Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý công: Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

Chia sẻ: Cothumenhmong6 Cothumenhmong6 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

27
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của Luận án là thông qua việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh để đưa ra những giải pháp hoàn thiện hơn nữa hoạt động này, gián tiếp góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý công: Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC BỘ NỘI VỤ VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐỨC QUYỀN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9.34.04.03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2020
Công trình được hoàn thành tại: ……………………….. Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm 2. TS. Hà Quang Thanh Phản biện 1: …………………………………………… Phản biện 2: …………………………………………… Phản biện 3: …………………………………………… Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học viện Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội Thời gian: vào hồi …… giờ ….. ngày … tháng …. Năm ……… Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc thư viện của Học viện Hành chính Quốc gia.
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 1. Nguyễn Đức Quyền, Quality of RIA at the provincial Government in Vietnam, magazine Leadership and Policy Innovation in the digital Age, special numbers for 12/2019 2. Nguyễn Đức Quyền, Nghiên cứu hệ tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương cấp tỉnh ban hành, Tạp chí Giáo dục và Xã hội, số đặc biệt kỳ 2 - tháng 6/2018. 3. Nguyễn Đức Quyền, Nghiên cứu kinh nghiệm kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của một số nước trên thế giới hiện nay, Tạp chí Giáo dục và Xã hội, số kỳ 1 - tháng 7/2018. 4. Nguyễn Đức Quyền, Vấn đề nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tiến trình cải cách – một cái nhìn từ thực tế, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 9/2014. 5. Nguyễn Đức Quyền, Một số nhận xét về việc thực thi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Quản lý nhà nước, số tháng 10/2014.
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lý do đầu tiên là xuất phát từ vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý của chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Thứ hai xuất phát từ thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Khi ban hành, chưa có sự đánh giá tác động hoặc đánh giá qua loa đại khái. Các chủ thể tham gia vào hoạt động đánh giá chưa được hướng dẫn một cách bài bản; chưa công khai đầy đủ kết quả báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật để cho các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp và giám sát; trách nhiệm giải trình của cơ quan đánh giá văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế là những nguyên tạo nên các hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động VBQPPL. Không những vậy, vấn đề quan trọng là tác động của văn bản chưa được xem xét một cách thấu đáo, chưa tạo ra những chuẩn mực mang giá trị tham khảo cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động đánh giá tác động văn bản của chính quyền địa phươg cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức nên chất lượng chưa cao. Thứ ba xuất phát từ thực trạng nghiên cứu về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh; chưa có nhiều công trình nghiên cứu về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. Bản thân hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật vừa quan trọng lại vừa phức tạp. Thế nhưng hiện nay tại Việt Nam ít có công trình nghiên cứu vấn đề đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Đặc biệt là hệ thống lý thuyết về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tại Việt Nam không những tản mác mà còn manh mún và chưa đầy đủ, hệ thống. Từ những luận giải trên, tác giả nhận thấy việc nghiên cứu tác động của văn bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết, vừa mang giá trị lý luận và thực tiễn cao và đã lựa chọn đề tài “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh” để nghiên cứu và làm luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công của mình. 