Luận văn Thạc sĩ Luật học: Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách hệ thống các vấn đề lý luận về trách nhiệm pháp lý của công chức, thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức, từ đó rút ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức, bảo đảm việc thực hiện tốt hơn chế định pháp lý này trong thực tiễn, nhất là trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay

Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Trần Thị Tố Thu Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền việt nam hiện nay Luận văn thạc sĩ luật học Hà nội - 2010
Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Trần Thị Tố Thu Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền việt nam hiện nay Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 Luận văn thạc sĩ luật học Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế Hà nội - 2010
Mục lục Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Mở đầu 1 Chương 1: cơ sở lý luận về trách nhiệm pháp lý của công chức 8 trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam 1.1. Khái niệm công chức và trách nhiệm pháp lý của công 8 chức 1.1.1. Khái niệm công vụ 8 1.1.2. Khái niệm công chức 11 1.1.3. Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây 14 dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay 1.1.3.1. Khái niệm trách nhiệm pháp lý của công chức 14 1.1.3.2. Đặc điểm trách nhiệm pháp lý của công chức 17 1.1.3.3. Mối quan hệ giữa trách nhiệm pháp lý của công chức với 22 các dạng trách nhiệm xã hội khác. 1.2. Các hình thức trách nhiệm pháp lý của công chức và quan 29 hệ giữa chúng 1.2.1. Trách nhiệm kỷ luật của công chức 29 1.2.2. Trách nhiệm hình sự của công chức 31 1.2.3. Trách nhiệm hành chính của công chức 35 1.2.4. Trách nhiệm vật chất của công chức 37 1.3. Yêu cầu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã 28 hội chủ nghĩa Việt Nam đối với trách nhiệm pháp lý của công chức
1.3.1. Khái niệm nhà nước pháp quyền 39 1.3.2. Các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội 42 chủ nghĩa trong việc xác định và áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với công chức Chương 2: Thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật 46 về trách nhiệm pháp lý của công chức 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý của 46 công chức 2.1.1. Về trách nhiệm kỷ luật của công chức 46 2.1.2. Về trách nhiệm hình sự của công chức 51 2.1.3. Về trách nhiệm hành chính 56 2.1.4. Về trách nhiệm vật chất của công chức 59 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của 63 công chức 2.2.1. Thực trạng vi phạm pháp luật của công chức 63 2.2.2. Thực trạng vi phạm pháp luật của công chức ngành Toà 67 án 2.3. Những mặt tích cực và hạn chế trong việc thực hiện pháp 70 luật về trách nhiệm pháp lý của công chức Chương 3: phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực 80 hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam 3.1. Tính tất yếu khách quan của việc hoàn thiện pháp luật về 80 trách nhiệm pháp lý của công chức 3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp 82 quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. 3.1.2. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức phải khắc 83
phục những yếu kém, hạn chế của thực trạng quy định pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức 3.1.3. Hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức đáp ứng 86 yêu cầu hoàn thiện công tác quản lý, sử dụng và đánh giá công chức 3.2. Các quan điểm cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về trách 87 nhiệm pháp lý của công chức 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về 91 trách nhiệm pháp lý của công chức 3.3.1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật 91 3.3.2. Nhóm các giải pháp về tổ chức, hoạt động và áp dụng 99 pháp luật về trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Kết luận 107 Danh mục tài liệu tham khảo 110
Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Thực hiện công cuộc đổi mới đất nước trong những năm qua, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn bước đầu rất quan trọng, khủng hoảng kinh tế bị đẩy lùi, giữ vững sự ổn định về chính trị, mang lại lòng tin của nhân dân đối với sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Công cuộc đổi mới đòi hỏi phải có sự củng cố và hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhân dân mong muốn ngày càng được hưởng đầy đủ những quyền dân chủ, được sống ổn định, làm ăn trong môi trường xã hội, an ninh, trật tự không bị phiền hà, sách nhiễu và hoàn toàn tin tưởng vào sự nghiệp đổi mới của Đảng. Để tiếp tục thực hiện công cuộc đổi mới theo sự nghiệp cách mạng của Đảng, để có được bộ máy thực thi quyền lực quản lý nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực sự có năng lực phẩm chất, quản lý có hiệu quả và đảm bảo Nhà nước thực sự là của dân, do dân và vì dân, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra "Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010". Một trong những giải pháp cơ bản, then chốt để tổ chức thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nêu trên là "Đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của hệ thống chính trị, trọng tâm là cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh" [15, tr. 220]. Nội dung cải cách nền hành chính nhà nước đã được khẳng định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8, khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng khóa VIII, các Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, 6 (lần 2), lần thứ 7 khóa VIII, Nghị quyết Đại hội Đảng khóa IX, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 khóa IX và đã được cụ thể hóa trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010, với bốn nội dung cơ bản là: 1) cải cách thể chế; 2) cải cách bộ máy; 1
3) xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức; và 4) cải cách tài chính công. Để góp phần thực hiện yêu cầu cấp thiết của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và yêu cầu xây dựng "Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" quy định tại Điều 2 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi ngày 25/12/2001), cần thiết phải đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta lên một bước mới, cơ bản, toàn diện và rộng khắp. Trong các nội dung đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, thì công tác cán bộ có ý nghĩa quyết định. Để làm tốt công tác cán bộ, Đảng ta đã chỉ rõ: Tăng cường kỷ cương nhà nước và chế độ trách nhiệm cá nhân; coi trọng chính sách cán bộ, trên cả hai mặt bồi dưỡng và rèn luyện, có biện pháp ngăn chặn hiện tượng tiêu cực, thiếu dân chủ. Xử lý vi phạm về mặt Đảng và pháp luật của Nhà nước một cách nghiêm minh và bình đẳng đối với cán bộ, công chức nhà nước [15, tr.337-338]. Việc tăng cường, củng cố chế độ trách nhiệm cá nhân đối với công vụ được giao đòi hỏi phải hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với các dạng trách nhiệm pháp lý của công chức, bao gồm: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự và các biện pháp bảo đảm việc thực hiện chúng trên thực tế. Trách nhiệm pháp lý là biện pháp cơ bản để phòng ngừa và đấu tranh có hiệu quả với tệ cửa quyền, lạm quyền, quan liêu, tham nhũng, lãng phí của công, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị, đặc biệt là trong bộ máy hành chính nhà nước. Tuy vậy trên thực tế, pháp luật về trách nhiệm pháp lý ở nước ta hiện nay nhìn chung chưa hoàn chỉnh, còn tản mạn, thiếu tính hệ thống, chưa phân định rõ trách nhiệm giữa tập thể với cá nhân phụ trách. Nhiều quy định mang tính nguyên tắc về trách nhiệm pháp lý của công chức nêu trong Luật phòng chống tham nhũng năm 2005, Luật cán bộ công chức năm 2008, chậm được cụ thể hóa dẫn đến khó áp dụng trong thực tiễn xử lý vi phạm, ví dụ như trách 2
nhiệm liên đới của thủ trưởng cơ quan để xảy ra tham nhũng tiêu cực trong cơ quan, tổ chức mình phụ trách. Nhiều quy định về trách nhiệm của cán bộ, công chức không còn phù hợp nhưng chậm được điều chỉnh, sửa đổi bổ sung cho phù hợp với chủ trương cải cách hành chính. Công tác pháp điển hóa về trách nhiệm pháp lý, nhất là trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm vật chất của công chức cũng ít được chú trọng. Việc áp dụng trách nhiệm pháp lý của công chức ở nhiều nơi, nhiều lúc còn chưa nghiêm, thiếu tính thống nhất, kỷ cương, kỷ luật lỏng lẻo. Thực tế cho thấy, các quy định về trách nhiệm pháp lý của công chức thiếu, chưa chặt chẽ, cụ thể là kẽ hở, điều kiện cho hiện tượng tiêu cực trong bộ máy nhà nước tăng thêm. Tình trạng đau xót hiện nay là một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức thoái hóa biến chất, tham nhũng, hách dịch, mất dân chủ, vô kỷ luật, sống bê tha, vô đạo đức, vô trách nhiệm, làm việc tắc trách, năng lực kém, làm hỏng việc. Về thực trạng này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã chỉ rõ: Điều làm cho nhân dân còn nhiều bất bình, lo lắng, bức xúc nhất hiện nay là tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí, suy thoái về tư tưởng, chính trị và phẩm chất đạo đức, lối sống của một bộ phận cán bộ đảng viên vẫn còn nghiêm trọng; kỷ cương phép nước trong nhiều việc, nhiều lúc chưa nghiêm [18, tr. 187-188]. Về phương diện lý luận, vấn đề hoàn thiện, nâng cao hiệu quả chế độ công vụ phải tiến hành đồng thời với việc hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ, nhất là về trách nhiệm của công chức nhà nước. Thành tựu khoa học pháp lý ở nước ta nói chung và lý luận chung về nhà nước và pháp luật nói riêng đã tạo ra những tiền đề lý luận quan trọng cho việc nghiên cứu về trách nhiệm pháp lý. Tuy nhiên, phạm trù vi phạm pháp luật và trách nhiệm pháp lý mà chủ thể là công chức nhà nước cần tiếp tục nghiên cứu và cụ thể hóa trong 3
điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta hiện nay. Những căn cứ lý luận và sự đòi hỏi của thực tế nêu trên là lý do của việc lựa chọn vấn đề "Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề trách nhiệm pháp lý của công chức cũng đã được một số tác giả quan tâm nghiên cứu, như các tác giả: Đoàn Trọng Truyến về vấn đề trách nhiệm công vụ trong giáo trình Hành chính học đại cương của Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, 1997), Nguyễn Cửu Việt về trách nhiệm trong quản lý trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Đại học Quốc gia Hà Nội (Hà Nội, năm 1997 và năm 2000), Ngô Tử Liễn về trách nhiệm hành chính trong cuốn sách Cưỡng chế hành chính nhà nước của Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, 1996), Hoàng Thị Ngân với bài Về trách nhiệm pháp lý đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (số 2, 2001) và bài Trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai trái đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (số 5, 2003), Võ Khánh Vinh trong cuốn sách Tìm hiểu trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm về chức vụ (Hà Nội, 1996), Nguyễn Hoàng Anh với bài viết Chế định trách nhiệm vật chất trong luật hành chính Việt Nam và một số vấn đề cần hoàn thiện trong cuốn sách Nhà nước và pháp luật Việt Nam trước thềm thế kỷ XXI (Hà Nội, 2002), Dương Thanh Mai với bài Bồi thường thiệt hại đối với oan sai trong tố tụng đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (Hà Nội, 2001), Đinh Thiện Sơn về trách nhiệm pháp lý của người có chức vụ trong quản lý ở Việt Nam (luận án phó tiến sĩ luật học năm 1989),... Nhìn chung, việc nghiên cứu của các tác giả được quan tâm ở những góc độ khác nhau của phạm trù pháp lý được xem xét, nhưng chưa nghiên cứu một cách toàn diện vấn đề trách nhiệm pháp lý của công chức, 4
nhất là trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản, hệ thống và sâu sắc vấn đề trên là việc làm có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách hệ thống các vấn đề lý luận về trách nhiệm pháp lý của công chức, thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức, từ đó rút ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức, bảo đảm việc thực hiện tốt hơn chế định pháp lý này trong thực tiễn, nhất là trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay. Do tính chất của vấn đề nghiên cứu, tác giả không có tham vọng đi sâu vào tất cả các khía cạnh của trách nhiệm pháp lý của công chức, mà chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm pháp lý của công chức - trách nhiệm tiêu cực đối với chủ thể chịu trách nhiệm là công chức nhà nước, và khảo sát thực trạng vi phạm pháp luật của công chức trong ngành Tòa án nhân dân. Phù hợp với mục đích và phạm vi nghiên cứu, luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau đây: - Làm rõ khái niệm, đặc điểm, các hình thức trách nhiệm pháp lý của công chức và mối quan hệ giữa trách nhiệm pháp lý của công chức với các dạng trách nhiệm xã hội khác. - Luận giải các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với trách nhiệm pháp lý của công chức. - Phân tích thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức ở nước ta hiện nay, bước đầu xác định những nguyên nhân mặt tích cực và hạn chế của thực trạng đó. 5
