Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phân tích các yếu tố tác động đến phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền Trung Ương, từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:63

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của nghiên cứu này là xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quyết định chi bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương. Từ đó đánh giá xem các yếu tố này có hướng đến mục tiêu hiệu quả và công bằng giữa các địa phương hay không, có thay đổi theo bối cảnh kinh tế chính trị xã hội hay không. Đồng thời phân tích các yếu tố tác động đó rút ra bài học cho Việt Nam và khuyến nghị chính sách phù hợp.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phân tích các yếu tố tác động đến phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền Trung Ương, từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---------------------------------------------------- THẠCH PHƯỚC HÙNG PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN BỔ NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG, TỪ ĐÓ RÚT RA CÁC BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---------------------------------------------------- THẠCH PHƯỚC HÙNG PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN BỔ NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG, TỪ ĐÓ RÚT RA CÁC BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. HUỲNH THẾ DU TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 08 năm 2017 Tác giả Thạch Phước Hùng
ii LỜI CẢM ƠN Trước tiên tôi xin gởi lời cám ơn quý thầy cô, nhân viên của Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tạo điều kiện, động viên, giúp đỡ tôi trong thời gian hai năm học tập ở chương trình. Để hoàn thành luận văn này, tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến thầy Huỳnh Thế Du, là người hướng dẫn, động viên và khích lệ để tôi thực hiện luận văn. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy Vũ Thành Tự Anh đã quan tâm, hỗ trợ và cho những lời khuyên hữu ích trong quá trình làm luận văn. Cuối cùng tôi xin cám ơn bạn Quách Dương Tử, bạn Đặng Thị Ánh Dương và bạn Nguyễn Thị Hồng Dung đã hỗ trợ tôi rất nhiều trong quá trình làm luận văn. Một lần nữa, xin chân thành cám ơn tất cả mọi người. TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 08 năm 2017 Tác giả Thạch Phước Hùng
iii TÓM TẮT Ngân sách là nguồn lực chính để phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hóa công cho người dân, tuy nhiên nhiều địa phương thu không bù đủ chi nên luôn phải dựa vào nguồn ngân sách hỗ trợ từ trung ương. Tuy nhiên, do sự không minh bạch và thiếu hiệu quả trong việc xây dựng mô hình phân bổ ngân sách nên có những tiêu cực, kém hiệu quả và thiếu công bằng trong quá trình phân bổ. Đây là chủ đề được nhiều học giả quốc tế nghiên cứu, đánh giá để tìm ra những yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách của chính quyền trung ương. Cùng với mục tiêu trên, trong bối cảnh dư luận đang phản ứng mạnh mẽ trước những dự án đầu tư công kém hiệu quả từ nguồn ngân sách hỗ trợ có mục tiêu và những tiêu cực trong việc phân bổ ngân sách như chạy dự án, vận động hành lang..., tác giả tiến hành nghiên cứu các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền trung ương Việt Nam trong giai đoạn 2005 - 2014. Đồng thời, thông qua phân tích và so sánh kết quả nghiên cứu với các nghiên cứu trước đó về mô hình phân bổ ngân sách trung ương của chính quyền Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của tác giả cho thấy có bốn yếu tố chính ảnh hưởng đến quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền trung ương bao gồm hố cách tài khóa, thu nhập bình quân đầu người, tỷ lệ người dân tộc thiểu số và việc có người địa phương có ảnh hưởng ở chính quyền trung ương. Bên cạnh đó, bài học rút ra sau khi so sánh với các nghiên cứu của Trung Quốc là phải hướng mục tiêu hiệu quả, tăng cường phân bổ ngân sách cho những địa phương có hiệu quả trong việc phát triển kinh tế, xã hội và thu ngân sách. Khuyến nghị chính sách cho chính quyền Việt Nam là cần phải thiết kế mô hình phân bổ ngân sách có mục tiêu bao gồm cả điều kiện đầu vào và điều kiện đầu ra để tăng tính hiệu quả. Đồng thời xây dựng các quy định, chính sách để minh bạch hóa quá trình ra quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu cũng nhưng tăng cường trách nhiệm giải trình của các cá nhân phụ trách việc ra quyết định ấy.