Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh: Giải pháp nâng cao chất lượng kiềm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:92

Thêm vào BST

Báo xấu

16
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm 3 mục tiêu: Xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn cho các mục tiêu kiểm soát cam kết chi ngân sách qua kho bạc nhằm giảm thiểu các rủi ro trong quá trình thanh toán qua kho bạc; những nguyên tắc cam kết chi; quy trình kiểm soát cam kết chi qua Kho bạc Nhà nước.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh: Giải pháp nâng cao chất lượng kiềm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC CÔNG NGHỆ TP.HCM NGUYỄN THỊ NGỌC ANH GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SỸ Chuyên ngành: Kế toán Mã số ngành: 60340301 TP.Hồ Chí Minh, tháng 09 năm 2015
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC CÔNG NGHỆ TP.HCM NGUYỄN THỊ NGỌC ANH GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SỸ Chuyên ngành: Kế toán Mã số ngành: 60340301 CÁN BỘ HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG TP.Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2015
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Học viên thực hiện Luận văn Nguyễn Thị Ngọc Anh
ii LỜI CẢM ƠN Qua quá trình học tập và rèn luyện ở trường lời đầu tiên tôi xin trân trọng cảm ơn Thầy Hiệu trưởng và Ban Giám hiệu trường Đại học Công Nghệ TP. Hồ Chí Minh đã tổ chức và tạo nhiều điều kiện thuận lợi cho tôi được có cơ hội học lớp Cao học kế toán niên khoá 2013 – 2015 tại trường. Đồng thời tôi xin chân thành cảm ơn đến toàn thể Quý Thầy Cô, những người đã truyền đạt kiến thức cho tôi trong suốt thời gian theo học cao học tại trường Đại học Công Nghệ TP. Hồ Chí Minh. Tôi vô cùng biết ơn đến Thầy TS. Nguyễn Thanh Dương, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này. Tôi xin cảm ơn tất cả các anh, chị, bạn đồng nghiệp trong cơ quan, các bạn trong lớp học đã cùng nhau học tập, cùng nhau chia sẽ kinh nghiệm trong học tập cũng như trong công việc. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám Hiệu nhà trường, các Thầy Cô và một lời chúc sức khoẻ dồi dào, kính chúc Quý Thầy – Cô mãi toả sáng trong sự nghiệp trồng người và chúc trường ngày càng phát triển. Học viên thực hiện Nguyễn Thị Ngọc Anh
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... iii MỤC LỤC .................................................................................................................. iv DANH MỤC VIẾT TẮT ........................................................................................ viii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................ ix CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI NSNN VÀ KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .......................... 1 1.1 CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................................................................ 1 1.1.1 Khái niệm ........................................................................................................... 1 1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi thường xuyên của NSNN ........................... 1 1.1.2.1 Khái niệm chi thường xuyên của NSNN ........................................................ 1 1.1.2.2 Đặc điểm của chi thường xuyên NSNN .......................................................... 1 1.1.2.3 Vai trò của chi thường xuyên NSNN ............................................................. 2 1.1.3 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi đầu tư phát triển của NSNN....................... 2 1.1.3.1 Khái niệm chi đầu tư phát triển NSNN ........................................................... 2 1.1.3.2 Đặc điểm của chi đầu tư NSNN ...................................................................... 2 1.1.3.3 Vai trò của chi đầu tư NSNN .......................................................................... 3 1.2.4 Phân loại chi ngân sách Nhà nước ..................................................................... 4 1.2 QUY TRÌNH CHI NGÂN SÁCH VÀ CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ ....................... 4 1.2.1 Các giai đoạn trong thủ tục thực hiện chi ngân sách ......................................... 4 1.2.1.1 Phân khai dự toán. ........................................................................................... 4 1.2.1.2 Cam kết chi ..................................................................................................... 5 1.2.1.3 Thanh toán ....................................................................................................... 7 1.2.1.4 Phê chuẩn chi tiêu/trả tiền ( gọi tắt là Chuẩn – chi) ........................................ 8 1.2.1.5 Phát ngân ( trả tiền cho người thụ hưởng) ...................................................... 9 1.2.2 Những vấn đề pháp lý liên quan đến thủ tục chi tiêu ngân sách. ....................... 9 1.2.2.1 Chỉ danh ngân sách ......................................................................................... 9