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là thông qua việc nghiên cứu hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh để đưa ra những giải pháp hoàn thiện hơn nữa hoạt động này, gián tiếp góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Thứ nhất, tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế về đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ hai, hình thành khung lý thuyết về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh bao gồm: Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành; Hệ thống hoá các vấn đề lý thuyết liên quan đến đánh giá tác động tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương; Xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm luật của chính quyền địa phương; Nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn của một số nước liên quan đến hoạt động đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, phân tích thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ đó đưa ra các kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động này. Theo đó: - Tiến hành khảo sát hoạt động đánh giá tác động băn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. - Nhận định thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật địa phương cấp tỉnh. - Phân tích tìm ra nguyên nhân đã dẫn đến những hạn chế trong việc thực hiện hoạt động đánh giá tác văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ tư, tìm kiếm những giải pháp để cải thiện hoạt động đánh giá tác động của chính quyền cấp tỉnh để góp phần nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu 2
Trong phạm vi nghiên cứu của Luận án này, tác giả tập trung làm rõ hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ban hành. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về không gian: Chính quyền địa phương cấp tỉnh. Phạm vi về nội dung: tập trung phân tích làm rõ hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Phạm vi về thời gian: tiến hành khảo sát từ tháng 3 năm 2016 đến tháng 9 năm 2016. Số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 2015 đến nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Phương pháp luận là các nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm, đường lối của Đảng. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Thứ nhất là phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp. Thứ hai, phương pháp điều tra xã hội học. Số liệu thu thập được xử lý bằng phần mềm SPSS. Để thực hiện nghiên cứu, Luận án tiến hành khảo sát cán bộ công chức ở một số địa phương gồm tỉnh Bình Phước, Tp. Cần Thơ, Tp. HCM, Tp. Đà Nẵng, Lâm Đồng, Hưng Yên, Bạc Liêu, Phú Yên, Vĩnh Phúc. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, chính quyền địa phương cấp tỉnh bao gồm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm Văn phòng, các Sở và phòng Ban. Đối tượng khảo sát của đề tài đang công tác tại Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ Ban nhân dân cấp tỉnh, Thanh tra tỉnh, Sở Tư pháp, Ban dân tộc và một số Sở như Sở Giáo dục và Đào tạo và Sở Kế hoạch và Đầu tư. Sở Tư pháp và Thanh tra tỉnh cũng có liên quan nên cũng là đối tượng khảo sát. Trong các sở chuyên môn, tác giả nhận thấy Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban Dân tộc có liên quan đến những văn bản, chính sách quan trọng nên cũng là đối tượng khảo sát của đề tài. Số lượng khảo sát là 350 người, số phiếu phát ra là 350, số phiếu thu về là 300, số phiếu hợp lệ là 258 phiếu. Thứ ba, phương pháp phân tích, tổng hợp. Các tài liệu, thông tin và dữ liệu thu thập được tác giả phân tích, đánh giá, xem xét trên các khía cạnh khoa học pháp lý và khoa học chính sách công. 3
5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 5.1. Giả thuyết khoa học Hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay chưa được đảm bảo, gián tiếp làm cho chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chưa tốt. Theo đó, cần có các giải pháp cải thiện chất lượng hoạt động đánh giá này. Từ giả thuyết chung ở trên, Luận án đưa ra các giả thuyết cụ thể như sau: (1) Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu tập trung vào khía cạnh phù hợp với hệ thống pháp luật, hệ thống thủ tục hành chính mà xem nhẹ hoặc bỏ qua những khía cạnh khác như khía cạnh kinh tế, xã hội và giới. (2) Chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu sử dụng phương pháp định tính trong đánh giá tác động văn bản. (3) Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chưa được thực hiện theo một quy trình khoa học và thống nhất. (4) Vấn đề kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa thật sự được xem xét trong hoạt động đánh giá tác động của chính quyền cấp tỉnh. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi nghiên cứu bao quát nhất là: Hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào? Theo đó, có những câu hỏi nghiên cứu cụ thể như sau: (1) Nội dung của đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện có được đảm bảo? (2) Việc đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có diễn ra theo quy trình như thế nào? (3) Chủ thể đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có đảm bảo? (4) Phương pháp đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh được sử dụng ra sao? (5) Vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện nay như thế nào? (6) Nguyên nhân nào gây nên những hạn chế của hoạt động đáng giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của 4
chính quyền địa phương cấp tỉnh? (7) Cần có giải pháp nào để làm cho hoạt động này đảm bảo hơn? 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Về ý nghĩa khoa học: Luận án có những đóng góp tích cực vào việc hệ thống hoá lý thuyết về đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật vốn đang còn tản mác trong bối cảnh nghiên cứu ở Việt Nam; đề xuất tiêu chí (nội dung) đánh giá tác động trước của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Về ý nghĩa thực tiễn: Luận án cung cấp một cái nhìn khách quan về thực trạng của hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật ở cấp chính quyền này trong thời gian gần đây. Từ đó đưa ra những khuyến nghị với các cơ quan nhà nước liên quan ở Trung ương và địa phương về các giải pháp để cải thiện chất lượng của hoạt động đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Không những vậy, Luận án còn là tài liệu tham khảo cần thiết cho việc giảng dạy về luật và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ sở đào tạo trong nước. 7. Những điểm mới của Luận án Thứ nhất, Luận án không tập trung vào đánh giá tác động văn bản như các nghiên cứu về RIA mà tập trung vào phân tích, đánh giá quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, Luận án xây dựng được khung lý thuyết đánh giá quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật. Khung lý thuyết này vừa giúp Luận án phân tích, đánh giá thực trạng của hoạt động này, vừa mang lại những giá trị mới cho việc xây dựng tiêu chuẩn đánh giá quá trình thực hiện RIA của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ ba, Luận án còn đề cập đến một vấn đề rất mới của quá trình thực hiện đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, đó là vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá. Cấu trúc của Luận án Ngoài phần mở đầu mang tính chất giới thiệu, nội dung chính của Luận án được kết cấu với bốn chương. Chương 1. Tổng quan về đề tài nghiên cứu. Chương 2. Cơ sở lý luận về đánh giá tác động trước của 5
văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương cấp tỉnh. Chương 3. Thực trạng hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Chương 4. Hoàn thiện hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án này tổng thuật tình hình nghiên cứu liên quan đế đề tài theo hai nhóm là các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh và nhóm những nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Đối với các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạp pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Ở Việt Nam, có nhiều nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, và thường tập trung vào các nội dung quan trọng như: những nghiên cứu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những nghiên cứu về ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Nhóm những nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Các nghiên cứu trong nước về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chưa nhiều và tập trung chủ yếu vào một số nội dung quan trọng như: khái niệm, vai trò, quy trình, phương pháp và chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. 1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Tác giả luận án nhận thấy: - Những nghiên cứu về chính quyền địa phương cấp tỉnh trong hệ thống nhà nước giúp tác giả Luận án nhìn nhận rõ ràng vai trò và vị trí của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ đó hiểu rõ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp này, làm cơ sở 6
