Tóm tắt Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:26

Thêm vào BST

Báo xấu

27
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học để đưa ra các giải pháp thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THÚY QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và luật hành chính Mã số : 60 38 01 02 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - NĂM 2018 1
Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Hoàng Văn Tú Phản biện 1: GS.TS Trần Ngọc Đường Phản biện 2: PGS.TS Vũ Đức Đán Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia. Địa điểm: Phòng nhà A, Hội trường bảo vệ luận văn thạc sĩ Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - TP. Hà Nội. Thời gian: vào hồi giờ phút ngày tháng năm 2018. Có thể tìm hiểu luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web Khoa Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia. 2
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều công việc khác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêm ngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia. Trong đó, đại biểu Quốc hội là một chủ thể quan trọng của hoạt động lập pháp. Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định rất cụ thể về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Theo đó, Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội". Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định. Đại biểu Quốc hội được tư vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật". Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định cụ thể, chi tiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải tiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội cũng quy định về vai trò của Văn phòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Mặc dù pháp luật đã ghi nhận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế, việc thực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, bất cập. Cho tới nay vẫn chưa có một dự án luật nào được trình bởi đại biểu Quốc hội. Việc đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội rất ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫn kiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể. Kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội thì được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốc hội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn, Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thành công. Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan. Trong đó, một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy định của pháp luật về 3
cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên. Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài “Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ để nghiên cứu, luận giải những vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra, từ đó đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm đảm bảo quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu trực tiếp, toàn diện và sâu sắc về lý luận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên, đã có một số nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh như: các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu Quốc hội trong quy trình lập pháp; các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp nói chung và trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp nói riêng. Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, đã có nhiều công trình nghiên cứu về sáng quyền lập pháp và cơ chế hỗ trợ nghị sĩ trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp. Các nghiên cứu này được tiến hành phù hợp với các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của hệ thống chính trị, tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước được nghiên cứu. Do đó, trong phạm vi nghiên cứu, Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ một số nước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như để vận dụng tham khảo cho Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học để đưa ra các giải pháp thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội; - Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam; - Đề xuất một số giải pháp nhằm thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm: các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bao gồm kinh nghiệm các nước về vấn đề này ; các văn bản quy phạm pháp luật về quyền đề nghị xây dựng 4
luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật; thực trạng hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây. Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề cần nghiên cứu, Luận văn có đề cập đến quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh của đại biểu. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp luận: phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử. 5.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể Sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu linh hoạt khác nhau. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Góp phần làm phong phú và bổ sung thêm cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội. Là nguồn tài liệu tham khảo đối với công việc học tập, nghiên cứu và giảng dạy về hoạt động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; là nguồn tài liệu tham khảo cho các cá nhân trực tiếp hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là căn cứ để đề xuất, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được bố cục thành 3 chương, cụ thể như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội; Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam; Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. 5
