Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

8
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

ục đích nghiên cứu của luận án "Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam" là đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ KHẮC MINH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Nghành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ HÀ NỘI - 2024
CÔNG TRÌNH ĐƯỢC HOÀN THÀNH TẠI HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: 1. TS Lê Toàn Thắng 2. PGS.TS Bùi Văn Vần Phản biện 1:………………………………………………………………………… Phản biện 2:………………………………………………………………………… Phản biện 3:………………………………………………………………………… Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án Tiến sĩ – Phòng họp …….nhà …………………… Học viện Hành chính Quốc gia Số 77 – Đường Nguyễn Chí Thanh – Quận Đồng Đa – Thành phố Hà Nội Thời gian: Vào hồi………..giờ……..ngày………tháng……………..năm………… Có thể tìm hiệu luận án tại: - Thư viện Quốc gia Việt Nam - Học viện Hành chính Quốc gia
LỜI NÓI ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài luận án Thời gian qua, công tác giám sát tài chính, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã không ngừng hoàn thiện. Tuy nhiên, mô hình triển khai cũng như cơ chế thực hiện giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước (DNCVDTNN) cũng đã bộc lộ hạn chế, bất cập. Các quy định về giám sát tài chính DNCVDTNN vẫn còn rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau với nội dung điều chỉnh tản mát, thiếu thống nhất, chưa tạo thành khung pháp lý hoàn chỉnh và đồng bộ. Bên cạnh đó, với việc trao thẩm quyền giám sát cho rất nhiều chủ thể cho thấy chưa thiết lập được mô hình giám sát vốn nhà nước hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Trong đó, thẩm quyền giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu đang có sự chồng lấn, trùng lặp với chức năng quản lý nhà nước. Ngoài ra, cơ chế giám sát tài chính của Nhà nước còn bộc lộ nhiều hạn chế như các tiêu chí giám sát và đánh giá doanh nghiệp còn tương đối đơn giản, công cụ giám sát mang nặng tính hành chính khi chủ yếu dựa vào báo cáo định kỳ, các quy định về giám sát nội bộ của doanh nghiệp chưa chú trọng đến vai trò của kiểm toán nội bộ,... Xét từ góc độ lý luận, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu đã công bố về giám sát tài chính của các DNNN, tập đoàn kinh tế nhà nước, tuy vậy, cho đến nay vẫn còn một số khoảng trống nhất định còn bị bỏ ngỏ. Chẳng hạn, (1) Sự khác biệt giữa giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn ĐTNN so với giám sát tài chính đối với các DNNN hoặc DN 100% vốn nhà nước; (2) Chức năng giám sát của cơ quan tài chính – với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước có điểm gì khác so với chức năng giám sát của người đại diện phần vốn nhà nước trong DN, sự phân công phối hợp giữa 2 chủ thể giám sát này trong giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn ĐTNN; (3) Sự tương thích và sự phù hợp giữa nội dung giám sát, tiêu chí giám sát, công cụ giám sát, phương thức giám sát với mục tiêu giám sát và thực tiễn hoạt động của từng nhóm đối tượng DN…. Từ hạn chế trên cho thấy, việc hoàn thiện hoạt động giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVDTNN nhằm nâng cao hiệu quả vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là hết sức bức thiết. Do đó, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề “Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu cho luận án tiến sĩ Quản lý công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận án tập trung thực hiện các nhiệm vụ sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN; Làm rõ khái niệm, sự cần thiết, mục tiêu, nguyên tắc, phương thức, công cụ và các nội dung giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVDTNN; Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN. Luận án nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn ở một số nước trong khu vực về giám sát tài chính 1
đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, từ đó rút ra một số bài học hữu ích có thể tham khảo, vận dụng vào Việt Nam. - Khái quát thực trạng hoạt động của các DNCVDTNN ở Việt Nam trên các góc độ: số lượng, quy mô, nguồn vốn, hiệu quả hoạt động… - Phân tích, đánh giá thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN ở Việt Nam; từ đó chỉ ra những hạn chế và những nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN trong thời gian qua. - Đề xuất phương hướng và một số giải pháp khả thi nhằm tiếp tục hoàn thiện hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVDTNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Luận án được giới hạn trong phạm vi dưới đây: + Chủ thể giám sát tài chính được tiếp cận trong luận án bao gồm: Cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan tài chính, người đại diện và các cơ quan quản lý nhà nước khác. + Đối tượng giám sát tài chính là các DNCVDTNN, bao gồm các doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước do các cơ quan Trung ương làm đại diện vốn chủ sở hữu. + Vấn đề giám sát tài chính được đề cập trong luận án bao gồm: mục tiêu giám sát; bộ máy giám sát; quy trình giám sát; phương thức giám sát; công cụ giám sát; tiêu chí giám sát. - Về không gian: Luận án nghiên cứu các DNCVDTNN do các cơ quan trung ương làm đại diện chủ sở hữu ở Việt Nam. - Về thời gian: Luận án thu thập số liệu và tư liệu nghiên cứu giai đoạn 2016 - 2022 và định hướng giám sát đến năm 2030. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Triết học Mác – Lênin. 4.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng để thu thập các số liệu về hoạt động và hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp có vốn nhà nước. - Phương pháp phân tích, so sánh, quy nạp, diễn giải: Luận án sử dụng các phương pháp này để phân tích các số liệu, tư liệu thu thập được nhằm đánh giá sự thay đổi về hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh khi có sự thay đổi về phương thức, tiêu chí, mô hình giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVDTNN. - Phương pháp điều tra khảo sát Luận án đã tiến hành khảo sát đối với 3 nhóm đối tượng: (1) Các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, bao gồm doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; doanh nghiệp có vốn nhà nước > 50% và các doanh nghiệp có vốn nhà nước