phân tích thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. - Các nghiên cứu liên quan đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật cung cấp cho tác giả Luận án những kiến thức liên quan đến quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. - Nhóm nghiên cứu liên quan đến đánh giá tác động văn bản có nhiều nội dung hay và có thể được kế thừa nhiều nhất cho Luận án này. Đó là quy trình đánh giá tác động, phương pháp đánh giá, yêu cầu đánh giá và những vấn đề cần lưu tâm khi thực hiện đánh giá tác động. Bên cạnh những kiến thức có thể tiếp thu vừa trình bày ở trên, vẫn còn nhiều vấn đề liên quan đến đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu. Có thể nêu ra như sau: Thứ nhất, hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh còn ít được nghiên cứu. Các nghiên cứu chưa tập trung làm rõ thực trạng của hoạt động này. Phần lớn các nghiên cứu chỉ tập trung vào đánh giá RIA chứ không tập trong vào công tác tổ chức hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Thứ hai, nhiều vấn đề lý thuyết về đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, nhưng rất ít nghiên cứu về lý thuyết liên quan đến tổ chức hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, luận án cần tiếp tục nghiên cứu để từ đó đưa ra các nội dung liên quan đến lý thuyết đánh giá hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Thứ ba, vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá tác động vẫn còn là vấn đề mới, chưa được nghiên cứu bởi các nhà nghiên cứu trong nước. Kiểm soát hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật giữ vai trò quan trọng làm cho hoạt động đánh giá được khoa học, công khai, minh bạch và chất lượng. Thế nhưng hiện nay ở Việt Nam, vấn đề quan trọng này chưa được quan tâm và nghiên cứu một cách thoả đáng. Thứ tư, một vấn đề khác còn bỏ ngõ trong các nghiên cứu là giải pháp hoàn thiện hoạt động đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật. Các nghiên cứu được đề cập ở phần tổng quan tập trung hoặc vào hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương hoặc cải thiện RIA chứ ít quan tâm đến bản 7
thân công tác tổ chức thực hiện hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 2.1. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 2.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. 2.1.2. Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương Ở Việt Nam địa vị pháp lý của chính quyền địa phương được ghi nhận trong Hiến pháp và được cụ thể hoá bằng Luật Tổ chức Chính quyền địa phương. Bởi vì, ở Việt Nam, do cơ chế tập trung quyền lực, vấn đề tự chủ phụ thuộc rất lớn vào mức độ phân cấp cho chính quyền địa phương từ Trung ương. Tuy quá trình phân cấp này được xem xét và thường xuyên điều chỉnh, nhưng chính quyền địa phương vẫn chưa được phân cấp để có được khả năng tự chủ như mong muốn. 2.1.3. Về chính quyền địa phương cấp tỉnh của nước ta Về cơ cấu tổ chức, theo Điều 16 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chính quyền địa phương ở tỉnh là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân tỉnh và Ủy ban nhân dân tỉnh. Nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương cấp tỉnh, thể hiện qua nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. 8
2.1.4. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 2.1.4.1. Khái niệm và đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định theo Luật’. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ bân nhân dân cấp tỉnh ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định theo Luật’. Một số đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do Hội đồng nhân dân và UBND cấp tỉnh ban hành theo thủ tục, trình tự luật định. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung, được áp dụng đối với mọi chủ thể trong xã hội. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời sống, được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật có nhiều loại, mỗi loại từ tên gọi, nội dung, phạm vi điều chỉnh, giá trị pháp lý, thủ tục, trình tự ban hành đều do luật định. Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục thuyết phục; các biện pháp về tổ chức hành chính, kinh tế. Thứ sáu, văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo đúng trình tự quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mọi văn bản không ban hành đúng trình tự, thủ tục sẽ phải được xử lý theo quy định. Ngoài những đặc điểm chung trên, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có một số đặc điểm riêng. Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh phản ánh những đặc thù kinh tế-xã hội của địa phương, trên cơ sở những quy định chung của trung ương. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh có hiệu lực thi hành trên phạm vi lãnh thổ của một đơn vị hành chính cấp tỉnh và không có giá trị pháp lý đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh khác. 2.1.4.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được chia làm 15 loại. 9
