Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:96

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục đích sau đây: Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ sở pháp luật của phƣơng pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, tạo cơ sở cho việc xác lập và thực hiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của Thanh tra Ngân hàng Việt Nam trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát chức năng của Ngân hàng Nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng Việt Nam; đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế

Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Nguyễn Thị Thu Hằng Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở việt nam trong điều kiện hội nhập quốc tế Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học Hà nội - 2009
MỤC LỤC Trang Danh mục chữ viết tắt Danh mục bảng biểu, sơ đồ MỞ ĐẦU ............................................................................................................................ 1 Chƣơng 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI THEO THÔNG LỆ QUỐC ............................... 5 1.1. Tổng quan về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại ................... 5 1.1.1. Phương pháp thanh tra tuân thủ ..................................................... 5 1.1.2. Phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro ........................ 8 1.1.3. So sánh phương pháp thanh tra tuân thủ và phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ........................................................................ 18 1.2. Yêu cầu sử dụng phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế ....................................................................................... 21 1.2.1. Sự cần thiết phải thanh tra đối với các tổ chức tín dụng ................. 21 1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản về phương pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel ........................................................... 22 1.2.3. Yêu cầu thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ................. 26 1.2.4. Kinh nghiệm chuyển đổi từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ............................................................. 27 Chƣơng 2 - THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM ........................................... 30 2.1. Cơ sở pháp lý thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam.................................................................................................. 30 2.1.1. Các quy định về tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng............. 30 2.1.2. Những quy định pháp luật về phương pháp thanh tra ..................... 38 2.2. Thực trạng về thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam.................................................................................................. 43 2.2.1. Thực hiện phương pháp thanh tra tuân thủ .................................... 43 2.2.2. Thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ........................ 49
2.2.3 Nguyên nhân của việc chậm thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ............................................................................ 50 Chƣơng 3 - ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ ...................................... 60 3.1. Các yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam ........ 60 3.1.1. Yêu cầu bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống tổ chức tín dụng trong điều kiện cạnh tranh và hội nhập quốc tế ............................. 60 3.1.2. Yêu cầu thực hiện thông lệ và chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát ngân hàng ....................................................................... 