Luận văn Thạc sĩ Luật học: Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:81

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình, từ đó nêu lên những kiến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT DƢƠNG THỊ THANH HUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI – QUA THỰC TIỄN THỊ XÃ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN NHO THÌN HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN DƢƠNG THỊ THANH HUYỀN
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ........... 7 1.1. Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai .... 7 1.1.1. Khiếu nại hành chính và đặc điểm của khiếu nại hành chính ............... 7 1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai................................................. 10 1.2. Các yêu cầu đối với giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai .. 13 1.3. Cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ..... 15 1.3.1. Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ........................................................................................................ 15 1.3.2. Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai . 20 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH ............................................................................ 31 2.1. Điều kiện địa lý, kinh tế, xã hội tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình .. 31 2.2. Tình hình khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ... 32 2.2.1. Tình hình khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn ...................... 32 2.2.2. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về đất đai .................... 40
2.3. Thực trạng giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính ................................................................................................... 42 2.3.1. Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ......................... 42 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ..................................................................... 47 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ................................... 51 3.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ................................................................................. 51 3.1.1. Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân ..................... 52 3.1.2. Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ ...................................................... 53 3.1.3. Tính chặt chẽ và tính khả thi ............................................................... 54 3.1.4. Yêu cầu hội nhập quốc tế .................................................................... 56 3.2. Những giải pháp nâng cao hiệu quả về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai........................................................................ 57 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật ........................................................................... 57 3.2.2. Đề xuất cụ thể nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ................... 67 KẾT LUẬN .................................................................................................... 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 74
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quyền con người, quyền công dân và những bảo đảm pháp lý cho chúng luôn là vấn đề được Đảng, Nhà nước và xã hội đặc biệt quan tâm. Lịch sử lập pháp của Nhà nước ta đã cho thấy rằng việc ghi nhận cơ sở pháp lý cũng như những bảo đảm cho quyền công dân luôn luôn chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các văn bản pháp luật. Quyền khiếu nại của công dân chính là cơ chế quyền bảo vệ quyền. Thông qua việc khiếu nại công dân sẽ đề nghị các cơ quan nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là một phương thức bảo đảm quyền lợi của công dân và tổ chức, góp phần phát huy dân chủ ở mỗi địa phương cũng như trong phạm vi quốc gia. Trong giải quyết khiếu nại ở nước ta hiện nay, khiếu nại có tính pháp lý chủ yếu xảy ra trên hai lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và hoạt động tư pháp. Trong hệ thống pháp luật nước ta, không có quy định cho phép cá nhân, tổ chức khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, các khiếu nại được thực hiện đa phần là trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Trong những năm gần đây tình hình khiếu nại, đặc biệt là khiếu nại hành chính về đất đai diễn biến đa dạng, phức tạp cả về nội dung, tính chất, mức độ. Khiếu nại hành chính về đất đai đông người, vượt cấp có xu hướng gia tăng gay gắt, quyết liệt hơn. Đây không chỉ là vấn đề riêng của một địa phương, một ngành hay một lĩnh vực nào mà xảy ra một cách thường xuyên từ cơ sở đến Trung ương. Là một thị xã đang phát triển của tỉnh Ninh Bình, Tam Điệp đang có những bước chuyển mình mạnh mẽ, cùng với việc thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa xây dựng và phát triển thị xã, tình hình khiếu nại hành chính về 1
đất đai ở địa bàn Tam Điệp những năm gần đây có những diễn biến phức tạp. Các dự án, công trình giao thông mới làm thay đổi diện mạo của đô thị khiến cho thị xã hiện đại hơn, phát triển hơn nhưng nó cũng làm thay đổi cuộc sống của không ít người dân, nhất là người dân có nhà cửa, đất đai trong diện quy hoạch. Công tác giải phóng mặt bằng là một công việc phức tạp, nhạy cảm liên quan đến nhiều vấn đề và tác động đến nhiều mặt của xã hội và cộng đồng dân cư, trong khi đó công tác giải phóng mặt bằng là điều kiện tiên quyết để có thể thực hiện dự án đúng tiến độ. Trên địa bàn thị xã Tam Điệp hiện nay, giải phóng mặt bằng vẫn chưa thực hiện tốt, gây nhiều bức xúc đối với một bộ phận nhân dân đã làm phát sinh đơn thư khiếu nại. Số lượng đơn khiếu nại hành chính tăng lên đáng kể, thậm chí nhiều đơn kéo dài vượt cấp. Tỷ lệ giải quyết đơn khiếu nại về đất đai tuy có tăng nhưng vẫn có nhiều đơn chậm được giải quyết. Do đó, nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai là biện pháp cấp bách và cần phải thực hiện thường xuyên trong công tác quản lý nhà nước. Trước thực trạng trên, để góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, học viên đã chọn đề tài: "Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình" làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai nói riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều nhà khoa học và các nhà hoạt động thực tiễn quan tâm. Đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này ở các góc độ và hình thức khác nhau: - Pháp luật về khiếu nại, tố cáo (PGS. TS Phạm Hồng Thái chủ biên, Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003); 2
- Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (TS. Nguyễn Văn Thanh và Luật gia Đinh Văn Minh, Nhà xuất bản Tư pháp, năm 2004); - Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức hiện nay (Đề tài khoa học cấp Bộ do ông Nguyễn Sỹ Cương - Quyền Chánh Thanh tra Bộ Nội vụ làm chủ nhiệm, năm 2007); - Xây dựng quy chế phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người vượt cấp lên Trung ương (Đề tài do ông Nguyễn Tiến Bình - Phó Chánh Văn phòng Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, năm 2008); - Mấy vấn đề xung quanh việc hoàn thiện quyết định giải quyết khiếu nại (Kiều Văn Chung, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5/2003); - Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (Đề tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, năm 2004); - Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo phải gắn với quá trình cải cách tư pháp (TS Vũ Phạm Quyết Thắng, Tạp chí Thanh tra, số 9). Các công trình nghiên cứu trên và một số công trình khác mặc dù chưa giải quyết hết những đặc thù của công tác giải quyết khiếu nại nói chung, khiếu nại hành chính về đất đai tại mỗi địa phương nói riêng nhưng lại là nguồn tài liệu quý giá để tác giả tiếp cận và tiến hành nghiên cứu đề tài của mình, nhất là công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Qua nghiên cứu, tìm hiểu hoạt động chuyên môn của cơ quan thanh tra các cấp, cơ quan tài nguyên môi trường cũng như thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã làm cơ sở đề xuất những kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và những đề xuất đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp trong điều kiện hiện nay. 3
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình, từ đó nêu lên những kiến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình hiện nay. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: - Làm rõ nội hàm các khái niệm “khiếu nại hành chính”, “khiếu nại hành chính về đất đai”, “giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai”. Phân tích các yêu cầu đối với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. - Phân tích thực trạng khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình từ năm 2011 đến tháng 6/2015. Chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân. - Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật; nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và thực trạng về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Tập trung vào thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính; tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của cơ quan và người có thẩm quyền giải quyết ở thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu đề cập đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình từ năm 2011 đến tháng 6/2015. Luận văn nghiên cứu trên cơ sở Luật khiếu nại; Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành. 4
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chủ trương, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam; chính sách, pháp luật của Nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Luận văn cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu bao gồm: phương pháp phân tích- tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê. Cụ thể: Chương 1 sử dụng phương pháp phân tích – tổng hợp các tài liệu nghiên cứu lý luận về khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai; đồng thời cũng phân tích yêu cầu đối với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai và những vướng mắc của các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính; Chương 2 sử dụng phương pháp phân tích và phương pháp thống kê để đánh giá thực trạng khiếu nại hành chính về đất đai, thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình; tổng kết lại những hạn chế và nguyên nhân của thực trạng trên. Chương 3 sử dụng phương pháp phân tích các yêu cầu hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Đồng thời từ những vướng mắc của các quy định pháp luật và thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai tại thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đề xuất những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thời gian tới. 6. Ý nghĩa của luận văn - Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo về luật học, nhất là nghiên cứu về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai. 5
- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu hữu ích cho các cơ quan, tổ chức hữu quan trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật và tổ chức, thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. 6
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI 1.1. Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai 1.1.1. Khiếu nại hành chính và đặc điểm của khiếu nại hành chính Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội và được xem như là sự phản ứng tự nhiên của con người trước việc làm nào đó, mà người khiếu nại cho rằng việc làm đó không phù hợp với các chuẩn mực trong đời sống xã hội, xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý [31, 483]. Đặt trong mối quan hệ giữa công dân với Nhà nước, có quan niệm cho rằng: "Khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [22, 402]. Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, khiếu nại được hiểu như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ…” [28, 506]. Tuy có quan niệm rộng, hẹp và cách tiếp cận khác nhau, nhưng các quan niệm nêu trên đều có điểm chung: Khiếu nại là một hình thức phản ứng của công dân trước các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình.. Như vậy, khiếu nại hành chính được hiểu là việc công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết 7
