Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

30
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là tìm hiểu thực trạng và nguyên nhân cũng như những vấn đề yêu cầu đặt ra hiện nay về cải cách hành chính để tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp nước ngoài vào đầu tư tại Việt Nam; phân tích và chỉ ra những bất cập, đồng thời nêu một số kiến nghị với hy vọng góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, để cải cách hành chính thực sự là khâu đột phá, tạo môi trường thuận lợi, minh bạch cho hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài. Từ đó, tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế của đất nước trong thời kỳ hội nhập.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA CẢI 7 CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.1. Cải cách hành chính và vai trò của cải cách hành chính trong 7 quản lý nhà nước 1.1.1. Quan niệm về cải cách hành chính 8 1.1.2. Vai trò của cải cách hành chính 12 1.1.3. Nội dung của cải cách hành chính 13 1.2. Cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước người 21 1.2.1. Quan niệm cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài 21 1.2.1.1. Cải cách thể chế 21 1.2.1.2. Cải cách tổ chức bộ máy hành chính 22 1.2.1.3. Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức 23 1.2.1.4. Cải cách tài chính công 24 1.2.2 . Vai trò của cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài 24 Chương 2: THỰC TRẠNG CỦA CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG 36 LĨNH VỰC ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI Ở NƯỚC TA 2.1. Những kết quả đạt được về cải cách hành chính trong lĩnh 36 vực đầu tư nước ngoài ở nước ta 2.1.1. Những kết quả đạt được ở lĩnh vực cải cách thể chế 37
2.1.2. Những kết quả đạt được ở lĩnh vực cải cách bộ máy hành 42 chính nhà nước 2.1.3. Những kết quả đạt được ở lĩnh vực cải cách tài chính công 48 2.2. Những tồn tại của cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư 50 nước ngoài 2.2.1. Về cải cách thể chế 51 2.2.2. Về bộ máy nhà nước 55 2.2.3. Về đội ngũ cán bộ, công chức 63 2.2.4. Về cải cách tài chính công 65 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI 69 MỚI CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 3.1. Phương hướng tiếp tục đổi mới cải cách hành chính trong 69 lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta 3.2. Một số giải pháp tiếp tục đổi mới cải cách hành chính trong 70 lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta 3.2.1. Cải cải thể chế 70 3.2.2. Cải cách bộ máy nhà nước 72 3.2.3. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức 76 3.2.4. Cải cách tài chính công 78 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84 PHỤ LỤC 88
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam đã chính thức trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Theo đó, cùng với những thuận lợi có được khi gia nhập WTO, chúng ta cũng phải thực hiện nhiều quy định mang tính chất ràng buộc của tổ chức này. Trong đó, ngoài các nội dung thuộc lĩnh vực kinh tế, Việt Nam phải cam kết xóa bỏ những quy định hành chính ảnh hưởng đến kinh tế thị trường... Và để đáp ứng yêu cầu này, ngay sau khi Quốc hội chính thức phê chuẩn văn kiện gia nhập WTO, Chính phủ, Thủ tướng đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo công tác cải cách hành chính nói chung và cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài nói riêng. Chính nhờ thực hiện cải cách hành chính, nên thời gian qua môi trường kinh doanh đã được cải thiện tích cực. Đặc biệt, tạo tiền đề tốt để Việt Nam thu hút đầu tư nước ngoài, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư: "Năm 2006 vốn đầu tư nước ngoài đăng ký mới đạt 7,5 tỷ USD" [20]; "năm 2007 vốn đầu tư nước ngoài gần 18 tỷ USD" [27], "năm 2008, số vốn này đã đạt hơn 60 tỷ USD" [36]; "Năm 2009, vốn đầu tư nước ngoài đăng ký ước đạt 21,48 tỷ USD" [46]. "Năm 2010, trong bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều biến động phức tạp, Việt Nam đã thu hút được 18,59 tỷ USD" [31]. 4 tháng đầu năm 2011, vốn đăng ký đầu tư nước ngoài vào Việt Nam là 4,024 tỷ USD. Các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã đóng góp tới 27% kim ngạch xuất khẩu (không kể dầu khí), 33% giá trị sản xuất công nghiệp, 22% vốn đầu tư xã hội và hơn 14% GDP của cả nước, tạo thêm việc làm cho hơn 80 vạn lao động trực tiếp và triệu lao động gián tiếp khác [37]. 1
