Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - từ thực tiễn Bộ Nội vụ

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:96

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn được hoàn thành với các nội dung chính, được trình bày như sau: Lý luận thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ; Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ; Phương hướng, giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - Từ thực tiễn Bộ Nội vụ.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - từ thực tiễn Bộ Nội vụ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN THỦY THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ - TỪ THỰC TIỄN BỘ NỘI VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LƯƠNG THANH CƯỜNG HÀ NỘI – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực, khách quan, không trùng lắp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã công bố. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày...... tháng ..... năm 2018 Tác giả Nguyễn Văn Thủy
LỜI CẢM ƠN Trước hết, cho phép tác giả xin được bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa học PGS.TS. Lương Thanh Cường đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện Luận văn này. Cũng cho phép tác giả được chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Ban Quản lý đào tạo Sau đại học cùng toàn thể các giảng viên các Khoa, Phòng thuộc Học viện Hành chính Quốc gia đã nhiệt tình giảng dạy và tạo điều kiện cho tác giả hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình. Cuối cùng, tác giả gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới tất các thầy giáo, cô giáo, gia đình, bạn bè, đồng chí và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của các thầy giáo, cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tác giả hoàn thành Luận văn này! Hà Nội, ngày.....tháng .... năm 2018 Tác giả Nguyễn Văn Thủy
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Diễn giải BNV Bộ Nội vụ CC, VC Công chức, viên chức KTTT Kinh tế thị trường KTXH Kinh tế xã hội QLNN Quản lý nhà nước XHCN Xã hội chủ nghĩa
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1 LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ ................................................................. 6 1.1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ và pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ............................................................................................ 6 1.1.1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ...................................................... 6 1.1.2. Nội dung chủ yếu của pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ....................................................................................................................................20 1.2. Thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ........... 25 1.2.1. Quan niệm thực hiện pháp luật về công chức, lãnh đạo quản lý cấp vụ....................................................................................................................................25 1.2.2. Các hình thức thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ............................................................................................................................26 1.2.3. Các giai đoạn thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ............................................................................................................................27 1.3. Các yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ................................................................................................. 30 1.3.1. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về công vụ, công chức ..................30 1.3.2. Ý thức công vụ, năng lực của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ..30 1.3.3. Môi trường thực hiện pháp luật về công chức, lãnh đạo, quản lý cấp vụ....................................................................................................................................32 Tiểu kết chương 1............................................................................................ 33 Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ Ở BỘ NỘI VỤ ....................... 34
2.1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở bộ nội vụ ............................. 34 2.1.1. Số lượng...................................................................................................34 2.1.2. Cơ cấu (số liệu của năm 2017) .............................................................40 2.1.3. Nhận xét về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ...........42 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp bộ ở bộ nội vụ .................................................................................................. 45 2.2.1. Thực hiện tiêu chuẩn, nhiệm vụ, quyền hạn của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ .........................................................................................45 2.2.2. Thực hiện quy định về quản lý công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ.......................................................................................................................49 2.3. Đánh giá việc thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ ......................................................................................... 63 2.3.1. Kết quả đạt được và nguyên nhân ........................................................63 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân .......................................................................65 Tiểu kết chương 2 .......................................................................................... 