hữu và (3) Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 5.1. Câu hỏi nghiên cứu - Giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN là gì? Mục tiêu, mô hình, phương pháp, công cụ, nội dung, tiêu chí đánh giá giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN? Các nhân tố khách quan và chủ quan nào chi phối hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN? - Thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam trong những năm qua đã diễn ra như thế nào? Những kết quả đã đạt được, những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVDTNN ở Việt Nam hiện nay? - Nhà nước cần làm gì để hoàn thiện giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam trong thời gian tới nhằm đạt được các mục tiêu nhà nước đặt ra? 5.2. Giả thuyết nghiên cứu Những giải pháp mà luận án đưa ra về hoàn thiện khung pháp lý về chủ thể giám sát và mô hình giám sát tài chính, hoàn thiện tổ chức bộ máy giám sát tài chính, hoàn thiện cơ chế giám sát tài chính và hệ thống công cụ hỗ trợ giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN… sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN, nâng cao hiệu quả vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp, tránh lãng phí thất thoát vốn của nhà nước; đồng thời giảm thiểu những tiêu cực, sai phạm, tham nhũng trong quá trình sử dụng vốn đầu tư nhà nước. 6. Những đóng góp mới của luận án Thứ nhất, Luận án đã xây dựng và bổ sung khung lý thuyết về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN (bao gồm DN 100% vốn nhà nước và DN có vốn nhà nước dưới 100%) theo cách tiếp cận chuyên ngành quản lý công. Luận án đã đưa ra một bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát tài chính của nhà nước đối với các DNCVĐTNN. Thứ hai, Trên cơ sở phân tích thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam giai đoạn 2016-2022, luận án đã đưa ra những nhận định về những kết quả đạt được, cũng như những hạn chế còn tồn tại trong giám sát tài chính của Nhà nước với DNCVĐTNN trên các khía cạnh: quy trình, phương thức, công cụ, nội dung giám sát, tổ chức bộ máy giám sát. Thứ ba, Luận án đề xuất mô hình giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam căn cứ vào thực tiễn và đặc thù ở Việt Nam – tiếp tục thực hiện mô hình giám sát tập trung với chủ thể giám sát đa tầng, bao gồm cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan đại diện CSH với điều kiện tiên quyết tách bạch hành chính hoàn toàn giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận án có kết cấu gồm 4 chương: CHƯƠNG 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án CHƯƠNG 2: Lý luận về giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có 3
vốn đầu tư nhà nước. CHƯƠNG 3: Thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam. CHƯƠNG 4: Hoàn thiện giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam. Chương 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ LUẬN ÁN Quản lý, giám sát đối với hệ thống DNNN và DNCVDTNN không phải là một chủ đề nghiên cứu mới... Trên thực tế, hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN và DNCVDTNN trong thời gian qua bên cạnh những đóng góp tích cực cũng bộc lộ nhiều hạn chế bất cập, gây thất thoát lớn về tiền, tài sản của Nhà nước. Do vậy, những hạn chế, yếu kém nêu trên do nhiều nguyên nhân trong đó có nguyên nhân từ những bất cập trong cơ chế giám sát nói chung và giám sát về tài chính nói riêng đối với các DNCVDTNN. Do đó, đã có nhiều nghiên cứu về lĩnh vực này, tập trung vào 02 hướng như sau: (1) Tình hình nghiên cứu về quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, quản lý vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp. (2) Tình hình nghiên cứu về giám sát doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN. 1.1. Tình hình nghiên cứu về quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, quản lý vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp 1.2. Tình hình nghiên cứu về giám sát, giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Có nhiều công trình nghiên cứu về DNNN nói chung về hoạt động quản lý DNNN, cổ phần hóa, cơ chế chính sách. Về giám sát và giám sát tài chính DNCVDTNN có một số đề tài gần nhất với đề tài nghiên cứu của NCS là: Công trình “Giám sát doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, đề tài khoa học của Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra (2022). Công trình “Xây dựng các chỉ tiêu kiểm soát rủi ro tài chính đối với các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam”. Đây là đề tài NCKH cấp Bộ năm 2012 của TS. Vũ Văn Ninh và ThS. Phạm Văn Bình. Công trình “Giám sát tài chính của Nhà Nước đối với doanh nghiệp Nhà Nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà Nước tại Việt Nam: hiện trạng và giải pháp hoàn thiện”, đề tài khoa học của ThS. Đặng Quyết Tiến và PGS.TS Bùi Văn Vần (2016)… 1.3. Đánh giá chung về các công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận án Có thể thấy về cơ bản các công trình trên đã giải quyết được những vấn đề sau: - Nhóm các công trình nghiên cứu về về quản lý, giám sát DNCVDTNN cung cấp các chuẩn mực quốc tế trong quản lý/quản trị doanh nghiệp, cho thấy những khác biệt trong quản lý DNNN so với các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế và nhà nước cần phải làm gì để quản lý tốt hơn. Đồng thời cũng cung cấp những nội dung liên quan đến giám sát tài chính như: vai trò của Hội đồng quản trị DNNN, báo cáo tài chính và các chỉ tiêu sử dụng trong công khai minh bạch hoạt động tài chính của DNNN… 4