iv 1.2.2.2 Phương pháp quản lý ngân sách .................................................................... 10 1.2.2.3 Chế độ pháp lý của các khoản nợ công ......................................................... 12 1.3 KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC.............................................................................................................. 13 1.3.1 Tổ chức kiểm soát sự chi tiêu ngân sách .......................................................... 13 1.3.1.1 Phân loại kiểm soát. ...................................................................................... 14 1.3.1.2 Tổ chức các cơ quan phụ trách trong việc kiểm soát .................................... 14 1.3.2 Nhiệm vụ kiểm soát chi của Kho bạc. ............................................................. 15 1.3.2.1 Kiểm soát sự hợp pháp của cam kết chi và chuẩn chi .................................. 15 1.3.2.2 Kiểm soát tính hợp thức của lệnh trả tiền và hồ sơ liên hệ. .......................... 16 1.3.2.3 Kiểm soát quyền thụ hưởng và các điều kiện trả tiền .................................. 17 1.4 CAM KẾT CHI ................................................................................................. 18 1.4.1 Định nghĩa cam kết chi .................................................................................... 18 1.4.2 Nguyên tắc quản lý, kiểm soát cam kết chi...................................................... 19 1.4.3 Quy trình kiểm soát cam kết chi thường xuyên ............................................... 20 1..4.4. Quy trình quản lý, kiểm soát cam kết chi đầu tư: .......................................... 21 1.5 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH. ................................................................................................... 22 1.5.1 Tổ chức kiểm soát bằng cam kết chi tại Cộng hòa Pháp ................................. 23 1.5.2 Tổ chức kiểm soát chi ngân sách tại Mỹ. ......................................................... 24 1.5.3 Tổ chức kiểm soát chi ngân sách nhà nước tại liên bang Malaysia. ................ 26 ...... 1.5.4 Nhận định tổng quát về tổ chức kiểm soát chi NSNN ở một số nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .......................................................................... 28 1.5.5 Những nhận định tổng quát về các mô hình kiểm soát chi .............................. 28 1.5.6 Những bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ................................................ 31 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NN ...................................................................................... 34 2.1 HOẠT ĐỘNG CỦA KBNN TRONG HỆ THỐNG TÀI CHÍNH VIÊT NAM 34 2.1.1 Kho bạc Nhà nước............................................................................................ 34
v 2.1.2 Kho bạc Nhà nước Tỉnh ................................................................................... 34 2.1.3 Kho bạc Nhà nước Huyện ................................................................................ 34 2.2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI GIAI ĐOẠN 1990 – 2003 ......................... 34 2.2.1 Giai đoạn từ 1990 đến 1996 ( trước khi có luật ngân sách) ............................. 34 2.2.2 Giai đoạn từ 1997 đến 2003 ( từ khi có luật ngân sách) .................................. 37 2.3 TÌNH HÌNH KIỂM SOÁT CHI NSNN TỪ 2004 ĐẾN NAY ........................... 40 2.3.1 Cơ chế quản lý tài chính nhà nước hay khuôn khổ pháp lý hiện hành. ........... 42 2.3.1.1 Cơ chế tài chính đối với cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ. .......... 42 2.3.1.1.1 Kinh phí giao để thực hiện chế độ tự chủ. ................................................. 43 2.3.1.1.2 Kinh phí giao, thực hiện cơ chế tài chính nhà nước ( không thực hiện chế độ tự chủ tài chính).................................................................................................... 44 2.3.1.2 Cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. ........................ 45 2.3.1.2.1 Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập. ......................................................... 