số yếu tập trung vào xem xét mức độ giảm nguồn lực đầu vào. chỉ tiêu định tính khác như tính hiệu quả đối với kinh tế, xã hội. Mức độ tiết kiệm chi NSNN (1) (3). Tiêu chí kiểm toán hoạt động về tính hiệu lực: Tính hiệu lực được hiểu là kết quả, mục tiêu đạt được của đơn vị. (2). Tiêu chí kiểm toán hoạt động về tính hiệu quả: Tính hiệu quả được đề cập Tính hiệu lực của hoạt động chi NSNN được hiểu là kết quả thực hiện hay mức tới tối đa đầu ra với nguồn lực sử dụng được xác định. độ đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ khi mà kinh phí NSNN đã được bố trí và sử dụng. (i) Đối với chi thường xuyên: Tính hiệu quả sử dụng chi NSNN có thể đo lường 2.3.3. Nguồn xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động chi NSNN thông qua việc tạo ra kết quả hay lượng đầu ra lớn hơn trong khi vẫn sử dụng một Nhìn chung, có nhiều cách tiếp cận để xây dựng tiêu chí kiểm toán. Tuy nhiên, lượng kinh phí đầu vào đã được xác định. tùy thuộc vào đặc điểm của mỗi cuộc kiểm toán hoạt động mà kiểm toán viên có thể Hiệu quả chi NSNN= Kinh phí được giao thực hiện các nhiệm vụ/kinh phí thực thu thập các nguồn tài liệu khác nhau để thiết lập tiêu chí kiểm toán cho phù hợp. tế thực hiện các nhiệm vụ*100% (2) Thông thường dựa vào các nguồn tài liệu sau đây: Hoặc Thứ nhất, nguồn tài liệu mang tính pháp lý. Hiệu quả chi NSNN= Kết quả thực hiện nhiệm vụ/nhiệm vụ thực hiện theo kế Thứ hai, nguồn tài liệu khác. hoạch giao *100% (3) Đối với cuộc kiểm toán hoạt động chi NSNN: Nguồn tài liệu mà kiểm toán (ii) Đối với chi đầu tư phát triển: Để xác định tính hiệu quả của hoạt động chi viên xem xét, phân tích để thiết lập các tiêu chí kiểm toán có thể là: Luật NSNN; luật NSNN đối với một dự án, thường có nhiều phương pháp có thể định lượng, ví dụ như: đầu tư công, hệ thống tiêu chuẩn, định mức; kế hoạch trung dài hạn về NSNN; kế + Giá trị hiện tại thuần (NPV): hoạch về phát triển kinh tế- xã hội trong giai đoạn; kế hoạch đầu tư công trung hạn; các nghị quyết của Quốc hội, các báo cáo của Chính phủ về dự toán NSNN.... (4) 2.4. Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN Tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN còn được thực hiện thông qua cuộc + Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR): kiểm toán lồng ghép cả ba loại hình (kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động), trong đó chủ yếu thực hiện kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, còn kiểm toán hoạt động chỉ thực hiện ở một số nội dung. Theo nghiên cứu sinh tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN được thực hiện hai mô hình như sau:
9 10 Mô hình thứ nhất đoàn kiểm toán trực tuyến Báo cáo kiểm toán là sản phẩm cuối cùng của cuộc kiểm toán. Trên cơ sở các Mô hình tổ chức đoàn kiểm toán trực tuyến phù hợp với kiểm toán hoạt động phát hiện kiểm toán về quản lý và sử dụng NSNN, báo cáo kiểm toán hoạt động sẽ độc lập đối với chi NSNN. đánh giá, kết luận và kiến nghị về các mục tiêu, nội dung kiểm toán chi NSNN đã Mô hình thứ hai đoàn kiểm toán phân tuyến được xác định trong kế hoạch kiểm toán. Mô hình tổ chức đoàn kiểm toán phân tuyến phù hợp với kiểm toán hoạt động 2.5.4. Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán chi NSNN lồng ghép với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ trong một cuộc Đây là bước cuối cùng của quy trình kiểm toán; là hoạt động yêu cầu việc thực kiểm toán khi quy mô, phạm vi kiểm toán lớn đồng thời cũng phù hợp với đặc thù hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán của đơn vị được kiểm toán song cũng là hoạt NSNN của Việt Nam là lồng ghép giữa các cấp ngân sách. động kiểm tra các hành động khắc phục, cải tiến của đơn vị liên quan đến các kiến 2.5. Tổ chức quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN nghị kiểm toán đã chỉ ra. Có thể hiểu về quy trình kiểm toán hoạt động là các quy định về trình tự, thủ tục 2.6. Kinh nghiệm về tổ chức kiểm toán hoạt động của một số nước trên tiến hành các công việc của cuộc kiểm toán hoạt động. Cũng như các quy trình kiểm thế giới và bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam toán, quy trình kiểm toán hoạt động được thực hiện gồm bốn bước: 2.6.1. Kinh nghiệm về xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động