định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ khái niệm trên, khiếu nại hành chính có các đặc điểm sau đây: Một là, chủ thể thực hiện khiếu nại hành chính có thể là cá nhân, cơ quan hay tổ chức (tổ chức trong nước hoặc tổ chức nước ngoài) có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ. Công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại; việc ủy quyền khiếu nại phải lập thành văn bản có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi người ủy quyền hoặc nơi người được ủy quyền cư trú. Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ trưởng cơ quan đó. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người đứng đầu tổ chức được quy định trong quyết định thành lập hoặc trong điều lệ của tổ chức. Hai là, đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu nại. 8
Quyết định hành chính được hiểu là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách. Quyết định hành chính gồm các loại: quyết định chủ đạo (quyết định chính sách), quyết định quy phạm và quyết định cá biệt. Quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm luôn thể hiện bằng hình thức văn bản do cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban hành. Quyết định cá biệt chủ yếu được ban hành dưới hình thức văn bản. Theo Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại hành chính chỉ bao gồm các quyết định hành chính cá biệt được thể hiện thành văn bản. Quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm không phải là đối tượng khiếu nại. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011). Ba là, khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, chủ yếu do chủ thể quản lý hành chính nhà nước giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính, được thực hiện theo thủ tục hành chính. 9
Nó khác với khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp, ở đó, khiếu nại tư pháp là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định tố tụng, hành vi tố tụng, chủ yếu do các cơ quan tư pháp như Toà án, Viện kiểm sát, các cơ quan điều tra thực hiện, và được giải quyết trên cơ sở xem xét tính hợp pháp của các quyết định tố tụng, hành vi tố tụng đó; được theo thủ tục tư pháp. 1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, gắn liền với mọi hoạt động của con người trong phát triển kinh tế- xã hội, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng. Vì vậy, đất đai là vấn đề quan tâm chung của toàn xã hội, là vấn đề bức xúc đối với người dân do liên quan tới lợi ích của từng cá nhân cũng như tổ chức, cộng đồng xã hội đồng thời là lĩnh vực xảy ra nhiều khiếu nại nhất. Khiếu nại hành chính về đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội, có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung. Khiếu nại hành chính về đất đai phát sinh giữa chủ thể quản lý nhà nước về đất đai là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền với đối tượng quản lý là người sử dụng đất. Khiếu nại hành chính về đất đai được hiểu là quyền của người sử dụng đất theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại hành chính về đất đai có những đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, chủ thể của khiếu nại hành chính đất đai là người sử dụng đất. Đó là các tổ chức; hộ gia đình, cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ 10
chức, cá nhân người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất hay cho phép được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Người sử dụng đất được quyền tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại về những quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. Hai là, đối tượng của khiếu nại trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai, cụ thể như sau: - Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: + Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; + Cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; + Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; + Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất; - Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi trách nhiệm trong việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính. Ba là, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai xảy ra hầu hết ở các địa phương, là loại khiếu nại có tính chất phức tạp về tính chất vụ việc khiếu nại cũng như số lượng người tham gia khiếu nại. Với những đặc điểm nêu trên, nhằm đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân khi thực hiện khiếu nại hành chính đồng thời khắc phục và xử lý các sai phạm, khuyết điểm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đòi hỏi công tác giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện một cách nghiệm túc, đảm bảo pháp chế, kỷ cương trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. 11