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii TÓM TẮT .............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ...........................................................................................................vii DANH MỤC HÌNH ............................................................................................................viii CHƯƠNG 1 - Giới thiệu...................................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh nghiên cứu..................................................................................................... 1 1.2 Câu hỏi nghiên cứu ...................................................................................................... 2 1.3 Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................... 2 1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ............................................................. 2 1.5 Phương pháp nghiên cứu và cơ sở dữ liệu ................................................................... 3 1.6 Cấu trúc luận văn dự kiến ............................................................................................ 3 CHƯƠNG 2 – CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH CỦA TRUNG QUỐC VÀ VIỆT NAM .............................................................................. 4 2.1 Chuyển giao ngân sách liên chính quyền ..................................................................... 4 2.1.1 Tổng quan ..........................................................................................................................4 2.1.2 Phân loại ............................................................................................................................5 2.1.2.1 Chuyển giao không điều kiện ......................................................................................5 2.1.2.2 Chuyển giao có điều kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt) ....................................6 2.1.3 Mục tiêu của chuyển giao ngân sách liên chính phủ theo lý thuyết liên bang .................10 2.1.3.1 Cân bằng dọc ................................................................................................................11 2.1.3.2 Cân bằng ngang ............................................................................................................11 2.1.3.3 Ngoại tác .......................................................................................................................11 2.1.4 Mục tiêu chuyển giao ngân sách theo quan điểm kinh tế chính trị ..................................11 2.2 Đặc điểm mô hình kinh tế - chính trị của Việt Nam .................................................. 12 2.3 Hệ thống phân bổ ngân sách của Việt Nam ............................................................... 12 2.4 Các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách............................................. 13
v CHƯƠNG 3 - ƯỚC LƯỢNG CÁC NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU ......................................................................................... 18 3.1 Các giả thuyết nghiên cứu .......................................................................................... 18 3.2 Nguồn dữ liệu nghiên cứu .......................................................................................... 19 3.3 Đặc điểm của mẫu nghiên cứu ................................................................................... 19 3.4 Mô hình hồi quy ......................................................................................................... 21 3.4.1 Biến phụ thuộc......................................................................................................... 22 3.4.2 Biến độc lập............................................................................................................. 23 3.4.3. Biến kiểm soát và biến tương tác ........................................................................................24 3.5 Kết quả hồi quy .......................................................................................................... 