Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh Cao Bằng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:109

Thêm vào BST

Báo xấu

19
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tôi mong muốn hiểu rõ hơn về thực trạng cải cách dịch vụ công cũng như đề xuất các giải pháp thúc đẩy nâng cao chất lượng dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội ở khu vực này. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh Cao Bằng

TRƯỜNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐINH THỊ MAI LAN CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG QUA THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT Người hướng dẫn: TS. Vũ Trọng Hách Hà Nội - 2011 1
MỤC LỤC Nội dung Trang Mở đầu 2 Chương I – Những vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công và cải 8 cách dịch vụ công 1.1.Khái niệm, đặc điểm về dịch vụ công 8 1.2.Các loại dịch vụ công và phương thức cung cấp 13 1.3.Cải các dịch vụ công 23 Chương II- Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng 48 2.1.Những đặc thù ảnh hưởng đến quá trình cải cách dịch vụ công 48 ở tỉnh Cao Bằng 2.2.Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng 54 2.3.Những nguyên nhân của tồn tại, hạn chế về cải cách dịch vụ 72 công Chương III-Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách dịch vụ 84 công 3.1. Yêu cầu phải cải cách dịch vụ công 84 3.2. Phương hướng cải cách dịch vụ công 87 3.3. Các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công 89 Kết luận 105 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 106 23
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhà nước ta đang thực hiện mạnh mẽ công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia cũng như không ngừng đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo những bước phát triển vững chắc về mọi mặt chính trị, kinh tế, xã hội. Trong đó mục tiêu quan trọng được đặt lên hàng đầu là nâng cao đời sống mọi mặt của người dân, khuyến khích sự tham gia của người dân vào quá trình hoạt động của nhà nước, từ đó, hướng đến sự thay đổi nhận thức từ quan niệm: chức năng chủ yếu của nhà nước là quản lý (cai trị) sang quan niệm nhà nước gắn với vai trò phục vụ. Trong tiến trình này, cải cách dịch vụ công được đặt ra và trở thành chiến lược lâu dài. Đây cũng là một trong những yêu cầu của chương trình cải cách nền hành chính tổng thể theo mục tiêu dân chủ, vững mạnh, chuyên nghiệp và có hiệu lực. Trên cơ sở đổi mới tư duy lý luận theo tinh thần Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam (năm 1986), Nhà nước ta đã thực hiện cuộc đổi mới bước ngoặt trong lĩnh vực dịch vụ công, từ thể chế, tổ chức đến hình thức, phạm vi, đối tượng cung cấp. Bước cải cách này không chỉ mở ra tư duy mới về đổi mới cách thức quản lý của nhà nước với hoạt động công vụ mà còn đối với phát triển kinh tế thị trường, thừa nhận sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong vai trò cung cấp dịch vụ công. So sánh với các khu vực khác, người dân sinh sống tại những khu vực khó khăn có nhiều thiệt thòi trong việc thụ hưởng những lợi ích và tiện ích do dịch vụ công đem lại. Qua nhiều báo cáo điều tra, khảo sát cho thấy có không ít chính sách về cung ứng dịch vụ công chưa thực sự phù hợp hoặc triển khai không hiệu quả ở khu vực miền núi đa dân tộc. Hệ quả đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân như đặc thù về điều kiện tự nhiên, văn hóa, tập quán, điều kiện 2
kinh tế… Riêng đối với tỉnh Cao Bằng, nơi có đến hơn 90% là người dân tộc thiểu số và khoảng cách về kinh tế - xã hội tụt hậu xa so với các tỉnh khác thì dịch vụ công càng chậm được đổi mới. Từ phía các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội lẫn người dân trực tiếp sử dụng dịch vụ công chưa có sự thay đổi tư duy đáng kể về cải thiện và nâng cao chất lượng loại dịch vụ này. Thực hiện tốt những yêu cầu đổi mới không những tạo sự thay đổi tích cực trong phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân, đảm bảo sự cân bằng giữa phát triển kinh tế và ổn định, công bằng xã hội mà còn mang ý nghĩa nhân văn sâu sắc, cũng như góp phần vào nỗ lực san bằng khoảng cách giữa các vùng miền. Nghiên cứu vấn đề đem lại những ý nghĩa cụ thể sau: - Về mặt chính sách: Từ việc nghiên cứu cung ứng dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng và khảo sát thực trạng sẽ giúp cho việc ban hành chính sách phát triển kinh tế - xã hội có cái nhìn khái quát và phù hợp hơn. Chỉ ra một số hạn chế của những dịch vụ đã và đang được cung ứng, từ đó có giải pháp thay thế. Phân tích lí do dành ưu tiên cho phát triển dịch vụ công và những chính sách phát triển kinh tế, xã hội khác ở khu vực này, đặc biệt là tỉnh miền núi Cao Bằng. - Về mặt lý luận: Thay đổi quan điểm nhận thức về lĩnh vực dịch vụ công, làm rõ vai trò của nhà nước là đáp ứng dịch vụ cho người dân. Người dân là chủ thể tham gia chủ động vào quá trình cung cấp dịch vụ, có quyền đòi hỏi, đánh giá chất lượng phục vụ của nhà nước. Làm sáng tỏ mối liên hệ giữa các đặc thù của đời sống văn hóa, phong tục tập quán của cộng đồng người dân tộc thiếu số miền núi với việc thực hiện chính sách của nhà nước. Khẳng định vai trò của chiến lược, chính sách nhà nước đối với định hướng phát triển của khu vực. - Về mặt thực tiễn: Trên cơ sở phân tích nguyên nhân và giải pháp, đề tài này sẽ góp một tiếng nói cho việc thực hiện và cải cách dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay ở miền núi; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, kéo gần lại khoảng cách giữa miền núi với khu vực đô thị. 3
Với những ý nghĩa trên, tôi chọn đề tài "Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh Cao Bằng" làm luận văn thạc sĩ luật học tại Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. 2. Tình hình nghiên cứu Sau khi Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào năm 2001, một chiến lược cải cách lâu dài và qui mô được mở ra nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, hiệu quả, đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp. Cùng với xu hướng đó, vấn đề cải cách hành chính nói chung và cải cách dịch vụ công nói riêng đã có nhiều công trình nghiên cứu nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Chính phủ đã phê duyệt nhiều dự án, đề án, chương trình nhằm thúc đẩy nhanh và mạnh mẽ quá trình thực hiện cải cách trong phạm vi toàn quốc. Nhiều tổ chức nghiên cứu và cá nhân cũng đã có những đề tài liên quan. Điển hình có một số tác phẩm và công trình nghiên cứu sau: - CECODES, UNDP, MTTQ Việt Nam, Cải cách nền hành chính Việt Nam: Thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009. - UNDP Việt Nam, Tăng cường hiệu quả điều hành và quản lý nhà nước: hướng tới cải cách bộ máy hành chính nhà nước dựa trên luận cứ thực tiễn ở Việt Nam, Hà Nội, 2008. - Nguyễn Đăng Dung, "Chế ước quyền lực nhà nước", "ý tưởng" về một nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng, 2007; Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Cộng sản, số 18, 2007. - Đào Trí Úc (chủ biên), Đánh giá kết quả cải cách hành chính và giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, 2007. - Dang Ngoc Dinh, Anti- Corruption in Viet Nam: Nature, Causes and recommendations; Formin, Finland and Cecodes, November, 2008. 4
- Acuna-Alfaro, Jairo (2008): Public Administration Reform and Anti- Curuption: Where does Civil Service Reform Fit in?, UN Development Programme Viet Nam Policy Brief, May. - Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, - Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003. - Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước, Nxb Lao động, Hà Nội, 2002. - Nguyễn Ngọc Hiến, Giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. Ngoài ra, còn có nhiều bài nghiên cứu mang tính cụ thể, nghiên cứu sâu về nhiều khía cạnh và từ nhiều góc nhìn khác nhau đối với lĩnh vực dịch vụ công. Tuy nhiên, tại tỉnh Cao Bằng chưa có một nghiên cứu nào về cải cách dịch vụ công một cách tổng thể và đưa ra những giải pháp tiếp tục cải cách, nâng cao chất lượng của loại dịch vụ này đối với các khu vực có nhiều đặc thù như Cao Bằng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tôi mong muốn hiểu rõ hơn về thực trạng cải cách dịch vụ công cũng như đề xuất các giải pháp thúc đẩy nâng cao chất lượng dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội ở khu vực này. Nhiệm vụ: Trong khuôn khổ hạn chế của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về dịch vụ công. Nghiên cứu thực trạng 5