2.2. Tác động và đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 2.2.1. Đánh giá tác động và tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 2.2.1.1. Khái niệm về đánh giá tác động và đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là tổng hợp các bước được chính quyền địa phương cấp tỉnh tổ chức theo một quy trình để phục vụ cho việc dự kiến các kết quả tác động, xem xét các phương án chính sách và đưa ra những lý giải hoặc kiến nghị phù hợp cho việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành 2.2.1.2. Vai trò và ý nghĩa của đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật được quy định là một khâu bắt buộc ngay từ khâu đề xuất ý tưởng xây dựng luật. Đánh giá tác động giúp lường trước được những biện pháp cần thiết để hạn chế những tác động tiêu cực. Xét theo khía cạnh này, hoạt động đánh giá tác động pháp luật góp phần tuyên truyền chính sách và pháp luật của nhà nước. Đánh giá tác động pháp luật vì thu hút được sự tham gia của các bên cho nên các bên cảm thấy vai trò của mình trong chính sách, pháp luật đó. Nhờ đó việc huy động sự tham gia của họ vào thực thi chính sách, pháp luật của nhà nước sẽ trở nên dễ dàng và hiệu quả hơn. Nhờ hoạt động đánh giá tác động chính sách trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật vì văn bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động kinh tế - xã hội và thấy lợi ích của việc thi hành lớn hơn chi phí. 2.2.2. Nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Theo Nguyễn Văn Cương, nội dung cần quan tâm trong đánh giá tác động chính sách bao gồm một số nội dung cơ bản sau: Đánh giá tác động về kinh tế; Tác động về xã hội của chính sách; Tác động về giới của chính sách;Tác động của thủ tục hành chính (nếu có); Tác động đối với hệ thống pháp luật. 10
2.2.3. Quy trình đánh giá văn bản quy phạm pháp luật Theo tác giả Nguyễn Văn Cương, có thể đưa ra quy trình đánh giá tác động văn bản (cái mà tác giả gọi là quy trình đánh giá tác động chính sách) gồm 4 bước gồm bước lập kế hoạch, thực hiện, tổng hợp giải pháp, lấy ý kiến, hoàn thiện báo cáo. 2.2.4. Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Theo một cách tiếp cận khác chủ thể đánh giá tác động là những đối tượng thực hiện việc đánh giá tác động của chính sách. Tác giả chỉ ra bốn nhóm đối tượng chính tham gia vào hoạt động đánh giá tác động. Các đối tượng này có thể bao gồm: cán bộ công chức đang làm việc trong lĩnh liên quan đến chính sách đang thực thi; chuyên gia trong lĩnh vực hoặc lĩnh vực liên quan; tổ chức đánh giá độc lập; và bộ phận tổ chức thực thi chính sách. 2.2.5. Phương pháp đánh giá tác động chính sách Phương pháp đánh giá được tiếp cận theo hai nội dung là phương pháp thu thập thông tin và phương pháp thực hiện hoạt động đánh giá tác động chính sách. Phương pháp thực hiện hoạt động đánh giá tác động chính sách bao gồm: các phương pháp đánh giá định tính và các phương pháp đánh giá định lượng. 2.3. Kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 2.3.1. Mục tiêu và khái niệm kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là quá trình kiểm tra tính khoa học và đúng đắn của hoạt động đánh giá tác động văn bản bản quy phạm pháp luật. Mục tiêu của hoạt động kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật gồm có 04 mục tiêu. Trước hết, kiểm soát đánh giá văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh nhằm đảm bảo tính khoa học và chính xác của hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, kiểm soát đánh giá văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh nhằm kiểm soát chi phí thực hiện hoạt động này. Thứ ba, kiểm soát đánh giá văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh nhằm đảm bảo hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh nhằm đảm bảo thông tin đánh giá, nội dung đánh giá được công khai, 11
