Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:24

Thêm vào BST

Báo xấu

11
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án "Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam" nghiên cứu đề xuất định hướng, giải pháp cải thiện hiện trạng, tăng cường hiệu quả, hiệu lực áp dụng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam; từ đó thông qua kiểm toán hoạt động đề xuất tháo gỡ khó khăn, kiến nghị giải pháp giúp các Tập đoàn kinh tế Nhà nước chấn chỉnh, khắc phục những sai sót, tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tập đoàn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TÁC GIẢ LUẬN ÁN: LÊ MINH NAM KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SỸ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, NĂM 2022
Công trình được hoàn thành tại: Học viện Hành chính quốc gia Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. Lê Chi Mai 2. PGS.TS. Ngô Trí Tuệ Phản biện 1: …………………………………………………………… ……………………………….…………………………… Phản biện 2: …………………………………………………………… ………………………………..…………………………… Phản biện 3: …………………………………………………………… Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học viện Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án Tiến sỹ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. năm 2022 1
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu Với mô hình quản lý và phát triển kinh tế tại Việt Nam, các Tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) được xác định là các tổ chức kinh tế nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, qua công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (KTNN) cho thấy, hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực doanh nghiệp nói chung còn nhiều yếu kém; việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trọng tâm là các TĐKTNN còn bất cập; một số TĐKTNN hoạt động sản xuất kinh doanh thua lỗ, mất vốn; tình trạng tham nhũng, lãng phí phổ biến gây bức xúc trong xã hội. Trước thực trạng đó đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với các TĐKTNN phải được cải thiện, đặc biệt cần phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý cả từ góc độ quản lý của Nhà nước và tự thân của chính các TĐKTNN. Từ nghiên cứu chức năng, mục tiêu, vai trò của kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là kiểm toán đánh giá, xác nhận, kết luận về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả các hoạt động của đơn vị được kiểm toán để qua đó kiến nghị đơn vị cải thiện, khắc phục những sai sót, yếu kém, tồn tại trong quản lý, sử dụng nguồn lực và từ thực trạng áp dụng KTHĐ hiện còn hạn chế cho thấy: KTNN Việt Nam cần tăng cường áp dụng loại hình KTHĐ đối với các TĐKTNN để giải quyết những đòi hỏi bức thiết của công tác quản lý nêu trên dưới 2 góc độ: Thứ nhất, qua KTHĐ đề xuất với Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước những giải pháp tổ chức quản lý TĐKTNN hiệu quả hơn bằng pháp luật và thông qua pháp luật; đề xuất kiến nghị giải quyết những khó khăn,vướng mắc, bất cập trong tổ chức thực hiện của các TĐKTNN; hoặc ban hành, điều chỉnh pháp luật, các quy định quản lý nhằm cải thiện công tác quản lý, quản trị từ góc độ quản lý nhà nước đối với các TĐKTNN. Thứ hai, thông qua KTHĐ, KTNN kiến nghị các TĐKTNN khắc phục, sửa chữa tồn tại, sai sót, sai phạm trong quản lý nguồn lực nhà nước giao; kiến nghị áp dụng các biện pháp quản trị hiệu quả, qua đó giúp cho các Tập đoàn đạt được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh, phòng ngừa và hạn chế lãng phí, thất thoát, thiệt hại. Từ những lý do đã trình bày trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn đề tài “Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài Luận án tiến sỹ. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu đề xuất định hướng, giải pháp cải thiện hiện trạng, tăng cường hiệu quả, hiệu lực áp dụng KTHĐ của KTNN Việt Nam đối với các TĐKTNN; từ đó 1
thông qua KTHĐ đề xuất tháo gỡ khó khăn, kiến nghị giải pháp giúp các TĐKTNN chấn chỉnh, khắc phục những sai sót, tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tập đoàn. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu (i) Nghiên cứu để làm rõ cơ sở lý luận, các thông lệ, nguyên tắc, yêu cầu về KTHĐ tại các cơ quan KTNN trên thế giới. (ii) Nghiên cứu kinh nghiệm của nước ngoài về áp dụng KTHĐ đối với TĐKTNN và bài học cho Việt Nam. (iii) Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng KTHĐ nói chung và việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam thời gian qua để chỉ ra những hạn chế, tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân trong thực hiện KTHĐ đối với các TĐKTNN. (iv) Đề xuất định hướng, giải pháp cải thiện, tăng cường KTHĐ nhằm lấp đầy khoảng trống và những hạn chế, tồn tại trong áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu về KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN trên các nội dung về lý luận, thông lệ, nguyên tắc và thực tiễn áp dụng. - Phạm vi không gian: Nghiên cứu KTHĐ của KTNN; KTHĐ đối với 09 TĐKTNN tại Việt Nam và bài học kinh nghiệm về KTHĐ tại một số quốc gia. - Phạm vi thời gian: Luận án nghiên cứu trong giai đoạn từ khi Luật KTNN số 81/2015/QH13 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/1/2016 đến nay, có xem xét đến lịch sử hình thành và phát triển của KTHĐ của KTNN Việt Nam và đề xuất phương hướng hoàn thiện đến năm 2030, gắn với định hướng chiến lược phát triển của KTNN. 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận nghiên cứu Luận án sử dụng phương pháp tư duy, nhận thức và nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng để luận giải các vấn đề theo tư duy logic, biện chứng mang tính khách quan và trong mối liên hệ phổ biến với các vấn đề khác; gắn với lý thuyết về kiểm toán, quản lý công, quản lý tài chính và tài sản công. 4.2. Phương pháp nghiên cứu: Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp lịch sử; Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp; Phương pháp thống kê tổng hợp và hệ thống hóa; Phương pháp suy luận logic; Phương pháp nghiên cứu, dự báo... 2