Mặc dù các hoạt động cải cách hành chính đã đem lại những lợi ích thiết thực, nhưng đối chiếu với những yêu cầu phát triển của kinh tế và hội nhập, công tác cải cách hành chính vẫn còn nhiều việc phải làm. Theo Chủ tịch Phòng Thương mại châu Âu (EuroCham) Alain Cany cho biết: Có tới 20 - 30% lợi thế cạnh tranh của Việt Nam bị mất do hệ thống quản lý hành chính không hiệu quả. Và hơn 20 hiệp hội doanh nghiệp nước ngoài đều cho rằng: vướng mắc chính trong môi trường kinh doanh tại Việt Nam đang cản trở công việc của họ là thủ tục hành chính vẫn còn nhiều phức tạp, không rõ, không nhất quán, rườm rà, nhiêu khê…là những lý do chính để nhiều doanh nghiệp muốn rời bỏ Việt Nam trong tương lai [33]. Để hiểu rõ một cách cụ thể, lý giải những vấn đề đang còn khúc mắc do những bất cập hiện nay ở công tác hành chính gây ra trong thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài hiện nay, tác giả chọn đề tài "Cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta" làm đề tài luận văn thạc sĩ. Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần hoàn thiện hướng cải cách hành chính, qua đó góp phần tạo động lực thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu Cải cách hành chính nói chung và cải cách về hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài nói riêng là một lĩnh vực phức tạp. Bởi các bộ, ngành, chính quyền địa phương vẫn còn chưa muốn buông việc quản lý hành chính đối với hoạt động kinh tế. Các cơ quan nhà nước vẫn muốn giành thuận lợi cho mình… Vì vậy, vấn đề này đã thu hút sự quan tâm của các cơ quan nghiên cứu cũng như các nhà khoa học và các cơ sở đào tạo luật để tìm ra nguyên nhân, vướng mắc, đồng thời đưa ra các sáng kiến, đề xuất cải cách hành chính. 2
Đã có nhiều cuộc hội thảo, tọa đàm từ Trung ương cho đến địa phương để lấy ý kiến về cải cách hành chính: tỉnh Bắc Ninh đã tổ chức Hội thảo khoa học về "Nâng cao hiệu quả, chất lượng cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh - thực trạng và giải pháp"; Ngày 04/6/2008, tại Bộ Xây dựng đã diễn ra Hội thảo "cải cách thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng"; Ngày 28/10/2009, Tổng cục Hải quan đã tổ chức hội nghị "mở rộng thủ tục hải quan điện tử"; Ngày 1/9/2009 Trung ương Hội doanh nhân trẻ Việt Nam tổ chức Hội thảo "Cải cách thủ tục hành chính -Xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi"; Ngày 20/11/2009, Hội đồng Tư vấn Cải cách Thủ tục hành chính đã tổ chức Tọa đàm "Kết quả rà soát các thủ tục hành chính ưu tiên"; Ngày 1/3/2010, Tổ công tác chuyên trách cải cách thủ tục hành chính của Thủ tướng Chính phủ đã tổ chức Hội nghị "giao ban các bộ, ngành về rà soát thủ tục hành chính theo Đề án 30"… Đồng thời có nhiều bài viết của các tác giả trong nước về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu khoa học trên chỉ đề cập tới các vấn đề liên quan đến cải cách hành chính nói chung, hoặc cải cách hành chính cho từng ngành, lĩnh vực nhưng chưa nghiên cứu riêng về vấn đề cải cách hành chính để tạo thuận lợi thu hút đầu tư nước ngoài. Mặt khác, trong hầu hết các nghiên cứu vẫn chưa giải thích được một cách thỏa đáng, có tính cội rễ của nhiều hạn chế, bất cập từ hành chính để thu hút đầu tư nước ngoài ở Việt Nam. Vì vậy, việc chọn và nghiên cứu đề tài "Cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta" là một đề tài độc lập. Và để hoàn thành đề tài này, người viết phải tham khảo, sưu tầm, học hỏi các kiến thức cũng như kinh nghiệm trong các công trình khoa học có liên quan đến vấn đề cải cách hành chính đã được công bố và các tạp chí nghiên cứu khoa học khác. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là tìm hiểu thực trạng và nguyên nhân cũng như những vấn đề yêu cầu đặt ra hiện nay về cải cách hành chính 3
để tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp nước ngoài vào đầu tư tại Việt Nam; phân tích và chỉ ra những bất cập, đồng thời nêu một số kiến nghị với hy vọng góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, để cải cách hành chính thực sự là khâu đột phá, tạo môi trường thuận lợi, minh bạch cho hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài…. Từ đó, tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế của đất nước trong thời kỳ hội nhập. 4. Phạm vi nghiên cứu đề tài Trong khuôn khổ giới hạn của một luận văn thạc sĩ Luật học, tác giả luận văn chỉ tập trung nghiên cứu một số nội dung sau: - Đối tượng nghiên cứu: Cải cách hành chính trong lĩnh vực thu hút đầu tư nước ngoài của Việt Nam. - Phạm vi nghiên cứu: + Nghiên cứu quy định về hành chính hiện nay đối với doanh nghiệp; + Đánh giá và phân tích những thuận lợi, khó khăn, vướng mắc của hành chính đối với doanh nghiệp; + Đề xuất quan điểm đóng góp của tác giả về một số vấn đề trong thực hiện cải cách hành chính để thu hút đầu tư nước ngoài. 5. Phương pháp nghiên cứu đề tài Cơ sở lý luận và phương pháp luận của đề tài dựa trên phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin để tìm ra mối liên hệ giữa các hiện tượng nhằm đánh giá các vấn đề nghiên cứu một cách khoa học. Bên cạnh đó, tác giả cũng vận dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành như: phân tích chứng minh, phân tích tổng hợp, so sánh, diễn giải, suy diễn lôgíc. Cùng với đó là phương pháp lấy ý kiến chuyên gia, các nhà quản lý, bởi đối tượng chủ yếu thực hiện cải cách hành chính để thu hút đầu tư nước ngoài của Việt Nam là các nhà đầu tư nước ngoài và các nhà 4
quản lý. Do đó, việc lấy ý kiến thông qua bảng hỏi hoặc phỏng vấn trực tiếp là rất cần thiết. 6. Những điểm mới và ý nghĩa của đề tài Về mặt khoa học, đề tài cần có sự đánh giá của các nhà nghiên cứu quan tâm tới vấn đề này. Tuy nhiên, tác giả cũng mạnh dạn đánh giá đây sẽ là công trình nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống những vấn đề về cải cách hành chính, đồng thời phân tích thực trạng về những vướng mắc, cũng như đưa ra những kiến nghị đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật cải cách hành chính góp phần tạo động lực, môi trường thuận lợi để các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam. Trong đó, trên tinh thần phải xem cải cách hành chính là khâu đột phá để tạo môi trường thuận lợi, minh bạch cho hoạt động của doanh nghiệp nước ngoài. Đâu là khâu cản trở sự phát triển, cần tập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong lĩnh vực này. Với các biện pháp chủ yếu để đẩy mạnh cải cách hành chính: - Tập trung chỉ đạo thực hiện cải cách mạnh mẽ các lĩnh vực quản lý hành chính, tạo môi trường thuận lợi nhất cho doanh nghiệp vào sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam. - Các cấp chính quyền và từng cơ quan hành chính nhà nước rà soát các loại thủ tục hành chính, bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung theo thẩm quyền hoặc trình cấp trên xem xét sửa đổi theo hướng tạo thuận tiện cho doanh nghiệp. Xử lý nghiêm những cá nhân và tổ chức tùy tiện đặt ra các quy định trái pháp luật, trái thẩm quyền, gây khó khăn, phiền hà cho doanh nghiệp nước ngoài. Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính trong việc cải cách hành chính. - Công bố công khai các thủ tục: các loại giấy tờ, biểu mẫu và quy trình giải quyết công việc, thời gian giải quyết, phí và lệ phí theo quy định để nhân dân biết và thực hiện thuận lợi. 5
- Chính phủ khẩn trương rà soát, sửa đổi các quy định của mình và chịu trách nhiệm rà soát những thủ tục hành chính đã quy định trong các luật, pháp lệnh, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, sửa đổi cho phù hợp. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cải cách hành chính và vai trò của cải cách hành chính trong đầu tư nước ngoài. Chương 2: Thực trạng của cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta. Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới cải cách hành chính trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài ở nước ta hiện nay. 6