62 3.1.3. Yêu cầu gia nhập WTO của Việt Nam nói chung và hệ thống tài chính ngân hàng nói riêng ....................................................... 63 3.2. Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế ....................................................................... 63 3.2.1. Định hướng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế .................................................................... 63 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế ................................................................... 66 KẾT LUẬN ............................................................................................. 74 Danh mục tài liệu tham khảo ................................................................. 76 Phụ lục .................................................................................................... 78
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐQT : Hội đồng quản trị NHNN : Ngân hàng Nhà nước NHTM : Ngân hàng thương mại QTDND : Qũy tín dụng nhân dân TCTD : Tổ chức tín dụng
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1: Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro Sơ đồ 2: Tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng nhà nước Việt Nam Sơ đồ 3: Cơ cấu, tổ chức của Thanh tra ngân hàng nhà nước Việt Nam (Thanh tra ngân hàng Trung ương) Sơ đồ 4: Tổ chức bộ máy của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nước Việt Nam
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cùng với xu hƣớng hội nhập quốc tế trong ngành ngân hàng, các loại hình Tổ chức tín dụng (TCTD) hoạt động trên thị trƣờng Việt Nam ngày càng đa dạng, phong phú. Trong điều kiện đó, hệ thống văn bản pháp luật để quản lý và điều chỉnh hoạt động của các TCTD cũng dần đƣợc thay đổi theo hƣớng tiếp cận dần với thông lệ quốc tế, tạo hành lang pháp lý thông thoáng nhằm tăng quyền tự chủ, tự quyết định mọi hoạt động kinh doanh và tự chịu trách nhiệm cho các TCTD. Tuy nhiên, trong môi trƣờng kinh doanh hiện đại, do mức độ cạnh tranh ngày càng quyết liệt nên hoạt động của các TCTD sẽ càng tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro hơn. Điều đó cho thấy sự cần thiết phải tăng cƣờng công tác thanh tra, giám sát ngân hàng để phòng tránh các nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đối với hệ thống TCTD, trên cơ sở đó nâng cao khả năng cạnh tranh của các tổ chức này trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng. Trong nhiều năm qua và thậm chí ngay cả giai đoạn hiện nay, Thanh tra ngân hàng vẫn chủ yếu sử dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ để đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng của các TCTD. Phƣơng pháp này hiện đƣợc đánh giá là có nhiều nhƣợc điểm và không phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế của lĩnh vực ngân hàng nói chung và thanh tra giám sát ngân hàng nói riêng, bởi lẽ, phƣơng pháp này không thể giải quyết đƣợc gốc rễ của vấn đề kiểm soát rủi ro đối với tổ chức tín dụng. Theo thông lệ và chuẩn mực quốc tế, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng đƣợc đánh giá hiệu quả nhất hiện nay chính là phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Phƣơng pháp này đƣợc xây dựng trên cơ sở các nguyên tắc về giám sát rủi ro của Ủy ban Basel và hiện đang đƣợc nhiều nƣớc trên thế giới áp dụng rất thành công, với mục tiêu chính yếu là kiểm soát rủi ro ở mức tối đa cho các tổ chức tín dụng trong quá trình tác nghiệp kinh doanh trong nền kinh tế thị trƣờng. 1
