Luận văn: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

Chia sẻ: Pt Pt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:57

Thêm vào BST

Báo xấu

935
lượt xem 215
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tham khảo luận văn - đề án 'luận văn: thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý nsnn ở việt nam trong điều kiện hiện nay', luận văn - báo cáo, tài chính - kế toán - ngân hàng phục vụ nhu cầu học tập, nghiên cứu và làm việc hiệu quả

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

Luận văn Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay
MỤC LỤC 4 MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG I. Bản chất và vai tr ò c ủa ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường 5 1.Bản chất c ủa ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trườ ng 5 2. Vai trò c ủa ngân sách nhà nước trong nề kinh tế thị trườ ng 6 2.1 Đặc điểm c ủa cơ chế kinh tế thị trườ ng 6 2.2 Vai trò của ngân sách nhà nước trong cơ chế thị trườ ng 8 II. hệ thống ngân sách nhà nước 10 CHƯƠNG 2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 1. Sự cần thiết và tác dụng c ủa phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 14 3 .Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 16 II. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam 29 43 CHƯƠNG 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KẾT LUẬN 55 3
MỞ ĐẦU Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, s ử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền c ủa c ủa Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-hiện đạ i hoá đất nước theo định hướ ng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đờ i sống c ủa nhân dân; đả m bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật s ố 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động c ủa NSNN. Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò c ủa luật trong mọi lĩnh vực c ủa đờ i sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dầ n được quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía ngườ i dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía ngườ i dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đế n những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệ m vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điể m cần xem xét lại. Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế đ ộ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa được c ủa chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên quan đế n NSNN) và công tác chỉ đạo điề u hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệ u 4
quả c ủa NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra. CHƯƠNG I: HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯ ỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯ ỚC. I. Bản chất và vai tr ò c ủa NSNN trong nền kinh tế thị trường. 1. Bản chất c ủa NSNN. Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu. Là một công c ụ Tài chính quan trọng c ủa Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ. Trong lịch sử loài ngườ i, Nhà nước xuất hiện là kết quả c ủa cuộc đấ u tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội c ủa Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩ m xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể c ủa ngân sách đó. NSNN là khái niệ m quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ngườ i dâ n nào c ũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN: Theo quan điểm c ủa Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền c ủa Nhà nước trong một giai đoạn nhất định. Một cách hiểu tương tự, ngườ i Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tà i liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí c ủa Nhà nướ c trong một năm. 5
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoà i của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại c ủa bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đ ã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết đ ịnh và được thực hiện trong một năm đ ể đ ảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN). Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiê u (sử dụng) quỹ tiền tệ c ủa Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sả n phẩ m quốc dân dướ i hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế c ủa NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩ m xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung c ủa Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền c ủa các chủ thể đó thành thu nhập c ủa Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đế n các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệ m vụ c ủa Nhà nước. 2. Vai trò c ủa Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. 2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường. Mọi hệ thống kinh tế đề u được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động tối đa các nguồn lực c ủa xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu c ủa xã hiội. Việc sản xuất ra những loại hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá được sản xuất ra đáp ứng tốt cho 6
nhu cầu c ủa xã hội, đó là vấn đề cơ bản c ủa tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lượ ng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà ngườ i ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó được cơ quan c ủa Nhà nước quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản c ủa nó do thị trườ ng quyết định được gọi là Kinh tế thị trườ ng. Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản c ủa s ự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động c ủa mình thông qua thị trườ ng. Nhờ sự vân động c ủa hệ thống giá cả thị trườ ng mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượ ng và cơ cấu c ủa sản xuất với khối lượ ng và cơ cấu nhu cầu của xã hội. Có thể hiểu cơ chế thị trườ ng là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác động c ủa các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế là sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trườ ng bao gồm các nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trườ ng. Thực tế khó đánh giá đầ y đủ ưu điể m và khuyết tật c ủa cơ chế thị trườ ng. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản sau: * Cơ chế thị trườ ng kích thích hoạt động c ủa các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do c ủa họ. Do đó làm cho nề n kinh tế phát triển năng động, phát huy được các nguồn lực c ủa xã hội vào phát triển kinh tế. * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đế n mức thấp nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mớ i vào sản xuất, nhờ đó mà thúc đẩ y lực lượ ng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất lượ ng và số lượ ng hàng hoá. * Sự tác động của cơ chế thị trườ ng đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối lượ ng và cơ câú sản xuất với khối lượ ng và cơ cấu nhu cầu xã 7
hội, nhờ đó có thể thoả mãn nhu cầu tiêu dùng c ủa cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm khác nhau. * Trong cơ chế thị trườ ng tồn tại sự đa dạng c ủa các thị trườ ng. Bê n cạnh thị trườ ng hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trườ ng về vốn, lao động… phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vậ n động theo quan hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. Lịch sử phát triển c ủa sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trườ ng là cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị trườ ng không phải là hiện thân c ủa s ự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc. Mục đích hoạt động c ủa các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đế n sự phát triển mất cân đối giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân. Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tà i nguyên, gây ô nhiễm môi trườ ng sống c ủa con ngườ i mà xã hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh tế, xã hội không được đả m bảo. Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trườ ng hoạt động tốt cũng không thể đạt được. Sự tác động c ủa cơ chế thị trườ ng dẫn đế n sự phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đế n đạo đức và tình ngườ i. Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị trườ ng thuần tuý, mà thườ ng có sự can thiệp c ủa Nhà nước, khi đó nền kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp. 2.2. Vai trò c ủa Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường. 8