5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học Câu hỏi nghiên cứu: 1. Việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN có giúp các TĐKTNN thấy được các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản của mình để tìm cách khắc phục hay không? 2. Thực trạng áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN hiện nay có những bất cập gì? 3. Đâu là các giải pháp để tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN? Giả thuyết khoa học: 1. Thông qua kết quả KTHĐ, KTNN chỉ ra các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản của các TĐKTNN, đồng thời đưa ra các kiến nghị, đề xuất đối với TĐKTNN nhằm giúp các Tập đoàn tìm kiếm giải pháp cải thiện hiệu quả hoạt động của mình. 2. KTHĐ các TĐKTNN đã được triển khai áp dụng nhưng chưa đáp ứng yêu cầu. 3. Để cải thiện, tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN, cần chú trọng các giải pháp hoàn thiện về chính sách, điều kiện tổ chức và nguồn lực thực hiện nhằm đảm bảo cho việc triển khai KTHĐ đáp ứng yêu cầu, mục đích, hiệu quả như mục tiêu của KTHĐ. 6. Dự định về những đóng góp của đề tài (về lý luận và thực tiễn) Dự định, sau khi hoàn thành, luận án sẽ có những đóng góp cụ thể như sau: - Về lý luận: Hệ thống hóa cơ sở khoa học, các nguyên tắc, thông lệ tốt về KTHĐ trên thế giới để định hướng xây dựng các hướng dẫn thực hành, cũng như đề xuất các giải pháp về mục tiêu triển khai, tổ chức thực hiện và tăng cường hoạt động KTHĐ tại KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam - Về thực tiễn: Trên cơ sở đánh giá thực trạng kiểm toán của KTNN tại các TĐKTNN ở Việt Nam thời gian qua, Luận án đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế, khiếm khuyết và tăng cường KTHĐ tại KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam; Kết quả nghiên cứu cũng chỉ rõ điều kiện để thực hiện thành công trên thực tiễn các giải pháp này dưới góc độ lý thuyết khoa học Quản lý công. 7. Cấu trúc của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu thành 4 chương, trong đó: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Chương 2: Cơ sở khoa học về kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Chương 3: Thực trạng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện áp dụng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước. 3
Chương I TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 1.1. Nghiên cứu về kiểm toán nhà nước và kiểm toán hoạt động 1.1.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Trên cơ sở tiếp cận về khoa học, nguyên lý KTHĐ, luận án tiếp cận một số công trình nghiên cứu, các thông lệ, chuẩn mực đã được thừa nhận, cụ thể như sau: - Công trình khoa học “KTHĐ và sự hiện đại hóa của Chính phủ” (Performance Auditing and the Modernisation of Government) được xuất bản năm 1996 bởi Head of Publications Service, OECD 2, rue AndrC-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16, France thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế OECD bao gồm 17 chương giải quyết 7 nhóm vấn đề liên quan đến KTHĐ và áp dụng loại hình KTHĐ trong cải cách, quản lý công mới. - Công trình nghiên cứu “KTHĐ hay kiểm toán tuân thủ? KTHĐ và quản lý công từ góc nhìn của 5 quốc gia” của các tác giả Christopher Pollitt, Xavier Girre, Jeremy Lonsdale, Robert Mul, Hilkka Summa, and Marit Waerness được xuất bản năm 1999 của Đại học Oxfort (Oxford Scholarship). - “INTOSAI Guidance for Good Governance (INTOSAI GOV)” là một tập hợp các chỉ dẫn về hệ thống chuẩn mực quốc tế chung (ISSAIs) được thực hiện bởi Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI). - “Sổ tay thực hành kiểm toán tài chính theo ISSAIs” của Cơ quan Sáng kiến phát triển INTOSAI (IDI) ban hành năm 2018. - Luận án tiến sỹ Chính sách và quản trị công của NUSRAT FERDOUSI với chủ đề “Những thách thức trong áp dụng thực hiện KTHĐ tại Bangladesh” năm 2012 tại Đại học Bắc Nam (Bangladesh). 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 1999 “Cơ sở lý luận và thực tiễn KTHĐ” do TS. Bùi Hải Ninh làm Chủ nhiệm đề tài. - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2005 “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng hệ thống Chuẩn mực KTHĐ của KTNN” do TS.Lê Quang Bính làm Chủ nhiệm đề tài. - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2007 “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng tiêu chí KTHĐ trong kiểm toán đầu tư dự án” do PGS, TS. Ngô Trí Tuệ làm Chủ nhiệm đề tài. - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2015 “Nội dung và phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công” do PGS, TS. Nguyễn Đình Hòa và Ths. Phan Văn Thường làm Chủ nhiệm đề tài và một số đề tài khác. 4
1.2. Nghiên cứu về kiểm toán hoạt động đối với các doanh nghiệp 1.2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Nghiên cứu KTHĐ đối với lĩnh vực TĐKTNN không có nhiều, Luận án chủ yếu tiếp cận một số nghiên cứu việc vận dụng, áp dụng các phương thức, cách thức quản trị doanh nghiệp chung trong quản lý doanh nghiệp nhà nước. Luận án tìm hiểu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: “Các chỉ tiêu quốc gia chính và áp dụng phần mềm phân tích kiểm toán và cảnh báo sớm (AAEWS)” đã được Cơ quan kiểm toán quốc gia Trung Quốc (CNAO) đã xây dựng, áp dụng để đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN. “Hệ thống chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động hay “giá trị đồng tiền” (Value for money Performance) áp dụng đối với các doanh nghiệp công” năm 2011 do Cơ quan kiểm toán quốc gia Vương quốc Anh (NAO) Cơ quan kiểm toán Bắc Ai len, Cơ quan kiểm toán xứ Wales và Cơ quan kiểm toán Scotland phối hợp thực hiện. Cẩm nang “Kiểm toán quan hệ đối tác công tư” do Kiểm toán nhà nước Canada tổ chức nghiên cứu và xuất bản. 1.2. 2. Các công trình nghiên cứu trong nước Thời gian qua, tại KTNN đã có một số Đề tài khoa học nghiên cứu về KTHĐ áp dụng đối với lĩnh vực doanh nghiệp. Cụ thể: (1). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2007 “Tổ chức KTHĐ đối với các doanh nghiệp nhà nước” do TS. Lê Quang Bính làm Chủ nhiệm. (2). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2017 “Phân tích đánh tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán quản lý tài chính doanh nghiệp” do ThS.Lê Minh Nam và Ths. Nguyễn Quang Huy làm Chủ nhiệm. (3). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở năm 2007 “Cơ sở lý luận và phương pháp luận kết hợp KTHĐ trong cuộc kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp nhà nước” do Ths. Khương Tiến Hùng, CN. Lê Minh Nam làm thành viên. (4). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở năm 2015 “Nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán tập đoàn, tổng công ty” do Ths. Vũ Kim Tuyến và Ths. Nguyễn Quang Huy làm thành viên. 1.3. Đánh giá các công trình nghiên cứu 1.3.1. Đánh giá các công trình nghiên cứu về KTHĐ Các công trình nghiên cứu chủ yếu về nguyên tắc, thông lệ ứng dụng, thực hành trong triển khai hoạt động quản lý, điều hành hoạt động kiểm toán. Cho dù vậy, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước cũng đã cung cấp nhiều kiến thức lý luận cũng như thực tiễn, kinh nghiệm về KTHĐ. Theo đó, khẳng định vai trò của KTHĐ trong xu thế quản trị công mới của các quốc gia trên thế giới, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia, đổi mới quản lý kinh tế tại Việt Nam giai đoạn hiện nay. Xét trên góc độ khoa học, các công trình nghiên cứu trên là những căn cứ, cơ sở quan trọng định hướng 5