- Luận giải các mục tiêu, phương hướng hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của công chức cả về quy định pháp luật lẫn tổ chức thực hiện. 4. Cơ sở khoa học và phương pháp nghiên cứu của luận văn Về cơ sở khoa học của luận văn, thực hiện đề tài này tác giả dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về xây dựng nhà nước kiểu mới - Nhà nước xã hội chủ nghĩa trong điều kiện đổi mới ở nước ta, dựa vào tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã phân tích một số quan điểm khác nhau trong sách báo pháp lý Việt Nam và nước ngoài về những vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu. Những luận điểm được phát triển trong luận án được dựa trên các công trình nghiên cứu cơ bản của các nhà khoa học trong và ngoài nước, các báo cáo tổng hợp của các cơ quan chức năng về tình trạng vi phạm pháp luật của công chức nước ta trong những năm gần đây. Về phương pháp nghiên cứu, các phương pháp được tác giả sử dụng trong quá trình nghiên cứu là: phương pháp luận Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật), phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp thống kê xã hội học. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã lý giải vấn đề trách nhiệm pháp lý của công chức theo các quan điểm: hệ thống, lịch sử, thực tiễn và trong mối liên hệ với thực tế đời sống cũng như các hiện tượng pháp lý khác. 5. Những điểm mới của luận văn Luận văn là công trình khoa học pháp lý Việt Nam nghiên cứu tương đối toàn diện và có hệ thống về trách nhiệm pháp lý của công chức trên cả 6
bình diện lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay. Điểm mới của luận văn thể hiện trên các khía cạnh sau đây: - Kiến giải một cách có cơ sở khái niệm trách nhiệm pháp lý của công chức gồm hai khía cạnh tích cực và tiêu cực. Trong giới hạn nghiên cứu, đã làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm trách nhiệm pháp lý của công chức, các hình thức trách nhiệm pháp lý của công chức và tương quan giữa trách nhiệm pháp lý của công chức với trách nhiệm chính trị, đạo đức và với các biện pháp tác động xã hội khác. - Đưa ra được các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với trách nhiệm pháp lý của công chức. - Đánh giá một cách tương đối toàn diện các quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức, cũng như thực trạng vi phạm pháp luật của công chức và thực tiễn áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với công chức vi phạm. - Đề xuất được những giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm pháp lý của công chức và những giải pháp bảo đảm việc thực hiện trách nhiệm pháp lý của công chức trong thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay. 6. ý nghĩa thực tiễn của luận văn Những kết luận và kiến nghị của luận văn có ý nghĩa thực tiễn trong việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về trách nhiệm pháp lý của công chức, đồng thời làm tư liệu nghiên cứu phục vụ quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam. Ngoài ra, luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu về trách nhiệm pháp lý của công chức. 7. Kết cấu của luận văn 7
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án gồm 3 chương, 9 mục. 8
Chương 1 Cơ sở lý luận về trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam 1.1. Khái niệm công chức và trách nhiệm pháp lý của công chức 1.1.1. Khái niệm công vụ ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau, chế độ nhà nước khác nhau nền công vụ được quy định khác nhau do có những cách hiểu, quan niệm khác nhau. Phạm vi công vụ luôn phụ thuộc vào chế độ chính trị, xã hội và bản chất nhà nước. Có thể khái quát các quan niệm khác nhau trong lịch sử về công vụ như sau: - Trong nhà nước phong kiến, công vụ được xem như một sứ mạng thiêng liêng cao cả và cũng là nơi quy tụ các lợi ích vật chất, quyền thế về tinh thần đối với nhân dân. Việc tuân thủ mệnh lệnh của nhà vua tức là thực thi bổn phận công vụ. Do đó, công vụ xét cho cùng là chế độ phục vụ nhà vua. - Trong nhà nước tư sản, công vụ xét về bản chất là sự phục vụ cho quyền lực công. Nền công vụ việc làm (chức vụ) không tạo ra sự ổn định cần thiết cho nền hành chính, đội ngũ công chức không có tính liên tục và kế thừa. Tuy vậy, nền công vụ này rất năng động và có hiệu suất cao, do tận dụng được hết mọi khả năng của người công chức. - Đối với các nước đang phát triển, mới giành được độc lập, nền công vụ ở các nước này thường mang đặc trưng hỗn hợp, chịu ảnh hưởng từ nhiều nền công vụ khác, công vụ phong kiến, công vụ chức nghiệp, công vụ việc làm, cũng như bản sắc riêng của quốc gia đó. Nền công vụ chưa được định hình, thường nghiêng về mô hình công vụ nước nào nó chịu ảnh hưởng nhiều nhất, thông thường là nước cai trị trước kia. 9
- Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây, có ý kiến cho rằng tồn tại một nền công vụ riêng, với đặc trưng của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa trong đó Đảng cộng sản giữ vai trò lãnh đạo. Đội ngũ nhân sự trong tổ chức Đảng cũng như trong Nhà nước đều do Đảng bố trí sắp xếp, quản lý, cùng hưởng quy chế pháp lý chung với các đối tượng cán bộ Đảng, tổ chức xã hội. Cán bộ, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo, có thể được điều động theo nhu cầu công tác từ ngành này sang ngành khác, từ trung ương đến địa phương, từ tổ chức Đảng, tổ chức xã hội sang cơ quan nhà nước và ngược lại. Do vậy, không tạo ra sự ổn định và tính chuyên nghiệp của nền công vụ, người công chức không tích lũy được kinh nghiệm, không thích nghi với công việc. Chúng tôi cho rằng, mô hình công vụ xã hội chủ nghĩa, chưa phải là một mô hình công vụ độc lập vì bản thân nó có nhiều yếu tố tiếp thu của mô hình chức nghiệp và mô hình việc làm. Ví dụ, vừa phân chia công chức theo ngạch, bậc vừa có hệ thống lương chức vụ. Pháp luật của một số nước trên thế giới cho rằng, công vụ có nội dung bao gồm việc thực hiện các hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng nhằm thỏa mãn nhu cầu chung của xã hội trên cơ sở đường lối chính trị đã hoạch định. Tất cả những hoạt động của nhà nước đều nhằm mục đích phục vụ nhân dân, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống để bảo đảm trật tự, kỷ cương xã hội. Mặt khác, các luật đều được cụ thể hóa bằng quyết định quản lý nhà nước. Việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước và tiến hành những hoạt động về quản lý công chức, quản lý ngân sách, quản lý tài sản là để thực hiện các công việc nói trên. Vậy, công vụ là hoạt động phục vụ công việc nhà nước, được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước và nhằm sử dụng quyền lực đó để thực hiện các nhiệm vụ quản lý của nhà nước. Theo PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, ở nước ta hoạt động do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy của Nhà nước, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội và nhiều tổ chức xã hội khác thực hiện, thực chất đều là hoạt động phục 10
vụ lợi ích công; đa phần trong số đó có tính chuyên nghiệp, thường xuyên và được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Như vậy, có thể nói rằng, đây là hoạt động "công vụ" với nghĩa đúng của từ. Tuy nhiên, trên cơ sở ý nghĩa khoa học và thực tiễn quy định pháp lý về vấn đề này, khái niệm công vụ có thể được hiểu là hoạt động của các công chức, viên chức trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và lực lượng vũ trang. Luật cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010 chưa nêu ra khái niệm công vụ mà chỉ có quy định hoạt động công vụ của cán bộ, công chức. Điều 2 Luật cán bộ công chức quy định: "Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan". Khái niệm "công vụ" trong pháp luật hiện hành chưa có định nghĩa chính thức và nội hàm của khái niệm này còn có sự biến động, chúng ta vẫn có thể nhận thấy (qua nội dung Luật cán bộ, công chức năm 2008), công vụ có những đặc điểm chính sau đây: Một là, "công vụ" trước hết là hoạt động có tính chất phục vụ. Hai là, hoạt động công vụ có tính chuyên nghiệp. Ba là, nó có thể không trực tiếp làm ra của cải vật chất cho xã hội nhưng bảo đảm các điều kiện, hỗ trợ, tổ chức quản lý hoạt động sản xuất của cải vật chất. Bốn là, hoạt động công vụ nhà nước được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Những đặc điểm này xác định hoạt động công vụ nhà nước như một dạng hoạt động riêng biệt, khác những dạng hoạt động sản xuất như hoạt động của công nhân và nông dân. Từ những phân tích nêu trên, bước đầu có thể đưa ra định nghĩa công vụ như sau: Công vụ là một loại lao động mang tính phục vụ, tính quyền lực 11
và pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. 1.1.2. Khái niệm công chức ở nước ta, phạm trù công chức không chỉ giới hạn trong phạm vi những người thuộc nền hành chính nhà nước, mà còn nằm cả trong hệ thống chính trị. Theo pháp luật hiện hành đồng thời tồn tại ba khái niệm "cán bộ", "viên chức" và "công chức". Các "cán bộ", "công chức", "viên chức" mà pháp luật nói chung và các văn bản luật hành chính nói riêng điều chỉnh, không chỉ làm việc trong bộ máy nhà nước, mà cả trong các cơ quan của các tổ chức xã hội (bao gồm cả tổ chức chính trị - Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp). Đây là một nét đặc thù xuất phát từ chế độ chính trị của nước ta. Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII và Nghị quyết Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII, từ giữa năm 1993 công việc xây dựng dự án Pháp lệnh cán bộ công chức được tiến hành khẩn trương. Một trong những nội dung khó khăn và phức tạp nhất là xác định phạm vi khái niệm công chức Việt Nam gồm những ai, họ phải hội tụ đủ những tiêu chí nào. Khi cho ý kiến chỉ đạo về dự án Pháp lệnh Công chức do Ban cán sự Đảng Chính phủ trình Bộ Chính trị ngày 25 tháng 8 năm 1995, Bộ Chính trị Trung ương Đảng đã chỉ rõ: ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức có đặc điểm khác các nước. Cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước, Đảng và đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Bởi vậy, cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong toàn bộ hệ thống chính trị bao gồm: các công chức nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở các cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh,...), cán bộ làm việc chuyên trách trong các cơ quan Đảng, đoàn thể. 12
Tiếp thu tinh thần chỉ đạo trên của Bộ Chính trị, tại Pháp lệnh cán bộ công chức đã nêu ra khái niệm cán bộ công chức một cách chung chung, chưa có sự phân biệt rõ về cán bộ, công chức. Chỉ đến khi Luật cán bộ công chức năm 2008 ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 thì cán bộ, công chức mới được định nghĩa riêng biệt và có sự phân biệt rõ. Tại Điều 4 Luật cán bộ, công chức năm đã đưa ra định nghĩa riêng cho từng khái niệm "cán bộ", "công chức", tại Điều 4 quy định về cán bộ, công chức: 1. Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 2. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vụ sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. 3. Cán bộ xã phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển 13
dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại Điều 4 của Luật cán bộ, công chức, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau đây: 1. Văn phòng Quốc hội; 2. Văn phòng Chủ tịch nước; 3. Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; 4. Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp; 5. Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; 6. Đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và Công an nhân dân; 7. Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Cũng theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày 10 tháng 10 năm 2003 của Chính phủ về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn, lần đầu tiên trong pháp luật nước ta có quy định về công chức xã, phường, thị trấn. Sau đó được thể chế hóa vào khoản 3 điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008. Công chức xã, phường, thị trấn gồm các chức danh sau đây: 1. Trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy); 2. Chỉ huy trưởng quân sự; 3. Văn phòng - Thống kê; 4. Địa chính - Xây dựng; 5. Tài chính - Kế toán; 14
6. Tư pháp - Hộ tịch; 7. Văn hóa - Xã hội. Trên cơ sở những vấn đề đã nêu, chúng ta có thể rút ra một định nghĩa đầy đủ hơn về công chức: Công chức Việt Nam là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch hoặc được giao giữ một công vụ (được giao nhiệm vụ thường xuyên), được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, vị trí công tác trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước, bộ máy giúp việc của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, theo luật hiện hành, công chức là những người, sau khi thỏa mãn những điều kiện theo định nghĩa trên đây, không chỉ tiến hành hoạt động có tính chất phục vụ việc thực hiện quyền lực nhà nước trong cơ quan hành chính nhà nước hiểu theo nghĩa hẹp, mà cả trong Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan tư pháp, các cơ quan đại diện của Nhà nước ở nước ngoài, các cơ quan, đơn vị thuộc các lực lượng vũ trang của Nhà nước, bộ máy giúp việc thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Quan niệm trên đây cho thấy phạm vi khái niệm công chức về cơ bản phù hợp với thực tiễn hiện hành ở nước ta. Nó tương ứng, nhưng chưa phải là đồng nhất hoàn toàn, với phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước. Tóm lại, trên con đường hoàn thiện, phạm vi khái niệm công chức của nước ta trải qua nhiều bước phát triển, mỗi bước đều phải phù hợp với đòi hỏi khách quan của các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội hay nói cách khác, bị quy định bởi những điều kiện khách quan đó. Đồng thời cũng bị chi phối bởi nhận thức chủ quan của cơ quan lãnh đạo, nhà lập pháp trong từng thời kỳ, trong đó nhân tố chủ quan vẫn là cơ bản, có ý nghĩa quyết định. 1.1.3. Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay 15