Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình

Chia sẻ: Caphesuadathemhanh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:87

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Khóa luận được nghiên cứu với mục tiêu nhằm tìm ra những nguyên nhân, hạn chế khi áp dụng pháp luật hiện hành để đưa ra những giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT --------o0o------- NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY Ngành: Luật kinh doanh HÀ NỘI - 2016
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT --------o0o------- NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY Ngành: Luật kinh doanh Cán bộ hướng dẫn: PGS.TS. Doãn Hồng Nhung Sinh viên thực hiện: Nguyễn Thị Huyền Trang Lớp: K57-LKD Khóa: QHL-2012 HÀ NỘI – 2016
LỜI CAM ĐOAN Em xin cam đoan rằng toàn bộ những nội dung và số liệu trong luận văn này do em tự nghiên cứu, khảo sát và thực hiện. Sinh viên Nguyễn Thị Huyền Trang
LỜI CẢM ƠN Để có thể hoàn thành khóa luận với đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình”, bên cạnh những nỗ lực của bản thân, em đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên, khích lệ, hướng dẫn của các thầy, cô giáo, gia đình và bạn bè. Trong 04 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật, em đã nhận được sự chỉ bảo và giảng dạy tận tình của các thầy cô, đặc biệt là các thầy cô bộ môn Luật Kinh Doanh. Chính các thầy cô đã cho chúng em những kiến thức nền tảng và kiến thức chuyên môn trong suốt thời gian học ở trường. Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Doãn Hồng Nhung, người đã dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn, sửa chữa giúp đỡ em hoàn thành tốt khóa luận tốt nghiệp của mình. Cuối cùng, em xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, tập thể lớp k57LKD và những người bạn thân đã luôn bên cạnh động viên, khích lệ, giúp đỡ em trong quá trình học tập cũng như hoàn thành khóa luận tốt nghiệp này. Hà Nội, tháng 05 năm 2016 Sinh viên Nguyễn Thị Huyền Trang
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT LĐĐ : Luật Đất đai GPMB : Giải phóng mặt bằng BTGPMB : Bồi thường giải phóng mặt bằng UBND : Ủy ban nhân dân MTTQVN : Mặt trận tổ quốc Việt Nam HĐND : Hội đồng nhân dân
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ......................................................................................... 6 1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...................... 6 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất ...................................... 6 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất............................................. 9 1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất. ............................................................... 11 1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất................................................................... 11 1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ........................................................... 12 1.3. Phân biệt trưng dụng đất và thu hồi đất. .................................................... 13 1.4. Thẩm quyền thu hồi đất ............................................................................... 14 1.5. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng .................................................... 15 1.5.1. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng.................................................. 15 1.5.2. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng ... 16 1.6. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................................................................................................ 17 1.6.1. Giai đoạn trước năm 1993 ............................................................................ 17 1.6.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 .......................................................... 18 1.6.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013 .......................................................... 20 1.6.4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay.................................................................... 22 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ................................................................. 26
2.1. Pháp luật thực định điều chỉnh hoạt động bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................................................................................... 26 2.1.1. Trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............ 26 2.1.2. Qui đinh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ........................................ 27 2.1.3. Qui định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ................................................ 41 2.1.4. Qui định về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. ........................................ 42 2.1.5. Qui định các trường hợp đặc biệt về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất..................................................................................................... 44 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. ................................................. 44 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình. ........... 44 2.2.2. Nội dung các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình về tổ chức thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. ........................... 46 2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. ....................................................... 50 CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÊ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG .................................. 61 3.1. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng .............................................................................................................. 61 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. ................................................................................ 61 3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng.. ............................................................................... 64 3.3.1. Kiến nghị hoàn thiện quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng .............................................................................. 65 3.3.2. Kiến nghị hoàn thiện quy phạm pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng ............................................................... 68 3.3.3. Kiến nghị về tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. ................................................................................... 69
3.3.4. Giải pháp về bổ trợ, tuyên truyền, giáo dục nhận thức pháp luật nâng cao hiệu quả bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. .............................................................. 71 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 75
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, đất đai là tư liệu sản xuất không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là nơi sinh sống của cộng đồng dân cư, xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng của đất nước. Nếu sử dụng đất đai hợp lý giúp đất nước ngày càng phát triển và giàu mạnh hơn. Hơn thế nữa trong bối cảnh dân số nước ta tăng nhanh chóng, tính đến 1/4/2011, dân số Việt Nam là 87.610.947 người, trong đó dân số thành thị chiếm 30,6%, dân số nông thôn chiếm 69,4%1. Từ đó có thể thấy dân số nông thôn chiếm phần lớn dân số nước ta. Do đó đất nông nghiệp lại càng trở nên quan trọng với người dân, đó là nguồn sống, nguồn việc làm, là cái duy trì phát triển sự sống của mỗi người, mỗi gia đình. Quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa ở Việt Nam đã được thực hiện hơn hai thập kỷ qua, nó đặc biệt diễn ra mạnh mẽ ở những năm gần đây. Tốc độ đô thị hóa của Việt Nam diễn ra mạnh mẽ trong suốt 15 năm, từ mức 21,7% năm 1999 và đến nay đã đạt 33,1% (bình quân mỗi năm tăng gần 1 điểm phần trăm) 2.Trong quá trình đó chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án với các mục tiêu phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội, hạ tầng cho các khu đô thị… Trong đó, công tác thu hồi đất, bồi thường GPMB để thực hiện các công trình là điều kiện ban đầu và tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án. Nhưng trên thực tế việc chuyển quỹ đất vào triển khai các dự án không đơn giản, vì nó tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và cộng đồng dân cư, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, đặc biệt với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi trên phạm vi cả nước, đến từng địa phương, cơ sở. Đây là một thách thức rất lớn đối với việc triển khai các dự án hiện nay, nó đòi hỏi chúng ta 1 Cơ cấu dân số và lực lượng lao động tại Việt Nam. http://mic.gov.vn/daotaonghe/thongke/Trang/C%C6%A1c%E1%BA%A5ud%C3%A2ns%E1%BB%91v%C3%A0l%E1 %BB%B1cl%C6%B0%E1%BB%A3nglao%C4%91%E1%BB%99ngt%E1%BA%A1iVi%E1%BB%87tNam.aspx 2 Tạp chí của Tổng cục Thống kê .ISNN 0866-7322. Số 12/2014 (493). Ra hàng tháng. Năm thứ 53 1
phải giải quyết hàng loạt các vấn đề liên quan đến người dân mất đất như: đời sống, việc làm của người dân bị thu hồi đất và giá trị phần đất đai bị thu hồi của người dân phải được xác định như thế nào để đền bù thỏa đáng những thiệt hại mà họ phải gánh chịu, giải quyết ổn thỏa tâm trạng của người dân sau khi bị mất đất cũng là những vấn đề vô cùng quan trọng. Đất đai luôn là một vấn đề nóng và nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt của Đảng, Nhà nước và của toàn xã hội. Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên được ban hành vào năm 1987 đến nay, pháp luật đất đai liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Pháp luật đất đai đã từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đưa đất đai trở thành nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước3. Tuy nhiên, tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ngày càng gay gắt và kéo dài. Tổng thanh tra Chính phủ Huỳnh Phong Tranh cho biết, năm 2014 cả nước đã phát sinh hơn 81.000 đơn khiếu nại tố cáo. Mặc dù số lượng đơn giảm 71%, vụ việc giảm 9,8%, nhưng số vụ khiếu nại phức tạp đông người lại tăng 5,2%. Trong 81.000 đơn khiếu nại tố cáo đó, khiếu nại về đất đai chiếm 96,27%. Cụ thể, khiếu nại xuất phát từ việc bồi thường đất hỗ trợ tái định cư, GPMB phục vụ các dự án phát triển xã hội chiếm 50% 4. Với những lí do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình” cho đề tài luận văn cử nhân luật học của mình. Tác giả hi vọng với những nghiên cứu và phân tích của mình góp phần nhỏ vào việc hoàn thiện hơn nữa những qui định của pháp luật về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề quan trọng, nó có tác động không nhỏ đến quyền lợi của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi, chính vì vậy trên thực tế đã nảy sinh rất nhiều vụ khiếu kiện liên quan đến vấn đề này. Trong 3 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo đánh giá tác động LĐĐ( sửa đổi), Hà Nội, tháng 8/2012, Tr.4 4 http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Chinh-tri/724777/can-quyet-liet-thao-go-tinh-trang-khieu-nai-to-cao 2
