Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước

Chia sẻ: Na Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:180

Thêm vào BST

Báo xấu

176
lượt xem 36
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu: Hệ thống hóa, kết hợp phương pháp phân tích và tổng hợp nhằm phát triển cơ sở lý luận về xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN; phân tích thực trạng của việc vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian qua; xây dựng hệ thống tiêu chí (bao gồm cả các tiêu chí định tính và các chỉ tiêu định lượng) đảm bảo việc đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀN H SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Đà Nẵng - 2015
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀNH SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Chuyên ngành : Quản trị kinh doanh Mã số : 62.34.05.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Lâm Chí Dũng 2. PGS.TS. Lê Hùng Sơn Đà Nẵng - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận án “Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Nếu có gì sai tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm. Nghiên cứu sinh Phan Quảng Thống
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của luận án ............................................................................... 1 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................2 3. Phương pháp nghiên cứu................................................................................. 3 4. Những đóng góp chính của luận án................................................................. 3 5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu......................................................................... 4 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ............................................................................................................13 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .............................................................................13 1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước ........................................................ 13 1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước .........................................................16 1.1.3. Vai trò của Ngân sách Nhà nước ............................................................18 1.2. HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .............................................................................................................27 1.2.1. Tổng quan về quản lý Ngân sách Nhà nước ....................................... 27 1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước ...................27 1.2.1.2. Mục tiêu quản lý Ngân sách Nhà nước ..........................................31 1.2.1.3. Chủ thể quản lý Ngân sách Nhà nước ............................................34 1.2.1.4. Nội dung quản lý Ngân sách Nhà nước .........................................35 1.2.2. Nội dung hoạt động quản lý Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ......................................................................................................................... 37 1.2.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhà nước .................................................... 37 1.2.2.2. Chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước .. 43 1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ...............................48 1.3.1. Đánh giá trong hoạt động quản trị .................................................... 48
1.3.2. Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ............................................................................................ 50 1.3.2.1. Hệ tiêu chí ......................................................................................50 1.3.2.2. Phân loại hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của KBNN ...............................................................................................53 1.4. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ..............................................56 1.4.1. Nhân tố bên ngoài .................................................................................. 56 1.4.2. Nhân tố nội tại Kho bạc Nhà nước ........................................................ 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1......................................................................................... 59 Chương 2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA ............................60 2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ...............................................................................60 2.1.1. Bối cảnh ra đời Kho bạc Nhà nước Việt Nam .................................... 