Chương 1 CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.1. Cải cách hành chính và vai trò của cải cách hành chính trong quản lý nhà nước Hiện nay, cải cách hành chính đang là vấn đề mang tính toàn cầu. Điều này được thể hiện ngay cả ở các nước đang phát triển và các nước phát triển đều xem cải cách hành chính như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển dân chủ và các mặt khác của đời sống xã hội. Ở Việt Nam, công cuộc đổi mới toàn diện đất nước được bắt đầu từ năm 1986, tính đến nay đã gần 26 năm. Trong khoảng thời gian đó, đồng thời với việc đổi mới về kinh tế thì cải cách hành chính cũng được tiến hành với từng bước thận trọng và đã thu được nhiều kết quả rất đáng khích lệ. Cải cách hành chính đang thể hiện rõ vai trò quan trọng của mình trong việc đẩy nhanh sự phát triển đất nước, điều này đã được thể hiện trên nhiều lĩnh vực. Trong đó, riêng cải cách hành chính để thu hút đầu tư nước ngoài của Việt Nam trong thời gian qua đã tạo được một môi trường kinh doanh cải thiện tích cực. Đặc biệt, tạo tiền đề tốt để Việt Nam thu hút đầu tư nước ngoài. Để tiếp tục phát huy hiệu quả mà cải cách hành chính mang lại, Việt Nam đang đề ra mục tiêu: "xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp. Qua đó, tạo môi trường kinh doanh thông thoáng thuận lợi, là "điểm nhấn" về sức hút để các nhà đầu tư nước ngoài tìm thấy nhiều cơ hội hơn" [41, tr. 1]. Để tạo dựng được mục tiêu này, thời gian qua cải cách hành chính ở Việt Nam được tiến hành với những bước đi - lộ trình khác nhau từ thấp tới cao. Bắt đầu là việc cải cách một bước thủ tục hành chính trong 7
việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức, đến cải cách một bước nền hành chính nhà nước với ba nội dung là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức. Ngày nay, cải cách hành chính đã chuyển sang một bước mới với bốn nội dung: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công. 1.1.1. Quan niệm về cải cách hành chính Để hiểu rõ về cải cách hành chính là gì? Trước hết hãy điểm qua một số quan điểm cơ bản đã được nhiều học giả, các nhà nghiên cứu hành chính đã đưa ra. Do dựa trên các điều kiện về chế độ chính trị, kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, cũng như phụ thuộc vào quan điểm và mục tiêu nghiên cứu, do đó hầu hết các định nghĩa này là khác nhau. - Cải cách hành chính ở phương Tây còn gọi là cải cách Chính phủ, ở Trung Quốc gọi là cải cách thể chế quản lý hành chính, nội dung không khác nhau bao nhiêu, đều nhắc đến các yêu cầu điều chỉnh quan hệ giữa cơ cấu hành chính và các cơ cấu xã hội khác, hoặc quan hệ nội bộ của cơ cấu hành chính, điều chỉnh chức năng, tổ chức và nhân sự hành chính. - GS. Trương Hoàng Lem (Quốc tịch Mỹ), chuyên gia tư vấn cao cấp L.T. Associates, Inc. Wasinhton lại có cách giải thích: theo nghĩa hẹp và chính thống, cải cách hành chính đề cập đến những thay đổi trong toàn bộ hệ thống hành chính công. Nó bao gồm toàn bộ việc tổ chức lại cán bộ, xác định nhiệm vụ và chức năng của các đơn vị hành chính. - Còn theo một số tác giả ở Trung Quốc, cải cách hành chính được hiểu nói chung là một hành vi hành chính, nhằm nâng cao hiệu suất hành chính, cải biến chế độ, phương pháp hành chính cũ, xây dựng chế độ, phương thức hành chính mới trong phạm vi Chính phủ. 8
- Một số nhà nghiên cứu khác đã cho rằng cải cách hành chính là một nhân tố tương đối nhỏ trong tổng thể biến đổi xã hội so với sự giao lưu văn hóa, đổi mới công nghệ, hiện đại hóa và sự di dân. Đến lượt nó biến đổi xã hội chỉ là một bộ phận của dòng tiến hóa không ngừng đặc trưng cho vũ trụ. Nếu theo dòng tư duy này, cải cách hành chính được xem là trọng tâm của công cuộc cải cách bộ máy nhà nước và về phần mình, cải cách bộ máy nhà nước lại là một bộ phận quan trọng trong cải cách hệ thống chính trị, một trong những bộ phận cấu thành nên chương trình công cuộc đổi mới đất nước. Mặt khác, cũng cần phân biệt giữa cải cách hành chính với những biến đổi thông thường trong hoạt động của hệ thống tổ chức hành chính, thường được gọi là những "cải tiến". Những cải tiến thường được thực hiện trên cơ sở một