- Nhóm công trình giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN. Rất nhiều công trình đã được thực hiện và cung cấp những lý luận cơ bản có ý nghĩa thuộc về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVDTNN như: mô hình giám sát vốn nhà nước, phương thức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, phân tích tài chính và các chỉ tiêu kiểm soát rủi ro tài chính trong các tập đoàn kinh tế nhà nước…đồng thời cũng cung cấp những thông tin thực tiễn có giá trị về thực trạng quản lý, kiểm soát vốn đầu tư của nhà nước vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về giám sát tài chính của nhà nước phần lớn nghiên cứu đơn lẻ một nội dung trong giám sát tài chính của Nhà nước và thường tập trung vào quản lý và sử dụng vốn đầu tư mà chưa đề cập đến các nội dung khác. Các nghiên cứu thường tập trung vào đối tượng là DNNN, hẹp hơn nữa là một hoặc một vài tập đoàn kinh tế. Trong khi các doanh nghiệp có vốn nhà nước bao gồm cả những DNCVDTNN nhưng không phải là DNNN. Việc giám sát các doanh nghiệp này đòi hỏi phải có chủ thể, quy trình, phương pháp và nội dung khác biệt. Các đề tài nghiên cứu gần với đề tài của NCS lại chủ yếu thực hiện trước năm 2016, do thời gian nghiên cứu cách biệt, đề tài khoa học trên được thực hiện trong bối cảnh Nghị định 87/2015/NĐ-CP vừa có hiệu lực thi hành, hơn nữa nghị định này lại căn cứ vào Luật Doanh nghiệp 2014 (hiện đã hết hiệu lực, được thay thế bằng Luật Doanh nghiệp 2020). Khái niệm về DNNN trong Luật Doanh nghiệp 2014 (100% vốn nhà nước) và Luật Doanh nghiệp 2020 (trên 50% vốn nhà nước) khác nhau. Nghị định cũng căn cứ Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, hiện luật này cũng đang được Chính phủ giao Bộ Tài chính soạn thảo luật thay thế. Mặt khác, thời điểm đó, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp - Cơ quan đại diện chủ sở hữu của 19 tập đoàn, tổng công ty Nhà nước chưa ra đời (ra đời tháng 9/2018). Trong lúc đó, Ủy ban này quản lý tổng tài sản rất lớn khoảng 1,5 triệu tỷ đồng và 820.000 tỷ đồng vốn nhà nước, nên việc giám sát tài chính sẽ phải thay đổi… Chính vì thế, có những vấn đề thuộc về giám sát tài chính chưa đề cập, chưa giải quyết hoặc không còn phù hợp với thực tiễn. 1.4. Những khoảng trống nghiên cứu Thứ nhất, sự khác biệt giữa giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước so với giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp thuộc loại hình sở hữu khác. Theo đó, giám sát tài chính đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, doanh nghiệp có trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước từ 50% trở xuống có những điểm khác biệt nào? Thứ hai, phân biệt chức năng giám sát của cơ quan tài chính – với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước - với chức năng của người đại diện phần vốn nhà nước trong doanh nghiệp. Sự phân công, phối hợp giữa 2 chủ thể giám sát này trong giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước. Thứ ba, ưu điểm và nhược điểm của mô hình giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước hiện nay. 5
Thứ tư, tính tương thích và sự phù hợp giữa nội dung giám sát, tiêu chí giám sát, công cụ giám sát và phương thức giám sát theo quy định hiện hành với mục tiêu giám sát và thực tiễn hoạt động của từng nhóm đối tượng doanh nghiệp. Thứ năm, giải pháp tiếp tục đổi mới mô hình giám sát tài chính, hoàn thiện bộ tiêu chí giám sát, cải cách phương thức và công cụ giám sát, đổi mới nội dung giám sát tài chính… trong thời gian tới, nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn nhà nước, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước – với lực lượng nòng cốt là các DNNN và DNCVDTNN. Qua nghiên cứu tổng quan, có thể khẳng định rằng đề tài mà tác giả nghiên cứu có những điểm khác biệt với các công trình đã công bố về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết... Vì vậy, luận án của tác giả sẽ không có sự trùng lặp hoàn toàn với các công trình đã đề cập ở trên. Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng như những giải pháp khả thi để giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước trở nên hiệu quả hơn. Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này. 1.5. Định hướng nghiên cứu chính trong đề tài luận án của tác giả Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, hoàn thiện, bổ sung khung lý thuyết về giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước. Thứ hai, mô tả bức tranh toàn cảnh về thực trạng hoạt động của hệ thống doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam bao gồm 3 nhóm: doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; Doanh nghiệp do nhà nước sở hữu trên 50% cổ phần và doanh nghiệp do nhà nước sở hữu dưới 50% cổ phần. Thứ ba, làm sáng tỏ thực tiễn công tác giám sát tài chính Nhà nước đối với các nhóm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước. Thứ tư, đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước để từ đó nâng cao hiệu quả hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam. Tiểu kết chương I Chương 2 LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNCVĐTNN 2.1. Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.1.1. Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.1.1.1. Những vấn đề chung về doanh nghiệp 2.1.1.2. Vốn nhà nước tại doanh nghiệp “Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và các quỹ khác do nhà nước quản lý được nhà nước trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp, do nhà nước làm chủ sở hữu”. 2.1.1.3. Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Khái niệm "doanh nghiệp có vốn nhà nước" bao hàm và rộng hơn khái niệm "doanh nghiệp nhà nước" – doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết” (Khoản 11 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2020). 2.1.2. Đặc điểm của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 6
2.1.3. Vai trò của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội 2.1.4. Phân loại doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Căn cứ vào tỷ lệ vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có thể phân loại các doanh nghiệp có vốn nhà nước thành 3 nhóm: + Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn; + Doanh nghiệp có vốn góp Nhà nước nắm quyền chi phối (từ 50% vốn góp trở lên) + Doanh nghiệp có vốn góp Nhà nước không nắm quyền chi phối (dưới 50% vốn). 2.2. Giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.2.1. Khái niệm, chủ thể và mục tiêu giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.2.1.1. Khái niệm giám sát, giám sát tài chính, giám sát tài chính của Nhà nước a) Khái niệm giám sát b) Khái niệm giám sát tài chính của nhà nước Một cách chung nhất: “Giám sát tài chính của nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước là việc chủ thể giám sát theo dõi, kiểm tra, đánh giá toàn bộ các hoạt động tài chính trong doanh nghiệp nhằm cảnh báo rủi ro, phát hiện và kiến nghị xử lý vi phạm phát sinh trong quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. 