Trƣớc nhu cầu bức thiết của việc đảm bảo an toàn cho hoạt động của TCTD, Thanh tra ngân hàng cần thiết phải chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra cho phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng là một trong những nền tảng cơ bản. Từ nhận thức nhƣ vậy, tôi đã mạnh dạn chọn đề tài “Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đến việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về phƣơng pháp thanh tra giám sát ngân hàng, đã có một số công trình nghiên cứu cũng nhƣ các bài báo khoa học sau đây: - Quang Anh (2006), “Giám sát Ngân hàng: Kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý với Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng, (17) - T.S Nguyễn Văn Bình (2006), “Nguyên tắc và định hƣớng đổi mới hoạt động thanh tra đến 2010 và tầm nhìn 2020”, Tạp chí Ngân hàng, (20). - TS. Nguyễn Đình Tự (2005), “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới Thanh tra Ngân hàng đáp ứng yêu cầu chủ động, minh bạch”, Tạp chí Ngân hàng, (6). - TS. Nguyễn Đình Tự (2003), Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống ngân hàng Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành, Hà Nội. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài báo trên đây mới chỉ đề cập đến việc cần thiết phải hoàn thiện về phƣơng pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng hoặc đi sâu phân tích dƣới khía cạnh kinh tế và nghiệp vụ của vấn đề thanh tra, giám sát ngân hàng. Còn về khía cạnh pháp lý thì hầu nhƣ các công trình này đều chƣa đề cập đến hoặc chƣa giải quyết thỏa đáng. Do 2
vậy, có thể khẳng định việc lựa chọn và nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế” để làm rõ thực trạng pháp luật về phƣơng pháp thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng ở Việt Nam, từ đó đƣa ra những nhận xét, đánh giá về các hạn chế, bất cập của khung pháp lý hiện hành và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam hiện nay là điều cần thiết và hữu ích. 3. Mục đích của đề tài Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục đích sau đây: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ sở pháp luật của phƣơng pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, tạo cơ sở cho việc xác lập và thực hiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của Thanh tra Ngân hàng Việt Nam trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát chức năng của Ngân hàng Nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng Việt Nam. - Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các quan điểm khoa học, các quy định của pháp luật Việt Nam về phƣơng pháp thanh tra và so sánh với pháp luật các nƣớc trên thế giới về phƣơng pháp thanhh tra, giám sát của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Để đảm bảo các yêu cầu cơ bản của một luận văn thạc sỹ luật học, đặc biệt là yêu cầu về tính mới và tính ứng dụng thực tiễn, phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung làm rõ: 3
- Tổng quan về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế. - Thực trạng pháp luật về cơ sở pháp luật cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam; - Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp luật cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử dụng trong nghiên cứu đề tài này đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện chứng, bao gồm: phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, suy luận logíc kết hợp với các phƣơng pháp khác nhƣ khỏa sát, thống kê, bình luận và đánh giá… để làm sáng tỏ những vấn đề nghiên cứu do đề tài đặt ra. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế Chƣơng 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam Chƣơng 3: Định hƣớng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế 4