minh bạch, nhận được sự chấp thuận của công chúng. Thứ tư, mục đích là làm tăng tính trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình của cơ quan thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật đối với kết quả đánh giá tác động. 2.3.2. Nội dung kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 2.3.2.1. Sự minh bạch trong quá trình tham vấn đánh giá chính sách Có nhiều cách thức để đảm bảo tính minh bạch trong đánh giá như: Công bố đánh giá tác động cho công chúng càng sớm càng tốt so với thời điểm xem xét để thông qua của cơ quan có thẩm quyền; Trình bày một cách rõ ràng, khoa học các ý kiến đóng góp của các bên vào bản báo cáo đánh giá tác động; Thông báo cho các bên tham gia, các bên quan tâm về kế hoạch, bản thảo đánh giá tác động; Xác định thời gian cụ thể cho quá trình tham vấn và có tài liệu hướng dẫn rõ ràng, chi tiết giúp cho các bên tham vấn tham gia tham vấn hiệu quả. 2.3.2.2. Trách nhiệm giải trình và kiểm soát chất lượng của báo cáo đánh giá Trách nhiệm giải trình được hiểu là việc bắt buộc cung cấp thông tin, giải thích và sẵn sàng đối diện với những hậu quả có thể xảy ra trong quá trình thực hiện đánh giá. Về đánh giá tác động chính sách, trách nhiệm giải trình cần phải được xác định một cách rõ ràng: Cơ quan thực hiện đánh giá chịu trách nhiệm về chất lượng của quy trình chính sách mà họ phát triển và các văn bản đánh giá mà họ tạo ra; Cơ quan kiểm soát đánh giá tác động chịu trách nhiệm về chất lượng kiểm soát đánh giá và các chức năng có liên quan mà họ thực hiện; Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật mà họ ban hành. 2.4. Khung tiêu chí đánh giá thực trạng hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Tiêu chí thứ nhất là tiêu chí về nội dung đánh giá tác động. Tiêu chí thứ hai là về phương pháp đánh giá tác động. Tiêu chí thứ ba là về quy trình đánh giá tác động. Tiêu chí thứ tư liên quan đến chủ thể đánh giá tác động. Tiêu chí thứ năm liên quan đến vấn đề kiểm soát trong đánh giá tác động. 12
2.5. Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở một số quốc gia và giá trị tham khảo Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm của 03 quốc gia là Úc, New Zealand và Ba Lan va rút ra một số bài học kinh nghiệm. Chính phủ có hướng dẫn rõ ràng và chi tiết cách thức thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật được quy định một cách chi tiết trong sổ tay hướng dẫn. Kinh nghiệm của hai nước New Zealand và Úc cho thấy rằng họ đề cao công tác tập huấn cho đối tượng là cán bộ công chức thực hiện đánh giá tác động chính sách. Một bài học khác cũng cần được rút ra là cần xem xét và làm tốt vấn đề kiểm soát hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật. Điểm quan trọng và rất thú vị là ở Úc có hẳn một bộ phận kiểm soát văn bản pháp luật gọi là RGU. Tính hiệu quả, hiệu lực và sự hợp lý về chi phí trong thực hiện đánh giá tác động pháp luật cũng được nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá và báo cáo hàng năm cho toàn bộ các bang của nước Úc. Sự đánh giá, so sánh hiệu quả, chất lượng của hoạt động đánh giá tác động chính sách ở Úc cho thấy một bài học quan trọng là cần phải kiểm soát quá trình này ở các địa phương để đảm bảo rằng hoạt động đánh giá có hiệu quả và chất lượng. Chương 3. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 3.1. Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 3.1.1. Về nội dung đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Về nội dung đánh giá tác động trước văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, kết quả khảo sát thể hiện ở Bảng sau: Bảng 3.1: Nội dung đánh giá trước văn bản quy phạm pháp luật Tên tiêu chí Số trả lời Số trả lời có không SL % SL % Đánh giá tác động về kinh tế 208 80,6 50 19,4 (Chi phí và lợi ích) Tác động về xã hội 182 70,5 76 29,4 Tác động về giới 193 74,8 65 25,2 13
Tác động của thủ tục hành 95 37,8 163 63,2 chính (nếu có) Tính hợp hiến, hợp pháp 146 56,59 112 43.41 Tính phù hợp 75 29,07 183 70.93 Tính thống nhất 193 74,81 65 25.19 Tính tương thích với các cam 246 95,35 12 4.65 kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. (Nguồn: Kết quả khảo sát của Luận án) 3.1.2. Về phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Về phương pháp thu thập thông tin, kết quả khảo sát thể hiện ở Bảng 3.2 như sau: Bảng 3 2. Phương pháp thu thập thông tin Phương pháp thu Số trả lời không Số trả lời có thập thông tin Phỏng vấn tại chỗ 228 88.37% 38 11.63% Gửi câu hỏi trước 234 98.78% 24 9.3% Tổ chức các cuộc họp 81 31.40% 177 68.60% Khảo sát 159 61.63% 99 38.37% Khác 243 94.19% 15 5.81% (Nguồn: Khảo sát của luận án) 3.1.3. Về quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phâm pháp luật được thể hiện trong sơ đồ dưới đây: 14