2.2.1.2. Chủ thể và mục tiêu giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước a) Chủ thể giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Giám sát tài chính trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước là hoạt động giám sát mang tính chuyên ngành, được thực hiện bởi nhiều chủ thể. Theo thông lệ thế giới về quản trị DNNN, giám sát DNNN là hoạt động của các bên có lợi ích liên quan bao gồm: (i) Giám sát của Nhà nước bao gồm cơ quan quản lý nhà nước, chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN trong việc thực hiện mục tiêu mà Nhà nước giao cho doanh nghiệp (còn gọi là giám sát của Nhà nước); (ii) Giám sát của chủ thể quản lý doanh nghiệp đối với hoạt động của doanh nghiệp (còn gọi là giám sát nội bộ); (iii) Giám sát của thị trường, công luận, toàn thể xã hội đối với hoạt động của DNNN cũng như hoạt động quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN (còn gọi là giám sát bên ngoài). b) Mục tiêu giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước - Bảo đảm minh bạch và trung thực - Ngăn chặn thất thoát và tham nhũng - Đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn vốn của nhà nước - Bảo vệ quyền lợi của Nhà nước và cổ đông - Tạo động lực nâng cao hiệu quả quản lý 2.2.2. Sự cần thiết giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Thứ nhất, xuất phát từ vai trò chủ sở hữu của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. 7
Thứ hai, giám sát sử dụng vốn nhà nước trong các doanh nghiệp cũng phát sinh từ đặc thù của chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp. Thứ ba, xuất phát từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước. Thứ tư, xuất phát từ nhu cầu bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. 2.2.3. Nguyên tắc, phương thức, công cụ giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.2.3.1. Nguyên tắc giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước - Phân định chức năng quản lý của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước với chức năng quản trị nội bộ mang tính chất kinh doanh của chủ sở hữu nhà nước. - Cần có sự phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nước có thể ảnh hưởng tới hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường. 2.2.3.2. Các phương thức giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Các phương thức giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước gắn liền với từng chủ thể giám sát. Tương ứng với việc phân định chức năng và nhiệm vụ của từng chủ thể giám sát mà nội dung giám sát cũng không giống nhau, và theo đó phương thức giám sát cũng phải vận dụng phù hợp. Các phương thức giám sát sử dụng vốn nhà nước thường được áp dụng dựa trên thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể giám sát, đặc biệt là mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với doanh nghiệp chịu giám sát. Chẳng hạn, Quốc hội giám sát khác với thanh tra hoặc các chủ sở hữu. 2.2.3.3. Hệ thống công cụ giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Các công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm công cụ hành chính và công cụ kinh tế. Trong đó, hệ thống thông tin về doanh nghiệp được xem là công cụ quan trọng nhất, quyết định đến hiệu quả giám sát. 2.2.4. Tổ chức bộ máy giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Có thể khái quát hiện nay có ba mô hình chủ yếu: Thứ nhất, mô hình phân tán (mô hình phi tập trung). Thứ hai, mô hình giám sát hỗn hợp, có đặc trưng trách nhiệm quản lý quyền sở hữu được chia sẻ cho Bộ chủ quản và Bộ chuyên ngành. Thứ ba, mô hình tập trung: Sự lựa chọn mô hình tập trung chủ yếu xuất phát từ nhu cầu tách chức năng chủ sở hữu ra khỏi các chức năng quản lý khác của Nhà nước. 2.2.5. Quy trình giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 8
2.2.6. Nội dung giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Mỗi chủ thể giám sát có mục tiêu riêng nên hình thành các nhóm tiêu chí giám sát riêng. Đối với DNCVĐTNN, nhà nước có hai vai trong hoạt động giám sát: quản lý nhà nước và chủ sở hữu. Mục tiêu đặt ra với công tác giám sát theo từng vai trò sẽ khác nhau và hệ thống tiêu chí giám sát cũng sẽ khác nhau. 2.2.7. Các nhân tố ảnh hưởng đến giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.3. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước và bài học rút ra cho Việt Nam 2.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2.3.1.1. Kinh nghiệm về mô hình giám sát * Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Trung Quốc * Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Hàn Quốc * Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Singapore * Kinh nghiệm về mô hình giám sát của OECD 2.3.1.2. Kinh nghiệm về mục tiêu giám sát * Kinh nghiệm về mục tiêu giám sát của Trung quốc 2.3.1.3. Kinh nghiệm về phương thức giám sát * Kinh nghiệm về phương thức giám sát của Trung quốc 2.3.1.4. Kinh nghiệm về công cụ giám sát 2.3.1.5. Kinh nghiệm hệ thống chỉ tiêu giám sát * Kinh nghiệm về chỉ tiêu giám sát của Trung Quốc * Kinh nghiệm về chỉ tiêu giám sát của Hàn Quốc * Kinh nghiệm về hệ thống chỉ tiêu giám sát của OECD 2.3.1.6. Kinh nghiệm về minh bạch, công khai thông tin trong doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước * Kinh nghiệm về minh bạch và công khai thông tin ở các nước OECD * Kinh nghiệm về minh bạch và công khai thông tin ở Hàn Quốc * Kinh nghiệm về minh bạch thông tin của Trung Quốc 2.3.2. Bài học kinh nghiệm có thể vận dụng vào giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam Qua kinh nghiệm của nước trong khu vực Trung Quốc, Hàn Quốc, Singgapore… và các nước tiên tiến (OECD), có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước như sau: 2.3.2.1. Bài học về lựa chọn và vận hành mô hình giám sát Khảo sát kinh nghiệm các nước cho thấy, không có mô hình chủ sở hữu hoặc cách tiếp cận nào được áp dụng chung cho các quốc gia và không có một quốc gia nào áp dụng duy nhất một mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu. Ở các nước còn nhiều doanh nghiệp có 9