45 2.3.1.2.2 Cơ chế tự chủ tài chính .............................................................................. 45 2.3.1.3 Cơ chế quản lý chi đầu tư phát triển ............................................................. 48 2.3.2 Quy trình kiểm soát chi ngân sách qua KBNN ................................................ 49 2.3.2.1 Giai đoạn cam kết chi. ................................................................................... 49 2.3.2.1.1 Chi thường xuyên. ...................................................................................... 49 2.3.2.1.2 Chi đầu tư phát triển. .................................................................................. 50 2.3.2.2 Giai đoạn thực hiện cam kết chi/thanh toán, chuẩn chi. ............................... 51 2.3.2.2.1 Chi thường xuyên ....................................................................................... 51 2.3.2.2.2 Chi đầu tư phát triển ................................................................................... 52 2.4 NHỮNG HẠN CHẾ TỒN TẠI VÀ NGUYÊN NHÂN ..................................... 54 2.4.1 Kiểm soát cam kết chi qua KBNN chưa được minh bạc cụ thể ...................... 54 2.4.2 Những bất cập trong công tác Chi thường xuyên: ........................................... 56 2.4.3 Chi đầu tư phát triển ......................................................................................... 57 2.4.4 Một số hạn chế khi chưa thực hiện kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nước.62 2.4.5 Những thuận lợi khi thực hiện cam kết chi thường xuyên ............................... 63
vi CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ................................................ 66 3.1 MỤC TIÊU VÀ ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NN QUA KBNN .............................................................. 66 3.1.1 Mục tiêu ........................................................................................................... 66 3.1.1.1 Kiểm soát cam kết chi góp phần nâng cao chất lượng kiểm soát chi ........... 66 3.1.1.2 Tránh hiện tượng lãng phí, tham ô, biển thủ công quỹ cũng như việc sử dụng ngân sách ( tiền ngân sách) không vì mục tiêu công ích........................................... 68 3.1.2 Định hướng....................................................................................................... 69 ................. 3.2 HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NSNN QUA KHO BẠC NHA NƯỚC. .......................................................................................... 69 3.2.1 Một số kết quả đạt được khi thực hiện cam kết chi quan Kho bạc Nhà nước: 70 3.2.2 Những hạn chế khi thực hiện cam kết chi tại Kho bạc Nhà nước: .................. 70 3.2.3 Các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm soát cam kết chi qua Kho bạc Nhà nước: .......................................................................................................................... 71 KẾT LUẬN ............................................................................................................... 76 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 78
vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Các từ viết tắt Tiếng Việt KBNN Kho bạc Nhà nước ĐVSDNS Đơn vị sử dụng ngân sách BTC Bộ tài chính CKC Cam kết chi NSNN Ngân sách Nhà nước KT-XH Kinh tế - Xã hội QLNN Quản lý Nhà nước ĐTPT Đầu tư phát triển TABMIS Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc XDCB Xây dựng cơ bản SDNS Sử dụng ngân sách PO Phân hệ quản lý Cam kết chi MLNSNN Mục lục ngân sách nhà nước
1 LỜI MỞ ĐẦU I. Tính cấp thiết của đề tài Trong điều kiện kinh tế - xã hội đất nước gặp nhiều khó khăn, do cả nguyên nhân nội tại và các tác động từ bên ngoài... ngành Tài chính đã chủ động xây dựng và thực hiện nhiều cơ chế, giải pháp, phấn đấu hoàn thành kế hoạch NSNN hàng năm, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội tưng thời kỳ. Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Ngân sách nhà nước được tạo lập thông qua hoạt động thu ngân sách nhà nước - đây là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ ngân sách nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của Nhà nước. Quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định gắn liền với hoạt động chi ngân sách nhà nước. Tình hình kinh tế - xã hội nước ta trong trong thời gian qua diễn ra trong bối cảnh thế giới tiếp tục có nhiều diễn biến phức tạp cả về kinh tế và chính trị. Một số nền kinh tế lớn vẫn còn nhiều yếu tố rủi ro như: Tình trạng bất ổn của các nền kinh tế mới nổi; phục hồi trong khu vực đồng Euro vẫn còn yếu... Ở trong nước, sản xuất kinh doanh tiếp