nền hành chính tương đối ổn định và hợp lý, vận hành bình thường. Trong tiến trình phát triển của bất kỳ hệ thống nào cũng luôn có các hoàn cảnh đòi hỏi phải cải tiến những bộ phận, những quá trình nhất định - nói theo ngôn ngữ thông thường đó là việc hoàn thiện, hoặc "quá trình hoàn thiện". Về quy mô và phạm vi nó thường giới hạn trong một lĩnh vực hẹp của nền hành chính công, diễn ra trong khoảng thời gian ngắn, đáp ứng những đòi hỏi cục bộ hoặc phiến diện. - Nhiều nhà nghiên cứu đã xem biến đổi hành chính như là một sự tự điều chỉnh "đáp ứng của tổ chức với các điều kiện bất ổn" và cải cách hành chính trở nên bắt buộc khi các quá trình biến đổi hành chính tự nhiên không thực hiện được chức năng… Cải cách hành chính là một công tác cơ bản tập trung vào các nội dung lớn chứ không phải là các vấn đề bình thường mang tính hình thức. Nó đòi hỏi phải nghiên cứu toàn diện từ các quan điểm nguyên tắc cho tới việc xây dựng một chiến lược dài hạn với một kế hoạch thực hiện tỷ mỷ, nó tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm và đưa ra những sửa đổi thích đáng cho các bước tiếp theo. Cải cách hành chính đụng chạm tới các phương diện thiết chế tổ chức, pháp lý, nhân sự và quản lý tài chính chứ không chỉ là các bộ phận nhỏ của một tổng thể tức là đụng chạm tới mối quan hệ của các 9
biến đổi hành chính với các đặc tính hay áp lực từ một môi trường xã hội và chính trị rộng lớn hơn. Vì vậy, cải cách hành chính còn được hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng của khái niệm. Theo nghĩa hẹp, cải cách hành chính là cải cách thể chế hành chính và bộ máy hành chính của Chính phủ. Theo nghĩa rộng, nó bao gồm cả cải cách phương pháp, phương thức hành chính, chức năng hành chính, chế độ công chức và nguyên tắc hành chính trọng yếu khác. - Theo Đại từ điển tiếng Việt, khái niệm cải cách hành chính không định nghĩa trực tiếp mà thường được mô tả bằng hình ảnh cụ thể và tính chất của chúng được mô tả qua các tiên đề. Trước hết, cải cách hành chính là một hành vi về hành chính. Về mặt lý thuyết, hành vi hành chính là hành vi hành động hoặc không hành động của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan khác của Nhà nước, tổ chức xã hội được ủy quyền hành pháp khi thực hiện nhiệm vụ công theo quy định của pháp luật. Cải cách hành chính phải do các chủ thể tiến hành, nó đích thực là hành vi hành chính. Như vậy, cải cách hành chính được mô tả qua hành vi hành chính. Đó cũng chính là điểm để phân biệt cải cách hành chính với những cuộc cải cách xã hội khác. Thứ đến, mục đích của cải cách hành chính là nhằm nâng cao hiệu suất hành chính, cải biến chế độ và phương pháp hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương pháp hành chính mới. - Theo GS.TS Khoa Học Từ Điển: cải cách hành chính phải được hiểu là không chỉ chống đối sức ỳ của nền hành chính mà cả những trở lực phát sinh ngay trong nội bộ bộ máy tổ chức hành chính. Bởi vậy, muốn thay đổi hiện trạng hành chính, cần phải dựa vào bản thân tổ chức hành chính, mặt khác muốn khắc phục được những chống đối đó phải biến cuộc cải cách hành chính thành một quá trình chính trị. Việc động chạm đến quan chức với những thứ bậc, địa vị, quyền lợi và kinh nghiệm cho thấy không loại trừ trường hợp phải thanh trừng đổ máu. 10
Cải cách hành chính cũng được hiểu là một quá trình thay đổi nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hành chính, cải tiến tổ chức, chế độ và phương pháp hành chính cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong lĩnh vực quản lý của bộ máy hành chính nhà nước. - Như vậy, cải cách hành chính, theo quan niệm chung nhất của các nhà nghiên cứu đều cho rằng: đây là một biện pháp được thực hiện để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định. - Ở Việt Nam hiện nay, chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào chính thức định nghĩa khái niệm cải cách hành chính là gì. Tuy nhiên, nhiều văn bản quan trọng của Đảng đã đề cập đến thuật ngữ này, như Nghị quyết Đại hội VII, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 khóa VII, Nghị quyết Đại hội VIII... đã nêu ra các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể cho công cuộc cải cách hành chính nhà nước. Đồng thời, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 của Chính phủ được ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ cũng đã nêu bốn nội dung cơ bản của cải cách hành chính Việt Nam, đó là cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công. Mục tiêu của cải cách hành chính nhà nước đến 2010 theo Chương trình tổng thể là: Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa [7]. 11