60 2.1.2. Nội dung chủ yếu công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam .......................................................................................... 64 2.1.3. Tổ chức công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam ................................................................................................. 66 2.2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MỘT SỐ CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2001-2013 ...........................................................70 2.2.1. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ...................................................................... 70 2.2.2. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý chi Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ...................................................................... 74 2.2.3. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước .............. 77 2.2.3.1. Chỉ tiêu thống kê về kết quả huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước và đầu tư phát triển ..........................................................................................77
2.2.3.2. Chỉ tiêu về tạm ứng vốn Kho bạc Nhà nước cho Ngân sách Nhà nước địa phương .......................................................................................................78 2.2.3.3. Các chỉ tiêu đánh giá về hoạt động quản lý ngân quỹ trong quá trình thu - chi Ngân sách Nhà nước ..................................................................................79 2.3. KHẢO SÁT Ý KIẾN CỦA CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC CÁC CẤP KHO BẠC NHÀ NƯỚC VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM .............80 2.3.1. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................... 80 2.3.2. Phương pháp nghiên cứu, công cụ thu thập dữ liệu và hoạt động khảo sát ......................................................................................................................... 81 2.3.3. Tổng hợp kết quả nghiên cứu ............................................................ 82 2.3.3.1. Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước (thể hiện trong hệ thống báo cáo của KBNN) .................................................................................................83 2.3.3.2. Nhận xét về thực trạng tổ chức công tác phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách tại Kho bạc Nhà nước .................................................86 2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM .....................................................................89 2.4.1. Những mặt làm được ........................................................................ 89 2.4.2. Những hạn chế ................................................................................. 90 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .........................................................................................94 Chương 3. XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ........................................... 95 3.1. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA VIỆC XÂY DỰNG MỚI HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .............................................................................................................95 3.2. CĂN CỨ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ..............................................96
3.2.1. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ............................................................................................ 96 3.2.1.1. Định hướng về cải cách quản lý ngân sách nhà nước.................... 96 3.2.1.2. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước ..................................................................................................................98 3.2.2. Kết quả phân tích thực trạng vận dụng chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước trong thời gian qua .......... 100 3.2.3. Kết quả khảo sát ý kiến công chức, viên chức KBNN ........................ 100 3.2.4. Mục tiêu, yêu cầu xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước ................................................................... 103 3.2.4.1. Mục tiêu .......................................................................................103 3.2.4.2. Yêu cầu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ..................................................................................104 3.3. THIẾT KẾ NỘI DUNG HỆ TIÊU CHÍ ..........................................................105 3.3.1. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước .......................................................................................... 105 3.3.2. Các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ........................................................................... 110 3.3.2.1. Đối với hoạt động chi trả và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước ................................................................................................................110 3.3.2.2. Đối với hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu của Kho bạc Nhà nước ..................................................115 3.3.2.3. Tiêu chí đánh giá về chất lượng dịch vụ hành chính công trong hoạt động quản lý chi Ngân sách Nhà nước ..................................................................117 3.3.3. Các tiêu chí đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ................................. 121 3.4. CÁC GIẢI PHÁP VẬN DỤNG HIỆU QUẢ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ...........................................................................................................125
3.4.1. Kết hợp báo cáo thường xuyên theo định kỳ và điều tra chuyên đề .....125 3.4.2. Xây dựng và hoàn thiện quy trình phân tích, đánh giá ...................... 127 3.4.3. Tổ chức bộ phận phân tích, đánh giá trong từng đơn vị Kho bạc Nhà nước........................................................................................................................ 129 3.5. CÁC GIẢI PHÁP BỔ TRỢ ............................................................................130 3.5.1. Tăng cường sự quan tâm của lãnh đạo Kho bạc Nhà nước các cấp ... 130 3.5.2. Bảo đảm yêu cầu của thông tin ........................................................ 131 3.5.3. Nâng cao nhận thức của cán bộ công chức, viên chức Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................................ 132 3.5.4. Vận dụng tốt công nghệ thông tin .................................................... 132 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................134 KẾT LUẬN ...........................................................................................................135 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Các chữ Tiếng Việt 1. CCHC : Cải cách hành chính 2. CNH-HĐH : Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa 3. ĐTPT : Đầu tư phát triển 4. HĐND : Hội đồng Nhân dân 5. KBNN : Kho bạc Nhà nước 6. KDTM : Không dùng tiền mặt 7. KTTT : Kinh tế thị trường 8. KT-XH : Kinh tế - Xã hội 9. MLNS : Mục lục ngân sách 10. NSNN : Ngân sách nhà nước 11. UBND : Ủy ban Nhân dân 12. XDCB : Xây dựng cơ bản Các chữ Tiếng nước ngoài 1. GDP : Tổng sản phẩm trong nước 2. IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế 3. PEFA : Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công 4.TABMIS : Thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc Nhà nước
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 2.1. Cơ cấu mẫu khảo sát 83 2.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ toàn diện, đầy đủ của các 83 chỉ tiêu đánh giá 2.3. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ chuẩn xác của các chỉ tiêu 84 đánh giá 2.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ cụ thể, rõ ràng của các chỉ 85 tiêu đánh giá 2.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hệ thống của các chỉ tiêu đánh 85 giá (Sự hợp lý trong cách phân loại; Sự liên kết logic giữa các chỉ tiêu ) 2.6. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ khả thi (dễ dàng cho việc 86 vận dụng, thu thập dữ liệu, đánh giá...) của các chỉ tiêu 2.7. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính quy củ, bài bản của hoạt động 86 phân tích, đánh giá 2.8. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý của quy trình phân tích 87 đánh giá 2.9. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý trong thiết kế các báo 87 cáo 2.10. Tổng hợp Kết quả khảo sát về yêu cầu chính xác, kịp thời của 88 việc phân tích, đánh giá 2.11. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính thiết thực, hiệu quả của kết 88 quả phân tích, đánh giá đối với công tác quản lý Quỹ NSNN của KBNN các cấp 3.1. Tổng hợp kết quả khảo sát về bổ sung các tiêu chí định tính 100