cải cách và vai trò của dịch vụ công đối sự phát triển và đời sống của cộng đồng người dân sinh sống tại tỉnh Cao Bằng. Tiếp đó là xem xét, phân tích những hạn chế cũng như nguyên nhân và tìm kiếm giải pháp nâng cao hiệu quả dịch vụ công ở khu vực miền núi. 4. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung vào những vấn đề sau: - Lý luận về dịch vụ công và vấn đề về chất lượng dịch vụ công, sự cần thiết cải cách dịch vụ công. - Thực tiễn cải cách dịch vụ công tại tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua. - Những giải pháp chủ yếu về nâng cao chất lượng dịch vụ công tại tỉnh Cao Bằng. 5. Hình thức, phƣơng pháp nghiên cứu + Sưu tầm, thu thập tài liệu có liên quan đến quản lý, mở rộng, nâng cao chất lượng các dịch vụ công; + Khảo sát thực tế tại một số khu vực của tỉnh Cao Bằng; + Tham gia hội thảo liên quan đến đề tài nghiên cứu; + Kết hợp và phương pháp khác như phân tích, so sánh biện chứng, logic... 6. Nội dung nghiên cứu + Nghiên cứu thực trạng, tình hình cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh nhà nước đang thực hiện Chương trình cải cách hành chính mạnh mẽ. Nhấn mạnh vai trò phục vụ của nhà nước trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công. + Tìm hiểu tình hình và nguyên nhân tồn tại trong cung cấp dịch vụ công ở Cao Bằng trong điều kiện đặc thù của địa phương. Nhận biết những tiêu chí chất lượng dịch vụ công, để đề xuất giải pháp phù hợp. 6
7. Điểm mới của luận văn Phân tích lý luận và khẳng định vai trò phục vụ của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công. Tập trung vào mối quan hệ giữa nhà nước và tổ chức và công dân. Phân tích tình hình, đặc điểm đặc thù và xác định yêu cầu cải cách phù hợp với khu vực có điều kiện khó khăn và văn hóa tương đối khác biệt. Đưa ra những giải pháp tổng thể, đồng bộ và khả thi về tiếp tục cải cách dịch vụ công ở khu vực miền núi đa dân tộc. Ý nghĩa của luận văn: Ở một mức độ nhất định, luận văn có thể sử dụng làm tài liệu cho các nghiên cứu liên quan. Số liệu điều tra trong luận văn có thể dùng để tham khảo cho các điều tra xã hội học. Các giải pháp có thể áp dụng vào thực tiễn tỉnh Cao Bằng và một số khu vực có tình hình, đặc điểm tương đồng. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công và cải cách dịch vụ công. Chương 2: Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng. Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách dịch vụ công. 7
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VỀ DỊCH VỤ CÔNG 1.1.1. Những quan niệm về dịch vụ công Sau thế chiến lần thứ hai, khái niệm Dịch vụ công được sử dụng phổ biến tại Châu Âu. Cụm từ dịch vụ công bắt nguồn từ chữ ghép "Public service" trong tiếng Anh. Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant - dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người người phục vụ. Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại (Từ điển kinh tế - kinh doanh Anh - Việt). Hoặc, dịch vụ là một thứ hàng hóa mà việc cung ứng nó không phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Dịch vụ là phi vật thể, là ngành không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội mà là lĩnh vực phục vụ bao gồm các ngành sản xuất, lưu thông hàng hóa nhằm thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, nhóm xã hội, cộng đồng dân cư. Thông thường dịch vụ được chia thành ba nhóm chính: 1. Các dịch vụ kinh doanh: gồm vận tải, thông tin liên lạc, tài chính, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản, các dịch vụ nghề nghiệp. 2. Các dịch vụ tiêu dùng: gồm các hoạt động buôn bán, bán lẻ,dịch vụ cá nhân như y tế, giáo dục, thể thao. 3. Các dịch vụ công: gồm các dịch vụ hành chính công, các hoạt động đoàn thể. 8
Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người. Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, một loại dịch vụ sẽ được gọi là dịch vụ công. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng. Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người một cách bình đẳng và không chạy theo lợi nhuận kinh tế. Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước. Có thể nói dịch vụ công chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ - hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quán lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm. Từ đó, các tác giả cho rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm được coi là một dịch vụ công" - "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công. Như vậy, "một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được 9
xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó" [16]. Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm" [27]. Quan niệm khác cho rằng: "Dịch vụ công là một loại dịch vụ do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước" [11]. Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Ở Pháp, dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần, sức khỏe của người dân (giáo dục, y tế, văn hóa, nghệ thuật… các hoạt động sự nghiệp) và cả các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường... Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền. Hiện nay, khái niệm cũng như nội hàm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Điều 8 ghi các nhiệm vụ của Chính phủ mục 4 viết "Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công.."; hoặc Điều 22 viết "Bộ, cơ quan 10
ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…" [5]. Điều này có nghĩa là nhà nước không độc quyền trong cung cấp các dịch vụ công mà hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao việc cung ứng dịch vụ công cho một số tổ chức ngoài nhà nước nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân. Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc về nhà nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức cá nhân khác (phi chính phủ) thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị trường. Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích của chung của cộng đồng và sự phát triển của xã hội. 1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công - Dịch vụ công có tính chất xã hội Dịch vụ này được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi công dân một cách bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Nó có vai trò bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó suy ra, lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với các hoạt động kinh tế, tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng. 11
- Là một loại dịch vụ do Nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài Nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội, nhân dân (những nhu cầu tối thiểu, thiết yếu). Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội về chất lượng dịch vụ cũng như số lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất lượng, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện... - Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây là hàng hóa "công cộng". Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và không được tiêu dùng. Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Vì thế loại hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Hàng hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định). Có những dịch vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn toàn bộ kinh phí. - Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công. Mặc dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngoài khu vực nhà nước, song không thoát ly khỏi sự quản lý và kiểm tra của nhà nước. Nhà nước bảo đảm cho những dịch vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó không đem lại lợi nhuận mong muốn. Ngoài ra, nhà nước còn phải thực hiện chức năng điều tiết dịch vụ công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp với những khu vực có đặc điểm, nhu cầu khác nhau. Nhà nước thực hiện việc hỗ trợ những đối tượng khó khăn và bảo đảm an sinh xã hội. 12
- Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ Nếu tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu trong các giao dịch kinh tế thì hoạt động trong dịch vụ công lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa công cộng, thiết yếu. Dịch vụ công được duy trì không theo các quy luật cung - cầu mà nó tồn tại dựa trên sự bảo đảm của nhà nước. 1.2. CÁC LOẠI DỊCH VỤ CÔNG VÀ PHƢƠNG THỨC CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG 1.2.1. Các loại dịch vụ công Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ công. Căn cứ vào điều kiện thực tế ở Việt Nam có thể chia thành các loại như: dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích; nếu xét theo chủ thể cung ứng có thể chia thành các loại: dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước ủy quyền toàn phần hoặc một phần. Tuy nhiên, để nghiên cứu một cách tổng thể, dựa vào tính chất của dịch vụ cung ứng chúng sẽ được chia thành các nhóm sau đây. 1.2.1.1. Dịch vụ hành chính công Theo một số nhà nghiên cứu, hành chính công được quan niệm là hoạt động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của nhà nước phục vụ lợi ích hợp pháp của công dân. Khái niệm hành chính công được cho là bộ máy tổng thể (gồm chính sách, quy định, quy trình..) được nhà nước đầu tư ngân sách và chịu trách nhiệm quản lý và điều hành, "tổ chức quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính phủ trong đó có các hoạt động thực thi luật, quy định và quyết định của chính phủ, thực hiện quản lý cung ứng dịch vụ công" [30]. Từ cách khái quát trên có thể suy ra đó là dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước. Chỉ có nhà nước mới đủ tư cách pháp lý để đảm nhận các hoạt động cung ứng. Dịch vụ hành chính 13
công liên quan đến những dịch vụ công cốt lõi, bao gồm các dịch vụ mà nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Trước đây, dịch vụ hành chính công đồng nhất với việc thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và nhà nước là chủ thể duy nhất. Để phân biệt với dịch vụ xã hội công xin đưa ra một số đặc trưng của dịch vụ hành chính công như sau: - Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý cơ bản của nhà nước. “Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế, chính trị và hành chính nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước các cấp”{10}. Có thể liệt kê một số dịch vụ như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, môi trường, phòng dịch, cấp giấy sở hữu giấy tờ tùy thân... - Hành chính công bao gồm các quá trình xây dựng chính sách và thực thi chính sách. Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của hành chính công, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực hiện các dịch vụ công. Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi và vì vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ công. Sau khi một quyết định được đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành quá trình thực thi chính sách. Đó là một chuỗi các thủ tục và thực hành, trực tiếp tác động đến người dân. Ví dụ: Luật Hải quan có hiệu lực từ 01-01-2002, bỏ đi 140 loại phí, lệ phí so với qui định cũ. Vậy rõ ràng người thực hiện công vụ sẽ phải thay đổi các thủ tục đối với người dân và doanh nghiệp khi cung cấp dịch vụ công trực tiếp cho họ. - Mục tiêu của hành chính công nhằm cung cấp các dịch vụ công với chất lượng tốt cho người dân, đặc biệt là người nghèo. Hành chính công đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo bởi vì nó khuyến khích tính minh bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và cơ quan nhà nước. 14
Một cách chung nhất, hành chính công được hiểu là toàn bộ các yếu tố như bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự... được nhà nước trả lương để quản lý, định hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các hoạt động quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước. Bao gồm các quá trình thi hành luật, quy định và quyết định của chính phủ và việc quản lý liên quan đến cung cấp dịch vụ công. 1.2.1.2. Dịch vụ xã hội công - Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ mà xã hội không thể làm được, vì vậy đối với loại dịch vụ sự nghiệp, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ cho khu vực tư nhân và tổ chức xã hội. Đây chính là điểm khác với loại dịch vụ hành chính công. Thuật ngữ xã hội hóa các dịch vụ công cũng được xuất hiện và mở rộng. Nhiều bệnh viện, nhà trường và các tổ chức sự nghiệp khác do các tổ chức, cá nhân thực hiện xuất hiện ngày càng nhiều và đa dạng. Mặc dù về mặt chất lượng cung ứng dịch vụ còn nhiều điều phải bàn, song việc mở rộng chủ thể cung ứng đã phá vỡ thế độc quyền của nhà nước, tạo ra những tiện ích đáng kể cho người sử dụng. - Dịch vụ công ích: Các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơ bản thiết yếu cho người dân liên quan đến vệ sinh môi trường, cấp nước, vận tải công cộng, phòng chống thiên tai… đều được coi là các dịch vụ công ích. Các loại dịch vụ này thường được nhà nước ủy quyền cho các doanh nghiệp và tư nhân thực hiện. Với các đặc điểm đa dạng trên, có thể thấy rằng cung ứng dịch vụ này có hiệu quả, chất lượng là một điều khó khăn đòi hỏi phải xác định loại nào giữ vai trò chủ chốt, loại nào có thể giao cho các tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Nếu giải quyết không tốt vấn đề này hiệu quả dịch vụ công sẽ 15
giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống nhân dân và sự phát triển chung của toàn xã hội. 1.2.2. Phƣơng thức cung ứng 1.2.2.1. Dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng Các dịch vụ do nhà nước cung ứng là các dịch vụ thuộc khu vực công cốt lõi mà nhà nước là người duy nhất mới có đủ quyền hạn cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu. Lí do này liên quan đến sự thực hiện quyền lực của nhà nước, nhà nước cung cấp dịch vụ công dựa vào các yêu cầu quản lý; nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công cộng. Một lí do nữa là với những dịch vụ không sinh lợi mà khu vực tư nhân từ chối thực hiện thì nhà nước phải đảm trách để giữ vững trật tự xã hội, bảo đảm những nhu cầu thiết yếu cho người nghèo. Hoặc với những dịch vụ cần chi phí lớn, khu vực tư nhân không đủ tiềm lực thì nhà nước là người có trách nhiệm thực hiện. Nhà nước, với quyền hạn của mình có thể thành lập các đơn vị sự nghiệp để trực tiếp thực hiện các hoạt động này dựa vào ngân sách nhà nước. Ví dụ như các dịch vụ liên quan đến hành chính như cấp phép lái xe, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chứng thực, xây dựng cơ sở hạ tầng… 1.2.2.2. Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng cho thị trường Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng cho thị trường dưới các hình thức: a. Ủy quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ: Trong trường hợp này nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng cho các công ty tư nhân hoặc các tổ chức nằm ngoài nhà nước thực hiện việc cung ứng. Nhà nước lúc này chỉ giữ vai trò kiểm tra, kiểm soát các hoạt động này. b. Liên doanh cung ứng dịch vụ công: Giữa nhà nước và một số công ty tư nhân hay các tổ chức phi chính phủ cùng hợp tác cung ứng dịch vụ công 16
trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và phân chia lợi nhuận. Hình thức này giúp nhà nước giảm được một phần ngân sách, vừa tham gia quản lý trực tiếp vào quá trình thực hiện. c. Chuyển giao cho các tổ chức khác: Với mục đích nâng cao hiệu quả dịch vụ công, nếu các tổ chức ngoài nhà nước có điều kiện, khả năng cung ứng dịch vụ hiệu quả hơn nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ cho các tổ chức này. Thường là các lĩnh vực như đào tạo, tư vấn, giám định, khám chữa bệnh... d. Tư nhân hóa dịch vụ công hoặc mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân: Trường hợp thứ nhất, hoàn toàn giao trọng trách cung ứng dịch vụ công cho tư nhân trên cơ sở giám sát của nhà nước. Trường hợp thứ hai, nhà nước mua các dịch vụ từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt nhằm giảm được nhân sự trong cơ quan nhà nước, như vệ sinh, phòng cháy, sửa chữa, chăm sóc sân vườn, cảnh quan… 1.2.2.3. Vấn đề xã hội hóa dịch vụ công - Khái niệm xã hội hóa dịch vụ công Trước hết xã hội hóa là gì? Xã hội hóa được ghi nhận trong Từ điển Tiếng Việt (Trung tâm Từ điển học - NXB Đà Nẵng 2008) là: làm cho trở thành sự nghiệp chung của xã hội [ , tr. 1405]. Hay Macionis John, J., Xã hội học, Nxb Thống kê (1987) cho rằng xã hội hóa là một khái niệm thuộc về ngành nhân chủng và xã hội học, đó là quá trình tương tác xã hội kéo dài suốt đời qua đó cá nhân phát triển khả năng con người và học hỏi các mẫu văn hóa của mình. Một khái niệm gần hơn cho rằng xã hội hóa là "quá trình khu vực công chuyển trả lại các chức năng của khu vực xã hội mà nó đã lấn chiếm cho bản thân khu vực xã hội. Khu vực xã hội làm những việc này hiệu quả hơn khu vực nhà nước và khu vực tư nhân". Hoặc: xã hội hóa là cái "chung", là hoạt động chung có tính tự nguyện, mỗi người đóng góp, tự lo, nhà nước có xu hướng giảm trách nhiệm… Tuy nhiên, theo tôi những khái niệm này chưa đầy đủ và chính xác. Từ xã hội hóa chỉ có thể hiểu đúng khi xem xét nó 17