giới nghiên cứu luật pháp, đây cũng là vấn đề được nhiều người quan tâm nghiên cứu. Điều này thể hiện ở việc có không ít các bài viết, công trình nghiên cứu về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể kể đến một số Luận văn thạc sĩ tiêu biểu như: pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội, của tác giả Lê Thị Yến năm 2010, pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An, của tác giả Hoàng Thị Thu Trang năm 2012; pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp- thực trạng và hướng hoàn thiện của tác giả Trần Thị Phương Liên năm 2013. Ngoài ra còn có nhiều bài viết trong các tạp chí như: vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí luật học số 1/2009; vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo LĐĐ (sửa đổi, bổ sung) của tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 12/2008; pháp luật về bồi thường tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung quốc- những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của đồng tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến và ThS. Nguyễn Ngọc Minh, Tạp chí Luật học số 10/2010; pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng của tác giả Nguyễn Thị Nga, Tạp chí Luật học số 11/2010; bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo luật đất đai năm 2013 của tác giả Phạm Thu Thủy, tạp chí luật học đặc san 11/2014; dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất của tái giả ThS. Lê Ngọc Thạnh, Tạp chí nghiên cứu lập pháp điện tử… Các bài viết, công trình khoa học trên đây đã nghiên cứu vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ khác nhau. Có công trình, bài viết đã nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; có những công trình , bài viết lại đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề cụ thể như: phương thức bồi thường, trình tự thủ tục thu hồi đất và bồi thường, cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến vấn đề này; có những công trình còn nghiên cứu pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ngoài để rút ra 3
bài học kinh nghiệm cho Việt Nam …Tuy nhiên đến nay, chưa có công trình nào tập trung nghiên cứu tìm hiểu về thực trạng pháp luật bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để GPMB sau khi LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực tại địa bàn tỉnh Ninh Bình. Vì vậy, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình sau khi LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực; để từ đó thấy rõ hơn sự phù hợp, không phù hợp trong quy định của pháp luật với thực tiễn cũng như đánh giá được quá trình thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Qua đây, tác giả đưa ra một số đề xuất góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật và góp phần hoàn thiện quá trình thực thi pháp luật trong thực tiễn. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Một là: Nghiên cứu để làm rõ các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiến áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Hai là: Nghiên cứu để hệ thống hóa các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để tìm ra những qui định cần sửa đổi để phù hợp với thực tiễn triển khai công việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Ba là: Nghiên cứu để tìm ra những nguyên nhân, hạn chế khi áp dụng pháp luật hiện hành để đưa ra những giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Các quy định của pháp LĐĐ hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất - Các nghị định, thông tư của Nhà nước ban hành về hướng dẫn thực hiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm: Nghiên cứu đánh giá nội dung những quy định của LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và quá trình áp 4
dụng pháp luật để GPMB ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình, đặt trong mối tương quan so sánh với LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn LĐĐ năm 2003 trước đây. 5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu trong đó chủ yếu là các phương pháp như: - Phương pháp phân tích: Tác giả áp dụng trong việc phân tích các khái niệm, các điều khoản của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như làm rõ khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thẩm quyền thu hồi đất; các nguyên tắc thu hồi đất; các nhân tố ảnh hưởng đến BTGPMB; phân tích các thuận lợi khó khăn trong BTGPMB… - Phương pháp tổng hợp: Tác giả áp dụng trong việc tổng hợp các số liệu trong các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến vấn đề bồi thường, GPMB như diện tích đất cần thu hồi phục vụ dự án; số tiền bồi thường về đất, về tài sản; số tiền được tái định cư; diện tích đất giao tái định cư. Thông qua việc tổng hợp các số liệu, con số chúng ta dễ dàng hiểu và tiếp cận luận văn hơn. - Phương pháp bình luận: Trong quá trình nghiên cứu tác giả đưa ra ý kiến, quan điểm của mình về các quy định của pháp luật liên quan đến bồi thường, giải phóng mặt bằng. Đó là quan điểm về giá đất; thời hạn thông báo thu hồi đất; hoàn thiện tổ chức phát triển quĩ đất; trưng dụng đất; các chính sách hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống sản xuất… - Phương pháp so sánh: Tác giả áp dụng việc so sánh giữa các quy định của LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài lời mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1 : Cơ sở lí luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. Chương 2 : Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn giải phóng mặt bằng trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. 5