tục đối mặt với những khó khăn, áp lực: Sức mua trên thị trường thấp; khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế chưa cao; sức ép nợ xấu còn nặng nề; hàng hóa trong nước tiêu thụ chậm... Ngoài ra, thời gian gần đây tình hình biển Đông có nhiều diễn biến phức tạp, bước đầu ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội và đời sống dân cư cả nước. Kiểm soát các khoản chi ngân sách Nhà nước qua kho bạc là một nghiệp vụ quan trọng, góp phần ngăn chặn tình trạng sử dụng kinh phí NSNN không đúng dự toán, định mức, chế độ, tiêu chuẩn ….. hạn chế gây thất thoát, lãng phí tiền và tài sản của Nhà nước. 20 năm thực hiện nhiện vụ kiềm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước đến nay cơ chế kiểm soát chi ngân sách qua nhiều lần sủa đổi, bổ sung vẩn còn
2 nhiều khiếm khuyết làm phát sinh các khoản nợ tồn đọng NSNN trong chi trả chi phí mua sắm, sửa chữa, chi phí đầu tư xây dựng….đối với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ thông qua các hợp đồng ký kết. Nguyên nhân làm phát sinh các khoản nợ tồn đọng NSNN nêu trên là do hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách, khi ký hợp đồng với nhà cung cấp, đều chưa ước lượng và dành sẵn số kinh phí cần thiết từ dự toán NSNN được giao hàng năm ( gọi tắt là dành dự toán ) để trang trải cho các khoản chi phí phát sinh từ hợp đồng. Việc đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện dành dự toán khi hợp đồng cũng tương tự như việc Ngân hàng Thương mại phát hành thu bảo lãnh để dành một phần số dư tài khoản tiền gửi của nhà cung cấp nhằm đãm bảo việc thực hiện hợp đồng, và hơn thế nữa, thực hiện dành dự toán còn mang ý nghĩa tạo sự bình đảng giữa hai bên, đơn vị sử dụng ngân sách và nhà cung cấp, trong quá trình thực hiện hợp đồng. Nếu không thực hiện dành dự toán sẽ không tránh khỏi trường hợp đơn vị sử dụng ngân sách chuyển đến KBNN nơi giao dịch giấy rút dự toán vượt quá dự toán NSNN còn lại được sử dụng. Và thực tế cho thấy, dù bị KBNN từ chối chi trả nhưng hợp đồng vẩn được thực hiện và NSNN vẩn phải gánh nợ tồn đọng trong thanh toán, nhiều nhất là trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Xuất phát từ những bất cập trên nên em chọn đề tài “ Giải pháp nâng cao chất lượng kiềm soát cam kết chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước” để làm luận án tốt nghiệp. II. Mục tiêu nghiên cứu - Xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn cho các mục tiêu kiểm soát cam kết chi ngân sách qua kho bạc nhằm giảm thiểu các rủi ro trong quá trình thanh toán qua kho bạc; - Những nguyên tắc cam kết chi; - Quy trình kiểm soát cam kết chi qua Kho bạc Nhà nước. III. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài được xác định là nâng cao chất lượng kiểm soát cam kết chi Ngân sách Nhà nước.
3 Phạm vi nghiên cứu được xác định từ lúc quyết định chi ( cam kết chi) cho đến lúc trả tiền ( xuất quỹ ngân sách) và thông qua việc thực hiện nhiệm vụ quả lý quỹ ngân sách của cơ quan Kho bạc nhà nước. IV. Nội dung nghiên cứu - Những lý luận cơ bản về NSNN và chi ngân sách Nhà nước, - Quy trình chi ngân sách và các vấn đề pháp lý, - Kiểm soát chi ngân sách và vai trò của Kho bạc Nha nước, - Kinh nghiêm kiểm soát chi ngân sách nhà nước của một số nước - Tổ chức kiểm soát cam kết chi ngân sách hiện nay, - Thực trạng kiểm soát cam kết chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nước, - Những hạn chế tồn tại và nguyên nhân - Các giải pháp hoàn thiện V. Phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên phương pháp diển dịch trừu tượng, nội dung của đề tài đi từ việc trình bày khái niệm, phân loại, quy trình chi ngân sách và các vấn đề pháp lý, làm cơ sở cho viêc xác định mục tiêu, yêu cầu và nội dung kiểm soát chi ngân sách. Phương pháp phân tích, quy nạp, nội dung cua đề tài đi từ việc phân tích khái quát về kiểm soát chi ngân sách của của Việt nam và một số nước, từ đó khái quát những bài học kinh nghiệm cho Việt nam, phân tích thực trạng kiểm soát cam kết chi chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nước nói chung và KBNN TP.HCM nói riêng, từ đó khái quát những hạn chế tồn tại và nguyên nhân, làm cơ sở cho các đề xuất mục tiêu, nguyên tắc, nội dung kiểm soát cám kết chi và quy trình kiểm soát cam kết chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nước. VI. Kết cấu đề tài: Ngoài phần mở đầu và kết luận, toàn bộ nội dung luận văn được kết cấu thanh 3 chương: - Chương 1: Những lý luận cơ bản về NSNN và kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
4 - Chương 2: Thực trạng kiểm soát cam kết chi ngân sách qua Kho bạc NN - Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nước qua KBNN.