áp dụng KTHĐ có điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện và bối cảnh của Việt Nam, đặc biệt là cho việc nghiên cứu tăng cường KTHĐ tại KTNN đối với các TĐKTNN. 1.3.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu về KTHĐ đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Do là lĩnh vực chuyên sâu nên số lượng các công trình nghiên cứu về KTHĐ đối với các TĐKTNN trong và ngoài nước còn hạn chế. Vì vậy, các công trình nghiên cứu chưa cung cấp được nhiều thông tin về lý luận cũng như bài học thực tiễn một cách toàn diện, đầy đủ, có tính hướng dẫn gắn với các đối tượng quản lý cụ thể mà chủ yếu bàn về nguyên lý, nguyên tắc chung hoặc nghiên cứu ở một số khía cạnh đơn lẻ, cụ thể. Tuy nhiên, đây là cơ sở quan trọng được tiếp cận cùng với các nguyên tắc, thông lệ chung về KTHĐ để xem xét, nghiên cứu áp dụng gắn với điều kiện hoàn cảnh cụ thể tại Việt Nam. 1.4. Khoảng trống nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu Trước thực trạng yếu kém, thua lỗ, thất thoát, tham nhũng, lãng phí của các TĐKTNN, việc tăng cường KTHĐ là đòi hỏi bức thiết đối với KTNN Việt Nam nhằm kiến nghị, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn, tài sản, nguồn lực cũng như phòng ngừa, hạn chế tổn thất trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tại TĐKTNN. Tuy nhiên, thời gian qua, việc nghiên cứu triển khai một cách toàn diện, đồng bộ các giải pháp tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN chưa đáp ứng yêu cầu, còn tồn tại khoảng trống cả về lý luận, khoa học dẫn dắt và thực tiễn áp dụng. Hạn chế này cần được nghiên cứu để khắc phục, cải tiến và hoàn thiện những thiếu sót, bất cập nhằm tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN. Về nhiệm vụ nghiên cứu: Luận án dự kiến nghiên cứu để hệ thống hóa cơ sở khoa học, các nguyên tắc, thông lệ tốt về KTHĐ làm khuôn khổ đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp; nghiên cứu, đề xuất giải pháp cải tiến, khắc phục những tồn tại, hạn chế, khiếm khuyết về thể chế, trong đó chú trọng đến việc xây dựng chính sách hướng dẫn KTHĐ, xác định bộ tiêu chí KTHĐ riêng cho đối tượng là TĐKTNN tại Việt Nam; đề xuất những giải pháp cải tiến, khắc phục những tồn tại, hạn chế, khiếm khuyết về bộ máy, nguồn nhân lực, năng lực và đề xuất giải pháp cải tiến công tác tổ chức KTHĐ đối với TĐKTNN. Theo đó, đồng thời với khẳng định giá trị khoa học, nghiên cứu sinh sẽ chú trọng khía cạnh giá trị thực tiễn của công trình nghiên cứu. Dự kiến kết quả nghiên cứu tập trung phục vụ cho nhu cầu trước mắt, đồng thời tính đến lộ trình đáp ứng cho nhu cầu quản lý gắn với Đề án phát triển kinh tế xã hội của đất nước và Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2020 -2030, tầm nhìn 2045. 6
Chương II CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 2.1. Tổng quan về Kiểm toán nhà nước KTNN là một cơ quan nhà nước hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; có chức năng kiểm tra tài chính công, tài sản công; thực hiện kiểm tra việc chi tiêu và đánh giá xác nhận báo cáo tài chính của các cơ quan thuộc lĩnh vực công; giúp tài chính nhà nước minh bạch, được quản lý chặt chẽ, hiệu quả và hạn chế tham nhũng, tiêu cực. KTNN có vai trò quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị giúp cải thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công quốc gia. Về tên gọi, để thuận lợi trong điều phối, hợp tác, hỗ trợ phát triển nghề nghiệp, cơ quan KTNN của các quốc gia trên thế giới đã được Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao thế giới (INTOSAI) thống nhất tên gọi chung là Cơ quan Kiểm toán tối cao, tiếng Anh là Supreme Audit Institution (viết tắt là SAI) SAI thường được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: Bộ máy điều hành, các đơn vị chuyên môn - chuyên ngành, KTNN bang - khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Hoạt động kiểm toán được thực hiện chủ yếu với 3 loại hình kiểm toán: Kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và KTHĐ. KTHĐ là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong hoạt động quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. Tại các SAI, KTHĐ có vai trò rất lớn trong công tác quản lý nguồn lực hướng tới mục tiêu tiết kiệm hiệu quả, hiệu lực, an toàn và phát triển bền vững. Tuy nhiên, do là loại hình kiểm toán này mới và khó nên tại nhiều SAI cũng chưa được triển khai, quan tâm phát triển đúng mức, chưa đạt được mục tiêu của KTHĐ. Đối tượng KTHĐ rất phong phú và đa dạng, nó có thể là tổng thể hoạt động của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; một phương án kinh doanh, một quy trình công nghệ hay một quy trình luân chuyển chứng từ, một nghiệp vụ, một quy trình làm việc tại đơn vị. Phạm vi KTHĐ là các hoạt động của các chủ thể sử dụng nguồn lực tài chính, tài sản nhà nước. 2.2. Kiểm toán hoạt động của các SAI đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước TĐKTNN là nhóm công ty có mối quan hệ với nhau thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc liên kết khác, trong đó nhà nước đầu tư vốn thường với mức nắm giữ Vốn Điều lệ chi phối hoạt động của Tập đoàn. Các TĐKTNN thường có vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu tham gia điều tiết vĩ mô, có vai trò là nhân tố thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, thực hiện nhiệm vụ chính trị xã hội do nhà nước giao, làm gia tăng sức mạnh cạnh tranh và sản xuất kinh doanh mang lại lợi nhuận thích đáng cho Nhà nước. 7