27 CHƯƠNG 4 - PHÂN TÍCH VÀ SO SÁNH ..................................................................... 30 4.1 Phân tích kết quả hồi quy ........................................................................................... 30 4.2 So sánh kết quả nghiên cứu với các nghiên cứu trước đó .......................................... 32 CHƯƠNG 5 - KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................................ 33 5.1 Kết luận ...................................................................................................................... 33 5.2 Khuyến nghị chính sách ............................................................................................. 33 5.3 Hạn chế của đề tài ...................................................................................................... 34 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 35 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 39
vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tiếng Anh Tiếng Việt GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội FEM Fix Effect Model Mô hình hiệu ứng cố định REM Random Effect Model Mô hình hiệu ứng ngẫu nhiên TBKTSG Thời báo Kinh tế Sài Gòn WTO World Trade Organization Tổ chức Thương mại Thế giới
vii DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Phân bố của mẫu quan sát ................................................................................... 20 Bảng 3.2: Đặc điểm nổi bật trong các thời đoạn nghiên cứu ............................................... 21 Bảng 3.3: Tóm lược các biến độc lập đưa vào mô hình ...................................................... 26 Bảng 3.4: Kết quả ước lượng mô hình hiệu ứng cố định FE ............................................... 28
viii DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Ảnh hưởng của chuyển giao không điều kiện ....................................................... 6 Hình 2.2: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng ........................ 8 Hình 2.3: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng mở ........................ 9 Hình 2.4: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng đóng ................... 10 Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu đề xuất ................................................................................ 19
1 CHƯƠNG 1 - GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh nghiên cứu Theo Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực thi luật ngân sách nhà nước giai đoạn 2002 - 2015 cho rằng: “Nguyên tắc về số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chưa được quy định đầy đủ, cụ thể các tiêu chí cho từng mục tiêu được ngân sách trung ương hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”, dẫn đến vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương bị ảnh hưởng do phải đáp ứng các yêu cầu chi bổ sung có mục tiêu ngày càng tăng của ngân sách địa phương”1. Tổng hợp từ báo cáo quyết toán hàng năm của Bộ Tài chính về chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2004 – 2013 cho thấy chi bổ sung có mục tiêu ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương có xu hướng tăng nhanh, cụ thể là chi bổ sung có mục tiêu năm 2004 đến năm 2014, sau 11 năm, tăng 17.190 tỷ đồng lên 105.648 tỷ đồng. Đồng thời, báo cáo trên cũng chỉ ra rằng : “ ... thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tư) hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương, có những dự án ngân sách trung ương bổ sung cho ngân sách địa phương với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho ngân sách địa phương, địa phương trông chờ ỷ lại ngân sách cấp trên; đồng thời, ngân sách trung ương không có nguồn lực để tập trung đầu tư các công trình, dự án lớn thuộc nhiệm vụ của ngân sách trung ương, dẫn đến vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương ngày càng bị thu hẹp...”. Điều đó cho thấy nhận xét của Jonathan Haughton trong “Việt Nam cải cách kinh tế theo hướng rồng bay” năm 1994 cho rằng: “Phần lớn sự phân bổ này được tiến hành một cách chủ quan, và được quyết định bởi khả năng của các địa phương trong việc thương lượng với Chính phủ trung ương hơn là bởi các nhu cầu khách quan của địa phương đó”2 đến giờ vẫn nóng hổi tính thời sự. Bên cạnh đó, theo quan điểm của tác giả Võ Trí Hảo đăng trên báo TBKTSG thì cách thức phân bổ ngân sách bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu hiện nay tạo nên sự kém hiệu quả và thiếu sự công bằng giữa các địa phương, cụ thể là “...đối với một số địa phương, hàng chục năm luôn nằm trong tình trạng thu không đủ chi, luôn được (trợ cấp) bổ sung 1 Chính phủ, Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Luật ngân sách nhà nước 2002 - 2015 2 Jonathan Haughton, Việt Nam cải cách kinh tế theo hướng rồng bay, NXB Chính trị Quốc gia 1994