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1. Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) Quốc hội/Nghị viện là cơ quan mà thông qua cơ quan này người dân ủy quyền quản lý xã hội cho nhà nước. Quốc hội/Nghị viện bao gồm các đại biểu Quốc hội/nghị sĩ đại diện cho nhân dân được người dân bầu ra tại các đơn vị bầu cử. Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri tại đơn vị bầu cử và trên cả nước. Bên cạnh đó, đại biểu Quốc hội là bộ phận quan trọng cấu thành nên Quốc hội. Hiệu quả hoạt động của nghị sĩ góp phần quan trọng vào hiệu quả hoạt động của Nghị viện. Như vậy, đại biểu Quốc hội vừa giữ vai trò là người đại diện của cử tri vừa giữ vai trò là người tham gia thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nghị viện gồm: chức năng lập pháp, chức năng giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước. 1.1.1. Vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp Đại biểu Quốc hội thông qua hoạt động của mình đã đóng góp vai trò rất lớn trong hoạt động lập pháp. Ở một số nước thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứng rắn như Hoa Kỳ, vai trò của nghị sĩ đối với hoạt động lập pháp là rất lớn. Nghị sĩ với tư cách là người trình hoặc người đồng bảo trợ sẽ thực hiện quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện. Ở các nước khác, vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp được thể hiện qua nhiều cách thức khác nhau. Kênh phổ biến nhất để đại biểu Quốc hội phát huy vai trò của mình trong hoạt động lập pháp là thông qua việc tranh luận và kiến nghị bổ sung hoặc làm thay đổi các kiến nghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội, trong các cuộc họp của Ủy ban. Ngoài ra, đại biểu Quốc hội cũng có thể phát huy sự ảnh hưởng của các nhân lên nhà hoạch định chính sách thông qua nhiều con đường khác nhau như: tương tác trực tiếp với các nhà hoạch định chính sách qua điện thoại, gặp gỡ trực tiếp…; thông qua truyền thông để tác động tới ý kiến của công chúng…. 1.1.2. Vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát Tương tự như trong hoạt động lập pháp, ĐBQH cũng thông qua nhiều cách thức khác nhau để tham gia vào hoạt động giám sát của Quốc hội như: chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tham gia các phiên giải trình/điều trần của các Ủy ban, tham gia các cuộc điều tra đặc biệt của các Ủy ban chuyên môn. Đại biểu Quốc hội một số nước còn tham gia hoạt động giám sát của nghị viện thông qua việc thảo luận về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theo của Quốc hội; tham gia thảo luận về các Báo cáo hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao…. 6
1.1.3. Vai trò đại diện cho cử tri, đơn vị bầu cử và vai trò là cầu nối giữa Quốc hội và cử tri của đại biểu Quốc hội a) Vai trò đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử của đại biểu Quốc hội Đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, do đó ĐBQH là người đại diện cho cử tri, được cử tri ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Để thực hiện tốt chức năng đại diện, ĐBQH thường xuyên gặp gỡ với cử tri tại khu vực bầu cử. Thông qua các cuôc gặp gỡ này, ĐBQH sẽ nắm bắt được tâm tư của cử tri, từ đó đảm bảo được hiệu quả hoạt động của mình. b) Vai trò là cầu nối giữa Quốc hội với cử tri của đại biểu Quốc hội Đại biểu Quốc hội vừa thực hiện chức năng truyền tải ý kiến cử tri mà mình đại diện tới nghị viện. Đồng thời, nghị sĩ cũng đóng vai trò truyền tải các thông tin, các chính sách mà Quốc hội đã quyết định tới cho cử tri biết. ĐBQH thường sử dụng các công cụ truyền thông hoặc thông qua tiếp xúc cử tri để thông báo hoạt động của ĐBQH, của Quốc hội, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 1.2.1. Khái niệm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật và sáng quyền lấp pháp của đại biểu Quốc hội Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan đến dự thảo luật ra trước Quốc hội Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Quyền kiến nghị về luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép đề nghị Quốc hội/nghị viện xem xét một dự án/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật. Quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội được hiểu là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được phép đề xuất/đề nghị Quốc hội xem xét một dự án luật/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật. Xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sáng quyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Quyền đề nghị xây dựng luật có thể được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình hồ sơ đề nghị xây dựng luật để Quốc hội xem xét, quyết định đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh hàng năm. 7