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, giải quyết khiếu nại hành chính có thể hiểu là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước áp dụng những quy định của phap luật về khiếu nại, về đất đai để giải quyết các khiếu nại phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người khiếu nại. Giải quyết khiếu nại hành chính có các đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo con đường hành chính, chủ yếu do cơ quan hành chính thực hiện và theo thủ tục hành chính. Chúng khác cơ bản về tính chất với các quan hệ xã hội trong việc giải quyết khiếu nại hay khiếu kiện hành chính do Toà án giải quyết. Các quan hệ xã hội trong việc xem xét các khiếu nại (hoặc khiếu kiện) hành chính do Toà án thực hiện là các quan hệ xã hội mang tính chất tư pháp. Thứ hai, chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai là chế định mang tính chất bảo vệ pháp luật đất đai. Cụ thể, đây là chế định bảo vệ và khôi phục quyền công dân trước các khả năng xâm hại từ phía các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai. Việc này người khiếu nại không thể tự làm bởi họ không được sử dụng quyền lực nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cho nên họ phải đề nghị cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định . Thứ ba, chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai tuy cùng là các chế định có tính chất bảo vệ pháp luật về đất đai trong ngành luật hành chính như: Chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai nhưng nội dung, tính chất vẫn có sự khác biệt. Điểm khác biệt chủ yếu là trong chế định giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, công dân chủ động phản ứng trước quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ 12
quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai khi có căn cứ rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Còn đối với những chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động phản ứng trước các hành vi hành chính trái pháp luật. 1.2. Các yêu cầu đối với giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, Điều 30 Hiến pháp 2013 ghi nhận: "1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật". Khiếu nại hành chính là công cụ mà thông qua đó cá nhân, tổ chức thực hiện việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước khả năng vi phạm từ phía các cán bộ, công chức nhà nước trong lĩnh vực hành chính nhà nước; và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết vụ việc theo các nguyên tắc của pháp luật: khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời. Để hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện một cách có hiệu quả nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì phải đảm bảo các yêu cầu sau đây: Thứ nhất, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện theo quy định của pháp luật: yêu cầu này đòi hỏi các cơ quan hành chính Nhà nước và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải nghiêm chỉnh thực hiện đầy đủ, đúng đắn các quy định của pháp luật về khiếu nại và pháp luật đất đai có liên quan. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật. 13
Thứ hai, giải quyết khiếu nại hành chính phải được thực hiện một cách công khai, dân chủ: Yêu cầu công khai đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền, người có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại công khai, người khiếu nại biết được các khâu, các bước trong việc giải quyết khiếu nại, được tiếp cận các thông tin, cơ sở mà cơ quan có thẩm quyền căn cứ để giải quyết khiếu nại, đưa ra các chứng cứ chứng cứ chứng minh yêu cầu người giải quyết khiếu nại xem xét, cũng như biết được các cơ sở để thực hiện quyền khiếu nại tiếp theo. Nguyên tắc công khai cũng giúp cho hạn chế tiêu cực trong giải quyết khiếu nại cũng như hạn chế tình trạng quan liêu, chủ quan trong giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính cũng phải được tiến hành một cách dân chủ, thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Theo đó thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại hành chính phải thể hiện đầy đủ những quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Tăng cường đối thoại giữa người khiếu nại với người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại được công khai trình bày ý kiến của mình; được tranh luận, đối thoại trực tiếp với người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại; được cung cấp những thông tin về kết quả thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, kết luận vụ việc và kết quả giải quyết vụ việc khiếu nại. Đồng thời trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, sự tham gia của luật sư, trợ giúp viên pháp lý là rất cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Thứ ba, giải quyết khiếu nại hành chính phải được xem xét và đánh giá khách quan: Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành đầy đủ các trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật như tiến hành thủ tục thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, giám định, tiếp xúc gặp gỡ người khiếu nại, người có quyền lợi, 14
nghĩa vụ liên quan, tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại. Các thông tin, tài liệu liên quan đến việc khiếu nại phải được nghiên cứu đầy đủ, kỹ lưỡng để đánh giá một cách khách quan và toàn diện về vụ việc khiếu nại, trên cơ sở đó ra quyết định giải quyết đúng đắn. Thứ tư, giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại hành chính của công dân: Luật khiếu nại quy định đầy đủ về trình tự, thời gian các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại của công dân. Tuân thủ nguyên tắc này có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cần khẩn trương xác minh, thẩm tra để ban hành quyết định giải quyết khiếu nại của công dân trong thời gian sớm nhất nhằm khôi phục một cách kịp thời quyền và lợi ích của người khiếu nại hoặc ngăn chặn kịp thời các hậu quả do quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khiếu nại gây ra. 1.3. Cơ sở pháp lý của giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai 1.3.1. Quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Theo quy định của Luật Đất đai 2013 và Luật Khiếu nại 2011, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được xác định như sau: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (UBND cấp xã): Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (UBND cấp huyện): Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai lần hai đối với quyết định mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, Trưởng Phòng Tài nguyên và môi trường đã giải quyết lần 15