3.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về câu hỏi nên ưu tiên điều chỉnh, bổ 101 sung các tiêu chí đánh giá 3.3. Tổng hợp kết quả khảo sát nội dung nào cần được bổ sung các 101 tiêu chí đánh giá nhất (do hiện còn thiếu hoặc chưa được đề cập) 3.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về yêu cầu cần phải được ưu tiên đáp 102 ứng nhất 3.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về nội dung cần được ưu tiên đổi mới 102 nhất 3.6. Tổng hợp Kết quả khảo sát về đề xuất giải pháp cốt lõi 103
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận án NSNN là một bộ phận cơ bản của hệ thống tài chính, là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước trong việc quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội. Qua hơn 24 năm xây dựng và phát triển, KBNN đã góp phần cùng với ngành Tài chính đạt được nhiều kết quả tích cực, đóng góp vào sự nghiệp xây dựng, đổi mới đất nước thông qua việc quản lý quỹ NSNN, huy động vốn cho đầu tư phát triển, kế toán và cung cấp thông tin kịp thời, chính xác phục vụ sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương. Quản lý quỹ NSNN là một chức năng cơ bản của KBNN Việt Nam. Nhằm đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, cung cấp thông tin phản hồi phục vụ hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong thời gian qua, KBNN đã vận dụng một số tiêu chí định lượng thể hiện thành các chỉ tiêu thống kê được thiết kế trong các báo cáo. Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện đang được vận dụng đã bộc lộ những hạn chế cơ bản: thiếu tính toàn diện và tính hệ thống; chưa đáp ứng tốt nhu cầu đánh giá từng đơn vị KBNN, làm cơ sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hành liên quan đến hoạt động quản lý quỹ NSNN. Mặt khác, trước yêu cầu “xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ…” [21] KBNN đã tổ chức triển khai hàng loạt cơ chế, đề án, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản thu - chi NSNN phù hợp chức năng quản lý quỹ NSNN trong tình hình mới. Trong bối cảnh đó, để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ ngân sách của KBNN, việc xây dựng một hệ tiêu chí đáp ứng các mục tiêu cải cách hệ thống quản lý quỹ NSNN của KBNN là rất cấp thiết. Về phương diện nghiên cứu, cả từ nội bộ KBNN Việt nam cho đến giới học thuật bên ngoài KBNN vẫn chưa có một nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về đề 1
tài xây dựng hệ thống tiêu chí đánh gía hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN. Vì những lý do nói trên, tác giả chọn đề tài “ Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu cho luận án tiến sỹ kinh tế của mình. 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa, kết hợp phương pháp phân tích và tổng hợp nhằm phát triển cơ sở lý luận về xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. - Phân tích thực trạng của việc vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian qua. - Xây dựng hệ thống tiêu chí (bao gồm cả các tiêu chí định tính và các chỉ tiêu định lượng) đảm bảo việc đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.2. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụng các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.3. Phạm vi nghiên cứu Hoạt động quản lý quỹ ngân sách bao gồm nhiều nội dung công việc liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy Nhà nước theo luật định. Nó bao gồm các công việc của cơ quan lập pháp (hay còn gọi là cơ quan quyền lực); cơ quan hành pháp (cơ quan chấp hành) và cơ quan tư pháp. Bản thân công việc chấp hành dự toán ngân sách được cơ quan quyền lực thông qua cũng được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau: Cơ quan Tài chính; cơ quan Thuế; KBNN và một số cơ quan khác. Đề tài chỉ đề cập đến nội dung quản lý quỹ ngân sách thuộc chức năng của KBNN. Mặt khác, hoạt động nghiệp vụ của KBNN bên cạnh chức năng quản lý quỹ ngân sách là chức năng chủ yếu còn có một số chức năng khác như: quản lý quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ, huy động vốn cho NSNN và 2
cho đầu tư phát triển. Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. Thực trạng số liệu các chỉ tiêu thống kê về quỹ ngân sách của KBNN được nghiên cứu, phân tích từ năm 2001 đến 2013 trên phạm vi toàn quốc. 3. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong luận án là phương pháp luận duy vật biện chứng. Theo đó, quan diểm cơ bản là các tiêu chí quản lý quỹ ngân sách được xem như hệ thống luôn biến đổi cần được quan tâm đổi mới. Trong quá trình giải quyết từng vấn đề cụ thể, đề tài vận dụng các phương pháp sau: - Phương pháp tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu, kết hợp các phương pháp phân tích, suy luận quy nạp và diễn dịch; logic và lịch sử. - Các phương pháp xử lý dữ liệu thứ cấp, trong đó các phương pháp thống kê được sử dụng phổ biến. - Đề tài cũng vận dụng phương pháp khảo sát ý kiến kết hợp với phương pháp tham khảo chuyên gia nhằm khảo sát ý kiến của các cán bộ hoạt động thực tiễn KBNN ở các vị trí khác nhau và các chuyên gia trong lĩnh vực hoạt động quản lý quỹ NSNN nhằm cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam. 4. Những đóng góp chính của luận án Kết quả nghiên cứu chủ yếu của luận án là trên cơ sở phân tích thực trạng vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của từng KBNN trong hệ thống KBNN, đề xuất được một hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN đáp ứng được các mục tiêu, yêu cầu đề ra cũng như các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện công tác đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian tới. Đồng thời, ngoài những nội dung là kết quả của việc hệ thống hóa, luận án còn đạt được các kết quả nghiên cứu có tính mới sau: 3
- Phân tích các nội dung của hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN - Phát triển lý luận về quan hệ giữa hoạt động đánh giá trong tương quan với toàn bộ hoạt động quản trị theo những cách tiếp cận khác nhau. - Phát triển lý luận về hệ tiêu chí đặt trong tương quan với chức năng đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN - Kết quả nghiên cứu thực trạng đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt nam. - Kết quả khảo sát ý kiến của cán bộ các cấp của KBNN về hệ thống đánh giá hiện hành đối với hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu Hoạt động nghiên cứu khoa học về NSNN ở nước ta đã có từ khá lâu, ngay từ khi giành được độc lập dân tộc (1945), sự ra đời bộ máy Bộ Tài chính trong Chính phủ đã đặt ra yêu cầu nghiên cứu về NSNN và quản lý NSNN. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp ngành, cấp cơ sở và nhiều luận án Tiến sĩ, Phó tiến sĩ, Thạc sĩ của các cán bộ trong Bộ Tài chính, Tổng cục thuế, Hải quan, KBNN, Chứng khoán. Các giảng viên, thực tập sinh Học viện Tài chính, Học viện Ngân hàng, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, trường Đại học Kinh tế Đà Nẵng…nghiên cứu triển khai liên quan đến khía cạnh NSNN. Bên cạnh đó, nhiều tổ chức quốc tế như ADB, WORLD BANK, IMF, Tổ chức phát triển Châu á Thái Bình Dương trong những năm Việt Nam đổi mới đã có sự hỗ trợ Bộ Tài chính về pháp lý, nghiên cứu quy trình quản lý, xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN (1996, bổ sung sửa đổi 2002). NSNN Việt Nam nói chung và các địa phương đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, góp phần ổn định và phát triển kinh tế- xã hội. Có thể tóm tắt khái quát một số vấn đề đã nghiên cứu về NSNN liên quan đến nghiên cứu của luận án như sau: Luận án tiến sĩ của tác giả Bùi Đường Nghiêu (Học viện Tài chính năm 2005) với chủ đề “Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần tực hiện CNH- HĐH ở Việt Nam”, đã có nhiều thành công trong việc nghiên cứu về NSNN, cơ cấu NSNN. Tác 4
giả đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về NSNN Việt Nam, phân tích thực trạng NSNN trong các thời kỳ, nhất là từ khi thực hiện đổi mới đất nước và đề xuất giải pháp đổi mới cơ cấu NSNN trong bối cảnh Luật NSNN mới được sửa đổi. Phạm vi nghiên cứu của luận án rộng, bao trùm toàn bộ NSNN trung ương và địa phương. Luận án đưa ra những quan điểm và đánh giá trước khi có những quy hoạch phát triển tổng thể kinh tế- xã hội giai đoạn 2010 - 2015 và chưa nghiên cứu tác động của NSNN địa phương. Đây là một trong các nguồn tài liệu quan trọng trong quá trình nghiên cứu luận án [25]. Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Lan (Học viện Ngân hàng, năm 2006) với đề tài: “Giải pháp cân bằng NSNN đến năm 2010” đã thành công trong việc nghiên cứu một số nội dung quan trọng nhất của NSNN, cân đối NSNN trong điều kiện nền kinh tế - xã hội nước ta còn khó khăn về nguồn lực, kinh nghiệm quản lý và kỹ thuật yếu nên chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố. Tác giả cũng đã chỉ ra các biện pháp cân đối NSNN áp dụng giai đoạn 1991 đến 2005, đồng thời xây dựng giải pháp cân bằng NSNN đến năm 2010. Phạm vi nghiên cứu của luận án là NSNN Việt Nam tầm vĩ mô, liên quan đến các chính sách tài khóa, chính sách tài chính công, chính sách tiền tệ. Luận án tiến sĩ: “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang- giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến năm 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền, bảo vệ thành công năm 2012 tại Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh. Trong luận án này, tác giả đã hệ thống hóa bản chất, vai trò NSNN trong nền kinh tế thị trường và nêu các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý quỹ NSNN ở Việt Nam như: Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan đến nguồn thu NSNN; Đặc điểm của cơ quan lập pháp (Quốc hội, Nghị viện) liên quan đến phê chuẩn NSNN. Tuy nhiên, các giải pháp về hiệu quả quản lý ngân sách còn giới hạn hẹp trên địa bàn tỉnh An Giang, chưa đề cập nhiều đến lĩnh vực quản lý của các cơ quan quản lý như Thuế, Hải quan, KBNN [13]. Luận án tiến sĩ: “Tổ chức kiểm toán NSNN do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” của tác giả Nguyễn Hữu Phúc, trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2009, 5
tác giả đã thành công trong việc đứng trên giác độ người bên ngoài ngành tài chính, NSNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm toán NSNN. Các lý luận và thực tiễn NSNN trở thành đối tượng tác giả đưa ra các quy định, quy trình, chế độ kiểm toán nhà nước và đặc biệt là sự phối hợp chặt chẽ kiểm toán và quyết toán NSNN [27]. Đây là tài liệu hay, liên quan đến NSNN nhưng đã cho chúng ta cái nhìn nhiều chiều về NSNN, nhất là giúp nâng cao nhận thức về NSNN mà trước đây bản thân tác giả luận án này đã nghiên cứu luận án thạc sĩ với chủ đề: “Đổi mới quản lý NSNN qua KBNN Đà Nẵng” (Học viện Chính trị Quốc gia - Hành chính Hồ Chí Minh - Phan Quảng Thống, Hà Nội 1999). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính, tác giả Bùi Hà và nhóm tác giả (2002), chủ đề : “Cơ sở khoa học của việc đổi mới chính sách tài khóa giai đoạn 2002 - 2005 ” đã thành công trong việc đề xuất các kiến nghị ra chính sách về tài chính - NSNN giai đoạn 2002 - 2005, các cơ sở khoa học đã cho phép áp dụng vào thực tiễn thành công chính sách tài khóa giai đoạn này, đồng thời định hướng nghiên cứu tác động, nghiên cứu chính sách NSNN giai đoạn sau này. Trong quá trình nghiên cứu khoa học giai đoạn 2001 - 2005, bản thân tác giả luận án này cũng đã làm chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNN liên quan đến NSNN, với đề tài: “Một số giải pháp đổi mới quản lý chi ngân sách xã các tỉnh Duyên hải Miền Trung trong giai đoạn hiện nay”, KBNN năm 2003. Các đề tài nghiên cứu tuy ở các cấp độ khác nhau, nhưng đã có những đóng góp quý báu về mặt khoa học, lý luận và thực tiễn trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý NSNN ở tầm vĩ mô và tại các chính quyền địa phương. Do việc cải cách và phân cấp NSNN đồng thời cuộc cải cách hành chính Nhà nước mạnh mẽ ở Việt Nam, nên đã xuất hiện nhiều tình huống mới. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính 2005, với chủ đề: “Cơ cấu lại NSNN phục vụ phát triển KT-XH và xóa đói giảm nghèo” đã thành công trong việc hoàn thiện lý luận vai trò NSNN đến phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đánh giá thực tiễn cơ cấu NSNN giai đoạn phát triển này. Đề ra các giải pháp đổi mới cơ cấu ngân sách, ưu tiên ngân sách vào mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Đề tài cũng đã 6
được áp dụng khá thành công trong hoạch định chiến lược tài chính của Nhà nước với mục tiêu tăng trưởng đi đôi với xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam. Tài liệu Hội nghị Ngành tài chính, (Hà Nội - 2005; 2007) đã tổng kết những thành công về xây dựng thể chế, chính sách tài chính công áp dụng hiệu quả bước đầu trong công cuộc đổi mới cơ chế quản lý trong nền tài chính Việt Nam giai đoạn 2005-2007. Tài liệu Hội thảo khoa học “ Mô hình tổng Kế toán Nhà nước: (Hội An- 2012) với nhiều tác giả ngành Tài chính Việt Nam và các chuyên gia đầu ngành KBNN đã xây dựng định hướng mô hình KBNN, chức năng Tổng kế toán Nhà nước trong tương lai; Hội thảo VIETNAMFINAL - “Tăng cường bền vững tài khóa; khuôn khổ chi tiêu trung hạn ”. (Hà Nội- 9/2012), bao gồm nhiều tác giả hàng đầu về NSNN Việt nam và thế giới như PGS-TS Đặng Văn Thanh; Habib Rab (chuyên gia cao cấp World Bank); TS Trịnh tiến Dũng, (trợ lý giám đốc quốc gia UNDP Việt Nam); TS Đặng Ngọc Tú (Viện Chiến lược và Chính sách tài chính)…đã tổng kết và khuyến cáo nhiều mô hình NSNN, đây là những kinh nghiệm rất cần thiết để hoàn thiện chính sách quản lý, phân cấp NSNN ở nước ta và các địa phương, là nguồn tài liệu phong phú để tác giả luận án hoàn thành chủ đề liên quan NSNN [30;32]. Đi vào những vấn đề cụ thể trong hoạt động đánh giá, các nghiên cứu sau đây là những nghiên cứu khá sát với đề tài nghiên cứu: Tác phẩm: “Phân tích hiệu năng hoạt động Ngân hàng thương mại Việt Nam” của TS Trương Quang Thông, trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Nhà Xuất bản Phương Đông, một nghiên cứu thực nghiệm về mô hình S-C-P. Tác giả đã phân tích các quan hệ giữa cấu trúc, hành vi và hiệu năng của hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam, được chia thành bốn nhóm chính là các ngân hàng cổ phần, các ngân hàng liên doanh, các ngân hàng thương mại nhà nước và các chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Tuy nhiên, quản trị ngân hàng có nhiều đặc điểm khác với quản trị KBNN hay quản trị tài chính công, vì vậy mô hình này khó áp dụng trong hệ thống KBNN và đây là hình thức gợi mở để tác giả luận án nghiên cứu các giải pháp xây dựng tiêu chí phù hợp trong quản trị KBNN. 7