Sơ đồ 2.4 Quy trình kiểm toán hoạt động (1) Quan điểm của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới Theo các hướng dẫn chung về xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động của Theo dõi, kiểm tra INTOSAI cũng như một số cơ quan kiểm toán tối cao khác cho thấy, không thể xây Chuẩn bị kiểm Thực hiện Lập và gửi báo cáo kiểm toán thực hiện kết luận và toán kiểm toán dựng sẵn một hệ thống bộ tiêu chí kiểm toán hoạt động mẫu để áp dụng cho mọi cuộc kiến nghị kiểm toán kiểm toán hoạt động mà các tiêu chí kiểm toán hoạt động sẽ do kiểm toán viên tự thiết Nguồn: Quy trình kiểm toán hoạt động của KTNN (2018) lập và phát triển cho từng cuộc kiểm toán đồng thời cần xem xét về tiêu chí kiểm toán ở nhiều khía cạnh cho phù hợp. 2.5.1. Chuẩn bị kiểm toán (2) Kinh nghiệm của cơ quan kiểm toán Tác-ta-xtan và Indonesia về xây dựng Nội dung của bước này, kiểm toán viên thực hiện khảo sát, thu thập thông tin, tiêu chí kiểm toán hoạt động tài liệu liên quan đến về hoạt động, tình hình quản lý, sử dụng NSNN của đơn vị; hệ Tiêu chí kiểm toán hoạt động tại cơ quan kiểm toán Tác-ta-xtan và Indonesia thống kiểm soát nội bộ; quy trình quản lý, hoạt động; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy chế, được xây dựng riêng cho từng cuộc kiểm toán đồng thời việc xây dựng các tiêu chí quy định nội bộ…Trên cơ sở đó, kiểm toán viên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu và kiểm toán dựa trên chuẩn mực kiểm toán và kinh nghiệm thực hành kiểm toán, các lưu ý các vấn đề khác làm ảnh hưởng đến việc kiểm soát chi NSNN của đơn vị. Mục thông lệ tốt được rút ra từ các hoạt động tương tự. đích của bước này để giúp kiểm toán viên thiết lập các tiêu chí kiểm toán trong việc Yêu cầu khi xây dựng tiêu chí kiểm toán: Chú trọng lựa chọn kiểm toán viên có xây dựng, hoàn thiện kế hoạch kiểm toán tổng quát, kế hoạch kiểm toán chi tiết và lập hiểu biết chung về lĩnh vực kiểm toán và có kinh nghiệm từ các hoạt động tương tự để chương trình kiểm toán của cuộc kiểm toán. tham gia xây dựng tiêu chí. Mặt khác, khi thiết lập các tiêu chí cần có sự phối hợp với 2.5.2. Thực hiện kiểm toán các chuyên gia; các tiêu chí được thống nhất sử dụng trong cuộc kiểm toán phải có sự Đây là giai đoạn mà kiểm toán viên sử dụng các kỹ thuật, thủ tục kiểm toán để đồng thuận của đơn vị được kiểm toán. thu thập bằng chứng kiểm toán. Tiêu chí đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực: Cả hai cơ quan kiểm Kiểm toán hoạt động là quá trình đưa ra các xét đoán dạng mở, do đó, kiểm toán toán tối cao đều chọn một đến hai trong ba tiêu chí (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực) để thực viên cần thận trọng trong việc phân tích bằng chứng kiểm toán cũng như chất lượng (giá hiện cuộc kiểm toán, thường không chọn cả ba tiêu chí trong một cuộc kiểm toán vì trị) của bằng chứng kiểm toán được thu thập. khó khả thi. 2.5.3. Lập và gửi báo cáo kiểm toán
11 12 2.6.2. Kinh nghiệm của một số nước về tổ chức kiểm toán và thực hiện CHƯƠNG 3 quy trình kiểm toán hoạt động THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN (1) Kiểm toán nhà nước Canada SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN (2) Kiểm toán nhà nước Malaysia 3.1. Khái quát chung về tổ chức kiểm toán hoạt động của KTNN (3) Kiểm toán nhà nước Australia (ANAO) 3.1.1. Tổng quan về Kiểm toán nhà nước (4) Cơ quan Giải trình trách nhiệm Chính phủ của Hoa Kỳ (GAO) KTNN được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ. (5) Kiểm toán nhà nước New Zealand KTNN ra đời là tất yếu khách quan phù hợp với thực tiễn đặt ra và thông lệ quốc tế. 2.6.3. Bài học kinh nghiệm rút ra đối với Kiểm toán nhà nước Việt Nam KTNN có chức năng, nhiệm vụ chính là đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối Nghiên cứu kinh nghiệm từ 5 cơ quan kiểm toán nói trên về quy trình kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.... và phương thức tổ chức kiểm toán. Trên cơ sở đó, rút ra các bài học kinh nghiệm: Cơ cấu tổ chức bộ máy của KTNN gồm 32 đơn vị được chia thành 04 khối. (1). Bài học về xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động: Phải coi trọng, quan tâm 3.1.2. Sự phát triển kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước tới việc xây dựng các tiêu chí kiểm toán và đánh giá rủi ro phù hợp cho từng cuộc Giai đoạn trước năm 2010: Kiểm toán hoạt động chưa được coi trọng, hoạt kiểm toán; tiêu chí kiểm toán phải dựa trên cơ sở thực tiễn và đặt trong bối cảnh, điều động kiểm toán của KTNN chủ yếu vẫn thực hiện kiểm toán tài chính và kiểm toán kiện cụ thể của đơn vị đồng thời cần được trao đổi, thảo luận với cấp quản lý của đơn tuân thủ. vị; tiêu chí kiểm toán hoạt động cần được thiết kế từ tiêu chí tổng quát đến tiêu chí chi Giai đoạn 2010 đến 2013: KTNN chưa tiến hành các cuộc kiểm toán hoạt động tiết. Tăng cường sử dụng, tham vấn ý kiến của chuyên gia bên ngoài khi thiết lập các độc lập song số lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề lớn tăng lên. tiêu chí kiểm toán. Từ năm 2014 đến nay, nhất là triển khai thực hiện Luật KTNN năm 2015, (2). Bài học về tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động KTNN đã quan tâm và chú trọng hơn đến phát triển loại hình kiểm toán hoạt động. Thứ nhất, quy mô tổ chức kiểm toán khoảng từ 5 đến 7 kiểm toán viên thực Theo đó, KTNN kiện toàn về tổ chức bộ máy của KTNN; triển khai xây dựng hệ hiện xuyên suốt từ khâu lập kế hoạch đến khâu kết thúc để lập báo cáo kiểm toán đồng thống chuẩn mực kiểm toán của KTNN đồng thời định hướng tổ chức thí điểm một số thời coi trọng đến cơ cấu, năng lực và trình độ chuyên môn. cuộc kiểm toán hoạt động trong kế hoạch kiểm toán năm của KTNN. Theo số liệu tổng Thứ hai, thường tổ chức cuộc kiểm toán hoạt động độc lập với thời gian của hợp, giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2019 tỷ trọng các cuộc kiểm toán hoạt động trong cuộc kiểm toán kéo dài, thậm chí đến 12 tháng. kế hoạch kiểm toán các năm khoảng 4%. (3). Bài học về thực hiện quy trình kiểm toán hoạt động Có thể nhận thấy, sự phát triển kiểm toán hoạt động của KTNN chỉ thực sự rõ Thứ nhất, các cơ quan kiểm toán tối cao đều xây dựng các chuẩn mực kiểm nét từ năm 2015 tới nay, sau khi đã tích lũy được một số kinh nghiệm từ các cuộc toán và hướng dẫn kiểm toán hoạt động theo INTOSAI. kiểm toán chuyên đề cũng như sự chuẩn bị nền tảng cần thiết cho việc triển khai loại Thứ hai, các cơ quan kiểm toán tối cao coi trọng công tác lập kế hoạch trung, hình kiểm toán hoạt động. dài hạn để xác định lựa chọn lĩnh vực, chủ đề kiểm toán hoạt động. Thứ ba, lựa chọn chủ đề kiểm toán, trong đó quan tâm đến thời kỳ (thường 3.1.3. Kết quả kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước khoảng từ 3 năm đến 5 năm) và hướng vào các lĩnh vực có mức độ rủi ro nhất.... (1). Chi đầu tư phát triển: Kết quả kiểm toán đã phát hiện nhiều hạn chế, tồn tại Thứ tư, thường dành nhiều thời gian cho khâu lập kế hoạch kiểm toán (ví dụ về công tác phân bổ vốn; phê duyệt chủ trương đầu tư, dự án; công tác nghiệm thu, KTNN Malaysia dành tới 70% thời gian của cuộc kiểm toán cho khâu lập kế hoạch thanh toán; tiến độ và sử dụng vốn.... kiểm toán). (2). Chi thường xuyên: Các hạn chế về chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định Thứ năm, một số cơ quan kiểm toán tối cao rất coi trọng khâu kiểm tra thực mức, chi không đúng nguồn...; chi chuyển nguồn còn lớn .... hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
13 14 3.2. Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách mỗi tổ kiểm toán có từ 3-5 kiểm toán viên. nhà nước do KTNN thực hiện (2). Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN theo mô hình độc lập: Do 3.2.1. Thực trạng xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi mục tiêu kiểm toán theo chủ đề và phạm vi kiểm toán không lớn về nguyên tắc quy mô ngân sách nhà nước do KTNN thực hiện tổ chức nhân sự kiểm toán theo mô hình trực tuyến song thực tiễn vẫn tổ chức theo mô Tiêu chí kiểm toán là điểm khác biệt, đặc thù nhất để phân biệt về các loại hình hình phân tuyến, phổ biến cơ cấu tổ chức nhân sự kiểm toán gồm từ 2- 4 tổ kiểm toán kiểm toán (kiểm toán hoạt động với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ). Tiêu với khoảng từ 8-16 kiểm toán viên. chí kiểm toán thường được xây dựng trong giai đoạn lập kế hoạch cuộc kiểm toán dựa Qua nghiên cứu hai mô hình tổ chức kiểm toán trên cho thấy, có sự khác biệt trên việc xác định mục tiêu, nội