KTHĐ của SAI đối với các TĐKTNN chính là việc sắp xếp và kết hợp một cách hợp lý các yếu tố; kết nối mối quan hệ giữa các yếu tố của KTHĐ để triển khai thực hiện nhằm đạt được mục tiêu KTHĐ. KTHĐ giúp đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước tại các Tập đoàn; thông qua đó kiến nghị các giải pháp kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng vốn, tài sản, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của Tập đoàn. Theo đó, tập trung vào các yếu tố: (i) Xây dựng chính sách KTHĐ trong đó bao gồm xây dựng nội dung, lựa chọn hệ thống tiêu chí KTHĐ; (ii) Tổ chức công tác KTHĐ tuân theo các nội dung cơ bản được áp dụng xuyên suốt quá trình kiểm toán, bao gồm: Lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định mục tiêu kiểm toán, phương pháp tiếp cận, nội dung kiểm toán, tiêu chí kiểm toán, rủi ro kiểm toán, trọng yếu, trao đổi thông tin, năng lực và kỹ năng cần thiết, xét đoán chuyên môn và thái độ hoài nghi nghề nghiệp, kiểm soát chất lượng kiểm toán và hồ sơ kiểm toán. Việc tổ chức KTHĐ có thể được triển khai dưới các hình thức độc lập, lồng ghép hoặc kết hợp giữa các hình thức trên. Các phương pháp, kỹ thuật KTHĐ cũng đươc áp dụng thích hợp với đặc điểm đa dạng, phong phú, phạm vi rộng của đối tượng kiểm toán. Trong điều kiện triển khai áp dụng loại hình kiểm toán này còn mới, còn nhiều nhân tố tác động cả chủ quan và khách quan nên KTHĐ cần được các SAI quan tâm lựa chọn, áp dụng các giải pháp thích hợp nhằm nâng cao chất lượng KTHĐ. 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến KTHĐ đối với các TĐKTNN: Các nhân tố khách quan chủ yếu đến từ đòi hỏi về tính đầy đủ, đồng bộ của hệ thống pháp luật; sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức liên quan; nhận thức của các cơ quan công quyền và TĐKTNN về sự cần thiết của KTHĐ; sự quan tâm của công chúng và xã hội cũng như mức độ khó và phức tạp của KTHĐ. Các nhân tố chủ quan thường đến từ yêu cầu về sự đầy đủ và chất lượng các chính sách, quyết định; việc ban hành và tổ chức thực hiện các quy định về phương pháp chuyên môn nghiệp vụ của KTHĐ; chất lượng nguồn nhân lực thực hiện KTHĐ các TĐKTNN và cơ sở vật chất, nguồn lực phục vụ KTHĐ. 2.4. Kinh nghiệm quốc tế trong áp dụng KTHĐ và bài học cho Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài, từ việc xem xét các chỉ dẫn KTHĐ của INTOSAI, ASOSAI; kinh nghiệm KTHĐ của Canada, Anh quốc và Trung Quốc, KTNN Việt Nam cần rút ra bài học kinh nghiệm về việc: (i) Nhận thức đầy đủ và toàn diện về hệ thống theo chuỗi thông tin mang tính điển hình cho tổ chức thực hiện KTHĐ để có cách tiếp cận toàn diện khi thực hiện kiểm toán. (ii) Phải xây dựng bộ chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động thích hợp đối với các TĐKTNN, gắn với đặc thù lĩnh vực hoạt động của các doanh nghiệp và (iii) Cần nghiên cứu ứng dụng công nghệ thông tin trong KTHĐ. 8
Chương III THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 3.1. Khái quát về sự hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam 3.1.1. Khái quát về sự hình thành và phát triển KTNN Việt Nam KTNN Việt Nam được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, hoạt động theo Điều lệ tổ chức và hoạt động được ban hành kèm theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ. Qua hơn 27 năm hình thành và phát triển, đến nay vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước đã được Hiến định (Điều 118 - Hiến pháp 2013) và được cụ thể hóa trong Luật Kiểm toán nhà nước, khẳng định Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật. Theo quy định của Hiến pháp, Luật KTNN thì KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Đối tượng kiểm toán là việc quản lý, sử dụng tài chính công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Phạm vi hoạt động của KTNN rất rộng, theo đó do là cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản công của quốc gia nên về nguyên tắc, ở đâu có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thì ở đó phải được cơ quan KTNN kiểm toán. 3.1.2. Vai trò của KTNN Việt Nam Thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo Hiến pháp và Luật KTNN, KTNN Việt Nam có vai trò quan trọng trong kiểm tra, kiểm soát việc phân bổ, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả nguồn lực quốc gia; giúp Quốc hội, Chính phủ thực hiện giám sát và quản lý tài chính nhà nước; cung cấp các thông tin, dữ liệu cho các cơ quan quản lý phục vụ công tác quản lý, điều hành ngân sách, tài sản vốn, nguồn lực nhà nước; có vai trò tham gia với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quyết định các chính sách về tài chính, ngân sách; góp phần cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền tài chính công và góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy nhà nước. Trong đó, KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam rất cần thiết và có vai trò quan trọng, đặc biệt trong điều kiện Hiến pháp quy định “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo”. Như vậy, cần tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN để đề xuất, kiến nghị giúp thúc đẩy nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động, đề phòng, ngăn ngừa hạn chế tổn thất, lãng phí trong sử dụng các nguồn lực của các Tập đoàn, giúp các TĐKTNN tham gia giữ vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước nhằm đảm bảo vai trò của KTNN theo Hiến pháp, pháp luật. 3.1.3. Tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN Việt Nam: KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: Bộ máy điều hành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Với tổng số biên chế 9