68 Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ TỪ THỰC TIỄN BỘ NỘI VỤ.............................................................................. 69 3.1. Phương hướng bảo đảm pháp thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - từ thực tiễn bộ nội vụ.................................................... 69 3.1.1. Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của lãnh đạo, quản lý cấp vụ .....69 3.1.2. Kiểm soát hoạt động thực thi công vụ của lãnh đạo, quản lý cấp vụ 71 3.1.3. Bảo đảm hài hòa giữa cống hiến và đãi ngộ đối với lãnh đạo, quản lý cấp vụ ............................................................................................................................72 3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - từ thực tiễn bộ nội vụ .................................................................... 73 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ..................................................................................................................... 73
3.2.2. Bảo đảm công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ thường xuyên tự rèn luyện, nâng cao phẩm chất chính trị, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ ..................78 3.2.3. Đẩy mạnh kiểm tra, giám sát thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ......................................................................................................81 Tiểu kết chương 3 .......................................................................................... 83 KẾT LUẬN .................................................................................................... 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 86
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU Biểu đồ số 01. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của Bộ Nội vụ năm 2011 .................. 34 Biểu đồ số 02. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của Bộ Nội vụ năm 2014 .................. 36 Biểu đồ số 03. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của Bộ Nội vụ năm 2015 .................. 37 Biểu đồ số 04. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của Bộ Nội vụ năm 2016 .................. 38 Biểu đồ số 05. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của một số Bộ năm 2016 .................. 39 Biểu đồ số 06. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ của Bộ Nội vụ năm 2017 .................. 39 Biểu đồ số 07. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ theo độ tuổi của Bộ Nội vụ năm 2017 ....40 Biểu đồ số 08. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ theo giới tính của Bộ Nội vụ năm 2017 ................................................................................................................. 41 Biểu đồ số 09a. Cơ cấu lãnh đạo cấp vụ trưởng theo trình độ của Bộ Nội vụ năm 2017 ......................................................................................................... 41 Biểu đồ số 09b. Cơ cấu lãnh đạo cấp Phó Vụ trưởng theo trình độ của Bộ Nội vụ năm 2017 ............................................................................................. 42 Biểu đồ số 10a. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2015 ........................ 57 Biểu đồ số 10b. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2015 ........................ 57 Biểu đồ số 11a. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2016 ........................ 58 Biểu đồ số 11b. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2016 ........................ 58 Biểu đồ số 12a. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2017 ........................ 59 Biểu đồ số 12b. Kết quả đánh giá, phân loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ năm 2017 ........................ 59
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong lịch sử đấu tranh dựng nước và giữ nước, ông cha ta đã luôn ý thức được rằng việc chăm lo xây dựng nguồn lực con người là quốc sách hàng đầu. Nguồn lực con người tuy không phải là yếu tố duy nhất, nhưng nó có tác dụng trực tiếp quyết định đến sự tồn vong của quốc gia, sự trường tồn và phát triển bền vững của dân tộc. Phát huy được truyền thống và những phương sách dùng người của cha ông để lại, Đảng và Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm chăm lo xây dựng đội ngũ cán bộ, coi cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng Việt Nam. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh từng chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc. Công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”. Cán bộ, công chức là cầu nối giữa Đảng với nhân dân, đem những chính sách của Đảng, Chính phủ đến với nhân dân, tuyên truyền, giáo dục và thuyết phục người dân thấm nhuần những mục đích, biện pháp của chính sách để tự giác, chủ động thực hiện. Đồng thời, cán bộ, công chức báo cáo với Đảng về tình hình đời sống dân sinh và những nguyện vọng thiết thực của nhân dân để hoạch định chính sách cho phù hợp. Trên thực tế, mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều do cán bộ, công chức nghiên cứu, đề xuất, đồng thời cũng do cán bộ, công chức triển khai thực hiện đến người dân. Đường lối, chính sách của Đảng đúng hay sai, tổ chức thực hiện thành công hay không đều phụ thuộc vào cán bộ, công chức. Động lực của mọi cuộc cách mạng là quần chúng nhân dân, mà trong đó hạt nhân chủ yếu là đội ngũ cán bộ, công chức. Kể từ khi có Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ VI của Đảng (tháng 12-1986), đất nước ta bước vào thời kỳ đổi mới với việc chuyển nền kinh tế phát triển theo hướng thị trường (KTTT), định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị nước ta nói chung, công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ nói riêng càng trở nên cấp thiết. 1