Bên cạnh đó, khi nghiên cứu vấn đề lý luận về quyền kiến nghị về luật, quyền trình dự án luật, quyền đề nghị xây dựng luật thì không thể không đề cập đến một thuật ngữ có ý nghĩa bao trùm toàn bộ nội hàm của các từ nêu trên là thuật ngữ sáng quyền lập pháp. Đây là một thuật ngữ học thuật, không được quy định, giải thích ở bất kỳ một văn bản pháp lý nào. Khái niệm thuật ngữ sáng quyền lập pháp đã được giải thích, đề cập trong nhiều tài liệu học thuật, từ điển, từ điển pháp lý. Dưới góc độ nghiên cứ lý luận, nhiều học giả cho rằng, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu một cách chung nhất là bước đầu tiên của quy trình lập pháp, là việc thực hiện quyền của các chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp dưới các hình thức văn bản nhất định theo quy định của pháp luật. Tùy theo chế độ chính trị, đặc điểm pháp luật khác nhau, cách hiểu về sáng quyền lập pháp ở các nước cũng không giống nhau. Ở hầu hết các nước, sáng quyền lập pháp thường được mang hình thức là một dự án luật. Sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là quyền trình dự án luật. Ở một số nước khác như Đan Mạch, Bồ Đào Nha, sáng kiến lập pháp có thể là một kiến nghị được thể hiện bằng lời nói. Những kiến nghị này có thể đề xuất việc xây dựng các luật mới hoặc sửa, bãi bỏ các luật hiện hành. Vì vậy, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là bao gồm quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật. Ở Việt Nam, sáng quyền lập pháp được hiểu là: i quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh đối với các chủ thể theo luật định; ii quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quyền kiến nghị luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh đối với chủ thể trình là đại biểu Quốc hôi. Xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sáng quyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Sáng quyền lập pháp của nghị sĩ là quyền của nghị sĩ trong việc trình sáng kiến lập pháp bao gồm trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Nghị viện theo trình tự, thủ tục và nội dung do pháp luật quy định.Ở hầu hết các nước trên thế giới, quyền trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ được ghi nhận trong Hiến pháp. Ở nước ta, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm ba quyền cụ thể là: quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh. 1.2.2. Đặc điểm và nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật (sáng quyền lập pháp) của đại biểu Quốc hội a) Đặc điểm của sáng quyền lập pháp (quyền đề nghị xây dựng luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật) của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ 8
Xuất phát từ vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội nêu trên, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội có các đặc trưng khác biệt với quyền trình sáng kiến lập pháp của các chủ thể khác, cụ thể như sau: Một là, chủ thể thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp là cá nhân đại biểu Quốc hội, điều này có nghĩa là sự phát sinh, thay đổi, chấm dứt của việc trình sáng kiến lập pháp chỉ phụ thuộc vào một mình cá nhân đại biểu Quốc hội và thời gian trong nhiệm kỳ hoạt động của đại biểu Quốc hội. Hai là, phạm vi nội dung, hình thức của quyền trình sáng kiến pháp luật sẽ có sự giới hạn tùy theo quy định của pháp luật mỗi nước. Pháp luật mỗi nước sẽ có quy định cụ thể về phạm vi nội dung, hình thức sáng kiến pháp luật mà ĐBQH có quyền trình. Ba là, ĐBQH thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp theo quy trình, thủ tục luật định. Một số nước quy định các đặc thù về trình tự, thủ tục trình sáng kiến lập pháp của Nghị sĩ để phù hợp với sự khác biệt về chủ thể trình là đại biểu Quốc hội. Bốn là, một đặc điểm khác của sáng quyền lập pháp nói chung và sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội nói riêng là khi một chủ thể thực hiện sáng quyền lập pháp thì sẽ được Quốc hội xem xét, giải quyết. b) Nội dung của quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật, đề nghị xây dựng luật của đại biểu Quốc hội Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết các nước không quy định về nội dung của sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội, có nghĩa là ĐBQH được phép trình sáng kiến lập pháp về bất kỳ nội dung nào mà đại biểu Quốc hội thấy cần thiết. Ngược lại, pháp luật một số nước lại có quy định giới hạn về nội dung trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Một số lĩnh vực được quy định là không thuộc thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ như tổ chức nội các, vấn đề ngân sách, thuế… Sáng kiến lập pháp/ý tưởng lập pháp của nghị sĩ có thể bắt đầu từ nhiều nguồn khác nhau. Ý tưởng lập pháp có thể được bắt nguồn từ kiến nghị của cử tri, từ sự tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân đại biểu hoặc thông qua các hoạt động giám sát, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, đại biểu Quốc hội nhận thấy các vấn đề pháp lý còn chưa có pháp luật điều chỉnh hoặc pháp luật điều chỉnh có nhiều bất cập, hạn chế… Ở Việt Nam, ý tưởng lập pháp của đại biểu còn xuất phát từ công việc chuyên môn của đại biểu. Pháp luật các nước quy định về hình thức và nội dung trình ra Quốc hội của từng loại sáng kiến lập pháp kiến nghị, đề nghị hoặc trình dự án luật . Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, kiến nghị về luật phải được thể hiện bằng văn bản và thể hiện rõ các nội dung được quy định tại khoản 2, Điều 37 của Luật này. Đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật phải được thể hiện 9