dung kiểm toán dự kiến. về tổ chức quy mô nhân sự của đoàn kiểm toán cũng như việc lựa chọn, sắp xếp nhân Qua khảo sát thực tiễn và kết quả (90%) phiếu phỏng vấn cho thấy, KTNN sự kiểm toán trong đoàn kiểm toán. Cụ thể là tổ chức nhân sự của mô hình tổ chức chưa xây dựng được các tiêu chí cũng như hướng dẫn về tiêu chí kiểm toán hoạt động kiểm toán lồng ghép đòi hỏi số lượng kiểm toán viên nhiều hơn do mục tiêu và phạm đối với chi NSNN để vận dụng, tham chiếu khi đánh giá việc quản lý, sử dụng chi vi kiểm toán rộng hơn song thường không đặt ra yêu cầu cao về nhân sự kiểm toán; NSNN của các đơn vị được kiểm toán. Trên thực tế, tiêu chí kiểm toán của một số trong khi quy mô tổ chức nhân sự của mô hình tổ chức kiểm toán độc lập thường ít cuộc kiểm toán còn mờ nhạt và chưa được thiết lập, kết cấu rõ ràng và chủ yếu được hơn nhưng đòi hỏi cao về mặt chất lượng. thể hiện thông qua một số nội dung kiểm toán hoặc chỉ tiêu thống kê trong báo cáo 3.2.3. Thực trạng tổ chức quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN quyết toán NSNN của các đơn vị. Số ít đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính (1). Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán hiệu lực được kiểm toán viên chủ yếu dựa trên cơ sở định mức phân bổ NSNN, tình - Luận án đã nghiên cứu thực trạng kế hoạch kiểm toán từ khâu lập, phê duyệt hình thực tế thực hiện và kết quả thực hiện dự toán NSNN của các đơn vị được kiểm đề cương khảo sát đến khâu lập kế hoạch kiểm toán tổng quát. Cùng với đó, minh họa toán nhưng trong thực tiễn, cơ chế tài chính và định mức phân bổ NSNN còn chưa kế hoạch kiểm toán theo mô hình lồng ghép và mô hình độc lập gắn với hai lĩnh vực đồng bộ, nhiều hạn chế và chưa phù hợp với tình hình thực tế hoạt động của các đơn vị chi (chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển). sử dụng NSNN. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, luận án chỉ rõ khó khăn, hạn chế và nhận diện 3.2.2. Thực trạng tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN thấy rằng hầu hết các kế hoạch kiểm toán được lập cho đối tượng khác nhau song lại Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN được thiết kế dưới hai giống nhau về cách thức, nội dung đánh giá rủi ro; từ đó, việc xác định mục tiêu kiểm hình thức, đó là kiểm toán quyết toán NSNN của bộ, cơ quan trung ương, địa phương toán, nội dung, phương pháp và tiêu chí kiểm toán còn mang tính ước lệ phổ quát và (lồng ghép mục tiêu, nội dung kiểm toán) và kiểm toán các cuộc kiểm toán hoạt động chưa đi vào thực chất để tham chiếu cho quan trình thực hiện kiểm toán. độc lập theo các chủ đề được lựa chọn: (2). Giai đoạn thực hiện kiểm toán (1). Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN theo mô hình lồng ghép Kế thừa kết quả từ việc nghiên cứu các kế hoạch kiểm toán theo các mô hình tại Mô hình tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán theo phân tuyến (Mô hình đoàn kiểm khâu chuẩn bị kiểm toán (nêu trên), luận án đã thống kê tổng hợp các phát hiện kiểm toán có các tổ kiểm toán), cụ thể: toán qua các hộp ví dụ minh họa gắn với các mô hình kiểm toán lồng ghép và độc lập. - Tổ chức nhân sự kiểm toán trong các kế hoạch kiểm toán tại các bộ, cơ quan (3). Giai đoạn lập và gửi báo cáo kiểm toán trung ương thường vào khoảng từ 3- 4 tổ kiểm toán hoặc 7-9 tổ kiểm toán khi quy mô Luận án đã tổng hợp và phân tích thực trạng quy trình lập báo cáo kiểm toán tại NSNN lớn hơn và mỗi tổ kiểm toán có từ 3-4 kiểm toán viên.. KTNN, nhất là các thủ tục để lập và gửi báo cáo kiểm toán. - Tổ chức nhân sự kiểm toán quyết toán ngân sách tại các địa phương cho cả ba (4). Giai đoạn kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán lĩnh vực (thu NSNN, chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản). Ngoại trừ các Luận án phân tích quy trình thực hiện 3 bước, trong đó chỉ rõ kết quả thực hiện địa phương có quy mô NSNN lớn (Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh) thì cơ cấu tổ kết luận, kiến nghị kiểm toán về xử lý tài chính cơ bản đạt tỷ lệ cao song kiến nghị về chức nhân sự cho các đoàn kiểm toán thường được bố trí, sắp xếp từ 5-8 tổ kiểm toán, chấn chỉnh công tác quản lý, bổ sung, sửa đổi cơ chế, chính sách còn chậm, tỷ lệ thấp.