1 CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI NSNN VÀ KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1 Khái niệm Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung được vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị và xã hội của Nhà nước trong từng công việc cụ thể. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, tại các địa phương và các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. 1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi thường xuyên của NSNN 1.1.2.1 Khái niệm chi thường xuyên của NSNN Chi thường xuyên là quá trình phân phối nguồn lực tài chính của nhà nước nhằm trang trải những nhu cầu của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ môi trường và các hoạt động sự nghiệp khác. 1.1.2.2 Đặc điểm của chi thường xuyên NSNN - Nguồn lực Tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên được phân bổ tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch. - Việc sử dụng kinh phí thường xuyên được thực hiện thông qua hai hình thức cấp phát thanh toán và cấp tạm ứng. Cũng như các khoản chi khác của Ngân sách nhà nước, việc sử dụng kinh phí thường xuyên phải đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. - Chi thường xuyên chủ yếu chi cho con người, sự việc nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia. - Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể
2 hiện qua sự ổn định chính trị – xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước. Với đặc điểm trên cho thấy vai trò chi thường xuyên có ảnh hưởng rất quan trọng đến đời sống KT-XH của một quốc gia. 1.1.2.3 Vai trò của chi thường xuyên NSNN - Chi thường xuyên có vai trò quan trọng trong nhiệm vụ chi của NSNN. Thông qua chi thường xuyên đã giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng QLNN; đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. - Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi hường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN để chi cho ĐTPT, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của nhà nước. 1.1.3 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi đầu tư phát triển của NSNN 1.1.3.1 Khái niệm chi đầu tư phát triển NSNN Chi đầu tư phát triển là các khoản chi không mang tính chất thường xuyên là khoản chi phát huy tác động sau một thời gian dài. 1.1.3.2 Đặc điểm của chi đầu tư NSNN Chi đầu tư phát triển là một bộ phận quan trọng trong chiến lược đầu tư phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là một bộ phận cấu thành trong 3 bộ phận tạo nên nguồn vốn kiểm triển của nhà nước nguồn vốn của các doanh nghiệp nhà nước Nguồn vốn chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước: Được sử dụng cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Các dự án lớn có vai trò quan trọng đối với nền sản xuất kinh tế quốc dân, quốc phòng an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực có sự tham gia của nhà nước, chi cho công tác lập và thực hiện các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch đô thị vùng và nông thôn - Cơ cấu chi đầu tư phát triển: Được phân loại theo ngành hoặc phân theo nguồn vốn hình thành khoản chi