bằng hồ sơ bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1.3. Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động đến hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 1.3.1. Các điều kiện đảm bảo hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ Để đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp một cách hiệu quả cần đảm bảo một số điều kiện về nhân sự, kinh phí, cơ quan hỗ trợ… Trước hết, cần đảm bảo rằng, quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội được pháp luật quy định. Hiến pháp của một số nước trên thế giới quy định về quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội. Một số nước khác không quy định quyền này của đại biểu trong Hiến pháp nhưng quy định ở các Luật, Bộ Luật. Một điều kiện đảm bảo khác là vấn đề kinh phí cho hoạt động của đại biểu Quốc hội nói chung và kinh phí đảm bảo cho đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp nói riêng. Hầu hết đại biểu Quốc hội/nghị sĩ các nước đều được cấp một số khoản kinh phí đảm bảo cho hoạt động của mình như: lương cơ bản, các khoản phụ cấp phụ cấp cho các chức danh, các khoản phụ cấp trong tiêu dùng , lương hưu nghị sĩ, kinh phí để duy trì Văn phòng làm việc của đại biểu, kinh phí để thuê thư ký/trợ lý giúp việc… Bên cạnh đó, một số nước quy định, khi đại biểu Quốc hội tham gia các nhiệm vụ cụ thể có thể được hiểu ví dụ như trình dự án luật sẽ được hỗ trợ thêm một khoản kinh phí và được bảo đảm về chế độ nhà công vụ, xe công, chế độ bảo vệ an ninh, thư tín và dịch vụ điện thoại, chế độ giao thông đi lại… Nhân sự hỗ trợ đại biểu Quốc hội là một điều kiện cần được đảm bảo để tăng hiệu quả thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội. Nhân sự hỗ trợ đại biểu trước hết là thư ký/trợ lý riêng của đại biểu. Phần lớn các nước đều cho phép đại biểu/nghị sĩ tuyển dụng thư ký/trợ lý riêng để giúp việc cho đại biểu. Lương của những người này sẽ được chi trả bởi ngân sách nhà nước. Một yếu tố khác cần được đảm bảo để nâng cao hiệu quả thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội là bộ máy/cơ quan hỗ trợ đại biểu thực hiện sáng quyền lập pháp. Các cơ quan này sẽ hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc soạn thảo dự án luật, chuẩn bị các văn bản liên quan cho đại biểu trình ra Quốc hội/nghị viện. b) Các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của nghị sĩ Các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của nghị sĩ bao gồm: i yếu tố các quy định của pháp luật giới hạn quyền trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ; ii yếu tố thời gian xem xét dự án luật được trình bởi nghị sĩ; iii các yếu tố về tính kỹ thuật lập pháp; iv yếu tố động lực lập pháp; và v các điều kiện đảm bảo khác. 10
1.4. Pháp luật một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và kinh nghiệm cho Việt Nam 1.4.1. Quyền trình dự án luật của nghị sĩ Hoa Kỳ Quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện là đặc quyền thuộc về thành viên của Nghị viện. Nghị sĩ có quyền trình các dự án luật ra trước hai viện. Các chủ thể khác thuộc hệ thống hành pháp như Tổng thống, Chính phủ, các Bộ… đều không có quyền trình dự luật ra trước hai viện. Tuy nhiên, các chủ thể này có thể trình dự án luật do mình soạn thảo ra trước Nghị viện thông qua sự bảo trợ của một nghị sĩ cùng đảng phái chính trị với mình. Thực tế lập pháp ở Hoa Kỳ cho thấy, tại một số bang, để thể hiện sự tôn trọng, quan chức điều hành cơ quan lập pháp có thể bảo trợ dự luật do cơ quan hành pháp đề xuất, cho dù vị quan chức điều hành đó không thuộc đảng chính trị của bên hành pháp. Tại Hoa Kỳ, cá nhân vị nghị sĩ khởi xướng trình dự luật lên cơ quan lập pháp xem xét được gọi là “nghị sĩ chủ trì bảo trợ” lead sponsor . Các nghị sĩ khác có quyền tham gia vào việc bảo trợ và được gọi là “nghị sĩ đồng bảo trợ” co-sponsor). Nghị sĩ đưa ra sáng kiến lập pháp thường được định danh lâu dài cùng với dự luật sau khi nó trở thành luật và có nhiều luật được Nghị viện ban hành được gọi bằng tên của nghị sĩ chủ trì bảo trợ. Quy định điều chỉnh việc giới thiệu các dự án luật ra trước Nghị viện của Hoa Kỳ tương đối đơn giản. Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp Hoa Kỳ cũng ban hành các cơ chế kiểm soát số lượng dự luật được xem xét. Một dự luật của nghị sĩ trình tại Nghị viện liên bang sẽ được giới thiệu, xem xét, thông qua theo quy trình gồm 06 bước gồm: i khởi thảo ý tưởng xây dựng luật, ii giới thiệu dự luật, iii giai đoạn của ủy ban, iv cân nhắc bởi toàn thể hạ viện, v bỏ phiếu ở Hạ viện, vi giai đoạn ở Thượng viện và thành lập Ủy ban liên hợp. Để hỗ trợ nghị sĩ trong việc trình dự án luật, Nghị viện liên bang và các bang của Hoa Kỳ đã thành lập văn phòng chuyên môn bao gồm các chuyên gia pháp lý có nhiệm vụ hỗ trợ nghị sĩ trong việc soạn thảo dự luật khi nghị sĩ yêu cầu. Các văn phòng này cũng có trách nhiệm cung cấp các loại hình trợ giúp pháp lý cho nghị sĩ và các ủy ban của Nghị viện khi họ xem xét các đề xuất lập pháp. 1.4.2. Quyền trình dự án luật của hạ nghị sĩ Canada Nghiên cứu hoạt động lập pháp ở Canada cho thấy, hầu hết các sáng kiến lập pháp đều được trình bởi chính phủ/cơ quan hành pháp. Và các dự luật được trình bởi chính phủ là các dự luật có khả năng được Nghị viện chấp thuận, thông qua cao nhất. Tuy nhiên, nghị sĩ là một chủ thể được trao quyền trình sáng kiến lập pháp. Quyền giới thiệu dự luật của cá nhân các nghị sĩ tại Hạ viện được thực hiện theo quy trình, thủ tục riêng. Bất kỳ nghị sĩ nào cũng có thể giới thiệu dự luật của mình ra trước Hạ 11
viện nhưng dự luật chỉ có thể được xem xét khi nghị sĩ đó tới lượt được đưa ra kiến nghị theo thứ tự của mình đã được bốc thăm đầu nhiệm kỳ. Vào đầu mỗi nhiệm kỳ Hạ viện, thông qua việc bốc thăm ngẫu nhiên, tất cả các hạ nghị sĩ của Canada được đưa vào một danh sách có tên là “Danh sách xem xét các nội dung của cá nhân nghị sĩ”. Tất cả các hạ nghị sĩ đều được đưa vào trong danh sách này, thứ tự mà nghị sĩ bốc thăm lựa chọn được là thứ tự ưu tiên để nghị sĩ đệ trình các kiến nghị. Ba mươi nghị sĩ đầu tiên trong danh sách, theo thứ tự mà họ được lựa chọn ngẫu nhiên, đủ điều kiện để giới thiệu bất kỳ đề xuất nào thuộc hạng mục “các nội dung của cá nhân nghị sĩ”, trong đó có việc giới thiệu các dự luật của cá nhân nghị sĩ. Về mặt nội dung trình dự án luật, pháp luật Canada có quy định hạn chế về nội dung nghị sĩ được trình dự luật. Theo đó, dự luật đề xuất các khoản chi từ ngân sách công phải được đi kèm bằng sự giới thiệu của hoàng gia royal recommendation – là quyền chỉ thuộc về chính phủ. Bên cạnh đó, cá nhân nghị sĩ không thể giới thiệu các dự luật về các khoản thuế. Tuy nhiên, các dự luật của cá nhân nghị sĩ về giảm thuế, giảm số lần thu thuế hoặc tăng thời gian miễn thuế sẽ được chấp nhận. Ở Hạ viện Canada, thông thường một dự luật của nghị sĩ sẽ được các luật sư lập pháp thuộc Văn phòng Thư ký Pháp lý và Luật sư Lập pháp trợ giúp soạn thảo để đảm bảo tính đúng đắn của dự luật và đáp ứng các yêu cầu về tính hợp hiến, tính chuẩn mực về kỹ thuật lập pháp. Để soạn thảo đề xuất lập pháp, luật sư lập pháp sẽ làm theo những chỉ dẫn rõ ràng bằng văn bản của nghị sĩ như: mục đích, mục tiêu của dự luật được đề xuất. Một dự luật của cá nhân nghị sĩ sẽ được Luật sư lập pháp chứng nhận theo các quy định của Quy trình thủ tục để cho thấy rằng dự luật được soạn theo đúng khuôn mẫu. Bản sao đã có chứng nhận của Luật sư lập pháp sau đó sẽ được chuyển tới nghị sĩ đề xuất để trình ra Nghị viện. 1.4.3. Quyền trình dự án luật của nghị sĩ Cộng hòa Liên bang Đức Hiến pháp của Đức, Đạo luật cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức không đề cập đến quyền trình dự luật của nghị sĩ. Tuy nhiên, Điều 44, Đạo luật cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức quy định rằng, các thành viên của Bundestag Hạ viện “có quyền được lắng nghe vào bất cứ thời điểm nào”. Từ quy định này có thể suy ra rằng, nghị sĩ có quyền nói về bất cứ vấn đề gì. Đạo luật về Địa vị pháp lý của thành viên Bundestag cũng không đề cập cụ thể khả năng hay quyền trình dự luật của nghị sĩ. Luật này chỉ đơn giản nêu rằng, các nghị sĩ có quyền tự do thực hiện thẩm quyền trong nhiệm kỳ của mình. Quyền trình dự luật của nghị sĩ được quy định trong Bộ Quy định về Thủ tục của Hạ viện. Theo đó, Quy định số 76 của Hạ viện cho phép cá nhân nghị sĩ trình các đề xuất bao gồm cả các dự luật. Để được trình Hạ viện xem xét một dự luật, nghị sĩ phải nhận được sự đồng ý đối với dự luật có chữ ký của lãnh đạo 12
một trong những nhóm thành viên thuộc đảng chính trị trong Hạ viện. Ngoài ra, nghị sĩ có thể trình dự luật nếu nhận được chữ ký ủng hộ của 5% số nghị sĩ trong Hạ viện – tức là 32 thành viên. Không có sự ủng hộ của nhóm thành viên đảng chính trị hay 5% số nghị sĩ, nghị sĩ không có quyền trình dự luật. 1.4.4. Quyền trình dự án luật của nghị sĩ ở Nhật Bản Cũng như nhiều nước trên thế giới, ở Nhật Bản, sáng quyền lập pháp được chia sẻ giữa Nội các Chính phủ và nghị sĩ của Hạ nghị viện và Thượng nghị viện. Các cơ quan có chức năng hỗ trợ nghị sĩ chuẩn bị dự án luật bao gồm: Văn phòng Hạ nghị viện bộ phận nghiên cứu , Cục pháp chế Hạ nghị viện, Thư viện Quốc gia Nhật Bản bộ phận phục vụ Nghị viện . Bên cạnh đó, nghị sĩ còn được hỗ trợ bởi một số cá nhân và cơ quan khác như: Uỷ ban điều tra công việc chính trị, Uỷ ban điều tra chính sách, Uỷ ban chính sách của các chính đảng; thư ký của Nghị sĩ, tổ chức dịch vụ pháp lý và các nhà nghiên cứu độc lập… Các dự án Luật của nghị sĩ chuẩn bị sẽ được trình ra Nghị viện thông qua các bước cụ thể sau: xác định ý tưởng lập pháp; xem xét tính hợp lý, phù hợp của chính sách; xây dựng dự thảo luật; thẩm định trong nội bộ đảng và đệ trình lên Hạ Nghị viện. 1.4.5. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm sáng quyền lập pháp của nghị sĩ một số nước trên thế giới, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau: Một là, để tạo điều kiện cho các nghị sĩ thực hiện sáng quyền lập pháp, một số nước đã xây dựng quy trình lập pháp riêng biệt cho các dự án luật do nghị sĩ trình. Trong đó, các quy định này sẽ xác định được quyền, trách nhiệm của nghị sĩ trong từng giai đoạn lập pháp. Sở dĩ các nước đưa ra quy trình riêng cho các dự án luật trình bởi nghị sĩ là xuất phát từ đặc trưng của sáng quyền lập pháp do nghị sĩ trình. Nghị sĩ là chủ thể đặc biệt và có nhiều yếu thế hơn các chủ thể khác. Do đó, cần có các quy định riêng để đảm bảo cho nghị sĩ thực hiện quyền của mình đồng thời đảm bảo được chất lượng của dự án luật. Một trong các điểm cần được lưu ý trong quy định pháp luật các nước về quy trình lập pháp là cơ chế chọn lọc các sáng kiến lập pháp trước khi trình ra Nghị viện. Ở Hoa Kỳ, Nghị viện liên bang hoặc nghị viện các bang đều có xu hướng đề ra các cơ chế sàng lọc sáng kiến lập pháp nhằm tăng cường chất lượng lập pháp. Các quy định này cũng nhằm hướng tới việc giảm tải lượng công việc phải làm cho Nghị viện. Hai là, hầu hết các nước có thực trạng hoạt động sáng kiến lập pháp của nghị sĩ sôi động đều có xu hướng hình thành các cơ quan chuyên trách hỗ trợ nghị sĩ thực hiện sáng quyền lập pháp. Đây cũng là một bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể nghiên cứu, ứng dụng trên thực tế. Lập pháp là hoạt động mang tính chất chuyên môn 13
cao, với những đòi hỏi chuyên sâu về kỹ thuật lập pháp và về hệ thống pháp luật. Vì vậy, việc xây dựng cơ quan chuyên môn hỗ trợ nghị sĩ như các nước đã làm là điều rất cần thiết. Hơn nữa, việc tham khảo mô hình các cơ quan hỗ trợ nghị sĩ đã thực hiện thành công trên thế giới sẽ giúp nước ta nâng cao hiệu quả hoạt động của sáng quyền lập pháp do nghị sĩ trình trong thời gian ngắn hơn. Ba là, cần nghiên cứu áp dụng cơ chế cho phép nghị sĩ thuê thư ký, đội ngũ giúp việc riêng. Hầu hết các nước trên thế giới đều hỗ trợ kinh phí để nghị sĩ có thể thuê thư ký hoặc bộ phận giúp việc. Đội ngũ giúp việc này sẽ hỗ trợ nghị sĩ trong toàn bộ hoạt động của nghị sĩ, trong đó có hoạt động sáng quyền lập pháp. Với đội ngũ hỗ trợ riêng, nghị sĩ sẽ có thời gian nhiều hơn giành cho việc trình sáng kiến lập pháp và thực hiện hoạt động này một cách hiệu quả hơn. 14
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 Chương 1 của Luận văn đã trình bày một cách tổng quát nhất các nội dung lý luận về sáng quyền lập pháp của nghị sĩ/đại biểu Quốc hội bao gồm: khái niệm về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội, khái niệm sáng quyền lập pháp, sáng quyền lập pháp của nghị sĩ; đặc điểm, nội dung, các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động đến sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội; pháp luật một số nước về sáng quyền lập pháp của nghị sĩ và kinh nghiệm cho Việt Nam. Theo đó, sáng quyền lập pháp là thuật ngữ học thuật, có nội hàm bao trùm cả ba khái niệm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Sáng quyền lập pháp là việc các chủ thể theo luật định thực hiện việc trình sáng kiến lập pháp dưới các hình thức văn bản nhất định ra trước Nghị viện/Quốc hội. Ở một số nước, sáng quyền lập pháp là quyền trình dự án luật ra trước nghị viện của các chủ thể do luật định. Ở một số nước khác, sáng quyền lập pháp là quyền trình dự án luật, quyền trình các kiến nghị về luật của các chủ thể do luật định ra trước Nghị viện. Trong đó, đại biểu Quốc hội là một chủ thể đặc biệt có quyền trình sáng kiến lập pháp. Ở Việt Nam, sáng quyền lập pháp là quyền của các chủ thể do luật định thực hiện việc đề nghị xây dựng luật, trình dự án pháp lệnh, dự án Luật. Đối với đại biểu Quốc hội Việt Nam, sáng quyền lập pháp là quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Chương 1 cũng đã trình bày kết quả nghiên cứu về kinh nghiệm một số nước trên thế giới về sáng quyền lập pháp của nghị sĩ. Trên cơ sở đó, Luận văn đã rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể ứng dụng cho Việt Nam gồm: - Pháp luật của một số nước trên thế giới có các quy định đảm bảo hiệu quả hoạt động sáng quyền lập pháp của nghị sĩ như: quy định quy trình riêng cho các dự án luật do nghị sĩ trình, quy định cơ chế sàng lọc đối với sáng kiến lập pháp của nghị sĩ; quy định về đội ngũ thư ký riêng của nghị sĩ; - Các nước đã hình thành một số mô hình hỗ trợ nghị sĩ thực hiện sáng quyền lập pháp mà Việt Nam có thể nghiên cứu tham khảo. 15
Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM 2.1. Các quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam 2.1.1. Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trước năm 2015 Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam từ năm 1946 đến nay , phải đến Hiến pháp năm 1980 mới ghi nhận quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội. Tiếp đó, Hiến pháp năm 1992 kế thừa, phát triển quy định quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội của các Hiến pháp trước đó. Khác với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp 1992 đã tách riêng quy định về quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ra khỏi các chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp khác. Mặc dù vậy, nội dung của quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội vẫn giữ nguyên như quy định của Hiến pháp năm 1980: loại văn bản mà đại biểu Quốc hội có quyền trình sáng kiến lập pháp là Luật. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã quy định về trình tự, thủ tục của đại biểu Quốc hội cũng như các chủ thể khác trong việc thực hiện quyền trình dự án Luật. Năm 2008, để tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã được ban hành thay thế cho Luật năm 1996. Theo đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã kế thừa quy định của Luật 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2002 , Luật tiếp tục ghi nhận quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội. Quyền trình sáng kiến lập pháp trong thời kỳ này bao gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Luật quy định đầy đủ hơn về quyền, thủ tục đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh. Luật cũng đã có sự phân biệt giữa yêu cầu đối với việc trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh. Bên cạnh các văn bản nêu trên, Luật Tổ chức Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội cũng ghi nhận quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. 2.1.2. Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật hiện hành Hiến pháp năm 2013 của nước ta tiếp tục ghi nhận quyền kiến nghị về luật và trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam là quyền Hiến định. Nghiên cứu cho thấy, Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa, phát triển quy định của Hiến pháp năm 1992. 16