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI THEO THÔNG LỆ QUỐC 1.1. TỔNG QUAN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI Do vị trí và vai trò quan trọng của ngân hàng trong mọi nền kinh tế nên tất cả các quốc gia đều phải ƣu tiên đến phƣơng pháp thanh tra hệ thống ngân hàng cho dù tổ chức thanh tra đó thuộc ngân hàng trung ƣơng hay đặt ngoài ngân hàng trung ƣơng. Tuy nhiên, xuất phát từ những điều kiện lịch sử, kinh tế và xã hội khác nhau, việc lựa chọn phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở từng quốc gia cũng có những đặc trƣng riêng và rất đa dạng. Mục tiêu, mục đích và những điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội quyết định phƣơng pháp thanh tra – logic này đã chi phối quá trình thực hành các phƣơng thức thanh tra ngân hàng trong thời gian dài. Những nền kinh tế phi thị trƣờng thƣờng áp dụng phƣơng thức thanh tra tra tuân thủ. Còn đối với những nền kinh tế thị trƣờng thì việc áp dụng những cách thức thanh tra rủi ro để đánh giá sự an toàn chung của ngân hàng và đảm bảo tính đúng đắn với nguyên tắc thị trƣờng, việc giám sát không sa vào sự tuân thủ mà đi sâu vào các yếu tố thị trƣờng đang là sự lựa chọn phổ biến và trở thành một thông lệ quốc tế cho bất kỳ một nền kinh tế phi thị trƣờng nào muốn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trƣờng. Các phân tích mang tính khái quát dƣới đây về phƣơng thức thanh tra tuân thủ trong các nền kinh tế phi thị trƣờng sẽ là cơ sở để so sánh và đƣa ra các quyết định lựa chọn đối với phƣơng thức thanh tra trên cơ sở rủi ro trong các nền kinh tế thị trƣờng. 1.1.1. Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ 1.1.1.1. Khái niệm và đặc diểm của phương pháp thanh tra tuân thủ Thanh tra tuân thủ là phƣơng pháp thanh tra chủ yếu tập trung vào việc phát hiện, đánh giá mức độ tuân thủ luật, các quy định hiện hành của các 5
TCTD. Phƣơng pháp này chủ yếu nhằm đảm bảo việc chấp hành các quy định pháp luật về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và những quy định trong giấy phép hoạt động của các TCTD. Thanh tra tuân thủ sử dụng một hệ quy chiếu là các quy định của pháp luật. Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, thanh tra tuân thủ kiểm tra các thông tin, các sự kiện đã xảy ra trong quá khứ của TCTD nhƣ: vi phạm các quy định an toàn hoạt động ngân hàng, thất thoát tài sản... Trên cơ sở các kết quả kiểm tra này, Nhà nƣớc có những biện pháp xử lý đối với tổ chức tín dụng có hành vi vi phạm pháp luật đã xảy ra trong quá khứ, từ đó góp phần bảo vệ pháp luật và giữ gìn kỷ cƣơng trong hoạt động kinh doanh ngân hàng. Thứ hai, thanh tra tuân thủ chỉ đánh giá trên một phạm vi hạn chế. Ngay cả khi tiến hành thanh tra toàn diện các mặt hoạt động của TCTD thì thanh tra tuân thủ vẫn bỏ sót việc đánh giá hoạt động của TCTD trong mối tƣơng quan với thị trƣờng trong nƣớc và trên toàn cầu. Kết quả thanh tra tuân thủ bị giới hạn trong phạm vi đánh giá, kết luận các TCTD trong việc chấp hành pháp luật ở mức độ nào và có biện pháp xử lý tƣơng ứng. Đặc biệt, thực hiện thanh tra tuân thủ khi thanh tra tại chỗ chỉ đánh giá, kết luận trong phạm vi nội dung, đối tƣợng, hành vi đƣợc thanh tra trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu cụ thể; không đánh giá chung cho cả tổng thể hệ thống. Vì vậy, đôi khi ngƣời ta còn gọi thanh tra tuân thủ là thanh tra định lƣợng. Thứ ba, thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, thanh tra viên chƣa chỉ ra đƣợc những kẽ hở trong quản lý, chƣa đƣa ra những khuyến cáo về khả năng có thể xảy ra tổn thất của TCTD do những biến động của thị trƣờng, kinh tế, chính trị, xã hội... Điều này phản ánh những hạn chế và bất cập vốn dĩ là đặc trƣng của phƣơng pháp thanh tra tuân thủ. Thứ tư, yêu cầu để thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là không cao so với thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ví dụ: Thanh tra viên thực hiện thanh tra tuân thủ dựa vào các quy định bắt buộc thực hiện để đánh giá khách quan đối 6