2 cân đối ngân sách, thì mối quan tâm là đi xin, thay vì chú tâm cải cách hành chính, cải thiện môi trường đầu tư, phát triển...”3. Như vậy, vấn đề đặt ra là những yếu tố nào tác động đến quyết định phân bổ ngân sách trung ương của chính phủ Việt Nam và liệu các yếu tố này có thay đổi theo bối cảnh kinh tế chính trị hay không. Trong đó, vấn đề chính yếu được quan tâm là ngân sách hỗ trợ có mục tiêu cho ngân sách địa phương bởi hiện nay luật định về việc phân bổ ngân sách này chưa rõ ràng, chưa cụ thể và có nhiều khoảng không cho sự thỏa hiệp chính trị. 1.2 Câu hỏi nghiên cứu 1. Những yếu tố nào tác động đến việc chuyển giao ngân sách chi bổ sung có mục tiêu từ Trung ương cho các địa phương ở Việt Nam và những thay đổi của chúng trong giai đoạn 2005-2014 như thế nào? 2. Những bài học rút ra cho Việt Nam sau khi phân tích các yếu tố tác động đến chuyển giao ngân sách chi bổ sung có mục tiêu là gì? 1.3 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của nghiên cứu này là xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quyết định chi bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương. Từ đó đánh giá xem các yếu tố này có hướng đến mục tiêu hiệu quả và công bằng giữa các địa phương hay không, có thay đổi theo bối cảnh kinh tế chính trị xã hội hay không. Đồng thời phân tích các yếu tố tác động đó rút ra bài học cho Việt Nam và khuyến nghị chính sách phù hợp. 1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền trung ương Việt Nam và thông qua phân tích các yếu tố đó để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu là các báo cáo quyết toán về phân bổ ngân sách của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương, các cá nhân và mối quan hệ ảnh hưởng đến các quyết định phân bổ ngân sách trên, các yếu tố kinh tế, xã hội và an ninh quốc phòng có thể ảnh hưởng đến quyết định phân bổ ngân sách của 46 tỉnh thành của Việt Nam trong thời đoạn 10 năm (2005 – 2014) 3 http://www.thesaigontimes.vn/134282/Do-co-che-bao-cap-ngan-sach.html
3 1.5 Phương pháp nghiên cứu và cơ sở dữ liệu Khung phân tích chủ yếu dựa trên lý thuyết về phân bổ ngân sách liên chính quyền và các nghiên cứu trước đó về các nhân tố ảnh hưởng đến quyết định phân bổ, chuyển giao ngân sách cho chính quyền địa phương của các tác giả trên thế giới cho các quốc gia mà họ nghiên cứu. Phương pháp nghiên cứu được lựa chọn là phương pháp định lượng, mô hình kinh tế lượng dự kiến được lựa chọn là mô hình những ảnh hưởng cố định (FEM) và mô hình những ảnh hưởng ngẫu nhiên (REM) cho dữ liệu bảng. Dữ liệu được sử dụng bao gồm tổng hợp báo cáo quyết toán ngân sách của Bộ Tài chính công bố, niên giám thống kê của 63 tỉnh thành từ năm 2005 – 2014; lý lịch chính trị của các Ủy viên Bộ chính trị, Thành viên nội các Chính phủ các nhiệm kỳ trong giai đoạn trên; bản đồ về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên của 63 tỉnh thành. 1.6 Cấu trúc luận văn dự kiến Luận văn bao gồm 5 chương: Chương 1 là phần giới thiệu. Chương 2 là phần lược khảo các nghiên cứu trước đó, đưa ra khung lý thuyết; trình bày các quy định, luật, nghị định và hệ thống phân bổ ngân sách của Việt Nam. Trong phần này, sau khi nghiên cứu các nghiên cứu trước đó sẽ đề xuất mô hình hồi quy và các biến đại diện cho mục tiêu nghiên cứu. Chương 3 là phần trình bày mô hình kinh tế lượng những ảnh hưởng cố định (FEM) và mô hình những ảnh hưởng ngẫu nhiên (REM) với các dữ liệu đã thu thập và tổng hợp từ 46 tỉnh thành trong mười năm (2005 – 2014). Chương 4 là phần đưa ra phân tích kết quả tính toán hồi quy của mô hình kinh tế lượng, từ đó xác định các yếu và trọng số của chúng tác động đến quyết định phân bổ ngân sách; phân tích, so sánh các yếu tố tác động để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Chương 5 là phần kết luận và đưa ra các khuyến nghị chính sách.