Chương 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất 1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận trong khoa học pháp lý. Do đó, khi nghiên cứu về pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để GPMB ở VN, trước hết, ta phải làm rõ khái niệm thế nào là thu hồi đất. LĐĐ năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý”5 LĐĐ năm 2013 quy định về khái niệm thu hồi đất như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”6 Từ những khái niệm trên, cho thấy thu hồi đất có những đặc điểm sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những phương thức của Nhà nước để thực hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai được pháp luật đất đai quy định. Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Pháp luật qui định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Vì vậy Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất phải tuân theo các qui định của pháp luật. Thứ hai, Thu hồi đất được thực hiện thông qua một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có tên gọi là quyết định thu hồi đất, trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do bị thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị thu hồi. Quyết định này là căn cứ pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 5 Khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003 6 Khoản 11 Điều 23 LĐĐ năm 2013 6
Thứ ba, thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội như cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh không có nghề nghiệp hoặc không có chỗ ở. Thứ tư, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội như để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế-xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; hoặc để để xử lí các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng hay do hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất. 1.1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất Để thực hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, các trường hợp thu hồi đất được thể hiện cụ thể tại các điều từ Điều 61 tới Điều 65 LĐĐ năm 2013. So với LĐĐ năm 2003, qui định các trường hợp thu hồi đất rõ ràng và cụ thể hơn rất nhiều. Khác với cách thức liệt kê các trường hợp thu hồi đất của Điều 38 LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 qui định rõ thành 5 loại chính đó là: thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện. Thứ nhất, thu hồi đất do nhu cầu của nhà nước bao gồm các trường hợp: Sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh được qui định tại điều 61 LĐĐ năm 2013. Ta có thể thấy tại LĐĐ năm 2013 đã chuyển Khoản 1 Điều 89 LĐĐ năm 2003 thành 10 khoản của Điều 61 LĐĐ năm 2013 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh. Sử dụng đất vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đây là một điều mới của LĐĐ năm 2013, tuy nhiên nội dung của nó thì chỉ là cụ thể hóa Khoản 1 Điều 38 của LĐĐ năm 2003 và luật hóa quy định của các Nghị định như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. 7
Sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được qui định tại Điều 62 LĐĐ năm 2013. Điều luật này đã cụ thể hóa khoản 1 Điều 38 và khoản 1 Điều 40 của LĐĐ năm 2003 trên cơ sở luật hóa quy định của các Nghị định như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các nhà làm luật cũng sửa đổi cụm từ “thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế” thành cụm từ “thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội” để cụ thể và thu hẹp các trường hợp thu hồi đất để sản xuất kinh doanh chuyển sang cơ chế thực hiện các quyền của người sử dụng đất thông qua việc chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn quy định tại Điều 73 của LĐĐ năm 2013. Ngoài ra, LĐĐ năm 2013 còn bổ sung qui định về căn cứ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội đó là: “Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này; kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án”7. Quy định này đã giải quyết vướng mắc cơ bản trong thực tiễn thi hành LĐĐ năm 2003 như: khó thực hiện thu hồi đất do làm mất quyền lợi của người sử dụng đất trong khi chưa có quy định về căn cứ cụ thể đối với từng trường hợp thu hồi đất, khắc phục tình trạng xử lý vụ việc cụ thể đã xảy ra tại địa phương có tính chất rất phức tạp. Thực tế địa phương thu hồi đất khó xác định cho đúng với từng trường hợp thu hồi đất cụ thể do có luật quy định có nhiều trường hợp thu hồi đất nhưng không rõ để áp dụng cơ chế giải quyết cho phù hợp. Thứ hai, Thu hồi đất do vi phạm LĐĐ được qui định tại Điều 64 LĐĐ năm 2013. Đây là một điều luật mới được tách ra từ các khoản 3, 4, 5, 6, 9, 11 và 12 Điều 38 LĐĐ năm 2003 và bổ sung 1 số nội dung sau: Bổ sung trường hợp thu hồi đất không được chuyển nhượng, tặng cho mà cố ý nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhằm bổ sung chế tài mạnh nhất là thu hồi 7 Điều 63 LĐĐ năm 2013 8
để xử lý vi phạm đang diễn ra phổ biến hiện nay như chuyển nhượng trái phép đất trồng lúa để chờ quy hoạch, găm, thu gom đất nông nghiệp lập dự án đầu tư phi nông nghiệp. Bổ sung điều kiện thu hồi đất đối với trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước thì chỉ thu hồi khi đã bị xử phạt mà cố ý không chấp hành, nhằm đảm bảo tính khả thi, phù hợp với cách xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện hành. Bổ sung quy định người bị thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại điểm h khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp; không được thanh toán giá trị đầu tư vào đất còn lại và tài sản gắn liền với đất nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, buộc người sử dụng đất có trách nhiệm sử dụng đất hiệu quả, ngăn chặn cơ chế xin cho trong việc giao đất. Bổ sung quy định về việc thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 phải căn cứ vào các văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Thứ ba, do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện qui định tại Điều 65 LĐĐ năm 2013. Trường hợp này nhà nước thu hồi đất không xuất phát từ nhu cầu của nhà nước, cũng không do lỗi của người sử dụng đất mà chỉ đơn thuần là các lí do: tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà bị giải thể, phá sản; cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết hạn. 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo từ điển thông dụng thì bồi thường được hiểu là: “Đền bù những tổn hại đã gây ra”8. Riêng lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất (trước đây là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại) được ghi nhận từ rất sớm. Tại nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội Đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “bồi thường cho 8 Nguyễn Như Ý (chủ biên ), Từ điển Tiếng Việt thông dụng. NXB Giáo dục, Hà Nội 2001, tr79 9