với TCTD trong việc tuân thủ các quy định đó, do đó các thanh tra viên không nhất thiết phải có chuyên môn cao nếu Thanh tra ngân hàng đã có quy định, hƣớng dẫn cụ thể về giám sát từ xa, sổ tay thanh tra tại chỗ. Thanh tra tuân thủ chủ yếu đòi hỏi khả năng phát hiện của thanh tra viên đối với các hành vi vi phạm của TCTD. Thứ năm, thanh tra tuân thủ thực hiện phƣơng pháp luận phản ứng (reactive approach). Căn cứ vào các quy định của pháp luật, Thanh tra ngân hàng sẽ đánh giá “phản ứng” của các TCTD: thực hiện hay không thực hiện các quy định bắt buộc đó. Qua đó, Thanh tra ngân hàng sẽ có “phản ứng” thích hợp, ví dụ: nếu TCTD không thực hiện (vi phạm) quy định thì có thể bị xử phạt vi phạm hành chính, bị hạn chế hoạt động nghiệp vụ hoặc thậm chí bị thu hồi giấy phép (tùy thuộc thẩm quyền của Thanh tra ngân hàng theo quy định pháp luật từng quốc gia, Thanh tra ngân hàng trực tiếp xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý). 1.1.1.2. Quy trình thanh tra tuân thủ Quy trình thanh tra tuân thủ gồm những bƣớc cơ bản sau: Bước 1: Xác định những quy định bắt buộc TCTD phải thực hiện. Ở bƣớc này cần xác định chính xác các quy định mà TCTD phải thực hiện, trong đó lƣu ý: (i) TCTD đƣợc làm, không đƣợc làm gì, (ii) thời hiệu thi hành của từng quy định. Đây là xuất phát điểm quan trọng mà giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ phải tuân thủ. Bước 2: Thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ các quy định đó của TCTD. Hành vi của TCTD trong thực hiện quy định của pháp luật phải đƣợc đánh giá cụ thể là đúng theo quy định hay không đúng theo quy định. Nếu không đúng (vi phạm) quy định của pháp luật thì ở mức độ nào, xác định nguyên nhân và đó là hành vi phạm lỗi hay hành vi có dấu hiệu phạm tội của cá nhân, tập thể TCTD để có hƣớng xử lý phù hợp. 7
Bước 3: Đƣa ra biện pháp xử lý đối với các vi phạm của TCTD (nếu có). Căn cứ vào kết quả của bƣớc 2 nêu trên, Thanh tra ngân hàng sẽ có biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật. Tùy theo mức độ của hành vi phạm lỗi, cá nhân, TCTD có thể bị yêu cầu xử lý nội bộ hoặc xử lý vi phạm hành chính. Biện pháp xử lý hành chính gồm: cảnh cáo, phạt tiền, hạn chế hoạt động nghiệp vụ, thu hồi giấy phép... Tùy thuộc quy định pháp luật của từng nƣớc mà Thanh tra ngân hàng có thẩm quyền xử lý hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý hành chính. Xu hƣớng hiện nay pháp luật của các nƣớc thƣờng quy định Thanh tra ngân hàng là tổ chức có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát gồm 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; giám sát từ xa; thanh tra tại chỗ; xử phạt vi phạm hành chính, thu hồi giấy phép. Nếu hành vi của cá nhân, TCTD đƣợc xác định là có dấu hiệu phạm tội thì chuyển cơ quan có thẩm quyền điều tra, xử lý theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự. Bước 4: Đồng thời với đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của TCTD, Thanh tra ngân hàng phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các biện pháp khắc phục nhƣ sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy định cho phù hợp để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nƣớc; bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các bƣớc của quy trình thanh tra tuân thủ nêu trên đƣợc lặp đi, lặp lại trong suốt quá trình thực hiện giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. 1.1.2. Phƣơng pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro 1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro Vào những năm 1990, khái niệm thanh tra trên cơ sở rủi ro xuất hiện nhƣ một thông lệ quốc tế tốt nhất trên thế giới đối với các thanh tra, giám sát viên tài chính. Kể từ khi khái niệm này xuất hiện, sự biến đổi đa dạng về kỹ thuật 8
thanh tra đã đƣợc cơ quan thanh tra tài chính các nƣớc xây dựng. Tâm điểm của những kỹ thuật này là ngôn ngữ chung về rủi ro, là hoạt động tiếp xúc thƣờng xuyên với Hội đồng quản trị và Ban điều hành của TCTD; là giám sát thƣờng xuyên, liên tục hoạt động tài chính và các chỉ số an toàn, phƣơng pháp giám sát linh hoạt có thể cho phép đánh giá cụ thể và kịp thời những bộ phận chức năng đƣợc xem là có nhiều rủi ro nhất của TCTD. Có thể khái quát phƣơng pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro là phƣơng pháp thanh tra trong đó tập trung vào việc đánh giá mức độ rủi ro mà TCTD gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt động phù hợp. Đồng thời, cũng trên cơ sở đánh giá mức độ rủi ro, nguồn lực để kiểm soát, cảnh báo, xử lý rủi ro của TCTD; đƣa ra những giải pháp buộc TCTD phải có hành động phù hợp để phòng ngừa và giảm thiểu rủi ro; duy trì an toàn hệ thống các TCTD. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đánh giá TCTD trên các mặt: (i) mức độ và xu hƣớng của rủi ro; (ii) hiệu quả của quy trình quản trị rủi ro; (iii) khả năng tài chính (vốn) của TCTD để chống đỡ rủi ro có thể xảy ra. Việc đánh giá nhƣ trên nhằm xác định nội dung ƣu tiên trong hoạt động thanh tra và điều chỉnh hoạt động thanh tra vào các TCTD có rủi ro tổng thể lớn nhất trong toàn hệ thống ngân hàng một cách kịp thời và hiệu quả. Xét dƣới góc độ từng TCTD, hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro cho phép cơ quan thanh tra hƣớng hoạt động thanh tra tại chỗ vào những lĩnh vực có rủi ro lớn nhất trong mỗi TCTD. Thanh tra trên cơ sở rủi ro dựa trên quá trình thanh tra liên tục đối với các TCTD trong đó kết hợp chặt chẽ các hoạt động giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ và liên hệ thƣờng xuyên với TCTD tạo thành một chu trình khép kín ở đó hoạt động thanh tra và giám sát là đan xen và kết quả của hoạt động này là tiền đề cho hoạt động kia. Nội dung trọng tâm của quá trình thanh tra trên cơ sở rủi ro là thanh tra mức độ rủi ro, xu hƣớng rủi ro, hệ thống quản trị rủi ro, tình hình tài chính và các chỉ số an toàn của TCTD. 9
Ở mức độ khái quát, có thể nhận diện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro thông qua những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro tập trung đánh giá tổng thể TCTD thông qua việc xem xét, kiểm tra hồ sơ tài liệu, các chính sách, quy trình, hệ thống và thực tiễn công tác quản lý của TCTD. Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro dựa trên đánh giá các yếu tố định lƣợng, định tính, trong đó các yếu tố định tính là chủ yếu; đối lập với thanh tra, giám sát tuân thủ là thanh tra, giám sát các yếu tố định lƣợng. Khái niệm thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro có nội dung rộng hơn nhiều so với thanh tra, giám sát tuân thủ. Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro không những thanh tra, giám sát việc chấp hành chế độ, chính sách hiện hành tại các TCTD mà còn bao gồm cả việc đánh giá các rủi ro mà TCTD đang đối mặt, đánh giá hiệu quả của hệ thống quản trị rủi ro của cácTCTD. Thứ hai, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro cho phép định hƣớng thanh tra, giám sát vào những lĩnh vực, những TCTD có mức độ rủi ro cao và rủi ro có khả năng tác động tới sự an toàn của hệ thống các TCTD. Cho phép cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng có thể chủ động phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực cần thanh tra, giám sát nhiều hơn. Thứ ba, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro dựa rất nhiều vào báo cáo kiểm toán nội bộ của bộ phận kiểm toán nội bộ của TCTD. Thứ tư, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro kết hợp cả đánh giá khách quan và chủ quan của thanh tra viên. Thanh tra, giám sát tuân thủ chỉ dựa vào đánh giá khách quan của thanh tra viên vì phải đánh giá, kết luận theo quy định của pháp luật; thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro, nội dung đánh giá định tính phải dựa vào cả đánh giá chủ quan của thanh tra viên. Thứ năm, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng thực hiện cả việc dự báo. Thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro, Thanh tra Ngân hàng phải đánh giá mức độ rủi ro một TCTD sẽ gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt 10