15 16 3.3. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động đối gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện cả về quy trình kiểm toán cũng như tổ với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện chức nhân sự của đoàn kiểm toán. 3.3.1. Những kết quả trong xây dựng tiêu chí và tổ chức kiểm toán hoạt Thứ hai, giai đoạn thực hiện kiểm toán động đối với chi NSNN Các phương pháp kiểm toán chú trọng đến trọng tâm kiểm toán tính tuân thủ 3.3.1.1. Kết quả trong xây dựng tiêu chí kiểm toán hơn là tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực. (i) Hình thành nền tảng để phát triển kiểm toán hoạt động. Các cuộc kiểm toán hoạt động được thực hiện độc lập còn thiếu vắng các (ii) Tiêu chí kiểm toán đối với chi NSNN mặc dù chưa được xây dựng độc lập phương pháp kiểm toán đặc thù của kiểm toán hoạt động như tham vấn, sử dụng và chi tiết, đầy đủ cho các cuộc kiểm toán song đã được lồng ghép về tính kinh tế, hiệu chuyên gia; kiểm định chất lượng hoặc định giá xác định giá trị. quả, hiệu lực gắn trong nội dung kiểm toán của các cuộc kiểm toán chuyên đề, quyết Thứ ba, giai đoạn lập và gửi báo cáo kiểm toán toán NSNN của bộ, cơ quan trung ương và địa phương. Báo cáo kiểm toán của các cuộc kiểm toán hoạt động được thực hiện lồng ghép 3.3.1.2. Kết quả trong tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN chưa được kết cấu, tổng hợp theo từng nội dung và tiêu chí kiểm toán. (i) Kết quả về tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN. Đối với các cuộc kiểm toán hoạt động thực hiện độc lập: Báo cáo kiểm toán đã (ii) Kết quả về thực hiện quy trình kiểm toán hoạt động chi NSNN. được tổng hợp các phát hiện kiểm toán theo nội dung và tiêu chí kiểm toán song chưa có sự chuẩn hóa và đồng thuận về tiêu chí kiểm toán nên các báo cáo kiểm toán hoạt 3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế động còn chưa phản ánh được các ảnh hưởng cũng như sự cần thiết phải có các giải 3.3.2.1. Hạn chế trong xây dựng tiêu chí kiểm toán pháp khắc phục, sửa chữa. - Đối với các cuộc kiểm toán hoạt động chi NSNN được thực hiện lồng ghép: Thứ tư, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi NSNN chưa được chú trọng xây dựng một cách bài Chưa có sự khác biệt về tính chất các công việc của bước này giữa các loại hình bản, đầy đủ và rõ ràng mà chủ yếu thiết kế dưới hình thức các nội dung kiểm toán tổng kiểm toán, nhất là chưa đánh giá được tác động của các kiến nghị kiểm toán hoạt động; hợp hoặc một số khía cạnh... chưa tổ chức theo dõi, cập nhật và tổng hợp tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị - Đối với các cuộc kiểm toán hoạt động chi NSNN được thực hiện theo mô hình kiểm toán thành một hệ thống cơ sở dữ liệu đầy đủ. độc lập: Tiêu chí kiểm toán hoạt động đã được quan tâm, song mới chỉ dừng ở mức độ 3.3.2.4. Nguyên nhân của hạn chế nhất định, đó là thiết kế các tiêu chí kiểm toán tổng hợp và còn chung chung, chưa Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế về kết quả kiểm toán hoạt động chi phát triển các tiêu chí kiểm toán tổng hợp này thành các tiêu chí kiểm toán chi tiết gắn NSNN của KTNN trong thời gian vừa qua song nguyên nhân chủ yếu như: với điều kiện, bối cảnh cụ thể của hoạt động chi NSNN tại đơn vị được kiểm toán; (1) Trình độ chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng kiểm toán chưa có sự tham khảo ý kiến của chuyên gia hoặc ý kiến trao đổi với đơn vị được kiểm (2) Thiếu kịp thời và không đầy đủ hướng dẫn thực hiện toán...; tham vọng để đánh giá toàn diện về cả tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực (3) Chưa đồng thuận trong nhận thức về kiểm toán hoạt động của việc quản lý, sử dụng nguồn lực của một cấp ngân sách với phạm vi một niên độ ngân sách nên tiêu chí kiểm toán còn mang nặng định tính, dàn trải và khó thực hiện. 3.3.2.2. Hạn chế trong tổ chức nhân sự kiểm toán Việc bố trí nhân sự kiểm toán trong các đoàn kiểm toán còn nhiều hạn chế và chưa phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng cuộc kiểm toán. 3.3.2.3. Hạn chế trong thực hiện quy trình kiểm toán hoạt động chi NSNN Thứ nhất, giai đoạn chuẩn bị kiểm toán Công tác tổ chức, tiếp cận thu thập, nghiên cứu, phân tích thông tin và lựa chọn các chủ đề kiểm toán hoạt động chi NSNN còn chưa phù hợp, thiếu bài bản, bị động