vốn đầu tư của nhà nước như Trung Quốc, bên cạnh mô hình cơ quan chuyên trách (SASAC quản lý đối với các tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn), còn có mô hình bộ quản lý ngành đối với doanh nghiệp công ích hoặc doanh nghiệp kinh doanh quy mô nhỏ hơn và mô hình công ty đầu tư tài chính đối với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đa sở hữu. Hoặc tại Singapore, Temasek quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh, nhưng các doanh nghiệp công ích (dưới hình thức đơn vị sự nghiệp) vẫn thuộc quyền quản lý của chính quyền. Đối với Việt Nam, doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế, nguồn lực của Nhà nước là có hạn, mục tiêu đầu tư vốn nhà nước ta tại doanh nghiệp chủ yếu tập trung vào các ngành, lĩnh vực nền tảng, mang tính dẫn dắt nền kinh tế (cơ sở hạ tầng quốc gia, đầu tư vào các lĩnh vực mới có tác động lan tỏa nhưng rủi ro cao). Do vậy, Việt Nam cần áp dụng mô hình tập trung trong xác lập chủ thể đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, theo đó hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng thực hiện theo mô hình tập trung thẩm quyền giám sát đầu mối của cơ quan đại diện chủ sở hữu gắn với với trách nhiệm giải trình. Đồng thời, cần tách bạch vai trò giữa cơ quan giám sát và cơ quan thực hiện chức năng chủ sở hữu để đảm bảo sự độc lập, khách quan của công tác giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả doanh nghiệp. Doanh nghiệp càng được giao quyền tự chủ để hoạt động theo cơ chế thị trường thì chức năng giám sát của cơ quan giám sát càng phải tăng cường và tách bạch (kinh nghiệm của Trung Quốc và một số nước OECD). 2.3.2.2. Bài học về về sử dụng các công cụ giám sát Giám sát vốn nhà nước cần sử dụng các công cụ giám sát kinh tế kết hợp với các công cụ giám sát hành chính. Hợp đồng thoả thuận hay Bản cam kết ràng buộc trách nhiệm giữa DNNN với chủ sở hữu của một số quốc gia đang áp dụng là kinh nghiệm tốt có thể nghiên cứu áp dụng ở Việt Nam. Bên cạnh đó cần phải tăng cường công khai, minh bạch hệ thống thông tin của doanh nghiệp. Nhà nước phải xây dựng cơ sở dữ liệu điện tử về toàn bộ DNNN trên cơ sở kết nối với cơ sở dữ liệu doanh nghiệp của từng cơ quan đại diện chủ sở hữu. 2.3.2.3. Bài học về quy trình giám sát Giám sát tài chính của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước cần được xác định là công việc thường xuyên và liên tục của cơ quan tài chính và cơ quan đại diện chủ sở hữu. Các công đoạn của quy trình giám sát phải được thực hiện đầy đủ và triệt để theo quy định pháp luật. Trong đó, cần thể chế hóa và tổ chức thực thi quy định về trách nhiệm giải trình đối với doanh nghiệp và người quản lý doanh nghiệp để đảm bảo thực hiện đúng quyền hạn, trách nhiệm được giao, tạo điều kiện cho sự giám sát của cộng đồng, xã hội đối với hoạt động của DNNN nói riêng và doanh nghiệp có vốn nhà nước nói chung. 2.3.2.4. Bài học về nội dung giám sát Kinh nghiệm của Trung Quốc và một số nước OECD cho thấy, nên chuyển từ trọng tâm từ “giám sát bảo toàn và phát triển vốn” sang cân bằng hơn giữa hai mục tiêu: (i) giám sát hiệu quả đầu tư vốn và (ii) giám sát rủi ro và cảnh bảo. Để làm được việc này, cần xây dựng được bộ chỉ số để giám sát, đánh giá rủi ro tài chính của doanh nghiệp. Theo kinh nghiệm quốc tế, nhóm hoạt động thường làm phát sinh rủi ro tài chính cho doanh nghiệp là 10
hoạt động đầu tư và hoạt động vay nợ của doanh nghiệp, vì vậy hệ thống tiêu chí giám sát rủi ro nên bao gồm các chỉ tiêu để giám sát 2 hoạt động này. 2.3.2.5. Bài học về chỉ tiêu giám sát và đánh giá xếp loại doanh nghiệp Đảm bảo sự độc lập tương đối của cơ quan thực hiện việc đánh giá và xếp loại doanh nghiệp. Một số ngành đặc thù như giao thông, xây dựng, nông nghiệp, điện lực…, cần được đánh giá hiệu quả và xếp loại theo các chỉ tiêu đặc thù. Có thể nghiên cứu kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc thuê chuyên gia xây dựng chỉ tiêu đánh giá và thực hiện đánh giá. Đối với các doanh nghiệp công ích, do không đặt mục tiêu sinh lời nên cần sử dụng các chỉ tiêu đánh giá phi tài chính cụ thể để đánh giá chất lượng, thời gian và hiệu suất cung ứng hàng hoá/dịch vụ công, trong đó đặc biệt chú trọng tới chỉ số về “mức độ hài lòng của khách hàng/người dân”. 2.3.2.6. Bài học về minh bạch và công khai thông tin về doanh nghiệp Bên cạnh kênh giám sát của các cơ quan tài chính và cơ quan chủ sở hữu, cần tăng cường giám sát của xã hội thông qua công khai, minh bạch thông tin về DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. 2.4. Tiêu chí đánh giá giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước. Chương 3 THỰC TRẠNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1. Khái quát về doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam 3.1.1. Quá trình hình thành, phát triển của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam 3.1.2. Tình hình tài chính và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam Bảng 3.1 Tình hình tài chính của DNCVĐTNN giai đoạn 2016-2022 (đơn vị: tỷ đồng) Năm Năm Năm Năm Năm Năm Năm Chỉ tiêu 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Tổng tài sản 3,548,673 3,619,336 3,715,186 3,806,789 3,674,627 3,749,867 3,927,466 Vốn chủ sở hữu 1,565,884 1,581,596 1,674,365 1,760,677 1,717,379 1,795,451 1,845,505 Tổng Doanh thu 1,939,071 2,097,850 2,202,913 2,318,410 1,986,873 2,128,254 2,752,607 Lợi nhuận trước thuế 202,625 220,087 265,481 218,413 162,904 205,045 247,905 Các khoản phải nộp 577,180 562,187 665,137 396,356 307,869 323,876 391,550 NSNN Tổng nợ phải trả - - - 1,820,173 1,814,186 1,927,224 2,050,544 Tổng giá trị các - - - 620,458 473,929 499,929 576,481 khoản phải thu Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DN trong phạm vi toàn quốc của Chính phủ trình Quốc hội, tính tại thời điểm 31/12 các năm. 11