động phù hợp. Thực hiện việc dự báo đƣợc thể hiện rõ nét nhất khi Thanh tra Ngân hàng thực hiện lập báo cáo giám sát vĩ mô: Thanh tra Ngân hàng phải lập ra các giả thuyết và kiểm tra bằng việc sử dụng mô hình thuật toán với sự giúp đỡ của công nghệ thông tin. Thứ sáu, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro thực hiện đánh giá mức độ rủi ro của TCTD theo khung đánh giá rủi ro, trong đó tập trung đánh giá mức độ rủi ro TCTD gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt động phù hợp. Hiện nay, cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng mỗi nƣớc đều cố gắng xây dựng phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, trong đó xây dựng khung đánh giá rủi ro. Phƣơng pháp ARROW do Cơ quan dịch vụ tài chính Anh (FSA) xây dựng là một phƣơng pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro tiên tiến đƣợc nhiều nƣớc nghiên cứu, vận dụng. Thứ bảy, yêu cầu để thực hiện thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro là rất cao đối với cả Thanh tra Ngân hàng cũng nhƣ TCTD. Cụ thể là: - Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng phải liên hệ thƣờng xuyên với lãnh đạo cấp cao của TCTD. Lãnh đạo cấp cao của TCTD có nghĩa vụ báo cáo mọi vấn đề có khả năng gây ra rủi ro lớn cho TCTD. Bản thân Thanh tra Ngân hàng không có trách nhiệm phải tự phát hiện các vấn đề của các TCTD mà đó thuộc về trách nhiệm báo cáo của lãnh đạo cấp cao của TCTD. - Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng phải có đƣợc bức tranh tổng thể rủi ro của cả tập đoàn, nghĩa là phải thu thập, xem xét và phân tích báo cáo an toàn hoạt động và các báo cáo khác của TCTD trên cả phƣơng diện riêng lẻ và hợp nhất. - Về nguyên tắc, Thanh tra Ngân hàng không ngăn cản các TCTD thực hiện các hoạt động có rủi ro cao với điều kiện họ có khả năng quản lý rủi ro phù hợp để kiểm soát đƣợc loại rủi ro đó, cân bằng đƣợc giữa lợi nhuận và rủi ro để không gây ra khó khăn tài chính cho bản thân TCTD. Do đó, Thanh tra 11
Ngân hàng phải có khả năng đánh giá đƣợc hệ thống quản lý rủi ro của TCTD với khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro mà TCTD có thể gặp phải. Khi phát hiện TCTD không có khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro, Thanh tra Ngân hàng có quyền buộc các TCTD thực hiện các biện pháp phù hợp để hạn chế rủi ro. - Thanh tra trên cơ sở rủi ro đặt ra yêu cầu đối với các thanh tra viên là phải am hiểu về thanh tra, kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD, kiểm toán độc lập, hiểu đƣợc các loại rủi ro (xác định hạn mức rủi ro, đánh giá rủi ro, theo dõi rủi ro tổng thể và đánh giá việc quản trị rủi ro)…Đồng thời, thanh tra viên cũng cần có phẩm chất, trình độ chuyên môn nhƣ một cán bộ quản lý. - Hệ thống các quy định về an toàn và biện pháp thận trọng trong hoạt động ngân hàng phù hợp với cơ chế thị trƣờng. - Môi trƣờng quản lý rủi ro và các kỹ năng trình độ quản lý rủi ro của các TCTD phải đạt đƣợc ở mức nhất định; TCTD phải xây dựng quy định về chế độ kế toán thống kê, quy định về phân loại nợ và trích lập dự phòng đầy đủ, hệ thống kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ hoạt động có hiệu quả… 1.1.2.2. Quy trình thực hiện phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro Quy trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro của Cơ quan thanh tra ngân hàng bao gồm các phần cụ thể đƣợc thiết kế tập trung vào các nguyên tắc cơ bản và đảm bảo rằng thanh tra rủi ro là một quy trình liên tục, tập trung vào rủi ro tại mỗi TCTD và trong toàn bộ hệ thống ngân hàng. Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro là một quy trình liên tục tập trung đồng thời vào một vài chủ đề: - Ở cấp độ hệ thống TCTD: so sánh độ rủi ro và hoạt động của TCTD này với TCTD khác, lập thứ tự ƣu tiên các TCTD cần đƣợc thanh tra tại chỗ; - Ở cấp độ từng TCTD: xem xét hoạt động của mỗi TCTD và tính đầy đủ của quy trình quản lý rủi ro của TCTD; xác định những TCTD cần quan tâm và khi nào cần có hành động cụ thể đối với TCTD. 12
- Ở cấp độ lập kế hoạch thanh tra tại chỗ: đánh giá các rủi ro tiềm ẩn trong các hoạt động; tính đầy đủ của quy trình quản lý rủi ro của TCTD; xác định lĩnh vực cần đƣợc kiểm tra; xác định nhu cầu về thời gian; các yêu cầu về nhân lực thanh tra cho mỗi cuộc thanh tra tại chỗ và đề ra yêu cầu cho mỗi loại báo cáo cụ thể; - Ở cấp độ báo cáo, kết luận thanh tra: báo cáo, kết luận về các hoạt động thanh tra tại chỗ, chỉ rõ các phát hiện, các yêu cầu đối với ban lãnh đạo TCTD; - Ở cấp độ sửa chữa sai phạm: Buộc ban lãnh đạo và thành viên Hội đồng quản trị của TCTD có trách nhiệm sửa chữa các thiếu sót một cách cụ thể và kịp thời. - Giám sát liên tục: theo dõi tiến triển, những thay đổi tại mỗi TCTD theo hƣớng tập trung vào rủi ro. Quy trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro bao gồm các bƣớc sau: 1. Tìm hiểu và đánh giá rủi ro của TCTD 2. Lập kế hoạch thanh tra 3. Thành lập đoàn thanh tra và công tác chuẩn bị của đoàn thanh tra 4. Hoạt động thanh tra tại chỗ 5. Báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra 6. Giám sát liên tục đối với TCTD Các bƣớc của quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc mô tả theo sơ đồ dƣới đây: 13
Sơ đồ 1: Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro Tìm hiểu TCTD (1) (6) Lập KH Giám sát liên Thanh tra tục (2) Báo cáo (3) kết quả TT Tiền hành (5) thanh tra Hoạt động Thanh tra tại chỗ (4) Bƣớc 1, 2, 6 liên quan đến việc lập kế hoạch, giành ƣu tiên và giám sát; những bƣớc này thƣờng đƣợc hoàn thành tại NHNN bởi bộ phận giám sát từ xa, bộ phận phân tích, Ban lãnh đạo Thanh tra ngân hàng, và bởi thanh tra viên tại chỗ đƣợc giao nhiệm vụ giám sát và báo cáo về tình hình TCTD giữa các kỳ thanh tra. Bƣớc 3, 4, 5 liên quan đến việc xác định, thực hiện, báo cáo và ra kết luận thanh tra; những bƣớc này đƣợc hoàn thiện bởi đoàn thanh tra tại chỗ với kết luận và các biện pháp sửa chữa do Chánh thanh tra đƣa ra. Bước 1: Tìm hiểu TCTD - tình hình, chiến lƣợc, ma trận rủi ro. Vì hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro nhằm mục đích kiểm soát rủi ro liên tục nên việc hiểu biết về mỗi TCTD là điểm bắt đầu tốt nhất. Các thanh tra viên cần có quy trình phù hợp để phát triển và duy trì việc hiểu biết toàn diện về tình hình rủi ro của mỗi TCTD. 14
Bƣớc này dựa trên nguyên tắc số 19 của Ủy ban Basel1, theo đó thanh tra viên đƣợc giao nhiệm vụ lập bản tình hình và chiến lƣợc của TCTD phải tìm hiểu và tóm lƣợc các thông tin về quy mô, sở hữu, lãnh đạo, hoạt động kinh doanh và địa điểm kinh doanh, kết quả thanh tra trƣớc đây và tình hình hiện tại. Ngoài ra, thanh tra viên phải đánh giá các lĩnh vực có rủi ro lớn nhất của TCTD và đề xuất chiến lƣợc thanh tra, để tóm lƣợc các vấn đề và lĩnh vực cần phải đƣợc thanh tra tại chỗ. Bằng cách tập trung vào các lĩnh vực có rủi ro lớn, thanh tra viên có thể giám sát mỗi TCTD cũng nhƣ toàn bộ hệ thống ngân hàng một cách hiệu quả hơn. Ma trận rủi ro là một công cụ đƣợc thiết kế để hỗ trợ thanh tra viên xác định lĩnh vực rủi ro lớn nhất của từng TCTD. Ma trận này phải đƣợc hoàn thiện và đính kèm bản tình hình và chiến lƣợc của TCTD để bổ sung cho các rủi ro chính. Việc lập ma trận rui ro đƣợc trình bày dƣới đây: Chất lƣợng của quản lý rủi ro Mức độ rủi ro Tốt Đạt yêu cầu Yếu Cao Trung bình Cao Cao Trung bình Thấp Trung bình Cao Thấp Thấp Thấp Trung bình Nhƣ vậy, qua bảng phân tích ma trận rủi ro sẽ giúp thanh tra ngân hàng xác định các lĩnh vực có mức độ rủi ro ròng cao phải đƣợc xem xét thông qua thanh tra tại chỗ. Những lĩnh vực có mức độ rủi ro vừa cũng có thể đƣợc xem xét thông qua thanh tra tại chỗ, phụ thuộc vào mức độ quan trọng và xu hƣớng của rủi ro. Các hoạt động chứa đựng rủi ro với mức độ rủi ro ròng thấp thì có thể đƣợc rà soát nhanh chóng hoặc đƣợc loại khỏi phạm vi thanh tra tại chỗ. Bước 2: Lập kế hoạch thanh tra và giám sát đối với mỗi TCTD. Khi rủi ro đã rõ ràng thì thanh tra viên có thể đánh giá các rủi ro đó trong 1 Tiêu chí chủ yếu 1, Nguyên tắc số 19, Ủy ban Basel. 15