3 * Cơ cấu chi theo ngành: Vốn đầu tư phát triển được bố trí cho các ngành trong nền kinh tế như : nông, lâm nghư nghiệp và thuỷ sản, công nghiệp và xây dựng, giao thông và bưu điện, y tế, giáo dục.... * Cơ cấu chi theo nguồn vốn: Vốn đầu tư phát triển của nhà nước, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước được hình thành do khấu hao và lợi nhuận để lại 1.1.3.3 Vai trò của chi đầu tư NSNN Chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN là một bộ phận của nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Mặc dù nguồn vốn cho các chương trình đầu tư phát triển chiếm khoảng 2/3 tổng vốn, trong đó đầu tư từ ngân sách nhà nước và tín dụng đầu tư phát triển chiếm trên dưới 40 % trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội nhưng luôn luôn là hạt nhân thu hút nguồn vốn khác hoặc thúc đẩy khả năng phát triển của nền kinh tế. Vai trò chủ yếu của chi đầu tư phát triển đó là: - Một là: Là nguồn vốn tập trung cho xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân và nước ngoài mở rộng sản xuất, kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá - Hai là: Là nguồn vốn đầu tư vào các chương trình phát triển mới, đầu tư theo chiều sâu, mở rộng sản xuất, ở các doanh nghiệp ,nhất là các doanh nghiệp phục vụ công ích, thuộc các thành phần kinh tế. Nâng cao chất lượng sản phẩm cho cơ sở sản xuất theo hướng ưu tiên b của kế hoạch nhà nước - Ba là: Tạo sức hút với các nguồn vốn khác cùng tham gia đầu tư vào nền kinh tế. Trong trường hợp này vốn nhà nước đóng vai trò tác nhân thúc đẩy, do vậy cần phải sử dụng thật hiệu quả, các dự án nhà nước phải có sức lan toả và thu hút cao. - Bốn là: Vốn đầu tư phát triển là nguồn vốn đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực, cải thiện cơ sở vật chất của ngành giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ, phát triển y tế, văn hoá và các mặt khác của xã hội – Năm là: Chi đầu tư phát triển thực hiện các mục tiêu xoá đói giảm nghèo, tạo việc làm, phát triển hạ tầng, cải thiện đời sống các vùng nghèo xã nghèo, vùng
4 sâu, vùng xa, phát triển nguồn nhân lực, xây dựng cơ sở sản xuất, dịch vụ, tạo ra những tác động tích cực cho vùng nghèo, người nghèo, hộ nghèo khai thác các tiềm năng của vùng vươn lên khá giả. 1.2.4 Phân loại chi ngân sách Nhà nước “Chi NSNN bao gồm: Các khoản chi phát triển kinh tế- xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợvà các khoản chi khác theo qui định của pháp luật”(Tiết 2, Điều 2, Chương I - Luật NSNN 2002)” 1.2 QUY TRÌNH CHI NGÂN SÁCH VÀ CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ Chi ngân sách là việc xuất quỹ ngân sách để đổi lấy những hang hoá dịch vụ, vì mục tiêu công ích, nhưng khi phân tích kỹ, muốn thực hiện một khoản chi phải tiến hành các thủ tục theo một trình tự quy định, được phân chia thành từng giai đoạn khác nhau. Và đan xen vào quá trình đó là một hệ thống kiểm soát chi chặt chẽ. 1.2.1 Các giai đoạn trong thủ tục thực hiện chi Nếu phân tích theo kỹ thuật thực hiện ngân sách, quá trình chi ngân sách trải qua các giai đoạn như sau: 1.2.1.1 Phân khai dự toán. Muốn sử dụng các kinh phí được phê chuẩn, những kinh phí này phải được phân chia ra từng quý một, phù hợp với tiến trình thực hiện chương trình công tác cả năm. Và sắp xếp những hành vi phát sinh ra chi tiêu theo từng Chương, loại, khoản, mục. Thủ trưởng cơ quan Tài chính sẽ kiểm nhận ( kiểm soát và chấp nhận hay còn gọi là thẩm định, chấp thuận) việc phân chia đó. Sở dĩ thủ tục qui định việc phân chia phải được cơ quan Tài chính hậu kiểm, vì đây là giai đoạn đầu tiên của việc thi hành những kinh phí đã được ghi trong ngân sách. Nếu không có thủ tục này, các cơ quan có thể chi tiêu ngay từ đầu năm, hết số kinh phí được chi. Lẽ cố nhiên, sự phân chia này cũng không thể ấn định một cách máy móc: trong suốt thời gian một niên độ ngân sách, có lúc cơ quan chi nhiều hơn, có lúc cơ quan chi ít hơn, tuỳ theo tính chất mà cơ quan đó thực hiện. Chính vì lý do đó, mà quyền phân chia kinh phí phải do chính cơ quan sử dụng kinh phí quyết định. Nói một cách khác, việc phân chia kinh