Những năm gần đây, việc thực hiện chủ trương xây dựng đội ngũ công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở nước ta đã đạt được một số kết quả nhất định. Song trên thực tế, chất lượng xây dựng và phát triển đội ngũ công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ vẫn còn tồn tại nhiều bất cập cần được tiếp tục nghiên cứu, giải quyết. Từ thực tế này, việc nghiên cứu, đánh giá một cách khoa học về thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ có ý nghĩa hết sức quan trọng, làm cơ sở xây dựng, tạo lập một hành lang pháp lý hoàn thiện để tiếp tục hoạch định chiến lược xây dựng, đào tạo và phát triển đội ngũ công chức nói chung, công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ nói riêng có cơ cấu hợp lý, chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay và cho những năm tới. Vì vậy, tác giả chọn đề tài:"Thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - từ thực tiễn Bộ Nội vụ" làm Luận văn cao học có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến công vụ, công chức được công bố, trong đó, có thể kể đến như: - Tác phẩm "Tư tưởng Hồ Chí Minh về cán bộ và công tác cán bộ" của tác giả Bùi Đình Phong, Nxb Lao động, Hà Nội, 2002. - Tác phẩm "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức" các tác giả Thang Văn Phúc và Nguyễn Minh Phương (đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005. - Lương Thanh Cường (2008), “Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội. - Nguyễn Duy Phương (2009), “Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật về công vụ của công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. 2
- Lê Như Thanh (2009), “Cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. - Nguyễn Thị Hồng Hải (2013), “Quản lý chiến lược nguồn nhân lực khu vực công: Lý luận và thực tiễn”, Học viện Hành chính Quốc gia. - Luận văn thạc sĩ Luật học “Pháp luật về tuyển dụng công chức trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam” tác giả Trương Hải Long, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện khoa học xã hội Việt Nam, 2010. - Luận văn Thạc sĩ Luật học "Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay", tác giả Phạm Minh Triết, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2003. - “Công vụ, công chức”, GS.TS Phạm Hồng Thái (2004), Nxb Tư pháp, Hà Nội. Công trình này đã giới thiệu các khái niệm khác nhau về công vụ, xác định công vụ phải gắn với quyền lực nhà nước; bình luận các quy định pháp luật về công chức; đưa ra quan niệm về công chức; có những nhận xét, đánh giá khái quát pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ năm 1945 đến năm 2004. - “Công chức và cải cách bộ máy hành chính nhà nước”, GS.TS Nguyễn Đăng Dung (2006), Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 9, năm 2006. Tác giả nêu những đặc điểm cần có của công chức như: Có chuyên môn, nghiệp vụ, thực thi công vụ liên tục, không phụ thuộc vào các điều kiện tự nhiên, xã hội … - "Bàn về việc hoàn thiện thể chế công vụ và xây dựng khung của Luật Công vụ Việt Nam", Tạp chí Quản lý nhà nước, số 8, năm 2006 của PGS.TS Phạm Hồng Thái, đưa ra những quan điểm khoa học về khung của Luật Công vụ: Xác định phạm vi điều chỉnh của Luật, các nguyên tắc của Luật, các quyền, nghĩa vụ của công chức, quản lý công chức, thanh tra công vụ. Nội dung của bài viết mới chỉ dừng ở mức độ đưa ra các luận điểm chung về Luật Công vụ, chưa có các kiến giải cụ thể, chi tiết. - Ngoài ra, còn nhiều công trình nghiên cứu khác đề cập đến vấn đề công chức, như: “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ 3
trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”, PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm (2001), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; "Nhận thức mới về vai trò, chức năng của nhà nước và mở cửa ở nước ta hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5, 2005 của PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh; “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức”, Thang Văn Phúc - Nguyễn Minh Phương (2005), Nxb Chính trị Quốc gia; “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”, Nguyễn Bắc Sơn, Luận án Tiến sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội … 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích Mục đích của luận văn là đề xuất giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ, đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: Một là, phân tích, làm rõ thêm các vấn đề lý luận như: quan niệm về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ, pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ, thực hiện pháp luật về quản lý công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ; các yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ. Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ tại Bộ Nội vụ, qua đó thấy được những ưu điểm, những tồn tại, hạn chế và tìm ra nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại đó. Ba là, đề xuất các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ, đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới từ thực tiễn Bộ Nội vụ. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và thực tiễn của thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ. 4