Bài báo Cải thiện độ tin cậy của ngân sách qua khâu lập dự toán của PGS-TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Tạp chí nghiên cứu tài chính kế toán số tháng 3/2013. Bài báo này cho rằng: khái niệm độ tin cậy của ngân sách được sử dụng rộng rãi trên thế giới và người ta sử dụng khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công (PEFA). PEFA là một khung giám sát tổng hợp cho phép đánh giá mức độ thực hiện quản lý tài chính công của các Quốc gia theo thời gian. Khung đánh giá này là một phần của “Phương pháp tiếp cận tăng cường” hỗ trợ cho quá trình cải cách quản lý tài chính công của các Quốc gia, nhất là các nước đang phát triển trên cơ sở phù hợp với thể chế Quốc gia và hài hòa với yêu cầu của nhà tài trợ. Trong đánh giá PEFA, sử dụng 4 chỉ số từ PI-1 đến PI-4 để xem xét độ tin cậy của ngân sách. Trong đó: PI-1: Tổng thực chi ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-2: các nội dung (cơ cấu) thực chi ngân sách so với các nội dung trong dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-3 thực thu ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-4 số nợ chi và việc kiểm soát tình trạng nợ chi ngân sách. Nếu mức độ chênh lệch càng nhỏ, điểm số càng cao, ví dụ: khi mức chênh lệch giữa số thực chi ngân sách so với dự toán gốc của ít nhất 2 trong 3 năm gần nhất không quá (+/-) 5 % thì độ tin cậy của ngân sách sẽ đạt loại A, điểm cao nhất. Cụ thể hóa yêu cầu tối thiểu PI-1 theo PEFA như sau: Điểm Yêu cầu tối thiểu ( phương pháp chấm điểm M1) A Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 5% so với số dự toán. B Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 10% so với số dự toán C Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 15% so với số dự toán D Hai hoặc cả 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 15% so với số dự toán Ngân sách thiếu độ tin cậy có thể phá vỡ kỷ luật tài khóa tổng thể, làm tăng nguy cơ thâm hụt ngân sách, tăng nợ đọng. Xét về hiệu quả phân bổ nếu dự toán 8
ngân sách không đảm bảo tính thực tế thì kinh phí sẽ không đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho những chính sách chi ưu tiên và có thể xảy ra tình trạng phân bổ tùy tiện của các nhà quản lý tài chính công. Vì thế đây là chỉ số được các Quốc gia rất quan tâm và nỗ lực cải thiện điểm số theo thời gian [23]. Trong tạp chí tài chính số ra tháng 11/2012, tác giả NCS. Trần Thị Ngọc Hân - Học viện Tài chính nêu: Đối với một đối tượng mang tính kinh tế, xã hội, kỹ thuật phức tạp như các hoạt động kinh tế có sử dụng nguồn lực việc đánh giá của các chủ thể quản lý tất yếu phải chọn lựa những tiêu chí phù hợp [17]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “xây dựng mô hình phân tích dự báo các chỉ tiêu kinh tế tài chính phục vụ công tác phân tích, hoạch định và điều hành chính sách tài chính”, Viện Khoa học Tài chính - Bộ Tài chính, năm 2008 do TS. Nguyễn Ngọc Tuyến làm chủ nhiệm. Đề tài đã đánh giá thực trạng nền kinh tế Việt Nam qua các chỉ tiêu kinh tế tổng hợp, kế thừa kinh nghiệm mô hình phân tích dự báo của một số nước và đưa ra mô hình phân tích dự báo kinh tế Việt Nam thông qua các chỉ tiêu mới xây dựng. Quá trình nghiên cứu tài liệu, tác giả luận án đã tâm đắc mô hình dự báo kinh tế vĩ mô do cơ quan Kho bạc Oxtrâylia xây dựng, bao gồm 23 phương trình hành vi, 16 phương trình liên quan đến số lượng và mức giá tương đối của các thành phần của GDP, 4 phương trình khác xác định thu nhập và thị trường lao động…Đồng thời, đề tài đã xây dựng 51 phương trình dự báo kinh tế ở Việt Nam trên các lĩnh vực thu ngân sách, chi ngân sách, tiền tệ, GDP, tiêu dùng, tích lũy…Tuy nhiên, phạm vi của đề tài rộng và lĩnh vực dự báo kinh tế còn khá mới mẻ ở Việt Nam, phụ thuộc nhiều yếu tố khác, nên việc vận dụng vào quản lý quỹ ngân sách của KBNN vẫn còn chưa thích hợp. Tác giả coi đây là nguồn tài liệu tham khảo gần với việc xây dựng hệ tiêu chí quản lý ngân sách, cần có các nghiên cứu cụ thể và khác biệt hơn với mục tiêu của đề tài khoa học này [37]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNN do Vụ Tổng hợp Pháp chế KBNN: “Công tác thống kê, tổ chức thông tin và phân tích hoạt động nghiệp vụ KBNN”, do Tiến sỹ Nguyễn Văn Quang làm chủ nhiệm, đã nghiệm thu tháng 12 năm 2013. Đề tài đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận về thống kê và phân tích nói 9