Các nội dung, mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể của 4 nội dung trên được ghi trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 được ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, qua xem xét, phân tích dưới nhiều góc độ định nghĩa của khái niệm, có thể thấy các khái niệm về cải cách hành chính được nêu ra bao gồm: Ba điểm thống nhất sau: Thứ nhất: Cải cách hành chính là một sự thay đổi có kế hoạch, theo một mục tiêu nhất định, được xác định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thứ hai: Cải cách hành chính không làm thay đổi bản chất của hệ thống hành chính, mà chỉ làm cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân được tốt hơn so với trước, chất lượng các thể chế quản lý nhà nước đồng bộ, khả thi, đi vào cuộc sống hơn, cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước sau khi tiến hành cải cách hành chính đạt hiệu quả, hiệu lực hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội của một quốc gia; Thứ ba: Cải cách hành chính tùy theo điều kiện của từng thời kỳ, giai đoạn của lịch sử, yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, có thể được đặt ra những trọng tâm, trọng điểm khác nhau, hướng tới hoàn thiện một hoặc một số nội dung của nền hành chính, đó là tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, thể chế pháp lý, hoặc tài chính công v.v... [21]. 1.1.2. Vai trò của cải cách hành chính Hiện nay, cải cách hành chính có vai trò rất quan trọng trong thực tiễn đời sống, bởi: 12
- Cải cách hành chính là động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển dân chủ và các mặt khác của đời sống xã hội. Vấn đề trên càng thể hiện rõ ở Việt Nam khi nước ta đang trong tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực sẽ có nhiều vấn đề mang tầm chiến lược đang đặt ra vừa là thời cơ, vừa là thách thức đối với đất nước ta trên tất cả các lĩnh vực kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội - quốc phòng - an ninh và đối ngoại. Do đó, để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới thì cải cách hành chính là yếu tố có tính quyết định trong việc nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội. - Cải cách hành chính vừa là động lực phát triển vừa là "đầu ra" của các cuộc cải cách khác, như cải cách kinh tế, cải cách tư pháp, kể cả cải cách chính trị, trong cuộc đổi mới toàn diện đang tiến triển; là vấn đề liên quan đến hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, có tác động trực tiếp đến cải cách kinh tế, xã hội. - Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã nhấn mạnh vai trò của cải cách hành chính: tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội, nâng cao năng lực và hiệu quả của chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực hiện thể chế. Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội của cơ quan công quyền các cấp. 1.1.3. Nội dung của cải cách hành chính Mục đích của cải cách hành chính là nâng cao hiệu suất hoạt động hành chính, thích ứng với những thay đổi, đòi hỏi của môi trường trong nước và quốc tế. Vì vậy, xét ở khía cạnh mục tiêu chung thì cải cách hành chính nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Hệ thống hành chính về cơ bản phải được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. 13