17 18 CHƯƠNG 4 (i) Nghiên cứu kỹ lưỡng nguồn tài liệu từ các văn bản pháp luật, quy định pháp GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI lý có liên quan đến chủ đề kiểm toán để lựa chọn các tiêu chí kiểm toán phù hợp. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KTNN THỰC HIỆN (ii) Các tiêu chí kiểm toán còn lại sẽ được thiết lập thông qua tập thể tổ kiểm toán phối hợp với các chuyên gia cũng như thảo luận thống nhất với đơn vị được kiểm 4.1. Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN toán bằng cách đặt ra các câu hỏi kiểm toán liên quan. Một là, chiến lược phát triển KTNN đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2035, (2). Đề xuất xây dựng một số tiêu chí kiểm toán chi NSNN KTNN cần xác định rõ lộ trình gắn với các chỉ tiêu định lượng và mục tiêu cụ thể về Chu trình NSNN bao gồm 3 giai đoạn (lập dự toán, chấp hành ngân sách và phát triển loại hình kiểm toán hoạt động... quyết toán ngân sách), để thuận lợi cho kiểm toán viên đánh giá, kết luận và kiến nghị Hai là, KTNN xây dựng và hoàn thiện các hướng dẫn về kiểm toán hoạt động đối với từng khâu trong chu trình NSNN, nghiên cứu sinh đề xuất xây dựng hướng dẫn theo lĩnh vực nói riêng... thực hành về các tiêu chí kiểm toán chi NSNN dưới đây: Ba là, vận dụng kinh nghiệm từ thực tiễn và quốc tế để chuẩn hóa về hệ thống Thứ nhất, khâu lập dự toán NSNN có 9 tiêu chí kiểm toán, gồm: hồ sơ, mẫu biểu áp dụng cho kiểm toán hoạt động. (i) Tiêu chí về tính kinh tế (3 tiêu chí) Ba là, kiện toàn về nhân sự, nhất đào tạo, bồi dưỡng kiểm toán viên có năng (ii) Tiêu chí về tính hiệu quả (3 tiêu chí) lực, trình độ và kỹ năng phân tích, tổng hợp... (iii) Tiêu chí về tính hiệu lực (3 tiêu chí). Năm là, cần chú trọng và quan tâm tới đầu tư cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin Thứ hai, khâu chấp hành ngân sách gắn với các phần mềm ứng dụng kiểm toán hiện đại. (i) Tiêu chí về tính kinh tế Để đẩy nhanh và nâng cao chất lượng, việc hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt - Tiêu chí kiểm toán hoạt động chung đối với chi NSNN được xem xét thông động chi NSNN cần tập trung vào một số yêu cầu chủ yếu như: qua: Số kinh phí NSNN tiết kiệm = Số chi thực tế - số chi dự toán giao Thứ nhất, đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin kịp thời, đầy đủ, hữu ích cho - Trong tổng chi NSNN được phân bổ theo các lĩnh vực chi, kiểm toán viên có Quốc hội, Chính phủ trong điều hành và quản lý kinh tế vĩ mô, nhất là trong hoạt động thể chi tiết hóa tiêu chí kiểm toán tổng hợp thành các tiêu chí chi tiết (nguồn kinh phí kiểm tra, giám sát của Quốc hội về sử dụng kinh phí NSNN tự chủ và kinh phí không tự chủ) để đánh giá chênh lệch giữa kết quả năm trước, số Thứ hai, đáp ứng yêu cầu thiết thực và phù hợp với đặc điểm chi NSNN chi thực tế năm báo cáo với số chi dự toán giao. Thứ ba, đáp ứng yêu cầu theo chuẩn mực, quy trình kiểm toán hoạt động và (ii) Tiêu chí về tính hiệu quả gồm có 6 tiêu chí tổng hợp, trong đó một số tiêu phù hợp với thông lệ quốc tế chí tổng hợp được phát triển nhiều tiêu chí chi tiết. 4.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi Ngoài ra, để minh họa chi tiết hơn về các tiêu chí kiểm toán được nêu ở trên, NSNN do KTNN thực hiện nghiên cứu sinh thiết kế phụ lục và bảng kèm theo để tham chiếu. 4.2.1. Giải pháp tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN (iii) Tiêu chí về tính hiệu lực gồm có 2 tiêu chí kiểm toán tổng hợp. Tiêu chí kiểm toán luôn được coi vấn đề khó và còn mới đối với kiểm toán Thứ ba, khâu quyết toán ngân sách có 2 tiêu chí tổng hợp và phát triển thành 5 viên. Thực tiễn trong kiểm toán hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế tiêu chí chi tiết. giới cũng không thể xây dựng được một bộ tiêu chí có sẵn và đầy đủ để áp dụng cho 4.2.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi NSNN mọi cuộc kiểm toán hoạt động song rất cần thiết phải có các chỉ dẫn hoặc các thông lệ, (1). Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước theo mô thực hành tốt về tiêu chí kiểm toán để tham chiếu. Để khắc phục, nghiên cứu sinh đề hình đoàn kiểm toán phân tuyến xuất hai nội dung cốt lõi, gồm: Mô hình lồng ghép này còn được hiểu theo khía cạnh lồng ghép cả về mục tiêu, (1). Cách tiếp cận thiết lập tiêu chí kiểm toán nội dung kiểm toán và cơ cấu tổ chức nhân sự của đoàn kiểm toán.
19 20 Triển khai theo mô hình này thường phù hợp đối với các cuộc kiểm toán Nghiên cứu sinh đề xuất xây dựng quy trình lập kế hoạch cuộc kiểm toán từ chuyên đề với chủ đề lớn, số lượng (quy mô) đối tượng được kiểm toán nhiều và phạm việc phân tích và đánh giá theo 9 tiêu chí để quyết định lựa chọn chủ đề kiểm toán vi kiểm toán trải rộng về địa lý, đa dạng về nguồn vốn. Ưu điểm là tập trung nguồn lực (thông thường nếu chủ đề kiểm toán nào có 3/9 tiêu chí được đánh giá ở mức cao thì cũng như trí tuệ của số đông; đánh giá toàn diện và bao quát hơn về chủ đề kiểm toán; có thể lựa chọn). tiết kiệm chi phí NSNN cho việc triển khai cuộc kiểm toán của chính cơ quan KTNN (2). Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi NSNN song quy mô, cơ cấu nhân sự tham gia kiểm toán lớn hơn và đòi hỏi chủ yếu kiểm toán (3). Xác định trọng yếu và đánh giá rủi ro kiểm toán viên có kinh nghiệm về kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đồng thời đòi hỏi Nghiên cứu sinh đề xuất bảng ma trận đánh giá rủi ro gắn với các mức độ. yêu cầu cao trong công tác kế hoạch hóa. Mặt khác, mô hình này phù hợp đến một thời (4). Xác định mục tiêu và nội dung kiểm toán điểm nhất định (năm 2025) khi KTNN tập trung vào kiểm toán tài chính và tuân thủ. (5). Sử dụng chuyên gia và tham khảo ý kiến tư vấn (2). Tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động chi ngân sách nhà nước theo mô (6). Xây dựng chương trình kiểm toán hình đoàn kiểm toán trực tuyến Chương trình kiểm toán được thực hiện theo hai bước (Thiết kế chương trình Mô hình trực tuyến áp dụng cho cuộc kiểm toán theo phương thức độc lập và kiểm toán sơ bộ và xây dựng chương trình kiểm toán chi tiết) và nghiên cứu sinh thiết thực hiện xuyên suốt bởi một đoàn kiểm toán đồng thời về mục tiêu, nội dung kiểm kế chương trình kiểm toán sơ bộ và chi tiết đối với một dự án (Phụ lục số 04). toán chỉ tập trung thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá và kiến nghị về tính 3E 4.2.3.2. Giải pháp hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm toán (tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả) hoặc có thể chỉ đánh giá vào 1E hoặc 2E. Luận án đề xuất một số phương pháp kiểm toán gắn với bảng biểu thiết kế để tạo Áp dụng theo mô hình này phù hợp với thông lệ quốc tế, bảo đảm tính độc lập điều kiện thuận lợi song cũng vừa tạo áp lực cho kiểm toán viên phải thực hiện (biểu và xuyên suốt về mục tiêu kiểm toán cũng như nội dung kiểm toán. Tổ chức cơ cấu mô tả phương pháp kiểm toán áp dụng; mẫu bảng quan sát; phỏng vấn; phân tích bằng nhân sự kiểm toán theo mô hình này không phức tạp, số lượng kiểm toán viên tham chứng thu thập). gia ít hơn, chuyên nghiệp hơn và cơ chế làm việc chủ yếu theo nhóm để thực hiện liên 4.2.3.3. Giải pháp hoàn thiện giai đoạn lập và gửi báo cáo kiểm toán tục các công việc từ khâu khảo sát, thu thập thông tin, dữ liệu đến thiết kế mục tiêu, Một là, tổng hợp về kết quả kiểm toán và lập báo cáo kiểm toán cần phân loại tiêu chí kiểm toán, áp dụng các thủ tục kiểm toán hoạt động và lập, phát hành báo cáo phát hiện kiểm toán... kiểm toán. Mặt khác, lộ trình cần đẩy mạnh sau năm 2025 khi KTNN chuyển dịch Hai là, hướng dẫn riêng về báo cáo kiểm toán hoạt động như kỹ thuật trình bày kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ sang kiểm toán hoạt động. báo cáo, văn phong sử dụng, tăng sử dụng các biểu đồ, hình ảnh.... 4.2.3. Giải pháp hoàn thiện tổ chức quy trình kiểm toán hoạt động đối với Ba là, thiết kế thêm báo cáo tóm tắt chi ngân sách nhà nước Bốn là, thiết kế thêm 2 phụ lục (phương pháp kiểm toán và tiêu chí kiểm toán). 4.2.3.1. Giải pháp hoàn thiện giai đoạn chuẩn bị kiểm toán 4.2.3.4. Giải pháp hoàn thiện giai đoạn theo dõi, kiểm tra thực hiện kết (1). Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán hoạt động trung hạn luận, kiến nghị kiểm toán Nghiên cứu sinh đề xuất quy trình gồm 3 bước như: Bước thứ nhất: Tổng hợp, Một là, cần thiết phải luật hóa các quy định đối với các đơn vị được kiểm toán phân tích và đánh giá các chủ đề kiểm toán tiềm năng vào kế hoạch trung hạn (3 năm); về công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình về kết quả kiểm toán cũng như trách Bước thứ hai: Thiết kế các nội dung đánh giá (đánh giá nội bộ, đánh giá bên ngoài và nhiệm báo cáo đầy đủ, kịp thời về kiến nghị kiểm toán tới KTNN. đánh giá các vấn đề khác) gắn với các chủ đề tiềm năng dự kiến lựa chọn kiểm toán ở Hai là, gắn trách nhiệm và yêu cầu cơ quan, đơn vị được kiểm toán phải lập Kế bước thứ nhất; Bước thứ ba: Thực hiện lượng hóa các chủ đề kiểm toán tiềm năng hoạch hành động của đơn vị với lộ trình thời gian thực hiện cụ thể. thông qua xác định trọng số các nội dung được thiết kế ở bước thứ hai. Để minh họa cho các bước trên, nghiên cứu sinh trình bày một phụ lục đính kèm chi tiết (Phụ lục số 03). (2). Đề xuất quy trình lập kế hoạch cuộc kiểm toán hoạt động
21 22 4.3. Điều kiện thực hiện giải pháp KẾT LUẬN 4.3.1. Đối với Nhà nước Trong bối cảnh thế giới, xu thế phát triển kiểm toán hoạt động của các cơ quan Xây dựng, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, tiêu chuẩn, định kiểm toán tối cao rất nhanh và trở nên tất yếu trong hoạt động kiểm toán. Nhìn vào mức đồng bộ và phù hợp với thực tiễn để tạo hành lang pháp lý, giá đỡ cho các chủ thể tình hình và bối cảnh trong nước thời gian qua cùng với quá trình đổi mới, cải cách để tham gia trong nền kinh tế. phát triển nền kinh tế nói chung, trong công tác quản lý, sử dụng NSNN của các cơ 4.3.2. Đối với KTNN quan, đơn vị nói riêng đã có nhiều thay đổi, nhất là tính tuân thủ kỷ luật, kỷ cương (1). Hoàn thiện hệ thống văn bản, hướng dẫn kiểm toán... NSNN cũng như từng bước nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN một cách rõ (2) Bảo đảm nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu rệt. Tuy nhiên, nguồn lực công, nhất là NSNN không thể vô hạn, cùng với đó là