5 phí là một trạng thái quan trọng của sự quản lý tài chính nói riêng và sự quản lý hành chính nói chung. Quyền thẩm định và chấp thuận cần được tập trung vào cơ quan Tài chính, vì một lý do thứ hai: sự chi tiêu phụ thuộc vào tình trạng công quỹ. Chính phủ chỉ có thể chi tiêu khi tìm đủ phương tiện tài trợ và sự tiến triển của việc thu hoạch tài nguyên Quốc gia, dù tài nguyên đó là những phương tiện của KBNN ( tạm ứng tồn ngân). Cơ quan Tài chính cần luôn luôn theo dõi tình hình tồn quỹ ngân sách, để nếu cần, đề nghị các biện pháp đặc biệt: phát hành trái phiếu Kho bạc, nhờ Ngân hàng Nhà nước ứng trước, vay nước ngoài....Ngoài ra, quyền thẩm định và chấp thuận thuộc cơ quan Tài chính được quy định bởi chức năng quản lý tài chính công. Nếu không, việc phân bổ hay phân chia kinh phí của các cơ quan sử dụng ngân sách có thể nhầm lẫn hoặc vượt quá mức cho phép của Chính phủ. 1.2.1.2 Cam kết chi Đứng về phương diện kỹ thuật thi hành ngân sách về phần chi, các đơn vị sử dụng ngân sách muốn sử dụng kinh phí được cấp ( sau khi được kiểm nhận), đều phải qua giai đoạn quyết định chi\cam kết chi. Cam kết chi là một hành vi pháp lý, do cơ quan có thẩm quyền tự tạo ra một khoản nợ công; ước lượng và dành sẵn số kinh phí cần thiết để đài thọ cho khoản nợ đó. Theo một định nghĩa khác, cam kết chi là một quyết định chi bao hàm sự chi tiêu trong hiện tại và tương lai. Các hành vi làm căn cứ và nguyên nhân các cam kết chi rất là phức tạp. Nguồn gốc các khoản nợ công có thể là do một sự kiện hay một hành vi pháp lý. Những sự kiện có ảnh hưởng đến trách nhiệm của Quốc gia như thiên tai, dịch hoạ hay những sự bồi thường công vụ..... Nhưng phần lớn nguyên nhân tạo ra khoản nợ công là những hành vi pháp lý. Các hành vi này có thể là đơn phương hay đa phương. Ví dụ về một hành vi đơn phương: Chính phủ quyết định trưng dụng một tài sản của công dân, Chính phủ sẽ bồi thường cho chủ sở hữu tài sản đó hay Chính phủ quyết định trợ cấp cho một số đồng bào nghèo, người già neo đơn.... Việc bồi thường hay trợ cấp này là nguyên nhân tạo ra một khoảng nợ công. Ví dụ hành vi đa phương: Chính phủ ký một hợp
6 đồng với nhà thầu nhà xây dựng, hành vi đa phương này là nguồn gốc của một khoản nợ công. Nguồn gốc nợ công còn có thể là một hành vi có tính cách tổng quát và thường xuyên. Ví dụ một đạo luật về phát hành và thanh toán công trái. Người dân mua công trái sẽ thành chủ nợ của Quốc gia về số tiền hoàn trả nợ và số tiền lãi trong suốt thời hạn công trái ( 5 năm, 10 năm...) Sau cùng, nguồn gốc nợ công có thể là một hành vi điều kiện: như việc bổ nhiệm một công chức vào một ngạch hay một chức vụ nào đó. Đối với hai loại hành vi pháp lý trên, việc cam kết chi có tính cách thường xuyên và lâu dài. Nhưng thường hành vi pháp lý có tính cách nhất thời. Ví dụ, những hợp đồng cung cấp hàng hoá dịch vụ hay hợp đồng xây dựng.... Khi trình bày