Theo đó, cải cách hành chính có 9 mục tiêu cụ thể: Thứ nhất: Hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính, cơ chế, chính sách phù hợp với thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trước hết là các thể chế về kinh tế, về tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính. Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khắc phục tính cục bộ trong việc chuẩn bị, soạn thảo các văn bản; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong quá trình xây dựng thể chế, phát huy dân chủ, huy động trí tuệ của nhân dân để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai: Xóa bỏ về cơ bản các thủ tục hành chính mang tính quan liêu, rườm rà, gây phiền hà cho doanh nghiệp và nhân dân; hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hướng công khai, đơn giản và thuận tiện cho dân. Thứ ba: Các cơ quan trong hệ thống hành chính được xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng; chuyển được một số công việc và dịch vụ không cần thiết phải do cơ quan nhà nước thực hiện cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đảm nhận. Thứ tư: Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xã hội bằng pháp luật, chính sách, hướng dẫn và kiểm tra thực hiện. Bộ máy của các Bộ được điều chỉnh về cơ cấu trên cơ sở phân biệt rõ chức năng, phương thức hoạt động của các bộ phận tham mưu, thực thi chính sách, cung cấp dịch vụ công. Thứ năm: Thực hiện các quy định mới về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp 14
chính quyền địa phương; định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện được tổ chức lại gọn nhẹ, thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước theo nhiệm vụ và thẩm quyền được xác định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi). Xác định rõ tính chất, cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc của chính quyền cấp xã. Thứ sáu: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có số lượng, cơ cấu hợp lý, chuyên nghiệp, hiện đại. Tuyệt đại bộ phận cán bộ, công chức có phẩm chất tốt và đủ năng lực thi hành công vụ, tận tụy, phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước và phục vụ nhân dân. Thứ bảy: Xây dựng tiền lương của cán bộ, công chức được cải cách cơ bản, trở thành động lực của nền công vụ, bảo đảm cuộc sống của cán bộ, công chức và gia đình. Thứ tám: Xây dựng cơ chế tài chính được đổi mới thích hợp với tính chất của cơ quan hành chính và tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công. Thứ chín: Nền hành chính nhà nước được hiện đại hóa một bước rõ rệt. Các cơ quan hành chính có trang thiết bị tương đối hiện đại phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước kịp thời và thông suốt. Hệ thống thông tin điện tử của Chính phủ được đưa vào hoạt động [4]. Để đạt được 9 mục tiêu trên, cải cách hành chính đang đặt ra 04 nội dung: Một là, cải cách thể chế: - Xây dựng và hoàn thiện các thể chế, trước hết là thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thể chế về tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. - Đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 15
- Bảo đảm việc tổ chức thực thi pháp luật nghiêm minh của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức. - Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính [7]. Theo đó, hệ thống thể chế phải vừa thực sự giải phóng sức sản xuất xã hội, vừa giữ được định hướng về chính trị. Quá trình cải cách hành chính, việc chuyển từ hành chính thuần túy công quyền sang hành chính nhà nước pháp quyền và dịch vụ công, tiếp tục xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, lấy phát triển, vì hạnh phúc của nhân dân làm mục tiêu để kiểm chứng hệ thống thể chế. Theo đó, một yêu cầu quan trọng đặt ra là, cần rành mạch hóa các quan hệ cơ bản giữa hành chính nhà nước với doanh nghiệp và dân cư, giữa hành chính với dịch vụ công, giữa Trung ương và địa phương. Hệ thống thể chế phải vừa thực sự giải phóng sức sản xuất xã hội, vừa giữ được định hướng về chính trị. Quá trình cải cách hành chính, việc chuyển từ hành chính thuần túy công quyền sang hành chính nhà nước pháp quyền và dịch vụ công. Hai là, cải cách tổ chức bộ máy hành chính - Việc cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở Việt Nam trong những năm qua và trong tương lai đi theo hướng làm cho bộ máy hành chính hoàn bị hơn, hoạt động có hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân ngày một đúng pháp luật, tốt hơn và tiết kiệm nhất, dần từng bước chuyển nền hành chính từ cơ quan cai quản thành các cơ quan phục vụ, làm các dịch vụ hành chính. Còn doanh nghiệp và người dân là khách hàng của nền hành chính, là người đánh giá khách quan nhất về mọi hoạt động của bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính. Theo đó, việc cải cách tổ chức bộ máy hành chính sẽ tập trung vào việc: Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp cho phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước trong tình hình mới. 16