4 CHƯƠNG 2 - CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH CỦA TRUNG QUỐC VÀ VIỆT NAM 2.1 Chuyển giao ngân sách liên chính quyền 2.1.1 Tổng quan Theo Roy Bahl (2000) thì chuyển giao ngân sách liên chính quyền giữ vai trò nền tảng trong cơ cấu tài chính của chính quyền địa phương ở các nước đang phát triển, nó là những cấu phần cho phép chính quyền trung ương kiểm soát hệ thống tài chính quốc gia bằng cách thiết lập các kênh để cung cấp tài chính cho chính quyền địa phương. Đồng thời nó tạo ra động cơ khuyến khích và cơ chế trách nhiệm giải trình, ảnh hưởng đến sự quản lý tài khóa, tính công bằng và hiệu quả của hàng hóa công cũng như trách nhiệm giải trình đối với công dân của chính quyền địa phương4. Còn Serdar Yilmaz (2003) thì cho rằng chuyển giao ngân sách liên chính quyền là một cấu phần thiết yếu của hệ thống tài khóa liên chính quyền. Ngân sách chuyển giao của chính quyền trung ương chiếm tỷ trọng rất lớn trong cơ cấu ngân sách của chính quyền địa phương vì vậy cách thức chuyển giao ngân sách liên chính quyền ảnh hưởng rất lớn đến tính công bằng và hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công cũng như tình hình sức khỏe tài chính ở chính quyền địa phương5. Đồng thời, động cơ và cách thức chuyển giao của chính quyền trung ương ảnh hưởng sâu sắc đến sự phân bổ hàng hóa công, kết quả kinh tế vĩ mô và các kết quả về chính trị của các quốc gia (Treisman 1999; Oates 1999: Rodden và Wibbels 2002). Mặt khác, chuyển giao ngân sách liên chính quyền còn là một sự thỏa hiệp mà trong đó cho phép chính quyền trung ương nắm quyền kiểm soát các chính quyền địa phương thông qua việc nắm quyền quyết định phân bổ nguồn lực tài chính từ ngân sách của chính quyền trung ương cho ngân sách của các chính quyền địa phương6. Tuy nhiên, theo V.Shih, LQ.Zhang và M.Liu (2010) thì đối với các quốc gia có mô hình chính trị như Trung Quốc thì động cơ khuyến khích cho việc chuyển giao liên chính quyền đơn thuần là các mục tiêu chính trị như: ngăn chặn sự nổi dậy của dân chúng, đảm bảo 4 Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers 5 Serdar Yilmaz, Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues 6 Roy Bahl, Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries:Principles and Practice
5 chính quyền địa phương đứng về phía chế độ chống lại phe đối lập, ban thưởng cho những vùng phát triển nhanh và đảm bảo, nâng cao các tiêu chuẩn về giáo dục Như vậy có thể nói, chuyển giao ngân sách liên chính quyền có các mục đích cơ bản là đảm bảo tính công bằng về hưởng thụ hàng hóa công của công dân các địa phương, đảm bảo tính hiệu quả của việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền và hướng đến các mục tiêu chính trị nhằm bảo vệ chế độ, bảo vệ quyền lực chính trị của chính quyền trung ương. 2.1.2 Phân loại Theo Anwar Shah thì chuyển giao ngân sách liên chính quyền có thể được chia thành hai loại đó là chuyển giao không điều kiện (chuyển giao tổng quát) và chuyển giao có điều kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt)7: 2.1.2.1 Chuyển giao không điều kiện Chuyển giao không điều kiện cung cấp ngân sách hỗ trợ cho các mục đích tổng quát, không kèm theo các ràng buộc và thường được ủy quyền cho chính quyền địa phương tự chủ trong việc phân bổ chi tiêu cho hàng hóa và dịch vụ công cụ thể. Mục tiêu của phương thức chuyển giao không điều kiện là tăng cường khả năng chi tiêu của cính quyền địa phương nhưng vẫn đảm bảo duy trì sự tự chủ và đảm bảo tính công bằng của các địa phương. Cụ thể, chuyển giao không điều kiện đơn giản chỉ làm tăng ngân sách (nguồn lực) của đối tượng được nhận (chính quyền địa phương) nên chỉ gây ra hiệu ứng thu nhập như hình bên dưới (Hình 2.1). Chuyển giao không điều kiện làm cho đường ngân sách AB dịch sang bên phải bằng nguồn lực được chuyển giao (AD = BC) lên vị trí đường CD. Như vậy, chuyển giao không điều kiện giúp tăng độ thỏa dụng của những công dân ở địa phương được nhận chuyển giao do thụ hưởng hàng hóa và dịch vụ công nhiều hơn do nguồn lực được chuyển giao nhưng vẫn đảm bảo theo mô hình tiêu dùng ban đầu vì chuyển giao không có điều kiện không gây ra hiệu ứng thay thế, do giá tương đối của các loại hàng hóa công không thay đổi, nên không làm biến dạng hành vi của chính quyền địa phương hay công dân thụ hưởng. Có thể nói, chuyển giao không điều kiện đảm bảo tính hiệu quả vì không gây ra tổn thất vô ích. 7 Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers
6 Hình 2.1: Ảnh hưởng của chuyển giao không điều kiện Hàng hóa công khác D A O B C Hàng hóa công A (Nguồn: Shah 1994b) 2.1.2.2 Chuyển giao có điều kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt) Chuyển giao điều kiện hướng đến tạo động cơ khuyến khích để chính quyền địa phương đảm đương một chương trình hay hoạt động nào đó mà chính quyền trung ương mong muốn thực hiện. Thông thường, chuyển giao có điều kiện chỉ nhắm đến những đối tượng chi tiêu cụ thể cho những hàng hóa công riêng biệt mà chính quyền trung ương muốn chính quyền địa phương đảm nhận cung cấp. Những tiêu chí để xác định đối tượng chi tiêu sẽ được chuyển giao có điều kiện chính là điều kiện đầu vào để chính quyền trung ương lựa chọn và hình thức chuyển giao này được gọi là chuyển giao có điều kiện dựa vào đầu vào. Ngoài ra, chuyển giao có điều kiện có thể yêu cầu các ràng buộc về kết quả đầu ra mong muốn cho việc việc chuyển giao ngân sách, hình thức này được gọi là chuyển giao có điều kiện dựa vào đầu ra. Chuyển giao có điều kiện dựa vào đầu ra thường mang tính kém năng suất và tùy nghi trong khi chuyển giao có
7 điều kiện dựa vào đầu ra có thể đạt được mục tiêu của chính quyền trung ương nhưng vẫn duy trì tính tự chủ cho chính quyền địa phương8. Chuyển giao có điều kiện đôi khi kết hợp với yêu cầu về ngân sách đối ứng của chính quyền địa phương. Nghĩa là chính quyền trung ương chỉ hỗ trợ một tỷ lệ nhất định trong ngân sách chi tiêu cho một loại hàng hóa công nào đó của chính quyền địa phương, phần còn lại chính quyền địa phương phải dùng nguồn lực của mình tài trợ cho chi tiêu đó. Hình thức chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng cũng được phân biệt thành hai loại cụ thể sau. Thứ nhất, chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng mở, trong đó với tỷ lệ nhất định, chính quyền trung ương tài trợ cho mọi mức độ chi tiêu của hàng hóa công được chính quyền trung ương hỗ trợ. Thứ hai, chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng đóng, trong đó với một tỷ lệ cụ thể, chính quyền trung ương chỉ tài trợ cho một mức độ chi tiêu nhất định của hàng hóa được chính quyền trung ương hỗ trợ. Mức độ ảnh hưởng của các hình thức chuyển giao có điều kiện với yêu cầu khác nhau đến tính hiệu quả của việc chuyển giao ngân sách (tổn thất vô ích của việc chuyển giao ngân sách gây ra), cụ thể: Chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng: Như trong hình 2.2 bên dưới, khi có chuyển giao có điều kiện nhưng không yêu cầu đối ứng, đường ngân sách AB dịch lên thành đường ADC, khi đó lượng hàng hóa công được hỗ trợ ít nhất cũng được thu được ở mức OE. Hình thức này chỉ gây ra biến dạng hành vi do hiệu ứng thay thế (giá tương đối của hàng hóa được hỗ trợ giảm) trong giới hạn số lượng hàng hóa công được trợ cấp (OE), ngoài giới hạn đó thì nó chỉ gây ra hiệu ứng thu nhập và không gây tổn thất vô ích do biến dạng hành vi. 8 Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers
8 Hình 2.2: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng Hàng hóa công khác A D O E B C Hàng hóa công được hỗ trợ (Nguồn: Shah 1994b) Chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng mở: Như trong hình 2.3, đường AB chỉ báo cho đường ngân sách trường hợp không có chuyển giao; đường AC chỉ báo cho đường ngân sách trường hợp chuyển giao có kiều kiện với tỷ lệ chuyển giao là 25%, đối ứng của chính quyền địa phương là 75%. Như vậy, khi có chuyển giao có điều kiện và có yêu cầu đối ứng mở thì đường ngân sách dịch chuyển từ AB lên AC. Khi đó, chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng mở gây ra hai hiệu ứng, thứ nhất là hiệu ứng thu nhập (do được chuyển giao thêm nguồn lực) và thứ hai là hiệu ứng thay thế (do giá tương đối của hàng hóa được hỗ trợ giảm giá một cách tương đối so với hàng hóa khác). Cả hai hiệu ứng đều làm cho việc sử dụng hàng hóa công được hỗ trợ tăng thêm, tuy nhiên nó làm biến dạng hành vi so với mô hình tiêu dùng ban đầu, vì vậy gây ra tổn thất vô ích, dẫn đến giảm tính hiệu quả của hình thức chuyển giao này.