Theo dó, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục giữ nguyên quy định: đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về luật và trình dự án luật. Mặt khác, Hiến pháp năm 2013 đã mở rộng quyền trình sáng kiến lập pháp cho đại biểu Quốc hội là bao gồm cả quyền kiến nghị và trình dự án pháp lệnh ra trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Các Luật như Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định chi tiết nội dung trên của Hiến pháp năm 2013. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định chi tiết, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền kiến nghị và trình dự án luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã quy định chi tiết về quy trình, thủ tục và cơ chế hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của mình. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo đảm việc thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định tương đối hoàn thiện, chi tiết về quy trình và cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp. Trong đó, Luật đã quy định khá đầy đủ về quy trình thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh; quy trình thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Đặc biệt, Luật đã làm rõ sự khác biệt một cách chi tiết giữa quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Bên cạnh các văn bản nêu trên, các nghị quyết của Quốc hội như Nghị quyết số 08/2002/QH11 ban hành quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội… cũng đã quy định về quyền trình kiến nghị luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh. 2.1.3. Các hạn chế, bất cập của quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội a Chưa có sự thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật vềquyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật b Chưa có quy định rõ ràng về việc thực hiện quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội c Quy trình, thủ tục thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội chưa có sự khác biệt so với các chủ thể khác 2.2. Thực trạng thực hiện quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam Kết quả nghiên cứu cho thấy rằng, kiến nghị về luật là hình thức được đại biểu Quốc hội sử dụng nhiều hơn. Tuy vậy, việc thực hiện kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam cũng chưa thực sự được chú trọng. Điều này thể hiện ở hai khía 17
cạnh: i số lượng kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội còn rất hạn chế, chiếm tỷ lệ không đáng kể so với số lượng dự án luật được đề nghị; ii cho đến nay số lượng kiến nghị về luật được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trở thành luật cũng rất khiêm tốn. Về số lượng kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội, nếu xét kiến nghị về luật là các văn bản kiến nghị được gửi tới Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban Pháp luật một cách chính thức với đầy đủ nội dung theo quy định của pháp luật thì cho đến nay chỉ có khoảng 1-2 kiến nghị. Tuy nhiên, xét ở góc độ không chính thức, số lượng kiến nghị luật được thống kê sẽ lớn hơn nhiều. Hầu hết các kiến nghị về luật, pháp lệnh là những kiến nghị đã được các đại biểu Quốc hội thực hiện thông qua ý kiến phát biểu của mình tại các phiên họp của Quốc hội, của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, của các Đoàn đại biểu Quốc hội. Phần lớn kiến nghị luật, pháp lệnh trong tổng số các kiến nghị nêu trên đều chưa thành công, chưa được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để xây dựng thành luật, pháp lệnh. Tuy vậy, cũng có một số kiến nghị đã may mắn thành công. Thành công gần đây nhất là kiến nghị về Luật Hành chính công của đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh đã được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2017. Tuy các kiến nghị về luật chưa thành công nhưng đã thể hiện vai trò đóng góp tích cực của đại biểu Quốc hội vào hoạt động lập pháp. Hơn nữa, một số kiến nghị của đại biểu Quốc hội đã được Chính phủ tiếp tục nghiên cứu hoặc đã ban hành thành luật như kiến nghị xây dựng Luật quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, kiến nghị xây dựng luật đầu tư theo hình thức đối tác công – tư... Một số kiến nghị khác thì được Chính phủ tiếp tục nghiên cứu để ban hành nghị định điều chỉnh các vấn đề bất cập trong cuộc sống như kiến nghị xây dựng Luật trọng dụng nhân tài. Về mặt nội dung của các kiến nghị về luật, nội dung kiến nghị về luật do đại biểu Quốc hội trình rất đa dạng, phong phú. Tất cả các kiến nghị đều xuất phát từ bất cập hoặc từ đòi hỏi của thực tiễn cần thiết phải ban hành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau trong cuộc sống. Về hình thức văn bản luật mà kiến nghị về luật hướng tới, hầu hết các kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội đều hướng tới việc ban hành mới các dự án luật, pháp lệnh với nội dung điều chỉnh tương đối rộng và sâu. Các nội dung hướng tới hầu hết là các vấn đề đang có nhiều bất cập, bức xúc trong cuộc sống và được dư luận xã hội quan tâm. 18