- Từng bước điều chỉnh những công việc mà Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương đảm nhận để khắc phục những chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ. Chuyển cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ hoặc doanh nghiệp làm những công việc về dịch vụ không cần thiết phải do cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp thực hiện. - Áp dụng các quy định mới về phân cấp Trung ương - địa phương, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương, tăng cường mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân địa phương. Gắn phân cấp công việc với phân cấp về tài chính, tổ chức và cán bộ. Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định, những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của Trung ương và những việc phải thực hiện theo quyết định của Trung ương. - Bố trí lại cơ cấu tổ chức của Chính phủ - Điều chỉnh cơ cấu tổ chức bộ máy bên trong của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ - Cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương - Cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc của cơ quan hành chính các cấp. - Thực hiện từng bước hiện đại hóa nền hành chính [7]. Trên cơ sở chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường thiết kế bộ máy, đẩy nhanh việc xây dựng thị trường đồng bộ để di chuyển nguồn lực theo chiều ngang, dùng áp lực của thị trường để kiểm chứng các hoạt động kinh doanh theo định hướng của Nhà nước. Về nguyên tắc, Nhà nước không làm thay thị trường và dân cư. Do vậy, phải xây dựng chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống hành chính nhà nước. Các 17
cơ quan quản lý nhà nước tập trung xây dựng, chỉ đạo thực hiện các chức năng quản lý vĩ mô. Xây dựng, ban hành luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch chính sách và kiểm tra việc thực hiện chúng. Bộ máy cần tổ chức theo hướng liên ngành, đa lĩnh vực. Thực hiện quản lý kinh tế theo ngành từ chiến lược, quy hoạch đến phân bổ nguồn lực, tránh chồng chéo, trùng lặp, lãng phí trong đầu tư xây dựng. Về nguyên tắc, việc quản lý cần kết hợp cả ngành và lãnh thổ, nhưng ngành là chính để tránh tình trạng cát cứ, chia cắt. Quản lý của chính quyền địa phương là quản lý toàn diện cả kinh tế và xã hội. Tiếp tục giảm các cơ quan trực thuộc Chính phủ. Bên cạnh tổ chức Chính phủ, có các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức xã hội, nhưng tránh xu hướng nhà nước hóa các tổ chức xã hội như hiện nay. Bên cạnh cơ cấu tĩnh, cần có cơ cấu động giúp Chính phủ nghiên cứu những vấn đề lớn, phức tạp liên ngành để giảm bộ máy nhà nước. Tách chức năng dịch vụ công ra khỏi chức năng bộ máy nhà nước để các tổ chức tự quản chịu trách nhiệm. Ba là, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức Để đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cần phải thực hiện các công việc sau: - Đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức - Cải cách tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ - Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức - Nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức cán bộ, công chức [7]. Để nâng cao chất lượng và năng lực của đội ngũ công chức, trước hết cần thực hiện chế độ công vụ theo chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm, quyền hạn; có tiêu chí đánh giá kết quả công việc theo từng chức danh. Kết hợp quy hoạch với đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức, thực hiện chế độ thi tuyển đối với các trường hợp đề bạt; đổi mới quan niệm công chức theo 18