Năm 2019, trong số các DNCVĐTNN thì DNNN chiếm tới 79% tổng tài sản, 81% vốn chủ sở hữu, 71% doanh thu và các khoản phải nộp NSNN, chiếm 75% lợi nhuận trước thuế. Năm 2022, tỷ lệ này tăng lên là 97% tổng tài sản, 97% vốn chủ sở hữu, 96% doanh thu và các khoản phải nộp NSNN, chiếm 97% lợi nhuận trước thuế. Vì thế, nói đến DNCVĐTNN chủ yếu nói đến DNNN. 3.2. Thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam 3.2.1. Quá trình hoàn thiện khung khổ pháp lý về giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước - Giai đoạn từ năm 2003- 2015 - Giai đoạn năm 2015- 2018 - Giai đoạn từ năm 2018- nay 3.2.2. Thực trạng về bộ máy giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước Ở Việt Nam, hệ thống tổ chức bộ máy giám sát tài chính nhiều tầng nấc, bao gồm các nhóm chủ thể sau: Nhóm cơ quan giám sát gián tiếp cao nhất: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không phải là chủ thể trực tiếp giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN mà là chủ thể được báo cáo tình hình và kết quả giám sát, sau đó chỉ đạo. Dù vậy, ở một khía cạnh nào đó, cũng có thể coi đó là giám sát mang tính chất gián tiếp (thông qua báo cáo). Chủ thể trực tiếp giám sát bao gồm: cơ quan đại diện chủ sở hữu và cơ quan tài chính. Các chủ thể khác có liên quan bao gồm: kiểm toán nhà nước, thanh tra nhà nước. Như vậy, việc trực tiếp giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam hiện nay được giao cho cơ quan đại diện chủ sở hữu và cơ quan tài chính. Cả hai nhóm cơ quan này đều thực hiện hoạt động giám sát đối với DNCVĐTNN nhưng cơ quan đại diện chủ sở hữu được xác định là cơ quan chủ trì giám sát, cơ quan tài chính được xác định là cơ quan phối hợp giám sát. Trực tiếp giám sát DNCVĐTNN hiện nay ở Việt Nam cho thấy bên cạnh các cơ quan được giao chức năng nhiệm vụ thực hiện quyền sở hữu thì vẫn hiện diện các cơ quan như Bộ, cơ quan trung ương, Uỷ ban nhân dân Tỉnh/TP trực thuộc trung ương vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước, vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu. Tuy nhiên, cũng có thể thấy Tổ chức bộ máy giám sát tài chính DN có vốn nhà nhà nước trong những năm qua có sự thay đổi rõ rệt theo xu hướng áp dụng mô hình tập trung. Điểm nhấn rõ nét nhất là việc thành lập Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại DN vào năm 2018. 3.2.3. Thực trạng về quy trình giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam Ở Việt Nam, quy trình giám sát tổng thể về cơ bản theo đúng thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, thông lệ quốc tế có Kiểm chứng báo cáo đánh giá (Để kiểm chứng độ tin cậy cho quá trình giám sát, đánh giá, cơ quan chủ sở hữu sử dụng các công cụ giám sát, thường là báo cáo kiểm toán. Hình thức kiểm toán bao gồm: kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập hoặc kiểm toán nhà nước) nhưng Việt Nam hiện nay các báo cáo này chưa được kiểm chứng. Đây cũng là điểm yếu trong quy trình cần cải thiện để đảm bảo sự khách quan, trung thực và đúng đắn trong các báo cáo đánh giá báo cáo với Quốc hội và công bố ra công chúng. 12
Bên cạnh đó, giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam là một hoạt động quản lý có sự liên quan đến nhiều cơ quan tổ chức, nhiều nhóm đối tượng giám sát. Bên cạnh những điểm chung, quy trình giám sát theo nhóm đối tượng có những bước được cá thể hoá. 3.2.3.1. Quy trình giám sát tài chính đối với DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ Đối với DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, nhà nước thực hiện việc giám sát chặt chẽ toàn diện nhất. Để thực hiện việc giám sát tài chính, cơ quan đại diện chủ sở hữu phải thực hiện những hoạt động sau:  Xây dựng và ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả các DN (trong đó quy định cụ thể trách nhiệm, cơ chế phối hợp, báo cáo trong nội bộ cơ quan đại diện chủ sở hữu và giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu với các bên liên quan);  Giao một đơn vị làm đầu mối thực hiện công tác giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động DN;  Xây dựng hệ thống công nghệ thông tin để thu thập thông tin trực tiếp từ các DN;  Xác định chỉ tiêu giám sát tài chính đặc thù (nếu có) đối với từng DN trong từng thời kỳ phù hợp với hoạt động kinh doanh và tình hình tài chính của DN;  Lập kế hoạch giám sát tài chính (bao gồm kế hoạch thanh tra, kiểm tra về tài chính) đối với các DN;  Quy định thời gian nộp báo cáo về tình hình tài chính của các DN cho cơ quan đại diện chủ sở hữu.  Thu thập và quản lý thông tin tài chính của từng DN đảm bảo kịp thời, đầy đủ, liên tục; Khi phát hiện tình hình tài chính, công tác quản lý tài chính của DN có dấu hiệu rủi ro, cơ quan đại diện chủ sở hữu phải cảnh báo kịp thời cho DN, chỉ đạo DN có giải pháp kịp thời ngăn chặn, khắc phục các rủi ro, yếu kém; đưa ra các biện pháp chấn chỉnh và xử lý sai phạm về quản lý tài chính của DN; báo cáo Thủ tướng Chính phủ và thông báo cơ quan tài chính cùng cấp đối với các trường hợp vi phạm quy định của pháp luật về tài chính DN; 3.2.3.2. Quy trình giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước mà nhà nước nắm giữ < 100% vốn điều lệ Đối với các DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ dưới 100% vốn điều lệ, quy trình giám sát tài chính so với quy trình đối với DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đơn giản hơn, bởi lẽ nhà nước lúc này chỉ là một cổ đông trong DN, nên tham gia quản lý kiểm soát DN tương ứng với số vốn điều lệ mình chi phối. Cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện chức năng giám sát thông qua Người đại diện phần vốn nhà nước đối với công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước. Đối với DNNN nắm giữ trên 50% vốn điều lệ: Việc giám sát tài chính thực hiện gián tiếp thông qua các báo cáo định kỳ, đột xuất hoặc theo yêu cầu của cơ quan đại diện chủ sở hữu do Người đại diện vốn nhà nước tại DN báo cáo. Đối với DNNN nắm giữ
tài chính, mất vốn nhà nước góp tại DN, cơ quan đại diện chủ sở hữu chỉ đạo Người đại diện hoặc đơn vị/cá nhân quản lý thực hiện các quyền của cổ đông theo quy định. 3.2.4. Thực trạng về phương thức giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam Theo quy định hiện hành, trong giám sát tài chính sử dụng các phương pháp giám sát như sau: Giám sát trực tiếp, Giám sát gián tiếp, Giám sát, Giám sát trong,Giám sát sau Theo quy định hiện nay, đối với DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, các phương thức được áp dụng bao gồm cả: giám sát trực tiếp, giám sát gián tiếp, giám sát trước, giám sát trong, giám sát sau, trong đó tập trung việc giám sát trước và giám sát trong nhằm phát hiện kịp thời các rủi ro về tài chính, hạn chế trong quản lý tài chính của DN và có cảnh báo, giải pháp xử lý. Theo kết quả khảo sát, giám sát trước và đặc biệt là giám sát sau đang được thực hiện phổ biến. 3.2.5. Thực trạng về công cụ giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam Để thực hiện hoạt động giám sát tài chính, các cơ quan giám sát cần có một hệ thống các công cụ giám sát như : báo cáo, quy chế, cơ sở dữ liệu… đặc biệt là công cụ báo cáo. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu này sẽ tập trung vào công cụ là báo cáo. Có 3 hệ thống báo cáo theo nhóm đối tượng, bao gồm: - Báo cáo của DN - Báo cáo của cơ quan đại diện chủ sở hữu - Báo cáo của cơ quan tài chính 3.2.5.1. Báo cáo của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước DNCVĐTNN bao gồm DNNN và DN có vốn nhà nước khác phải lập và gửi cơ quan CSH hai nhóm báo cáo phục vụ công tác giám sát tài chính, đó là: (1) Báo cáo đánh giá tình hình tài chính và báo cáo tài chính; (2) Báo cáo đánh giá và xếp loại. 3.2.5.2. Báo cáo của cơ quan đại diện chủ sở hữu a/ Báo cáo giám sát tài chính b/ Báo cáo kết quả giám sát tài chính c/ Báo cáo đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại của DN d/ Báo cáo tình hình đầu tư vốn nhà nước vào DN năm trước 3.2.5.3. Báo cáo của cơ quan tài chính Bộ Tài chính lập các báo cáo tổng hợp để báo cáo Chính phủ, bao gồm: - Báo cáo giám sát đầu tư vốn nhà nước vào DN năm trước - Tình hình quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN, hiệu quả hoạt động và thực trạng tài chính. - Báo cáo đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại của DN, tình hình thực hiện công ích (với các DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL). - Báo cáo hiệu quả hoạt động và thực hiện nhiệm vụ công ích được giao của các DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ; 14
- Báo cáo về hiệu quả đầu tư vốn nhà nước tại các DN mà Nhà nước nắm giữ không quá 50% vốn điều lệ; 3.2.6. Thực trạng nội dung giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam Đối với mỗi loại DNCVĐTNN ở Việt Nam, có hệ thống nội dung giám sát riêng. 3.2.6.1. Các nội dung giám sát tài chính đối với DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ là đối tượng được áp dụng chế độ giám sát tài chính toàn diện. Việc giám sát không chỉ được thực hiện với công ty mẹ, mà còn giám sát đối với công ty con, công ty liên kết. Các hoạt động đầu tư ra nước ngoài cũng là một nội dung giám sát riêng. Để đánh giá hiệu quả hoạt động, các tiêu chí tài chính cũng chiếm tỷ trọng lớn. Các tiêu chí giám sát Đối với DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: 1. Bảo toàn và phát triển vốn. 2. Quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại DN. 3. Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DN. 4. Tình hình chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN; ban hành và thực hiện quy chế quản lý tài chính của DN. 5. Việc cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại DN, cơ cấu lại vốn của DN đầu tư tại công ty con, công ty liên kết. 6. Thực hiện chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng, phụ cấp trách nhiệm và quyền lợi khác đối với người lao động, người quản lý DN, Kiểm soát viên, người đại diện phần vốn của DN theo quy định của Bộ luật Lao động. * Tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại của DN nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ - Tiêu chí 1. Doanh thu. - Tiêu chí 2. Lợi nhuận sau thuế và tỷ suất lợi nhuận sau thuế trên vốn chủ sở hữu. - Tiêu chí 3. Nợ phải trả quá hạn, khả năng thanh toán nợ đến hạn. - Tiêu chí 4. Chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN, pháp luật về thuế và các khoản thu nộp ngân sách khác, quy định về chế độ báo cáo tài chính và báo cáo để thực hiện giám sát tài chính. - Tiêu chí 5. Tình hình thực hiện sản phẩm, dịch vụ công ích. 3.2.6.1. Các nội dung giám sát tài chính đối với DNNN nắm giữ trên 50% vốn điều lệ - Việc bảo toàn và phát triển vốn - Việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước - Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh và tình hình tài chính - Giám sát việc thực hiện kế hoạch thoái vốn NN, thu hồi vốn NN, thu lợi nhuận, cổ tức được chia từ DN 3.2.6.2. Các nội dung giám sát tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ không quá 50% vốn điều lệ - Việc bảo toàn và phát triển vốn - Tình hình huy động vốn và sử dụng vốn huy động; 15
- Hoạt động kinh doanh của DN : Doanh thu, lợi nhuận, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE), tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản (ROA) - Cổ tức/lợi nhuận được chia: Cổ tức/lợi nhuận được chia của năm báo cáo (Theo Nghị quyết Đại hội đồng cổ đông: số tiền, tỷ lệ cổ tức được chia).Cổ tức/lợi nhuận thực nhận trong năm báo cáo 3.3. Đánh giá chung về thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam 3.3.1. Những kết quả đạt được 3.3.1.1. Về tổ chức bộ máy giám sát tài chính Tổ chức bộ máy giám sát tài chính DNCVĐTNN trong những năm qua có sự thay đổi rõ rệt theo xu hướng áp dụng mô hình tập trung. Điểm nhấn rõ nét nhất là việc thành lập Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại DN vào năm 2018. Đây là bước tiến quan trọng để tách bạch chức năng quản lý Nhà nước, chức năng chủ sở hữu và chức năng kinh doanh của DN và tiến tới có một cơ quan chịu trách nhiệm giải trình trước Chính phủ, Quốc hội về kết quả giám sát tài chính cũng như kết quả hoạt động của toàn bộ DNCVĐTNN. 3.3.1.2. Về quy trình giám sát Có thể nói quy trình giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN hiện nay là phù hợp khi xây dựng các quy trình giám sát khác nhau tuỳ theo nhóm đối tượng DNCVĐTNN. Đối với DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là quy trình chặt chẽ, phức tạp nhất trong các quy trình giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN, bởi lẽ xuất phát từ vai trò của các DNNN đối với nền kinh tế xã hội của quốc gia cũng như đối với việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. Đối với DNCVĐTNN nhà nước nắm giữ dưới 100% vốn điều lệ tôn trọng quyền sở hữu của các chủ thể khác, nhà nước chỉ thực hiện quyền trong phạm vi quy định chung của pháp luật đối với DN. Các cơ quan CSH, các cơ quan giám sát khác và các DNCVĐTNN về cơ bản đã nghiêm túc tuân thủ quy trình theo quy định. 3.3.1.3. Về phương thức giám sát Nhìn chung quy định về giám sát tài chính hiện hành đã đề cập đầy đủ các hình thức giám sát (giám sát trước, giám sát trong, giám sát sau, giám sát định kỳ, giám sát đột xuất, giám sát trực tiếp, giám sát gián tiếp). Điều này đảm bảo tính đa dạng để linh hoạt sử dụng trong giám sát cũng như đảm bảo khả năng phòng ngừa rủi ro. Đã quy định về phương thức giám sát tài chính tương ứng với loại hình DN mà nhà nước sở hữu vốn. 3.3.1.4. Công cụ giám sát Có thể nói hệ thống báo cáo phục vụ công tác giám sát tài chính hiện nay đã khá đầy đủ các loại báo cáo phục vụ cho các mục tiêu của công tác giám sát tài chính. Các báo cáo này cung cấp thông tin khá đầy đủ, tin cậy về các vấn đề tài chính của DNCVĐTNN, là cơ sở từ đó các chủ thể có thẩm quyền đưa ra các quyết định quản lý liên quan đến đầu tư, thoái vốn…tại các DNCVĐTNN. Chế độ báo cáo cũng đã được quy định để đảm bảo tính kịp thời. 3.3.1.5. Nội dung giám sát 16