công chức, viên chức, người lao động hiện nay khoảng 2.303 người, trong đó có 1.974 công chức, 135 viên chức và 194 hợp đồng lao động; số công chức giữ các ngạch kiểm toán viên nhà nước chiếm 84% và đều có trình độ đào tạo từ đại học trở lên. Bộ máy lãnh đạo quản lý đứng đầu là Tổng KTNN, có các phó Tổng KTNN và lãnh đạo quản lý tại 32 đơn vị cấp vụ và tương đương cấp vụ. Nguyên tắc và cơ chế hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan, công khai, minh bạch. Tổ chức công tác kiểm toán được thực hiện một cách khoa học, chặt chẽ, đồng bộ, theo quy trình 4 bước: Chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán; lập và phát hành báo cáo kiểm toán; kiểm tra thực hiện kết luận kiến nghị kiểm toán. Hoạt động kiểm toán của KTNN thực hiện với 3 loại hình: Kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và KTHĐ. 3.2. Thực trạng áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN 3.2.1. Thực trạng xây dựng chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam Chính sách KTHĐ chung của KTNN Việt Nam là những chương trình hành động, là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật quy định các nội dung về KTHĐ và áp dụng KTHĐ vào thực tiễn công tác kiểm toán tại KTNN Việt Nam. Mục tiêu của chính sách KTHĐ là xây dựng, ban hành và áp dụng KTHĐ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn tài chính công, tài sản công của quốc gia trên cả góc độ vi mô và vĩ mô. Chính sách KTHĐ cơ bản được cụ thể hóa tại các văn bản, quy định gắn với quá trình hình thành và phát triển KTNN, bao gồm Hiến pháp, các văn bản Luật, Nghị quyết, Nghị định về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, chiến lược phát triển; các Quyết định của Tổng KTNN và các văn bản quản lý, các hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ. Chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam cũng đã được quan tâm nghiên cứu, quy định để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và tương xứng với vai trò, vị trí, tầm quan trọng của các doanh nghiệp nhà nước (trọng tâm là các TĐKTNN) và lĩnh vực kiểm toán doanh nghiệp nhà nước có lịch sử gắn với sự hình thành phát triển của KTNN. Theo đó, những năm đầu hoạt động, KTNN tập trung nhiều vào kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Từ khi Luật KTNN số 37/2005/QH11 có hiệu lực từ 01/1/2006, KTNN mới bắt đầu quan tâm hơn đến việc nghiên cứu áp dụng loại hình KTHĐ đối với lĩnh vực DNNN, nhưng mới chỉ ở góc độ tìm hiểu, tiếp cận. Thống kê quá trình hình thành các quy định về KTHĐ đối với lĩnh vực này cho thấy, chủ yếu chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN được quy định có tính chất định hướng tại các quy trình kiểm toán lĩnh vực doanh nghiệp được ban hành vào các năm 2010, 2012, 2016 và 2021, tại Hướng dẫn kiểm toán doanh nghiệp ban hành 2013 và vận dụng các chuẩn mực KTNN ban hành năm 2010, 2016. Nội dung chính sách tại các văn bản trên chủ yếu mới chỉ là những quy định có tính nguyên tắc, định hướng; chưa cụ thể, toàn diện, đồng bộ và đủ chi tiết để thống nhất thực hiện. Trong các hướng dẫn, KTNN chủ yếu hướng dẫn tổ chức KTHĐ theo hình thức kết hợp, lồng ghép, chưa hướng dẫn tổ chức cuộc kiểm toán độc lập. Vì vậy, muốn cải thiện hiệu quả KTHĐ đối với các Tập đoàn kinh tế phải bắt đầu từ đổi mới quan điểm và sửa đổi từ chính sách mới mang lại hiệu quả toàn diện, lâu dài. 10
3.2.2. Thực trạng xác định, lựa chọn và sử dụng các tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước Công tác xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN của KTNN Việt Nam còn có những khó khăn, hạn chế. Từ cả lý do khách quan và chủ quan, KTNN vẫn chưa quan tâm đúng mức đến tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN, xét cả trên góc độ ban hành chính sách, quản lý và tổ chức thực hiện. Cho dù đã có những hướng dẫn gợi ý, định hướng xác định tiêu chí KTHĐ đối với lĩnh vực doanh nghiệp nhưng chưa đủ mức độ cụ thể, chuyên sâu; chưa được nghiên cứu cách thức lượng hóa để lựa chọn tiêu chí nhằm đáp ứng yêu cầu nhận xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị kiểm toán; đặc biệt chưa hướng dẫn được việc xác định các tiêu chí đánh giá cụ thể mối quan hệ nguyên nhân - kết quả để triển khai áp dụng cho thích hợp với từng đối tượng trong quá trình thực hiện kiểm toán nhằm giúp cho KTHĐ các TĐKTNN chất lượng, hiệu quả. 3.2.3. Thực trạng bộ máy và nguồn nhân lực cho kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước Đến thời điểm hiện nay, việc bố trí nhân lực và bộ máy cho KTHĐ các TĐKTNN vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu chuyên môn cũng như quy mô cho hiện tại và lâu dài. Tổ chức nhân sự KTHĐ đối với các TĐKTNN chưa có bộ máy riêng, nguồn nhân lực chưa đủ chuyên sâu chuyên nghiệp, chưa đủ kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm để có thể kiểm soát và thực hiện đầy đủ nhiệm vụ KTHĐ các lĩnh vực hoạt động của TĐKTNN. 3.2.4. Thực trạng công tác tổ chức kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước KTHĐ đối với các TĐKTNN cho dù đã được tiếp cận, áp dụng từ sớm nhưng chỉ ở mức độ lồng ghép. Từ năm 2016, cho dù có cơ sở pháp lý là Luật KTNN nhưng theo danh mục các cuộc KTHĐ độc lập theo các quyết định tại Kế hoạch kiểm toán của KTNN trong 7 năm qua (từ 2016 - 2022) vẫn không có cuộc kiểm toán độc lập đối với TĐKTNN. Chính vì vậy, việc triển khai thực hiện các nguyên tắc, yêu cầu của KTHĐ như: Lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định mục tiêu kiểm toán, xác định nội dung kiểm toán, tiêu chí kiểm toán hoạt động, đánh giá rủi ro và xác định trọng yếu kiểm toán, xác định phương thức tổ chức thực hiện, tổ chức nhân sự, phân giao nhiệm vụ thực hiện kiểm toán, tổng hợp lập Báo cáo kết quả kiểm toán hoạt động và kết nối, phối hợp các yếu tố trên khi tiến hành kiểm toán TĐKTNN đều kết hợp, lồng ghép, không chi tiết, đầy đủ đến các bộ phận và yếu tố cấu thành. Tổ chức thực hiện KTHĐ các TĐKTNN khi lồng ghép chủ yếu chỉ đặt ra mục tiêu, nội dung chung và gợi ý một số tiêu chí tổng hợp để thực hiện, còn các yếu tố khác chưa hoặc không được quan tâm thực hiện như yêu cầu vốn có của KTHĐ. 3.3. Kết quả đạt được và hạn chế trong áp dụng kiểm toán hoạt động của KTNN đối với các TĐKTNN 3.2.1. Những kết quả đạt được 11