các nguyên nhân và căn cứ pháp lý của hành vi cam kết chi như trên, ta có một ý niệm về phân loại cam kết chi: - Cam kết chi tự ý và cam kết chi bắt buộc: thường các cơ quan Chính phủ quyết định cam kết chi ( tự ý) như: tuyển nhân viên, ký kết hợp đồng cung cấp hàng hoá dịch vụ....Nhưng trong trường hợp các sự kiện pháp lý ( thiên tai, dịch hoạ....), sự cam kết ngoài ý muốn ( bắt buộc) của cơ quan. - Cam kết chi hành pháp và cam kết chi lập pháp: thường cam kết chi do cơ quan thuộc hành pháp quyết định; nhưng cũng có thể là cơ quan lập pháp quyết định cam kết chi. Ví dụ: một đạo luật mở kinh phí để cứu trợ trong một trường hợp đặc biệt xảy ra. - Cam kết chi tổng quát và cam kết chi cụ thể: thường ngay đầu năm cơ quan có thể cam kết chi cho những công việc sẽ thực hiện trọn năm như: lương nhân viên, điện nước, bưu điện....hoặc có những cam kết chi cho những công tác hay cung cấp những hàng hoá dịch vụ cần phải thi hành trong một thời gian trên 12 tháng. Và những ngân khoản dành cho các dự án đầu tư hoạch định trong những chương trình đã được phép thi hành trong một năm, thậm chí là 5 năm, 10 năm .... những cam kết chi này được gọi là cam kết chi tổng quát hay hợp đồng khung. Ngược lại có những hành vi cam kết thực hiện cho từng hành vi một và thời gian thực hiện trọn một năm
7 ngân sách. Ví dụ, hợp đồng mua sắm dụng cụ, phương tiện làm việc hay sửa chữa công sở, phương tiện công tác... gọi là cam kết chi cụ thể. Theo luật hiện hành, thầm quyền cam kết chi thuộc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hay người được uỷ quyền; lẽ tất nhiên, đối phần của quyền hạn đó là một trách nhiệm bản thân về những sự nhầm lẫn hay sai phạm. Ngoài cơ quan sử dụng kinh phí, ngay trong giai đoạn cam kết chi đã có những cơ quan kiểm soát: - Kiểm soát theo hệ thống hành chính: các công chức được quyền cam kết chi vẫn phải chịu sự kiểm soát cấp trên. - Kiểm soát chi cam kết chi ngoại lai: tuỳ theo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và luật lệ hiện hành của từng nước, sẽ có một cơ quan chuyên chú đặc biệt về kiểm soát tất cả cam kết chi ngân sách. 1.2.1.3 Thanh toán Thanh toán là sự ấn định chính xác một khoản nợ công đối với mổi chủ nợ. Đến giai đoạn này khoản nợ mới thật sự trở thành tiền mặt, nhưng thực ra khoản nợ này đã có từ khi cam kết chi; vì vậy, một khi đã cam kết chi và công việc đã được thực hiện thì các cơ quan (đồng ký kết) không thể phản lại quyết định cam kết chi được. Tuy nhiên, muốn việc trả tiền chính xác, phù hợp với những công việc thực sự hoàn thành theo đúng những cam kết, cần phải trải qua giai đoạn thanh toán hay nói một cách khác, mục đích thanh toán là: + Chứng nhận việc thực hiện sự vụ phát sinh ra sự chi tiêu; + Xác định chính xác, minh bạch số chi tiêu đó. Ý niệm sự vụ đã thực hiện là yếu tố pháp lý của khoản nợ. Muốn biết khoản nợ của nhà nước có thực không, phải xem xét các giấy tờ chứng minh rõ rệt về quyền thụ hưởng của chủ nợ. Những văn bản chứng minh có thể là một văn bản tiếp nhận hàng hoá dịch vụ, hoặc biên bản nghiệm thu... Về phương diện pháp lý, thanh toán là một quyết định hành chính do đó một khoản nợ đối với Quốc gia được công nhận. Tác động này không tạo ra quyền lợi của chủ nợ, tác động chỉ có tính xác nhận quyền lợi đó. Trọng tâm của thanh toán là xác nhận những sự vụ đã thực hiện, nghĩa là sự thi hành nghĩa vụ của người ký kết