người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, LĐĐ năm 1987 ra đời, cùng với đó là sự ra đời của các văn bản hướng dẫn thi hành, lúc này thuật ngữ “bồi thường” đã bị thay thế bởi thuật ngữ “đền bù”. Sau đó thuật ngữ “đền bù thiệt hại” lại được tiếp tục sử dụng trong LĐĐ năm 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ năm 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thuật ngữ “bồi thường” lại được sử dụng trở lại trong LĐĐ năm 2003. Theo Khoản 6 Điều 4 LĐĐ năm 2003 đưa ra cách giải thích khái niệm này như sau “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người thu hồi đất”. Từ các cách định nghĩa trên ta có thể thấy bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, về phạm vi bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Bởi lẽ, các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không có lỗi mà do Nhà nước thu hồi để sử dụng cho mục đích chung của xã hội. Do đó, Nhà nước phải bồi thường, bù đắp cho người sử dụng đất về những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. Hơn thế nữa, ngoài việc bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản trên đất, Nhà nước còn thực hiện hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di chuyển chỗ ở; giải quyết vấn đề tái định cư; đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người sử dụng đất Thứ hai, về đối tượng được bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, do đó những đối tượng được bồi thường là: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư ở Việt Nam ... Theo đó, người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường khi được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất hoặc các diều kiện khác mà pháp luật đất đai hiện hành qui định. Thứ ba, về giá đất bồi thường, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất phải tuân thủ các quy định của pháp luật về điều kiện bồi thường, giá đất để tính bồi thường 10
được xác định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất khác với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự dựa trên nguyên tắc tự nguyện thỏa thuận, căn cứ vào thiệt hại thực tế và bồi thường trên cơ sở ngang giá. Có sự khác biệt như vậy bởi vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, bản thân người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đối với từng diện tích đất riêng lẻ mà họ đang sử dụng, họ chỉ được nhà nước trao quyền thông qua giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất hoặc cho phép nhận chuyển quyền. 1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất. 1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất “Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lí trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Có thể cho rằng bồi thường là chế định pháp luật độc lập và hệ quả tất yếu của việc thu hồi đất; còn hỗ trợ được xem như biện pháp bổ sung và là sự “kéo dài” của quá trình bồi thường, đóng vai trò khoả lấp khoảng trống mà các qui định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất gây ra. Bởi vì, khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù đối tượng bị thu hồi chỉ là một diện tích đất song thiệt hại đối với người dân không chỉ nằm ở đó. Ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng vật nuôi còn các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu sản xuất, phải học nghề mới, bị thiệt hại về tinh thần…9”. Việc thu hồi đất gây ra vô số những hệ quả, nhất là đối với đời sống, sinh hoạt, làm việc của nhân dân. Nước ta vốn là một nước nông nghiệp, “miếng cơm, manh áo” của người nông dân đều trông chờ vào hạt lúa trên đồng, trông mong vào từng tấc đất. Chính vì vậy, có rất nhiều người dân sau khi bị thu hồi đất, mặc dù đã được bồi thường theo đúng chính sách của nhà nước. Tuy nhiên họ lại không biết tương lai họ làm gì để sinh sống vì cả đời họ chỉ biết làm ruộng, làm đồng. Nhằm 9 Phạm Thu Thủy (2014), “Bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất theo LĐĐ 2013”, Tạp chí luật học, đặc san 11/ 2014, Tr.54. 11
bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ việc thu hồi đất, nhanh chóng ổn định về đời sống sản xuất; Nhà nước đã qui định và tổ chức thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Theo Khoản 14 Điều 4 LĐĐ năm 2013 qui định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi”. 1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Tái định cư là một thuật ngữ sử dụng phổ biến trong sách, báo pháp lý ở nước ta hiện nay, đặc biệt là trong các qui định của pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại không đưa khái niệm về tái định cư. Theo Khoản 2 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư…” và Khoản 4 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu” Theo Điểm a Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì tái định cư được giải thích là: “trường hợp thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh mà hộ gia đình, cá nhân không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư”. Căn cứ vào các qui định trên, khái niệm về tái định cư có thể hiểu là: “Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải chuyển chỗ ở”10 Thực tế diễn ra cho thấy, việc thu hồi đất dẫn tới hệ quả rất nhiều người dân không còn nơi ăn chốn ở, phải di chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống của 10 Lê Hoàng Dương (2009), Luận văn cử nhân luật học, Các vấn đề pháp lý về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư , Đại học luật Hà Nội, Tr.4. 12