- Về chính sách kiểm toán hoạt động: KTNN đã từng bước đưa chính sách KTHĐ vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gắn với quy định về chức năng nhiệm vụ; từng bước chuẩn hóa hướng dẫn về chuyên môn, tiếp cận và tuân thủ các chuẩn mực quốc tế; đã xây dựng tài liệu đào tạo, tập huấn về chính sách KTHĐ; tổ chức học tập, trao đổi kinh nghiệm chuyên môn với nước ngoài;…nhưng ở phạm vi tổng quát, tổng hợp. - Về xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí kiểm toán hoạt động: Đã đưa những định hướng, yêu cầu xác định tiêu chí áp dụng trong KTHĐ làm cơ sở áp dụng khi thực hiện kiểm toán đồng thời với hướng dẫn chuyên môn khác. Đồng thời có hướng dẫn, gợi ý lựa chọn một số chỉ tiêu, tiêu chí sử dụng đối với lĩnh vực doanh nghiệp (trọng tâm là TĐKTNN) cho dù chưa đủ cụ thể, phù hợp. - Về bộ máy và nguồn nhân lực thực hiện kiểm toán hoạt động: Qua quá trình triển khai áp dụng KTHĐ, bộ máy chuyên biệt thực hiện nhiệm vụ KTHĐ dần được hình thành tại một số đơn vị; nguồn nhân lực cũng được quan tâm phát triển. Tuy nhiên riêng đối với lĩnh vực KTHĐ các TĐKTNN thì chưa đáp ứng yêu cầu về bộ máy và nhân lực. - Về công tác tổ chức KTHĐ với các TĐKTNN chủ yếu là lồng ghép với các cuộc kiểm toán tài chính và tuân thủ. KTHĐ của KTNN đối với TĐKTNN cho dù không có chuyển biến rõ rệt nhưng các năm gần đây đã dần cải thiện và mang lại kết quả khả quan hơn; nó cũng là tiền đề để từng bước cải tiến, khắc phục hạn chế, yếu kém và cải thiện so với giai đoạn trước, tiến tới hoàn thiện chính sách, bố trí nguồn lực và các điều kiện nhằm tổ chức các cuộc kiểm toán độc lập, đồng bộ, chất lượng và hiệu quả. 3.2.2. Các hạn chế và nguyên nhân 3.2.2.1. Các hạn chế, tồn tại - Về chính sách kiểm toán hoạt động: Phần lớn các nội dung chính sách KTHĐ đối với TĐKTNN đã ban hành đều chỉ nêu nguyên tắc, nguyên lý cơ bản. Quy trình kiểm toán doanh nghiệp chủ yếu hướng dẫn trình tự và thủ tục thực hiện kết hợp, lồng ghép. Hệ thống chính sách còn thiếu cơ chế đánh giá và kiểm soát chất lượng KTHĐ đối với các TĐKTNN một cách chi tiết, cụ thể như đối với loại hình kiểm toán tài chính và tuân thủ. Việc vận dụng cùng lúc nhiều văn bản quy định với những nội dung có tính nguyên tắc và tổ chức kiểm toán kết hợp, lồng ghép nên không đảm bảo được tính đồng bộ, đầy đủ, thống nhất trong thực hiện các nguyên tắc cơ bản, thiếu cơ chế đánh giá kiểm soát chất lượng gây ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng KTHĐ đối với các TĐKTNN của KTNN Việt Nam - Hạn chế trong xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ: Tương tự quy định chung về KTHĐ, các hướng dẫn xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN hiện tại mới định hướng, gợi ý theo các nội dung cơ bản; chưa cụ thể để đáp ứng được yêu cầu đưa ra được các kết quả KTHĐ đầy đủ, cung cấp những thông tin quan trọng, có giá trị cho công tác quản lý nhà nước; quản lý quản trị của doanh nghiệp cũng như cung cấp cho các bên có liên quan trên góc độ nguyên nhân một cách tổng thể, toàn diện, gắn với đặc điểm tổ chức bộ máy, mối quan hệ, quy mô và tính liên kết của 12
các hoạt động trong nội tại mỗi TĐKTNN cũng như với các bên có liên quan. KTNN chưa có hướng dẫn xây dựng, lựa chọn tiêu chí KTHĐ gắn với đặc điểm tổ chức và hoạt động của Tập đoàn; chưa nghiên cứu ứng dụng công nghệ thông tin trong lựa chọn, xây dựng tiêu chí và sử dụng tiêu chí trong môi trường công nghệ thông tin phục vụ hoạt động kiểm toán. - Hạn chế về bộ máy và nguồn nhân lực thực hiện kiểm toán hoạt động: Tại các đơn vị được phân công kiểm toán các TĐKTNN lại chưa có bộ máy (Phòng) chuyên môn riêng để thực hiện KTHĐ. Nhân sự khi tham gia kiểm toán được bố trí qua việc huy động từ các phòng chức năng trong nội bộ đơn vị hoặc sử dụng thêm nhân sự từ các đơn vị phối hợp; số lượng, cơ cấu, chất lượng, tính chuyên nghiệp hóa của đội ngũ kiểm toán viên nhà nước thực hiện KTHĐ đối với các TĐKTNN cũng chưa đáp ứng yêu cầu. - Trong tổ chức thực hiện KTHĐ vẫn còn hạn chế, thiếu sót trong lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định mục tiêu, nội dung, lựa chọn áp dụng tiêu chí kiểm toán; còn hạn chế trong đánh giá rủi ro và xác định trọng yếu, xác định phương pháp, thủ tục kiểm toán và phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động. 3.2.2.2. Nguyên nhân của các hạn chế, tồn tại - Nguyên nhân hạn chế, tồn tại về chính sách KTHĐ: Do căn cứ chuyên môn để xây dựng chính sách là các chuẩn mực KTHĐ quốc tế mới chỉ quy định nguyên tắc, chưa hướng dẫn chi tiết (để nhiệm vụ dở dang này cho các SAI hoàn thiện hướng dẫn cho phù hợp với đặc điểm thể chế kinh tế, chính trị quốc gia mình). Hơn nữa, KTHĐ là loại hình kiểm toán có đặc điểm linh hoạt, đa dạng về đối tượng, khó tiếp cận và rất khó hướng dẫn cụ thể, nhất quán về chuyên môn. Trong khi đó, tại KTNN Việt Nam, kết quả kiểm toán tài chính và tuân thủ các năm qua đối với các TĐKTNN rất ấn tượng, luôn có những kiến nghị xử lý tài chính, tăng thu nộp cho Ngân sách nhà nước với số tiền rất lớn. Theo đó, việc tập trung thực hiện kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ đã làm cho mức độ ưu tiên và sự quan tâm đến chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN chưa đúng mức. KTNN cũng chưa có các biện pháp tổ chức thực thi chính sách KTHĐ hiệu lực cũng như chưa đánh giá, tổng kết rút kinh nghiệm việc thực hiện KTHĐ cho nên những tồn tại, hạn chế, vướng mắc về chính sách KTHĐ nói chung và KTHĐ đối với các TĐKTNN nói riêng vẫn chưa được nhận diện đầy đủ để từ đó xác định các giải pháp khắc phục. KTNN cũng chưa có quy định đánh giá chất lượng KTHĐ chi tiết để tạo áp lực, động lực cho KTVNN nỗ lực, thúc đẩy tăng cường thực thi chính sách, đồng thời rà soát để hoàn thiện chính sách đầy đủ, khả thi hơn. - Nguyên nhân hạn chế, tồn tại trong xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ: Khuôn khổ chính sách về tiêu chí KTHĐ còn chưa đồng bộ, cụ thể so với yêu cầu. KTNN chưa hướng dẫn xây dựng, lựa chọn tiêu chí KTHĐ cụ thể, chi tiết, đồng bộ và gắn với đặc điểm riêng có của TĐKTNN. Hơn nữa, do tổ chức KTHĐ lồng ghép, không đòi hỏi kết quả độc lập dẫn đến các Đoàn KTNN chưa tích cực xây dựng và lựa chọn bộ tiêu chí kiểm toán đầy đủ, toàn diện. Ngoài ra, một số nguyên nhân như thiếu hụt nguồn nhân lực có năng lực, trình độ, kỹ năng chuyên sâu thực hiện xây dựng, lựa chọn tiêu chí 13