Các bước Hoạt động Cơ quan thực hiện Cơ quan chủ trì Điền biểu mẫu đánh giá TTHC soạn thảo Cơ quan chủ trì Bước 1 Lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp soạn thảo Cơ quan chủ trì soạn thảo Hoàn thiện các quy định về TTHC nhằm bảo đảm Cơ quan chủ trì các nội dung dự thảo thực sự cần thiết, hợp lý và soạn thảo đánh giá hợp pháp tác động Cơ quan chủ trì Tính toán chi phí tuân thủ thủ tục hành chính soạn thảo Cơ quan chủ trì Gửi lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC soạn thảo Đánh giá độc lập các TTHC, phản biện kết quả tự Cơ quan, đơn vị đánh giá tác động của cơ quan chủ trì soạn thảo kiểm soát Bước 2 Lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng Cơ quan, Cơ quan, đơn vị chịu sự tác động của quy định TTHC kiểm soát đơn vị kiểm soát văn bản quy phạm Tham gia cho ý kiến đối với dự thảo quy định Các bên có liên pháp luật quan đánh giá độc lập Tham vấn cơ quan chủ trì soạn thảo Cơ quan, đơn vị kiểm soát Cơ quan, đơn vị Gửi văn bản tham gia ý kiến cho cơ quan chủ trì kiểm soát soạn thảo Sơ đồ 3 1. Quy trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trước khi ban hành (Nguồn: Bộ tư pháp 2010) 3.1.4. Về chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Bảng 3 3. Chủ thể đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Cơ quan phụ trách Sở Tư pháp Thuê ngoài Số trả lời % Số trả lời % Số trả lời % 65 25 185 71 8 4 (Nguồn: Khảo sát của luận án) 15
Với mong muốn làm rõ hơn vai trò của Sở Tư pháp trong hoạt động đánh giá tác động văn bản, Luận án đặt thêm câu hỏi tiếp theo, ”Vai trò của Sở Tư pháp trong đánh giá văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện như thế nào?”. Bảng 3.4. Vai trò của Sở Tư pháp Vai trò Số lượng Tỷ lệ % Chủ đạo, tổ chức thực hiện 168 65.1% Đóng vai trò tư vấn, hỗ trợ về kỹ thuật 53 17% và nội dung Đóng vai trò phản biện, góp ý 151 58.5% Đóng vai trò là người xem xét cuối 19 7.4% cùng (Nguồn: Khảo sát của Luận án) Để làm rõ hơn nữa vai trò của các tổ chức phi chính phủ trong hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật, Luận án đưa ra câu hỏi: ” Xin ông/bà cho biết các tổ chức phi chính phủ có tham gia vào hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh hay không?”. Kết quả thu được thể hiện ở Bảng 3.5 dưới đây. Bảng 3.5. Sự tham gia của Tổ chức phi chính phủ vào đánh giá tác động Không tham gia Có tham gia Số trả lời % Số trả lời % 226 87.94 31 12.06 (Nguồn: Khảo sát của Luận án) 3.1.5. Về kiểm soát đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 3.1.5.1. Sự minh bạch trong quá trình tham vấn Về vấn đề công khai kết quả đánh giá tác động văn bản, kết quả khảo sát cho thấy: Bảng 3.6: Công khai kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Không công khai Có công khai Số lượng Tỷ lệ % Số lượng Tỷ lệ % 184 71.32 74 28.68 16
(Nguồn: Khảo sát của Luận án) Luận án tiếp tục đặt câu hỏi sâu hơn, ”Nếu câu trả lời là “có”, xin ông/bà cho biết, kết quả đánh giá tác động được công bố ở đâu?”. Kết quả khảo sát được thể hiện ở Bảng 3.7 dưới đây. Bảng 3 7: Nơi công bố kết quả đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật Nơi công bố Không Có Số lượng Tỷ lệ Số Tỷ lệ lượng Trong nội bộ lãnh đạo 227 89.98 31 12.02 Trong nội bộ cơ quan 220 85.27 38 14.73 Phương tiện đại chúng 235 91.09 23 8.91 Website của cơ quan 227 89.98 31 12.02 (Nguồn: Khảo sát của đề tài) Một nội dung khác liên quan đến sự minh bạch trong quá trình tham vấn, khảo sát cho kết quả ở Bảng 3.8 dưới đây. Bảng 3 8. Tài liệu hướng dẫn cho các bên tham gia Có Không có Số lượng Tỷ lệ % Số lượng Tỷ lệ % 24 9.3 234 90.7 (Nguồn: Khảo sát của Luận án) 3.1.5.2. Trách nhiệm giải trình và kiểm soát chất lượng Để tìm hiểu về trách nhiệm giải trình của chủ thể thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, luật án đưa ra câu hỏi, ”Xin ông/bà cho biết cơ quan đánh giá tác động có sẵn sàng trả lời chất vấn về những thắc mắc của các bên có liên quan về báo cáo tác động văn bản quy phạm pháp luật không?”. Bảng 3 9. Sẵn sàng trả lời chất vấn Có Không có Số lượng Tỷ lệ % Số lượng Tỷ lệ % 18 6.98 240 93.02 (Nguồn: Khảo sát của Luận án) 17