sự đòi (3) Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin hỏi ngày càng cao của người dân về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan (4) Mở rộng hợp tác quốc tế có thẩm quyền cũng như yêu cầu về tính hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng NSNN 4.3.3. Đối với các đơn vị được kiểm toán là một thực tiễn khách quan. Do đó, KTNN cần thiết phải chú trọng, gia tăng tiến hành Nhận thức đầy đủ về ý nghĩa của báo cáo kiểm toán hoạt động (hướng tới giúp các cuộc kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán hoạt động chi NSNN nói riêng. đơn vị quản lý, sử dụng NSNN kinh tế, hiệu quả hơn và gia tăng tính hiệu lực trong Theo đó, việc nghiên cứu luận án “ Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân thực hiện kế hoạch đã đặt ra) đồng thời phối hợp trong quá trình kiểm toán và thực sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện” nhằm góp phần gợi mở, định hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị trong báo cáo kiểm toán hoạt động của KTNN. hướng để KTNN tiếp tục nghiên cứu và vận dụng trong hoạt động kiểm toán có ý nghĩa thiết thực, kết quả nghiên cứu của luận án đã làm sáng tỏ một số nội dung sau: (1) Luận án đã nghiên cứu khái quát cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN, trong đó đã nhấn mạnh đến: (i) Tổ chức cách tiếp cận, nhận diện, nguồn xây dựng tiêu chí kiểm toán và sử dụng các tiêu chí kiểm toán hoạt động phù hợp. (ii) Tổ chức mô hình nhân sự kiểm toán thông qua thành lập đoàn kiểm toán gắn với hai (02) mô hình (mô hình trực tuyến và mô hình phân tuyến). (iii) Tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán hoạt động chi NSNN gắn với quy trình kiểm toán hoạt động. (iv) Nghiên cứu kinh nghiệm về xây dựng tiêu chí và tổ chức kiểm toán hoạt động (tổ chức về nhân sự và thực hiện quy trình kiểm toán hoạt động) từ năm (05) mô hình của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Trên cơ sở đó, rút ra ba (03) nhóm bài học kinh nghiệm đối với KTNN Việt Nam. (2) Luận án đã nghiên cứu phân tích thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN của KTNN trong thời gian qua, trong đó đã tổng hợp, khái quát hóa kết quả từ các cuộc kiểm toán theo lĩnh vực chi NSNN (chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên) gắn với cấp ngân sách (ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) theo hai mô hình tổ chức nhân sự kiểm toán. Trên cơ sở đó, đánh giá kết quả đạt được, hạn
23 chế và nhất là chỉ nguyên nhân của hạn chế để làm cơ sở đề ra giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN. (3) Luận án đã đưa ba (03) nhóm giải pháp để hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động chi NSNN: (i) Đề xuất về cách tiếp cận tiêu chí kiểm toán đồng thời xây dựng cụ thể hai mươi ba (23) tiêu chí kiểm toán tổng hợp và ba mươi mốt (31) tiêu chí kiểm toán chi tiết gắn với chu trình NSNN. (ii) Đề xuất về mô hình tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán gắn với phương thức kiểm toán trong lộ trình thực hiện Chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động của KTNN đến năm 2025 và sau năm 2025. (iii) Đề xuất hoàn thiện một số nội dung trong quy trình kiểm toán hoạt động chi NSNN. Trong đó, chỉ rõ ba (03) bước lập kế hoạch trung hạn; chín (09) tiêu chí để lựa chọn đối tượng kiểm toán hoạt động chi NSNN; ba (03) mức độ gắn với mức điểm trong đánh giá rủi ro và hai (02) bước trong xây dựng chương trình kiểm toán. Các nội dung này là căn bản và quan trọng đối với cuộc kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán hoạt động chi NSNN nói riêng. Tuy nhiên, lĩnh vực kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán hoạt động chi NSNN nói riêng là lĩnh vực khó, mới đối với kiểm toán viên cũng như bản thân nghiên cứu sinh nên không tránh khỏi những hạn chế nhất định. Nghiên cứu sinh hy vọng kết quả nghiên cứu trên sẽ phần nào đáp ứng và giải quyết được một số khó khăn, hạn chế trong việc tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN trong thời gian tới, nhất là xây dựng được các tiêu chí kiểm toán phù hợp để làm căn cứ đánh giá đồng thời làm sáng tỏ hơn, dễ thực hiện hơn một số nội dung quan trọng mà kiểm toán viên thường khó thực hiện và bỏ qua trong các bước của quy trình kiểm toán; là tài liệu tham khảo hữu ích trong hoạt động đào tạo, bồi dưỡng; là căn cứ nền tảng cho việc phát triển, hoàn thiện hơn khi xây dựng hướng dẫn thực hành về tiêu chí kiểm toán cho các lĩnh vực; và cũng là tiền đề để các nghiên cứu sau này tiếp cận sâu hơn về kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN nói riêng của KTNN./. Nghiên cứu sinh trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ nhiệt tình của các giảng viên hướng dẫn, đóng góp ý kiến của các nhà khoa học và những người quan tâm đến nghiên cứu của luận án! _______________________________________________