gắn liền với lĩnh vực nào. Ví dụ xã hội hóa sản xuất, xã hội hóa cá nhân, xã hội hóa thặng dư… Xã hội hóa thực chất là hoạt động gia tăng tính "xã hội" thông qua sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dựa trên những điều kiện và khuôn khổ cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế phụ thuộc vào bối cảnh xã hội hóa và chúng giữ vai trò quyết định sự thành công của xã hội hóa. Từ khái niệm này, khi xem xét khái niệm xã hội hóa cung ứng dịch vụ công cũng có thể hiểu là một hoạt động xã hội với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau nhằm gia tăng tính xã hội trong cung ứng dịch vụ công. Trước hết nên tìm hiểu từ "cung ứng". Cung ứng có nghĩa là quá trình sản xuất và phân phối. Cung ứng dịch vụ công tức là hoạt động cung ứng các dịch vụ vốn được thực hiện bởi nhà nước. Chính phủ đã có nhiều văn bản tạo hành lang pháp lý khuyến khích quá trình này được mở rộng ở nước ta nhằm mục đích huy động nội lực toàn xã hội và tạo môi trường cạnh tranh, thúc đẩy phát triển dịch vụ công cả về hình thức, quy mô và chất lượng. Ngày 21-8-1997 Chính phủ có Nghị quyết số 90/CP về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa. Ngày 19/8/1999 Chính phủ có Nghị định số 73/1999/NĐ-CP về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao. Theo các văn bản này, xã hội hóa được hiểu là sự vận động và tổ chức tham gia rộng rãi của nhân dân và toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó. Xây dựng cộng đồng trách nhiệm của các tầng lớp nhân dân nhằm cải thiện môi trường kinh tế, xã hội lành mạnh và thuận lợi cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa. Mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội. Phát huy và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của nhân dân, tạo điều kiện cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa phát triển nhanh hơn, có chất lượng cao hơn là chính sách lâu dài, là phương châm thực hiện chính sách xã hội, không phải là biện pháp tạm thời, chỉ có ý nghĩa tình thế trước mắt do Nhà nước thiếu kinh phí cho các hoạt động này. 18
Một số đặc trưng sau: - Sự tham gia của người dân và toàn xã hội: Nhà nước khuyến khích và vận động, tổ chức để nhân dân và toàn xã hội tham gia vào cung ứng dịch vụ công hình thành cộng đồng trách nhiệm. Các tổ chức đảng, nhà nước, đoàn thể, các tổ chức chính trị xã hội và nhân dân tham gia với trách nhiệm hướng tới mục đích chung nhất là nâng cao hiệu quả của hoạt động cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu hưởng thụ dịch vụ của nhân dân. - Sự đa dạng hóa các hình thức hoạt động, mở ra cơ hội để mọi người chủ động và bình đẳng tham gia. Đa dạng hóa các nguồn đầu tư để thu hút, khai thác mọi tiềm năng của xã hội. Cùng với nhà nước, các tổ chức ngoài nhà nước có thể bỏ vốn đầu tư vào hoạt động cung ứng dịch vụ công. Vậy, theo nghĩa chung nhất có thể hiểu xã hội hóa dịch vụ công là quá trình mở rộng sự tham gia của các chủ thể kinh tế ngoài nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ công. Ở thời kỳ bao cấp, hoạt động cung ứng dịch vụ công do nhà nước độc quyền đảm nhiệm nhưng nay nó được mở rộng cho nhiều chủ thể kinh tế khác dựa trên điều kiện và cơ chế nhất định. Khu vực công mở rộng bao gồm các dịch vụ công mà người tham gia cung cấp không nhất thiết phải là nhà nước. Nhằm tạo sự linh hoạt, năng động nhất định, đáp ứng kịp thời nhu cầu người tiêu dùng, không mang tính độc quyền. - Về chủ trương xã hội hóa dịch vụ công Chủ trương xã hội hóa dịch vụ công được Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996) đặt ra như một nhiệm vụ cải cách: "Thực hiện phương châm xã hội hóa các hoạt động văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, dân số, kế hoạch hóa gia đình, giáo dục và các mặt xã hội khác, hướng vào nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của nhân dân" [9]. - Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương hướng chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa đã tạo cơ sở pháp lý cơ bản để tiến hành các hoạt động xã hội hóa. 19