Phạm vi nghiên cứu của luận văn về không gian được giới hạn ở Bộ Nội vụ. Về thời gian, nghiên cứu thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ từ năm 2011 đến năm 2017. 5. Phương pháp nghiên cứu và nguồn số liệu Phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử được sử dụng để tiếp cận giải quyết các nhiệm vụ của luận văn. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng là: Phương pháp thống kê; Phương pháp so sánh; Phương pháp phân tích hệ thống; Phương pháp điều tra xã hội học... Về nguồn số liệu luận văn, sử dụng số liệu thứ cấp từ các báo cáo của Bộ Nội vụ, một số Bộ, cơ quan ngang Bộ gửi Bộ Nội vụ để tổng hợp chung. 6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của Luận văn Về lý luận, Luận văn góp phần bổ sung những tri thức về lý luận thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ. Về thực tiễn, các kết luận của Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong thực tiễn bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ cũng như trong nghiên cứu, giảng dạy về thực hiện pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được trình bày gồm 3 chương. Cụ thể như sau: Chương 1. Lý luận thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ. Chương 2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ ở Bộ Nội vụ. Chương 3. Phương hướng, giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ - Từ thực tiễn Bộ Nội vụ. 5
Chương 1 LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ 1.1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ và pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ 1.1.1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ 1.1.1.1. Khái quát về công chức a) Một số quan niệm cơ bản - Công chức Mặc dù chế độ công vụ đã tồn tại và phát triển trên 3 thế kỷ, tính từ thời điểm xuất hiện thuật ngữ công chức vào năm 1859 ở Anh, nhưng cho đến nay vẫn còn có những quan niệm khác nhau, chưa thống nhất về công chức (về phạm vi và đặc điểm của công chức) giữa các quốc gia trên thế giới. Nhiều công trình nghiên cứu về pháp luật công vụ, công chức cho thấy, về phạm vi xác định là công chức có một số quan niệm chính như sau1: Quan niệm thứ nhất cho rằng, công chức là những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng làm việc ở bộ thuộc Chính phủ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ và những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương thì không phải là công chức (Anh, Thái - lan, Xing-ga-po...); Quan niệm thứ hai cho rằng, công chức là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các 1 Ví dụ: TS. Thang Văn Phúc, TS. Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền, Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới, NXB CTQG, H, 2004; PGS.TS. Phạm Hồng Thái, Công vụ, công chức, NXB Tư pháp, H, 2004; PGS.TS. Nguyễn Trọng Điều, về chế độ công vụ Việt Nam, NXB CTQG, H, 2007 6
bộ (trung ương) và những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri...); Quan niệm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả trong ngành lập pháp, tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha...). Theo Bách khoa toàn thư mở, công chức theo nghĩa chung là nhân viên trong cơ quan nhà nước, đó là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các chức danh trong các cơ quan nhà nước (trong đó tập trung vào các cơ quan hành chính) để thực thi hoạt động công vụ, được hưởng lương và các khoản thu nhập từ ngân sách nhà nước. Công chức của một quốc gia thường là công dân, người có quốc tịch của nước sở tại và thường nằm trong biên chế. Phạm vi làm việc của công chức là các cơ quan nhà nước, tuy nhiên pháp luật nhiều nước quy định công chức có thể làm việc không chỉ trong cơ quan nhà nước. [33] Tại Việt Nam, ngày 29/5/1948, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL quy định về chức danh viên chức nhà nước, gồm 5 hạng: Tá sự, cán sự, tham sự, kiểm sự và giám sự. Đây là văn bản đầu tiên tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của nước ta. Tiếp đó, ngày 20/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 76/SL ban hành "Quy chế công chức Việt Nam". Điều 1 Sắc lệnh 76/SL xác định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Như vậy, theo Sắc lệnh 76/SL thì công chức Việt Nam chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, gồm ở trong nước và ở ngoài nước. Ngoài ra, Sắc lệnh giao cho Chính phủ quy định một số trường hợp ngoại lệ được xác định là công chức. 7
Ngày 25/5/1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 169/HĐBT về công chức nhà nước, tại Khoản 1 Điều 2 đã quy định công chức theo một phạm vi rộng hơn, theo đó công chức gồm những người làm việc trong: (i) Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương; (ii) Các đại sứ quán, lãnh sự quán của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; (iii) Các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách; (iv) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng; (v) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp; (vi) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp; (vii) Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định”. Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, công chức được hiểu “là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật’’. 8