2.3. Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, đến nay chỉ mới có 02 lần, đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật và trình dự án luật và 01 lần đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình dự án pháp lệnh. Trường hợp đầu tiên là trường hợp đại biểu Quốc hội Huỳnh Ngọc Điền, đại biểu Quốc hội khóa VIII của đoàn Đại biểu Quốc hội thành phố Hồ Chí Minh đã tự mình soạn thảo Luật về thuế sử dụng đất nông nghiệp và trình dự án ra trước Quốc hội. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau nên nỗ lực của đại biểu Quốc hội đã không thành công. Tiếp đó, một trường hợp khác là đại biểu Quốc hội chuyên trách của Quốc hội khóa XI đã có nguyện vọng trình dự án pháp lệnh Điều tra bí mật trong lĩnh vực tư pháp . Đại biểu đã chủ động soạn thảo dự án pháp lệnh, báo cáo Thường trực Ủy ban mà đại biểu đó là thành viên và Phó chủ tịch Quốc hội phụ trách công tác lập pháp. Tuy nhiên, nội dung của dự án pháp lệnh là vấn đề thuộc quan điểm đang có nhiều tranh luận, chưa có kết luận cuối cùng, vì thế dự án pháp lệnh không được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Đề nghị xây dựng luật thành công nhất của đại biểu Quốc hội thuộc về đề nghị của đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh. Dự án Luật Hành chính công đã được Quốc hội đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2017. Đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh đã kiên trì với đề xuất của mình từ Quốc hội khóa XIII đến nay là Quốc hội khóa XIV. Với quyết tâm của đại biểu, Quốc hội đã đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thành lập Ban soạn thảo dự án Luật gồm 27 người do đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh làm Trưởng ban. Ban soạn thảo với sự hỗ trợ của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp đã tích cực, nỗ lực trong công việc soạn thảo dự án Luật kịp trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp thứ 13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội XIV. Mặc dù vậy, dự án Luật cũng chỉ mới dừng lại ở việc được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất. Đến nay, Dự án Luật đang tạm thời bị rút khỏi chương trình để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện và trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét, cho ý kiến sau. 2.4. Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 2.4.1 Một số kết quả đạt được Thứ nhất, đại biểu Quốc hội ngày càng chú trọng hơn về việc thực hiện đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Thực tiễn cho thấy, sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội ngày càng tăng về cả số lượng và chất lượng. 19
Thứ hai, cùng với quá trình cải cách, nâng cao hiệu quả lập pháp của Quốc hội, các điều kiện, cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp ngày càng được quan tâm, ghi nhận. Thứ ba, với việc lần đầu tiên có đại biểu Quốc hội trình dự án Luật dự án Luật Hành chính công , các cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trên thực tiễn sẽ được định hình và hoạt động có kinh nghiệm hơn. Điều này sẽ tạo sự thuận lợi cho các đại biểu Quốc hội khác trong việc thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của mình. 2.4.2. Một số hạn chế, bất cập Thứ nhất, số lượng sáng kiến lập pháp còn quá ít, chiếm tỷ lệ rất thấp trong tổng số đề nghị lập pháp được đưa ra. Phần lớn các sáng kiến lập pháp được thực hiện bởi các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Về mặt chất lượng, các sáng kiến lập pháp do đại biểu Quốc hội thực hiện thường chỉ dừng lại ở mức ý tưởng sơ khai, chưa xác định rõ phạm vi điều chỉnh, nội dung chính sách chính… Chính vì vậy, sự thành công của sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội chưa cao. Cho đến thời điểm này, chưa có dự án luật, pháp lệnh trình bởi đại biểu Quốc hội nào được thông qua. Thứ hai, hầu hết các sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm kiến nghị luật, pháp lệnh; đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh đều là những dự án mới, có phạm vi điều chỉnh vừa sâu vừa rộng và là các dự án khó thực hiện, xây dựng. Thứ ba, công tác chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội chưa được thực hiện kỹ lưỡng và đúng quy trình, thủ tục theo quy định của pháp luật. Thứ tư, công tác hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp còn chưa có nhiều kinh nghiệm, còn nhiều lúng túng. 2.4.3. Các nguyên nhân của hạn chế, bất cập Thứ nhất, quan điểm của đại biểu Quốc hội nói riêng và của cả hệ thống cơ quan nhà nước nói chung vẫn đang cho rằng, hoạt động lập pháp là công việc lớn, quan trọng, cần huy động trí tuệ và trách nhiệm tập thể. Hơn nữa, nhận thức trong hoạt động lập pháp của nước ta vẫn còn nặng về suy nghĩ, luật là văn bản đầy đặn gồm từ vài chục Điều đến vài trăm Điều. Thứ hai, một nguyên nhân khác ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả thực hiện quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội là nguyên nhân về việc tổ chức thi hành pháp luật bảo đảm quyền trình sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội. Các quy định của pháp luật về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và các quy định về cơ chế thực hiện các quyền này chưa được hoàn thiện. Pháp luật nước ta chỉ mới quy định, giao trách nhiệm cho Văn phòng Quốc hội phải đảm bảo các điều kiện 20