9 Hình 2.3: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng mở Hàng hóa công khác A O B C Hàng hóa công được hỗ trợ (Nguồn: Shah 1994b; McMillan, Shah, và Gillen 1980) Chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng đóng: Như trong hình 2.4, đường AB chỉ báo đường ngân sách trong cho trường hợp không có chuyển giao, đường ACD chỉ báo cho đường ngân sách trong trường hợp chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng đóng 33%. Như vậy, khi có chuyển giao đường ngân sách AB dịch chuyển lên đường ngân sách ACD. Trong đó, đoạn AC có độ dốc lớn AB, trong khi đoạn CD có độ dốc bằng đoạn CD, điều đó cho thấy trong khoản giới hạn ngân sách dành cho lượng hàng hóa công được hỗ trợ (OF), khoản chuyển giao gây hai hiệu ứng, bao gồm hiệu ứng thu nhập (tăng nguồn lực) và hiệu ứng thay thế (giá tương đối của hàng hóa được hỗ trợ giảm) do đó gây ra tổn thất vô ích. Còn đoạn CD có độ dốc bằng với đoạn AB, chỉ nằm ở vị trí cao hơn về phía bên phải cho thấy chỉ có hiệu ứng thu nhập do chuyển giao làm gia tăng nguồn lực. Như vậy, mỗi hình thức chuyển giao khác nhau sẽ tạo ra sự công bằng và hiệu quả khác nhau đối với việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền. Cụ thể là chuyển giao có đối ứng mở gây ra tổn thất vô ích lớn nhất và khó kiểm soát mức độ nguồn lực chuyển giao cho chính quyền địa phương, trong khi chuyển giao có đối ứng đóng và chuyển giao có
10 điều kiện không đối ứng gây ra tổn thất vô ích ở mức độ có thể kiểm soát được và chính quyền trung ương kiểm soát được nguồn lực chuyển giao. Do đó, tùy vào mục tiêu và động cơ mà chính quyền trung ương lựa chọn các hình thức chuyển giao tương ứng. Hình 2.4: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng đóng Hàng hóa công khác A D O F B C Hàng hóa công được hỗ trợ (Nguồn: ) 2.1.3 Mục tiêu của chuyển giao ngân sách liên chính phủ theo lý thuyết liên bang Phần này là cơ sở để tác giả đưa ra các giả thuyết về các nhân tố ảnh hưởng đến quyết định chuyển giao ngân sách liên chính quyền của chính quyền trung ương. Vì tương ứng với những mục tiêu khác nhau, chính quyền trung ương sẽ có cách thức phân bổ khác nhau. Theo Serdar Yilmaz (2003), chính quyền trung ương quyết định chuyển giao ngân sách hướng đến các mục tiêu sau9: 9 Serdar Yilmaz, Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues