Luận văn Thạc sĩ Luật học: Trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo pháp luật Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:96

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo pháp luật Việt Nam, qua đó đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện pháp luật về công chức và nâng cao hiệu quả của công chức Việt Nam trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo pháp luật Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THU HIỂN TR¸CH NHIÖM CñA C¤NG CHøC TRONG HO¹T §éNG C¤NG Vô THEO PH¸P LUËT VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN NGỌC ANH HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Thu Hiền
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: NHẬN THỨC CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÔNG CHỨC TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ ........................ 6 1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại công chức ở Việt Nam .................. 6 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm .............................................................................. 6 1.1.2. Phân loại công chức ............................................................................... 7 1.2. Khái niệm, đặc điểm và các dạng trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ ...................................................................... 9 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm .............................................................................. 9 1.2.2. Các dạng trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ ............ 10 1.2.3. Trách nhiệm hin ̀ h sự của công chức ................................................... 15 1.2.4. Trách nhiệm hành chính của công chức ............................................. 20 1.2.5. Trách nhiệm vật chất của công chức................................................... 24 1.3. Yêu cầu về trách nhiệm pháp lý của công chức trong thời đại ngày nay ............................................................................................. 27 Kết luận chương 1 ......................................................................................... 32 Chương 2: THỰC TRẠNG VÀ ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÔNG CHỨC TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ ................................................ 33 2.1. Thực trạng thực hiện trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ ...................................................................................... 33 2.1.1. Thực trạng vi phạm pháp luật của công chức ..................................... 33
2.1.2. Thực trạng áp dụng trách nhiệm của công chức trong hoa ̣t đô ̣ng công vu ................................................................................................ ̣ 39 2.2. Đánh giá tình hình thực thi trách nhiệm công vụ của công chức hiện nay ..................................................................................... 43 2.2.1. Về phương pháp đánh giá ................................................................... 44 2.2.2. Về tiêu chí đánh giá ............................................................................ 46 2.2.3. Về tính khách quan trong đánh giá ..................................................... 47 2.2.4. Về việc sử dụng kết quả đánh giá ....................................................... 47 Kết luận chương 2 ......................................................................................... 51 Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÔNG CHỨC TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ ...................... 52 3.1. Dự báo tình hình và nhu cầu hoàn thiện các quy định pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ ....................... 52 3.1.1. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ........ 58 3.1.2. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức phải khắc phục những yếu kém, hạn chế của thực trạng quy định pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức .......... 60 3.1.3. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức phải gắn liền với việc hoàn thiện công tác quản lý, sử dụng và đánh giá công chức ..... 65 3.1.4. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức đáp ứng hoạt động của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế mở, hội nhập quốc tế khu vực, cũng như kinh nghiệm xây dựng đội ngũ công chức ở các nước trên thế giới .......................................................................... 68 3.2. Mục tiêu, phương hướng hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức trong hoạt động công vụ ................................................. 70 3.2.1. Mục tiêu .............................................................................................. 70
3.2.2. Phương hướng ..................................................................................... 71 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức trong hoạt động công vụ ................... 76 3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật............................ 76 3.3.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện ................................................. 85 Kết luận chương 3 ......................................................................................... 86 KẾT LUẬN .................................................................................................... 88 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 90
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trách nhiệm của công chức là một vấn đề được Nhà nước và xã hội quan tâm. Ở nước ta, trong những năm qua có nơi còn có biểu hiện công chức nhà nước chưa thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ chức trách nhiệm vụ được phân công (thậm chí còn có biểu hiện phiền hà, sách nhiễu), gây bất bình trong dư luận xã hội, ảnh hưởng tới lòng tin của nhân dân với Nhà nước. Do đó, việc tăng cường, củng cố chế độ trách nhiệm cá nhân đối với công vụ của công chức nhà nước đòi hỏi phải được pháp luật điều chỉnh chặt chẽ, nghiêm minh hơn. Quy định của pháp luật về trách nhiệm của công chức nhà nước là biện pháp cơ bản để phòng ngừa và đấu tranh có hiệu quả với tệ cửa quyền, lạm quyền, quan liêu, tham nhũng, lãng phí của công..., làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị, đặc biệt là trong bộ máy hành chính nhà nước. Trên thực tế, pháp luật về trách nhiệm của công chức nhà nước ở nước ta hiện nay nhìn chung chưa hoàn chỉnh, còn tản mạn, thiếu tính hệ thống, chưa quy định rõ trách nhiệm của công chức nhà nước, chưa phân định rõ trách nhiệm của tập thể với cá nhân phụ trách.... Có những quy định về trách nhiệm của cán bộ, công chức không còn phù hợp nhưng chậm được điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chủ trương cải cách hành chính. Công tác pháp điển hóa về trách nhiệm pháp lý, nhất là trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm vật chất của công chức tuy đã được chú trọng, nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Việc áp dụng các quy định pháp luật về trách nhiệm của công chức ở nhiều nơi, nhiều lúc còn chưa nghiêm, thiếu tính thống nhất, kỷ cương, kỷ luật lỏng lẻo. Vì vậy, việc nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động thực 1
thi quy định của pháp luật về trách nhiệm của công chức trong giai đoạn hiện nay đang là một yêu cầu cấp thiết của thực tiễn. Ở bình diện lý luận, cho đến nay mới chỉ có một số công trình nghiên cứu có liên quan đến trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu, toàn diện các quy định của pháp luật Việt Nam về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ. Với những lý do nêu trên, việc tác giả đã chọn đề tài "Trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo pháp luật Việt Nam hiện nay" làm luận văn thạc sĩ luật học là có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. 2. Tình hình nghiên cứu theo quan điểm đề tài - Ở nước ngoài: đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề trách nhiệm pháp lý nói chung, trách nhiệm pháp lý của công chức nói riêng. Các khía cạnh khác nhau của trách nhiệm pháp lý của công chức như: khái niệm, mục đích, cơ sở, đặc điểm, các hình thức trách nhiệm và thủ tục áp dụng trách nhiệm pháp lý của công chức đã được đề cập đến trong các công trình, báo cáo của một số tác giả, như Lazarev B.M với cuốn sách Cơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộng hòa dân chủ Đức (Mátxcơva, năm 1986) và bài Đặc điểm trách nhiệm của những người có chức vụ trong cuốn sách Liên xô - Cộng hòa dân chủ Đức: Chế độ công vụ (Mátxcơva, năm 1986), Aduskin I.C với cuốn sách Thủ tục kỷ luật ở Liên xô (Saratop, năm 1986), Batrilo I.L với bài viết Chế định trách nhiệm trong quản lý đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật Liên xô (số 6, năm 1977), Malein H.C với cuốn sách Vi phạm pháp luật: khái niệm, nguyên nhân, trách nhiệm (Mátxcơva, năm 1985) và bài Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý trong cuốn sách Trách nhiệm trong quản lý (Mátxcơva, năm 1985), Serbax A.I với cuốn sách Trách nhiệm pháp lý của người có chức vụ trong bộ máy quản lý nhà nước (Kiep, năm 1980),...vv... 2
- Ở trong nước: vấn đề trách nhiệm pháp lý của công chức từ lâu cũng đã được một số tác giả quan tâm nghiên cứu, như các tác giả: Đoàn Trọng Truyến, về vấn đề trách nhiệm công vụ trong giáo trình Hành chính học đại cương của Học viện Hành chính quốc gia (Hà Nội, năm 1997), Nguyễn Cửu Việt về trách nhiệm trong quản lý, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của đại học Quốc gia Hà Nội (Hà Nội, năm 1997 và năm 2000), Ngô Tử Liễn về trách nhiệm hành chính trong cuốn sách Cưỡng chế hành chính nhà nước của Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, năm 1996), Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái về trách nhiệm trong hoạt động công vụ trong cuốn sách Giải đáp pháp luật - Luật hành chính Việt Nam (thành phố Hồ Chí Minh, năm 1995), Hoàng Thị Ngân với bài Về trách nhiệm pháp lý đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (số 2, năm 2011) và bài Trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai trái đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (số 5, năm 2003), Vũ Thư về chế tài hành chính (luận án tiến sĩ luật học, năm 1996) và bài Trách nhiệm pháp lý theo luật Hiến pháp đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (số 12, năm 2002), Võ Khánh Vinh trong cuốn sách Tìm hiểu trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm về chức vụ (Hà Nội, năm 1996), Nguyễn Hoàng Anh với bài viết Chế định trách nhiệm vật chất trong luật hành chính Việt Nam và một số vấn đề cần hoàn thiện trong cuốn sách Nhà nước và pháp luật Việt Nam trước thềm thế kỷ XXI (Hà Nội, năm 2002), Dương Thanh Mai với bài Bồi thường thiệt hại đối với oan sai trong tố tụng đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (Hà Nội, năm 2011), Đinh Thiện Sơn về trách nhiệm pháp lý của người có chức vụ trong quản lý ở Việt Nam (luận án phó tiến sĩ luật học năm 1989),... Nhìn chung, việc nghiên cứu của các tác giả được quan tâm ở những góc độ khác nhau của phạm trù pháp lý được xem xét, nhưng chưa nghiên cứu một cách toàn diện vấn đề trách nhiệm pháp lý của công chức, nhất là trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản, hệ thống và sâu sắc vấn đề trên là việc làm có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn. 3
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn - Luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo pháp luật Việt Nam, qua đó đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện pháp luật về công chức và nâng cao hiệu quả của công chức Việt Nam trong thời gian tới - Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, luận văn đặt ra và giải quyết các nhiệm vụ cụ thể sau đây: + Phân tích, làm rõ các quy định pháp luật hiện hành về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ; + Làm rõ các luận cứ khoa học góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ; đánh giá thực trạng. + Phân tích pháp luật về công chức chỉ ra những ưu-nhược điểm của pháp luật về công chức từ thực tiễn áp dụng; + Tổng hợp kết quả nghiên cứu đề ra phương hướng, mục tiêu và các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả việc thực thi pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu của luận văn: là trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo quy định của pháp luật Việt Nam. - Phạm vi nghiên cứu của luận văn: luận văn nghiên cứu về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo quy định của pháp luật Việt Nam; thời gian nghiên cứu từ năm 2000 đến nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; đồng thời sử dụng phương pháp nghiên cứu chuyên ngành và các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, tư vấn chuyên gia, điều tra xã hội học… 4
6. Những điểm mới và đóng góp của luận văn - Là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và tương đối toàn diện về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ; theo đó những kết quả khoa học của luận văn sẽ góp phần làm phong phú thêm cơ sở lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ theo quy định của pháp luật. - Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng luận văn đã chỉ rõ các ưu – nhược điểm của pháp luật Việt Nam về công chức, công vụ. - Khái quát lý luận đưa ra các luận cứ khoa học nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ trong giai đoạn hiện nay. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện việc thực thi chế định trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ trong giai đoạn hiện nay. - Những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được dùng làm tài liệu phục vụ cho hoạt động lập pháp và thực thi pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ; đồng thời cũng có thể được sử dụng làm tài liệu cho công tác giảng dạy, học tập, nghiên cứu tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam. 7. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục thành 3 chương: Chương 1. Nhận thức chung về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ Chương 2. Thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ Chương 3. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ 5
Chương 1 NHẬN THỨC CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÔNG CHỨC TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ 1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại công chức ở Việt Nam 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm Khái niệm công chức được hiểu khác nhau giữa các quốc gia do có sự khác biệt về hệ thống chính trị; tổ chức bộ máy nhà nước; sự phát triển kinh tế - xã hội; tính truyền thống và các yếu tố văn hóa lịch sử. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, đặc điểm chung của công chức thường được hiểu là: là công dân của nước đó; được tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển; được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí việc làm; được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, ngay từ sau khi nước Việt Nam dân củ cộng hòa ra đời Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức, trong đó khái niệm công chức Việt Nam chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ. Theo Sắc lệnh số 76/SL, những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định (Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL). Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức". Công chức Việt Nam được hiểu theo khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ, công chức quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp 6
huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [11]. Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Bí thư, Phó bí thư Đảng uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị- xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008 và các quy định khác có liên quan. Nguyên tắc trong thi hành công vụ của cán bộ, công chức: - Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; - Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; - Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát; - Bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả; - Bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ [11]. 1.1.2. Phân loại công chức Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức (Nghị định số 06/NĐ-CP): 7
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập [2]. Công chức có thể được phân loại theo nhiều cách khác nhau tuỳ thuộc vào mục đích phân loại. Ở Việt Nam có một số cách phân loại công chức cơ bản sau: * Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân thành loại A, loại B, loại C và loại D, cụ thể như sau: - Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; - Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương; - Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương; - Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên. * Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân loại như sau: - Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; - Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. * Phân loại theo ngành, lĩnh vực: bao gồm lĩnh vực hành chính, kinh tế, xây dựng, luật,… Ngoài ra, công chức còn có thể được phân loại theo trình độ đào tạo (sau đại học, đại học, trung học,...) hoặc theo hệ thống cơ cấu tổ chức. Trong mỗi một ngành chuyên môn có một hoặc một số ngạch từ cao đến thấp, thể hiện phẩm chất, trình độ và năng lực chuyên môn, những hiểu 8
biết cần phải có của công chức; mỗi một ngạch có nhiều mức lương khác nhau, từ mức khởi điểm (bậc 1) trở lên. Theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008 và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ, việc nâng từ mức lương thấp lên mức lương cao hơn trong ngạch được thực hiện gắn với thâm niên công tác, trừ trường hợp được nâng lương trước thời hạn do có thành tích, cống hiến trong công tác. Việc thực hiện nâng lương được tiến hành theo quy trình, thủ tục và phân cấp theo quy định của pháp luật. Việc nâng từ ngạch thấp lên ngạch cao hơn liền kề phải qua kỳ thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh. 1.2. Khái niệm, đặc điểm và các dạng trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do cán bộ, công chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích Nhà nước, nhân dân và xã hội. Tuy nhiên trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam, do đặc thù về thể chế chính trị nên công vụ còn bao gồm cả hoạt động thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội. * Một số đặc điểm và tính chất của công vụ - Mục đích của công vụ là phục vụ lợi ích Nhà nước, nhân dân và xã hội. - Nội dung hoạt động công vụ bao gồm các hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội trong lãnh đạo, quản lý và tham gia quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, đồng thời tổ chức cung ứng và phục vụ các nhu cầu chung của xã hội, của nhân dân không vì mục đích lợi nhuận. - Chủ thể thực thi công vụ là cán bộ, công chức. - Hoạt động công vụ không chỉ thuần tuý mang tính quyền lực nhà nước, 9
mà còn bao gồm cả hoạt động của các tổ chức do nhà nước thành lập (được nhà nước uỷ quyền) để phục vụ các nhu cầu của nhân dân. Các hoạt động này đều do cán bộ, công chức nhân danh nhà nước tiến hành. Bao gồm các hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước và các hoạt động của các tổ chức được nhà nước uỷ quyền. Ở các nước trên thế giới, khi đề cập đến công vụ, người ta ít nói đến yếu tố quyền lực nhà nước mà thường chỉ nói tới công chức nhân danh pháp luật hoặc nhân danh nhà nước mà thôi. Bởi lẽ, pháp luật là công cụ chính, chủ yếu do Nhà nước ban hành. Ngoài ra, ở Việt Nam do đặc thù về thể chế chính trị nên hoạt động công vụ còn bao gồm cả hoạt động của cán bộ, công chức trong các cơ quan của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội. - Công vụ được tiến hành theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được Nhà nước giao và tuân theo pháp luật. - Hoạt động công vụ mang tính thường xuyên, chuyên nghiệp. Trách nhiệm công vụ là một khái niệm mang tính chính trị, tạo nên hình ảnh của chế độ, của Nhà nước trong mắt người dân. Đó là việc cán bộ, công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Trách nhiệm trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức có mối quan hệ chặt chẽ với kết quả công vụ. Kết quả công vụ và trách nhiệm công vụ tạo nên hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan, tổ chức. Hai nhân tố này luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Nếu nói kết quả công vụ là điểm mục tiêu, là mong muốn của chủ thể quản lý thì trách nhiệm công vụ là phương thức, cách thức để thực hiện mục tiêu của chủ thể quản lý. Một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả đều dựa trên cơ sở đề cao tính trách nhiệm với tinh thần tận tuỵ, mẫn cán và làm tròn bổn phận của cán bộ, công chức. 1.2.2. Các dạng trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ - Trách nhiệm kỷ luật của công chức: 10
Trách nhiệm kỷ luật là hình thức trách nhiệm pháp lý được áp dụng với công chức nhà nước thực hiện hành vi vi phạm kỷ luật, tức là người có hành vi (hành động hoặc không hành động) vi phạm nghĩa vụ, gây tổn hại cho trật tự pháp luật trong quá trình quản lý nhà nước. Cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm kỷ luật. Đó là hành vi có lỗi, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong hoạt động công vụ (các nghĩa vụ điều 18, 19, 20, các điều cấm - chương II mục 4 của Luật cán bộ, công chức và các quy định tại văn bản pháp luật khác), do công chức thực hiện mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự (khoản 1 Điều 3 Nghị định số 97/1998/NĐ- CP). Vi phạm đó có thể là việc cộng chức không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, sai lệch nghĩa vụ được giao phó. Ý kiến của một số tác giả cho rằng, chỉ luật hành chính điều chỉnh vấn đề trách nhiệm kỷ luật là không đúng. Chế độ kỷ luật là một chế định pháp lý phức tạp bao gồm những quy phạm pháp luật hành chính cũng như luật lao động. Tính đặc thù của trách nhiệm kỷ luật thể hiện ở chỗ người bị kỷ luật có sự phụ thuộc về mặt tổ chức trong quan hệ với người có thẩm quyền trong quyết định kỷ luật. Ví dụ: Thủ trưởng cơ quan nhà nước có quyền ra quyết định kỷ luật đối với nhân viên của mình khi anh ta có hành vi vi phạm kỷ luật. Việc ấn định trách nhiệm kỷ luật là sự thực hiện có thẩm quyền trong quan hệ nội bộ mỗi cơ quan, tổ chức. Xử lý kỷ luật luôn do thủ trưởng cơ quan, tổ chức áp dụng đối với người vi phạm là nhân viên cơ quan tổ chức đó. Do đó, trách nhiệm kỷ luật là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt. Hiện nay có quan điểm cho rằng: khi xét thấy hành vi vi phạm kỷ luật có dấu hiện cấu kết thành tội phạm thì phải đình chỉ việc thi hành kỷ luật và chuyển hồ sơ lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và truy cứu trách nhiệm pháp lý, mà không được giữ lại "xử lý nội bộ". Quan niệm này không hoàn toàn chính xác. Không nên nhầm lẫn cho rằng trách nhiệm kỷ luật chỉ là một loại "xử lý nội 11
bộ" mà không có ý nghĩa pháp lý, trừ trường hợp "xử lý nội bộ" trong tổ chức Đảng hay tổ chức xã hội khác, tức là không mang tính chất Nhà nước. Các biện pháp xử lý kỷ luật này đúng là mang tính "xử lý nội bộ", không phải một dạng trách nhiệm pháp lý. Mặt khác, cần lưu ý trường hợp ngoại lệ của trách nhiệm kỷ luật. Đó là trường hợp mà giữa cơ quan, tổ chức có thẩm quyền áp dụng đối với đối tượng bị áp dụng trách nhiệm kỷ luật không có quan hệ trực thuộc với tổ chức, mà chỉ trực thuộc dưới khía cạnh nào đó về mặt hành chính. Ví dụ, trách nhiệm kỷ luật của học sinh, sinh viên, của những người sống trong ký túc xá,… Những người có chức vụ hay các công chức ở những nghề nghiệp riêng biệt, khi vi phạm các quy tắc đạo đức và danh dự nghề nghiệp dẫn đến hậu quả xấu, ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan, ngành nghề cũng có thể bị xử lý kỷ luật (ví dụ: Hải quan, giáo viên, bác sỹ, kiểm soát viên có hành động không văn hóa…). Ở đây không cần tính đến yếu tố địa điểm và thời gian vi phạm. Có thể những hành vi vi phạm đạo đức, danh dự nghề nghiệp đó được thực hiện ngoài phạm vi cơ quan nhà nước, ngoài giờ làm việc, ở địa phương hay bất kỳ ở địa điểm nào khác, nhưng người vi phạm vẫn có thể bị xử lý kỷ luật. Do đó, trách nhiệm kỷ luật không chỉ được áp dụng đối với người vi phạm kỷ luật lao động, vi phạm hoạt động công vụ. Nếu nói nhiệm vụ của các chế tài kỷ luật chỉ là để bảo vệ những quan hệ lao động là đã thu hẹp một cách không có cơ sở những khả năng trách nhiệm kỷ luật. Khác với trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự, trách nhiệm kỷ luật có thể áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác (hình sự, hành chính, vật chất) đối với một công chức thực hiện một vi phạm, nếu hành vi vi phạm kỷ luật đó đồng thời cũng là hành vi phạm tội hoặc vi phạm hành chính hoặc gây tổn hại cho tài sản của Nhà nước hoặc của công dân. Đây chính là đặc trưng của trách nhiệm kỷ luật và đó cũng là đặc trưng quan 12
trọng của trách nhiệm pháp lý của công chức trong hoạt động công vụ. Vấn đề này xuất phát từ tính chất đặc biệt của hoạt động cộng vụ và cũng là một khía cạnh thể hiện nguyên tắc tăng nặng của trách nhiệm pháp lý của công chức. Tuy nhiên, quy định tại Nghị định số 34/2011/NĐ- CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức (Nghị định số 34/2011/NĐ-CP) vẫn chưa quy định rõ đặc trưng này. Do vậy, quá trình hoàn thiện pháp luật nội dung này cần được bổ sung. Trường hợp công chức phạm tội, thì khi bản án đã có hiệu lực pháp luật, cần đồng thời xử lý trách nhiệm kỷ luật đối với họ. Đây là điều đương nhiên và dễ hiểu bởi vì nhiều công chức thực hiện tội phạm thực ra là vi phạm kỷ luật loại nặng nhất. Kết luận này có thể suy ra từ quy định tại Nghị định 34/2011/NĐ-CP: "Đối với công chức phạm tội bị tòa án xử phạt tù nhưng được hưởng án treo hoặc cải tạo không giam giữ, quản chế, cảnh cáo mà tội liên quan đến hoạt động công vụ thì có thể bị buộc thôi việc" [3]. Đối với trách nhiệm hành chính, trường hợp nếu công chức thực hiện vi phạm hành chính liên quan tới công vụ thì đương nhiên phải kéo theo trách nhiệm kỷ luật, dù ở mức nhẹ. Sách báo pháp lý còn gọi loại vi phạm này là vi phạm kỷ luật- hành chính. Nhưng nếu vi phạm hành chính của công chức không liên quan tới công vụ (tức là một công dân thực hiện hành vi vi phạm hành chính) thì chưa hẳn kéo theo trách nhiệm kỷ luật. Sự kết hợp giữa hai hình thức trách nhiệm hành chính và kỷ luật trong trường hợp này có thể vận dụng khi vi phạm hành chính nặng hoặc liên quan đến đạo đức công chức. Chính phủ đã có một số nghị định, trong đó có những quy định về vấn đề này. Cũng giống như trách nhiệm hình sự, hành chính, trách nhiệm kỷ luật có thể áp dụng kèm theo nó là trách nhiệm vật chất, nếu có hành vi vi phạm kỷ luật, hành chính hay hình sự gây thiệt hại cho Tài sản của Nhà nước. Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định về các hành vi bị xử lý kỷ luật 13
gồm: vi phạm việc thực hiện nghĩa vụ, đạo đức và văn hóa giao tiếp của công chức trong thi hành công vụ; những việc công chức không được làm quy định tại Luật Cán bộ, công chức; vi phạm pháp luật bị Tòa án kết án bằng bản án có hiệu lực pháp luật; vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; bình đẳng giới; phòng chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công chức nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Các trường hợp chưa xem xét kỷ luật: Đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép; đang trong thời gian điều trị có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền; Công chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi; đang bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử về hành vi pháp luật. Các trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật: được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật; phải chấp hành quyết định của cấp trên theo quy định tại khoản 5 Điều 9 Luật Cán bộ, công chức; được cấp có thẩm quyền xác nhận vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thi hành công vụ. Hình thức kỷ luật: với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý gồm có: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc. Với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý gồm: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Thực hiện chủ trương này, các cơ quan đơn vị, ban ngành, các tỉnh đều ban hành chỉ thị thực hiện kỷ cương chấp hành kỷ luật khi có hành vi vi phạm để làm gương và đảm bảo sự nghiêm minh trong việc thực thi quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể là Ban Thường vụ Tỉnh ủy Nghệ An và Chỉ thị số 10/2013/CT-UBND ngày 06/4/2014 của UBND tỉnh Nghệ An về tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong các cơ quan, đơn vị; ngày 05/12/2013; 14
ngày 19/8/2014, Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế đã ban hành Chỉ thị số 01/CT-TCT về việc tăng cường kỷ cương kỷ luật, chấn chỉnh lề lối làm việc, thái độ, tác phong ứng xử của công chức thuế với NNT và đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, giảm chi phí tuân thủ cho ngành thuế… Đây là một số điển hình cho việc thực thi các quy định pháp luật về trách nhiệm của công chức hiện nay. 1.2.3. Trách nhiệm hình sự của công chức Trách nhiệm hình sự là loại trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất . Tính nghiêm khắc của trách nhiệm hiǹ h sự thể hiện ở chỗ người phải chịu trách nhiệm hình sự là người bị kết án, bị coi là có tội, có án tích và có thể bị hạn chế hoặc tước bỏ một số quyền cơ bản của con người như quyền tự do, các quyền về chính trị, về tài sản… thậm chí cả quyền được sống. Công chức trước hết là một công dân, khi phạm tội cũng phải chịu trách nhiệm hình sự như bất kỳ công dân nào khác, ví dụ, công chức trộm cắp tài sản cũng phải chịu trách nhiệm hình sự về tội trộm cắp. Đồng thời trong khi thực hiện nhiệm vụ được Đảng và Nhà nước giao phó mà phạm tội, đặc biệt là lợi dụng chức vụ quyền hạn phải chịu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Trách nhiệm hình sự là sự phản ứng của Nhà nước đối với người phạm tội, tức là người thực hiện hành vi nguy hiểm cho xã hội, trái pháp luật hình sự và có lỗi. Do đó, tội phạm là cơ sở của trách nhiệm hình sự, ở đâu có tội phạm thì ở đó có trách nhiệm hình sự, không có tội phạm thì không có trách nhiệm hình sự. Vì vậy, một công chức chỉ có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự khi và chỉ khi công chức đó đã thực hiện một hành vi có đầy đủ các dấu hiệu của cấu thành tội phạm đã được luật hình sự quy định. Cơ sở trách nhiệm kỷ luật là sự thực hiện vi phạm kỷ luật công vụ, đối với một số loại công chức còn là vi phạm các quy tắc đạo đức, làm ảnh hưởng 15