Từ những cơ sở trên cho thấy, tuy có nhiều quan niệm khác nhau về công chức, song khái quát lại có thể thấy, công chức có 04 đặc điểm căn bản sau: Thứ nhất, tính nghề nghiệp. Tính nghề nghiệp thể hiện ở việc công chức thực hiện thường xuyên một công vụ theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm (kế toán, kiểm toán, văn thư...); Thứ hai, tính quan liêu. Tính quan liêu trong thực thi công vụ thể hiện trên các phương diện khác nhau như: Không phụ thuộc vào bất kỳ một tác động nào khác của chính trị, kinh tế hay dân sự. Công chức thực hiện công vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép; Thứ ba, tính thứ bậc. Công chức được chia thành những bậc, hạng khác nhau tuỳ theo tính chất, yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ của công việc và được bổ nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó; Thư tư, tính được nhà nước trả lương. Vì công chức thực thi công vụ do nhà nước ủy quyền, do vậy được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước. Tựu chung lại, một người được xác định là công chức của một quốc gia nào đó nếu có đủ 05 đặc trưng sau đây: (i) Là công dân của quốc gia đó; (ii) Được tuyển dụng và làm một việc trong cơ quan nhà nước; (iii) Được xếp vào một ngạch, một ngành chuyên môn; (iv) Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; (v) Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng luật riêng. - Cán bộ Khái niệm cán bộ ở nước ta được xác định trong Khoản 1, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, theo đó cán bộ “là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. 9
Ngoài ra, theo quy định của pháp luật hiện hành còn có cán bộ cấp xã (Điều 61, Khoản 1, Luật Cán bộ, công chức năm 2008). Theo đó, cán bộ cấp xã gồm có các chức vụ, chức danh sau đây: Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân; Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam. - Viên chức Về khái niệm viên chức, được xác định cụ thể tại Điều 2, Luật Viên chức năm 2010, cụ thể là:“Viên chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Từ các quy định nêu trên, việc phân biệt cán bộ, công chức, viên chức được xác định theo 06 tiêu chí cơ bản sau [34]: Khái niệm Tiêu chí cơ Cán bộ Công chức Viên chức bản - Vận hành - Vận hành quyền - Thực hiện chức quyền lực nhà lực nhà nước, làm năng xã hội, trực tiếp nước, làm nhiệm nhiệm vụ quản lý. thực hiện kỹ năng, vụ quản lý; nhân nghiệp vụ chuyên danh quyền lực sâu. 1. Tính chất chính trị, quyền lực công. - Thực hiện công - Thực hiện các hoạt - Theo nhiệm vụ thường xuyên. động thuần túy mang kỳ. tính nghiệp vụ, chuyên môn. 2. Nguồn gốc, - Được bầu cử, - Thi tuyển, bổ - Xét tuyển, ký hợp trách nhiệm phê chuẩn, bổ nhiệm, có quyết định đồng làm việc. pháp lý nhiệm, trong của cơ quan nhà 10
biên chế. nước có thẩm quyền, - Trách nhiệm trước - Trách nhiệm trong biên chế. cơ quan, người đứng chính trị trước - Trách nhiệm đầu tổ chức, cơ quan Đảng, Nhà nước, chính trị, trách xét tuyển, ký hợp nhân dân và nhiệm hành chính đồng. trước cơ quan, tổ của công chức. chức có thẩm quyền. Hưởng lương Hưởng lương từ Lương hưởng một 3. Chế độ từ ngân sách nhà ngân sách nhà nước, phần từ ngân sách, lương nước, theo vị trí, theo ngạch, bậc. còn lại là nguồn thu chức danh. sự nghiệp. Cơ quan của Cơ quan của Đảng Đơn vị sự nghiệp Đảng CSVN, CSVN, Nhà nước, tổ của Đảng CSVN, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã Nhà nước, các tổ chức chính trị - hội, đơn vị sự nghiệp chức chính trị - xã 4. Nơi làm xã hội. công lập; Quân đội hội. việc nhân dân, Công an nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. - Năng lực lãnh - Năng lực, trình - Năng lực, trình độ đạo, điều hành, độ chuyên môn, chuyên môn, nghiệp tổ chức, quản lý; nghiệp vụ; vụ; - Tinh thần - Tiến độ và kết quả - Hiệu quả công trách nhiệm; thực hiện nhiệm vụ; việc (số lượng, chất 5. Tiêu chí - Hiệu quả thực - Tinh thần trách lượng). đánh giá hiện nhiệm vụ. nhiệm và phối hợp - Thái độ phục vụ trong thực thi nhiệm nhân dân. vụ; - Thái độ phục vụ nhân dân. - Khiển trách; - Khiển trách; - Khiển trách; - Cảnh cáo; - Cảnh cáo; - Cảnh cáo; 6. Hình thức - Cách chức; - Hạ bậc lương; - Cách chức; kỷ luật - Bãi nhiệm. - Giáng chức; - Buộc thôi việc. - Cách chức; - Buộc thôi việc. 11
b) Phân loại công chức Phân loại công chức là yêu cầu tất yếu của công tác quản lý nguồn nhân lực. Phân loại công chức giúp cho việc xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, đề bạt, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển theo đúng yêu cầu về nội dung, vị trí công tác, ngạch công chức. Phân loại công chức cũng góp phần tạo lập cơ sở cho việc tuyển dụng người vào làm việc trong các cơ quan nhà nước. Theo quy định tại Điều 34 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, công chức được phân loại như sau: (i) Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân loại như sau: - Loại A, gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương. Là công chức chuyên môn, nghiệp vụ cao nhất trong hệ thống quản lý nhà nước, có chuyên môn nghiệp vụ cao nhất về ngành, lĩnh vực, thực hiện chức năng tham mưu giúp lãnh đạo bộ, ngành hoặc lãnh đạo UBND cấp tỉnh chỉ đạo và quản lý lĩnh vực công tác. - Loại B, gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương. Là công chức chuyên môn, nghiệp vụ trong hệ thống quản lý nhà nước, giúp lãnh đạo đơn vị cấu thành (bộ, ngành), lãnh đạo cấp tỉnh (UBND, Sở), lãnh đạo cấp huyện chỉ đạo, quản lý một lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ. - Loại C, gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương. Là công chức chuyên môn, nghiệp vụ trong hệ thống quản lý nhà nước, giúp lãnh đạo đơn vị cấu thành (Phòng, ban thuộc Bộ, ngành, cấp tỉnh, cấp huyện), lãnh đạo cấp xã chỉ đạo, quản lý một lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ. - Loại D, gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên. (ii) Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân loại như sau: - Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý là những người được bổ nhiệm 12