KTHĐ và chưa khai thác được đầy đủ dữ liệu, thông tin của đối tượng kiểm toán làm cơ sở xây dựng, áp dụng tiêu chí. Bên cạnh đó, việc tuyển dụng, đào tạo, bố trí sắp xếp kiểm toán viên chưa đủ năng lực, trình độ, kỹ năng chuyên môn, tính chuyên nghiệp khi thực hiện KTHĐ chưa cao nên chưa đáp ứng yêu cầu vận dụng thực tiễn, linh hoạt trong lựa chọn, áp dụng hoặc điều chỉnh tiêu chí KTHĐ. Đặc biệt, trong thời đại nền công nghiệp 4.0 nhưng việc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là công nghệ thông tin hỗ trợ xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ chưa được KTNN thực hiện đầy đủ đã làm giảm chất lượng việc xây dựng, lựa chọn, áp dụng tiêu chí KTHĐ. - Nguyên nhân hạn chế, tồn tại về bộ máy và nguồn nhân lực thực hiện kiểm toán hoạt động: Do chính sách KTHĐ đối với các TĐKTNN chưa đủ chi tiết gây khó khăn cho việc xác định các nội dung công việc và khối lượng công việc cụ thể phần nào dẫn đến khó khăn trong xác định nhu cầu về nguồn nhân lực và bộ máy thực hiện nhiệm vụ chuyên môn. Hơn nữa, việc sử dụng nhân sự lồng ghép, kết hợp trong các cuộc kiểm toán cũng hạn chế chất lượng sử dụng nguồn nhân lực. Do mức độ quan tâm đến KTHĐ đối với các TĐKTNN chưa cao, tiêu chí đánh giá kết quả kiểm toán chưa có nên chưa tạo động lực, ý thức cho đội ngũ nhân sự hiện đang được phân công kiểm toán các TĐKTNN quan tâm tự nghiên cứu, tự học tập nâng cao năng lực, trình độ nhằm đủ điều kiện tham gia thực hiện nhiệm vụ một cách có chất lượng, hiệu quả. - Nguyên nhân hạn chế, tồn tại trong công tác tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động: Trong tổ chức áp dụng KTHĐ từ khâu lựa chọn chủ đề; xác định mục tiêu; xác định nội dung; lựa chọn áp dụng tiêu chí; đánh giá rủi ro và xác định trọng yếu; xác định phương pháp, thủ tục và phương thức tổ chức KTHĐ…ảnh hưởng bởi những nguyên nhân về chính sách, tiêu chí đã nêu, đã có những tác động qua lại dẫn đến có nhiều khó khăn, vướng mắc, hạn chế khi tổ chức thực hiện KTHĐ đối với các TĐKTNN, ảnh hưởng đến chất lượng và kết quả KTHĐ đối với các TĐKTNN ở Việt Nam. 14
Chương IV ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ÁP DỤNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 4.1. Định hướng hoàn thiện áp dụng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế Nhà nước 4.1.1. Hoàn thiện chính sách kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước Định hướng rà soát, cập nhật, hoàn thiện các quy định chung về KTHĐ cho phù hợp với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam; cập nhật những nghiên cứu áp dụng mới, hiện đại về KTHĐ do INTOSAI ban hành để hoàn thiện chính sách liên quan đến loại hình KTHĐ đối với các TĐKTNN. Tập trung xây dựng và ban hành hướng dẫn KTHĐ riêng cho các TĐKTNN dưới hình thức cẩm nang hướng dẫn chuyên môn chuyên sâu, thật cụ thể, chi tiết, đầy đủ các nguyên tắc, thông lệ, yêu cầu của KTHĐ gắn với thực tiễn, đặc thù cơ chế hoạt động và quản lý các TĐKTNN ở Việt Nam. Sửa đổi bổ sung quy định về cơ chế kiểm soát chất lượng kiểm toán đối với loại hình KTHĐ nhằm để đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, tạo động lực và kiểm soát chất lượng chất lượng KTHĐ, đồng thời là kênh thông tin để rà soát, hoàn thiện chính sách. 4.1.2. Hoàn thiện xây dựng, lựa chọn và áp dụng tiêu chí kiểm toán đáp ứng yêu cầu kiểm toán hoạt động đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Định hướng xây dựng Bộ tiêu chí tổng hợp và các tiêu chí cụ thể phục vụ đánh giá toàn diện cũng như cụ thể toàn bộ các hoạt động của các TĐKTNN; đảm bảo tiêu chí cụ thể tương trợ, làm rõ cho tiêu chí tổng hợp; đảm bảo có tiêu chí liên kết giải thích nguyên nhân với kết quả. Việc xây dựng Bộ tiêu chí cần sử dụng các chuyên gia có năng lực, trình độ, chuyên môn chuyên sâu, có sự am hiểu và kinh nghiệm phù hợp với lĩnh vực để nghiên cứu từ nguyên tắc thông lệ quốc tế, gắn với bối cảnh, hoàn cảnh, điều kiện và đặc điểm cụ thể của các TĐKTNN tại Việt Nam. Nội dung hướng dẫn cần linh hoạt trong việc áp dụng, vận dụng theo đó đặc biệt coi trọng việc ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo và các phần mềm kiểm toán. 4.1.3. Tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện kiểm toán hoạt động đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Định hướng thành lập một bộ phận chuyên môn độc lập, chuyên sâu thực hiện nhiệm vụ KTHĐ các TĐKTNN. Bộ phận này sẽ là hạt nhân để đẩy mạnh việc triển khai tổ chức, quản lý, thực hiện KTHĐ các TĐKTNN. Đối với nguồn nhân lực cần tập trung tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và cơ cấu, bố trí đáp ứng yêu cầu riêng có của KTHĐ, đảm bảo năng lực, trình độ, kiến thức vừa tổng quát, tổng hợp, bao quát nhưng cũng cần chuyên sâu, chuyên nghiệp về kỹ năng kinh nghiệm kiểm toán các nội dung chủ yếu của các TĐKTNN và DNNN. 15
4.1.4. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Trong trung và dài hạn cần định hướng, hoạch định các phương án tổ chức thực hiện kiểm toán phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả KTHĐ các TĐKTNN theo các chủ đề xuyên suốt; xác định điều kiện về nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu đồng thời phân tích và hiệu chỉnh những hạn chế, bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện. Định hướng nghiên cứu giải pháp hoàn thiện việc tổ chức thực thi chính sách KTHĐ dưới góc độ chuyên môn nghiệp vụ như xác định, lựa chọn chủ đề KTHĐ cụ thể, xuyên suốt, toàn diện; xác định mục tiêu, nội dung, tiêu chí, phương pháp kiểm toán và sự kết nối, liên kết giữa các yếu tố, yêu cầu phù hợp; chuyển dịch và tăng số lượng các cuộc KTHĐ riêng biệt, độc lập và quan tâm giải pháp ứng dụng công nghệ thông tin hỗ trợ tất các các khâu của quá trình kiểm toán. 4.1.5. Khai thác tối ưu nguồn lực tài chính và các nguồn lực phục vụ kiểm toán hoạt động Định hướng khai thác tối ưu nguồn lực tài chính và các nguồn lực phục vụ KTHĐ đối với TĐKTNN thông qua hoàn thiện đồng bộ các quy định về thể chế KTHĐ, làm cơ sở pháp lý và định hướng cho việc tổ chức thực hiện khoa học, chặt chẽ, đúng quy định. Phân tích tổng thể, toàn diện các yêu cầu về nguồn lực để lựa chọn các phương án tối ưu về nguồn lực nhân sự, nguồn lực vật chất - tài chính, thời gian...theo đó tiếp cận tổ chức KTHĐ theo chính cách tiếp cận của KTHĐ: Kinh tế, hiệu lực, hiệu quả nhằm lựa chọn phương án tối ưu. 4.2. Giải pháp hoàn thiện áp dụng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước 4.2.1. Hoàn thiện chính sách kiểm toán hoạt động đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước 4.2.1.1. Xây dựng và ban hành Sổ tay hướng dẫn kiểm toán hoạt động KTNN tổ chức rà soát đánh giá thực trạng về chính sách, theo đó tiến hành xây dựng và ban hành Sổ tay hướng dẫn kiểm toán hoạt động đối với các TĐKTNN để hoàn thiện chính sách KTHĐ riêng cho các TĐKTNN. Nội dung hướng dẫn phải bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức, quản lý hoạt động kiểm toán; tạo cơ sở pháp lý và khuôn khổ nghề nghiệp để tổ chức các công việc trong một cuộc KTHĐ khoa học, có chất lượng; đồng thời là căn cứ để thực hiện kiểm tra, giám sát, đánh giá chất lượng các cuộc KTHĐ. Nội dung hướng dẫn cần gắn với 4 bước chuyên môn nghiệp vụ theo quy trình kiểm toán; hướng dẫn cách thức áp dụng các nguyên tắc chung của KTHĐ xuyên suốt trong quá trình KTHĐ. Cần tập trung hướng dẫn cách thức thực hiện cuộc KTHĐ độc lập, đồng thời vận dụng trong trường hợp áp dụng phương thức lồng ghép, kết hợp loại hình KTHĐ trong cuộc kiểm toán tài chính, tuân thủ. Lưu ý cụ thể hóa nội dung hướng dẫn xác định bằng chứng kiểm toán; các phương pháp thu thập và phân tích bằng chứng 16
kiểm toán. 4.2.1.2. Bổ sung, sửa đổi quy định đánh giá chất lượng kiểm toán đối với loại hình kiểm toán hoạt động Đồng thời với hoàn thiện chính sách KTHĐ, KTNN bổ sung, sửa đổi quy định đánh giá chất lượng kiểm toán đối với loại hình KTHĐ để nâng cao chất lượng kiểm toán; qua đó tạo áp lực, động lực cho KTVNN nỗ lực, thúc đẩy tăng cường thực thi chính sách, đồng thời rà soát để hoàn thiện chính sách đầy đủ, khả thi hơn. 4.2.2. Xây dựng, hoàn thiện hệ thống tiêu chí KTHĐ các Tập đoàn kinh tế nhà nước 4.2.2.1. Xác định nguyên tắc, yêu cầu xây dựng tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chí phải đảm bảo các nguyên tắc và yêu cầu xây dựng tiêu chí KTHĐ, gắn với các mục tiêu hoạt động chủ yếu của TĐKTNN. Theo đó, tiêu chí KTHĐ các TĐKTNN phải phù hợp với các quy định chung, phù hợp với thông lệ quốc tế và những quy định chuẩn mực của KTNN về tiêu chí KTHĐ. Hệ thống tiêu chí phù hợp với mục tiêu đánh giá và gắn với chủ đề, mục tiêu, nội dung kiểm toán của từng TĐKTNN được kiểm toán, phản ánh được đậm nét những thuộc tính cơ bản của hoạt động và gắn với việc đảm bảo tính hiệu lực, thực tiễn của hoạt động của lĩnh vực doanh nghiệp. Phải kết hợp nhiều loại tiêu chí để hình thành một hệ thống tiêu chí với nhiều phân hệ mang tính hoàn chỉnh nhằm khai thác tối đa ứng dụng công nghệ thông tin và có thể sử dụng trong môi trường công nghệ thông tin (phụ lục đề xuất đính kèm). Yêu cầu tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN phải đảm bảo độ tin cậy, phù hợp, tính khách quan; tính hữu ích, tính dễ hiểu, có thể so sánh, tính hoàn chỉnh, toàn diện và đảm bảo khả năng được chấp nhận để người sử dụng kết quả kiểm toán có thể tin tưởng vào kết quả kiểm toán đã được đánh giá, kết luận, kiến nghị. 4.2.2.2. Xác định các yếu tố, nhân tố ảnh hưởng đến việc xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước KTNN xác định các yếu tố, nhân tố ảnh hưởng đến việc xây dựng hệ thống tiêu chí để xây dựng bộ tiêu chí toàn diện. Lưu ý tham khảo việc thiết lập hệ thống các chỉ tiêu, nhóm chỉ tiêu, tiêu chí đã được ứng dụng thành công trên thế giới sao cho phù hợp với bối cảnh và thực tiễn điều kiện Việt Nam. Theo đó, tính pháp nhân của TĐKTNN; giá trị pháp lý và đặc điểm của Báo cáo tài chính hợp nhất; quy mô và mức độ hoạt động đa dạng phức tạp của Tập đoàn; vai trò thực hiện nhiệm vụ phi hiệu quả kinh tế do nhà nước giao hoặc việc chưa hiệu quả bước đầu đã được đơn vị xác định trong kế hoạch chiến lược dài hạn để lựa chọn, xây dựng tiêu chí. 4.2.2.3. Triển khai xây dựng, hoàn thiện hệ thống tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN: 17
KTNN xác lập cơ sở, mục đích xây dựng, hoàn thiện hệ thống tiêu chí kiểm toán và xây dựng, hoàn thiện hệ thống tiêu chí KTHĐ đối với các TĐKTNN, trong đó: (i) Xây dựng Nhóm tiêu chí gắn với các mục tiêu hoạt động của TĐKTNN; (ii) Xây dựng Bộ tiêu chí tổng hợp và các tiêu chí cụ thể phục vụ đánh giá các hoạt động theo 4 nhóm nội dung: hiệu quả hoạt động kinh doanh; khả năng bảo toàn phát triển và sử dụng đúng mục đích nguồn vốn; hiệu quả quản trị; hiệu quả, hiệu lực trong thực hiện chủ trương của nhà nước theo quy định của pháp luật và tính hiệu quả, hiệu lực trong thực hiện kế hoạch, chiến lược phát triển doanh nghiệp. 4.2.3. Tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực KTHĐ đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước 4.2.3.1. Thành lập bộ máy chuyên trách thực hiện nhiệm vụ KTHĐ KTNN thành lập bộ máy chuyên trách (Phòng KTHĐ) thực hiện nhiệm vụ kiểm toán hoạt động tại KTNN chuyên ngành VI là đơn vị chủ yếu được phân giao nhiệm vụ thực hiện kiểm toán các TĐKTNN. Đồng thời thành lập các Tổ chuyên trách KTHĐ lĩnh vực doanh nghiệp tại các Phòng KTHĐ (đối với một số KTNN chuyên ngành, KV đã được thành lập Phòng KTHĐ) và bố trí kiểm toán viên thực hiện nhiệm vụ chuyên trách, theo dõi thực hiện KTHĐ lĩnh vực doanh nghiệp tại những đơn vị chưa có bộ phận KTHĐ nhưng có đối tượng kiểm toán là các DNNN. Ban hành quy chế tổ chức và hoạt động đồng thời quy định cơ chế phối hợp để chia sẻ kiến thức chuyên môn và phối hợp thực hiện khi thực hiện cuộc KTHĐ quy mô lớn. 4.2.3.2. Tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và cơ chế thuê chuyên gia Tổ chức tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực chất lượng cao và xác lập cơ chế thuê chuyên gia thực hiện KTHĐ các TĐKTNN nhằm hỗ trợ tất cả các khâu của quá trình cải thiện, từ xây dựng chính sách đến tham gia xây dựng tiêu chí KTHĐ và tham gia thực hiện kiểm toán tại các TĐKTNN. 4.2.4. Cải tiến công tác tổ chức KTHĐ các Tập đoàn kinh tế nhà nước 4.2.4.1. Mục tiêu cải tiến, hoàn thiện công tác tổ chức KTHĐ các TĐKTNN KTNN xác định rõ mục tiêu, nội dung, phương pháp và phân định rõ nhiệm vụ cho việc triển khai cải tiến, hoàn thiện công tác tổ chức KTHĐ các TĐKTNN để triển khai thực hiện đồng bộ, đầy đủ và hiệu quả. 4.2.4.2. Thực hiện các giải pháp cải tiến công tác tổ chức KTHĐ các TĐKTNN Lập kế hoạch cải tiến công tác tổ chức KTHĐ đối với các TĐKTNN và triển khai các giải pháp thực hiện, gồm: (i) Lựa chọn chủ đề kiểm toán; (ii) Xác định mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể gắn với chủ đề KTHĐ; (iii) Xác định nội dung, phương pháp kiểm toán cho phù hợp với đặc thù yêu cầu; (iv) Xây dựng và áp dụng các tiêu chí cụ thể; (v) Tổ chức tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng và bố trí nguồn nhân lực hợp lý, đáp ứng yêu cầu; và (vi) Nghiên cứu, xác định các phương án tổ chức thực hiện kiểm toán phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả KTHĐ tại các TĐKTNN 18