Nội dung giám sát và các tiêu chí, chỉ tiêu giám sát được xây dựng phù hợp với mức độ sở hữu vốn của nhà nước tại DN. Điều này là phù hợp với thông lệ giám sát của thế giới và yêu cầu thực tiễn của Việt Nam. Hiện nay, các chỉ tiêu định lượng đã được đưa vào để đánh giá hiệu quả hoạt động, xếp hạng các DNNN và phục vụ cho giám sát tài chính, đáp ứng yêu cầu giám sát một cách toàn diện, sâu sắc hơn trước. Hệ thống các chỉ tiêu giám sát cũng mang tính toàn diện, mở rộng hơn, đã khá bao quát được tình hình tài chính của DNCVĐTNN. Đặc biệt, quy định hiện hành đã đưa ra các dấu hiệu cảnh báo tình trạng mất an toàn tài chính thông qua một số chỉ tiêu tài chính để xem xét đưa DNNN vào diện kiểm soát đặc biệt. 3.3.1.6. Kết quả của công tác giám sát Thông qua công tác giám sát đã phát hiện những tồn tại, thiếu sót, khó khăn, vướng mắc và bất cập trong công tác quản lý, quản trị DN, điều hành tổ chức sản xuất, kinh doanh, việc quản lý, huy động, sử dụng vốn, tài sản, đặc biệt là đưa ra số liệu cụ thể và chỉ ra các dấu hiệu mất an toàn hoặc tiềm ẩn mất an toàn về tài chính có nguy cơ tổn thất, mất vốn; các dự án đầu tư không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp; các khoản đầu tư ra ngoài DN không mang lại lợi nhuận, khả năng thoái vốn khó khăn… Từ đó, đưa ra các cảnh báo đối với DN, đồng thời kiến nghị với cơ quan đại diện chủ sở hữu đề ra những chủ trương, biện pháp, giải pháp chỉ đạo DN, người đại diện vốn nhà nước tại DN kịp thời chấn chỉnh, khắc phục tồn tại, hạn chế, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản, hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh. 3.3.2. Những hạn chế 3.3.2.1. Về tổ chức bộ máy giám sát tài chính Tổ chức bộ máy vẫn còn chồng chéo chức năng nhiệm vụ, chưa tách bạch được cơ quan thực hiện quyền sở hữu và cơ quan quản lý nhà nước. Các bộ ngành, UBND tỉnh vẫn vừa thực hiện quản lý nhà nước, vừa là đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và DN có vốn Nhà nước. Chưa đảm bảo trách nhiệm giải trình. Nhiều cơ quan tham gia vào giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN nhưng không cơ quan nào có đủ thẩm quyền và khả năng theo dõi, đánh giá DN một cách đầy đủ, hiệu quả và toàn diện dẫn đến không có người chịu trách nhiệm cuối cùng về hiệu quả hoạt động của toàn bộ DNCVĐTNN trước Chính phủ, Quốc Hội. Năng lực nhân sự giám sát chưa đáp ứng yêu cầu. Số người am hiểu đồng thời về tài chính kế toán và có chuyên môn về ngành nghề kinh doanh chính của DN là rất ít. Nhu cầu bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cao 3.3.2.2. Về quy trình giám sát Tính hiệu lực còn hạn chế, chưa được tuân thủ triệt để. Quy trình chưa được thực hiện nghiêm túc ở một số cơ quan CSH. Sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát chưa hiệu quả. Quy trình đánh giá DNCVĐTNN còn chưa đảm bảo tính khách quan, do chưa có sự tham gia của các chủ thể đánh giá độc lập. 17
3.3.2.3. Phương thức giám sát tài chính Chưa đủ quy định để đảm bảo tính phòng ngừa rủi ro. Giám sát tài chính được đề cập trong nhiều văn bản khác nhau và hầu hết quy định giám sát tài chính tại các DNNN và DN có vốn nhà nước khác hiện nay chủ yếu phục vụ cho công tác giám sát sau, chưa thể hiện nội dung trong phương thức giám sát trước và giám sát trong trong khi đây là hai phương thức quan trọng có tác dụng phòng ngừa và ngăn chặn thất thoát, lãng phí, kém khả thi... 3.3.2.4. Công cụ giám sát Báo cáo chưa đảm bảo thông tin đầy đủ, tin cậy, theo chuẩn mực quốc tế Báo cáo phục vụ công tác giám sát chưa được nộp đúng hạn, chưa đảm bảo tính kịp thời trong cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý. Tình trạng CQ CSH nộp chậm báo cáo giám sát, DN chậm nộp các báo cáo phục vụ công tác giám sát vẫn còn tồn tại kéo dài qua nhiều năm. 3.3.2.5. Nội dung giám sát Một số các chỉ tiêu giám sát của một số nội dung giám sát chưa rõ ràng, cụ thể. Hệ thống chỉ tiêu chưa tách bạch các chỉ tiêu phục vụ giám sát của chủ thể QLNN và giám sát với tư cách là chủ sở hữu, cũng chưa tách bạch hoạt động kinh doanh và hoạt động công ích. 3.3.2.6. Kết quả của công tác giám sát Tuy bảo toàn được vốn nhà nước đầu tư nhưng mức độ phát triển vốn thấp, khi tăng trưởng vốn chủ sở hữu khiêm tốn ở các mức 3-5% qua các năm. Việc phát hiện, ngăn ngừa rủi ro tài chính và các vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước dù có những thành tựu nhất định, song vẫn còn hạn chế. Ví dụ như vụ án Mobifone, Vụ PVN làm thất thoát 800 tỉ đồng trong vụ góp vốn vào Oceanbank. Hay một đại án kinh tế liên quan đến Tập đoàn Công nghiệp tàu thuỷ Việt Nam (Vinashin) trước đây cũng là một minh chứng... Nghịch lý là mặc dù nhiều cơ quan vào kiểm tra, giám sát nhưng không xác định cơ quan nào làm toàn diện, cơ quan nào làm chuyên ngành cũng như không có sự xác định cơ quan nào giám sát nội dung gì. Do đó, việc ngăn chặn và xử lý những sai phạm của Vinanshin diễn ra khá chậm gây ra hậu quả nghiêm trọng. 3.3.3. Nguyên nhân của các hạn chế Quan điểm, nhận thức về vai trò của nhà nước trong giám sát đối với DNCVĐTNN, đặc biệt là DNNN chưa rõ ràng, thống nhất. Quy định của pháp luật chưa đầy đủ, thống nhất, đồng bộ. Công tác đào tạo bồi dưỡng nhân sự giám sát chưa được quan tâm đúng mức. Chưa ứng dụng công nghệ thông tin sâu rộng trong giám sát tài chính Một số nguyên nhân hạn chế khác có thể nhắc đến như:Chưa có chế tài hoặc chế tài chưa đủ nghiêm khắc đối với các DNCVĐTNN, các CQ CSH nộp báo cáo chậm dẫn đến chế độ báo cáo tính hiệu lực còn hạn chế, chưa được tuân thủ triệt để.Chưa xây dựng được quy chế phối hợp, chưa có quy định đủ rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong mối quan hệ phối hợp cũng như thời gian giải quyết công việc liên quan đến giám sát dẫn đến sự phối hợp rời rạc, thiếu trách nhiệm giữa các cơ quan liên quan trong quá trình giám sát.Cơ quan 18