Tất cả những khiếm khuyết c ủa cơ chế thị trườ ng đòi hỏi có s ự can thiệp c ủa Nhà nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằ m khôi phục lai những cân đối và mở đườ ng cho sức sản xuất phát triển. Trong cơ chế điều chỉnh c ủa Nhà nước, bên trong kết cấu c ủa nó, ngoà i việc tổ chức một cách khoa học, thì những công c ụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng. NSNN là một trong những công c ụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, xã hội. M ục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như các doanh nghiệp và c ũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh trên thị trườ ng. NSNN ngoài việc duy trì s ự tồn tại c ủa bộ máy Nhà nước c òn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trườ ng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. NSNN được sử dụng như là công c ụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằ m đả m bảo cân đối hợp lý c ủa cơ cấu kinh tế và s ự ổn định c ủa chu kỳ kinh doanh. Trước xu thế phát triển mất cân đối c ủa các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đã i, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầ u tư vì hiệu quả đầ u tư thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ c ủa tư nhân có khả năng thao túng trên thị trườ ng; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đã i đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đả m bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. Giá cả trên thị trườ ng biến động dựa vào quy luật cung cầu c ủa hàng hoá, dịch vụ. NSNN c ũng được sử dụng như là công c ụ đả m bảo sự ổn định giá cả c ủa thị trườ ng. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những ngườ i có thu nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà ngườ i bán được phép đưa ra và mức này thườ ng là thấp hơn mức 9
giá cân bằng trên thị trườ ng, khi đó tất yếu sẽ dẫn đế n sự thiếu hụt trên thị trườ ng. để duy trì hiệu lực c ủa giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu c ủa hàng hoá, lượ ng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ c ủa Nhà nước thuộc NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho ngườ i sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó được khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà ngườ i bán được phép đưa ra và mức này thườ ng lớn hơn giá cân bằng trên thị trườ ng. Điều này sẽ dẫn đế n sự dư thừa hàng hoá trên thị trườ ng và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách mua hết lượ ng hàng thừa. Khoản tiền s ử dụng để thanh toán cho ngườ i bán cũng là từ NSNN. Một vai trò được coi là không ké m phần quan trọng c ủa NSNN là giả i quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trườ ng…Chẳng hạn trướ c vấn đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ thườ ng sử dụng các biện pháp tác động tớ i thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập c ủa các nhó m dân cư khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ngườ i có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể s ử dụng biện pháp tác động gián tiếp đế n thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực c ủa bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số ngườ i dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại. Như vậy, vai trò c ủa NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò c ủa nó. II. Hệ thống ngân sách nhà nước Luật NSNN ra đờ i là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta, thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới c ủa Đả ng từ Đạ i 10
hội VI, VII, VIII, là công c ụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệ u quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngâ n sách trung ương và ngân sách địa phương đã được phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm c ủa Đả ng và Nhà nước ta: tăng c ườ ng tính tập trung, thống nhất, tính liên tục c ủa điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đ i đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương đối với những vấn đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả. Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệ m vụ thu, chi c ủa mỗi cấp ngân sách. Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí c ủa bộ máy đó trong quá trình phát triể n kinh tế xã hội c ủa đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệ m vụ c ủa mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằ m thực hiện chức năng, nhiệm vụ c ủa Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đờ i của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiề u cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiề u cấp. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương: * Ngân sách trung ương phản ánh nhiệ m vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực 11
hiện các nhiệ m vụ kinh tế, chính trị, xã hội c ủa đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ c ủa Nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầ u tư phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách c ủa địa phương. Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách c ủa cả nước, tập trung đạ i bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đả m bảo các nhiệ m vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch c ủa cả nước. ngâ n sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán c ủa cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán c ủa ngân sách trung ương.Ngâ n sách trung ương bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phườ ng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). * Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách c ủa các cấp chính quyền bên dướ i phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngâ n sách xã chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đề u bao gồm một số đơn vị dự toán c ủa cấp ấy hợp thành. + Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đả m bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội c ủa chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đả m bảo chi và thực hiện cân đối ngâ n sách cấp mình. + Ngân sách cấp xã, phườ ng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác 12
trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi c ũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp c ủa cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đả m bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thô n mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ đả m nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi c ụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướ i để đả m bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dướ i.Trườ ng hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dướ i thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng c ủa mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trê n cho ngân sách cấp dướ i để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngâ n sách cấp này để chi cho nhiệm vụ c ủa ngân sách cấp khác trừ trườ ng hợp đặc biệt theo quy định c ủa Chính phủ. 13
CHƯƠNG II: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯ ỚC VÀ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯ ỚC Ở VIỆT NAM I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: 1. Sự cần thiết và tác dụng: Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đờ i từ năm 1967, tớ i nay đã qua nhiều lần bổ sung, s ửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung ương và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN. NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiề u cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phâ n cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đề u có nhiệm vụ cần đả m bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch s ử và thực tế hiện nay, trong khi Đả ng và Nhà nước ta đang chống tư tưở ng địa phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằ m khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo c ủa địa phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn. Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động c ủa NSNN với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằ m tập trung đấ y đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đả m bảo 14
phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động c ủa các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đế n điah phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền c ũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công c ụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩ y phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắ n và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nướ c trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắ n và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN. 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đế n việc quản lý và điều hành NSNN. Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội c ủa đất nước. Phâ n cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi c ủa các cấp. Thực chất c ủa nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệ m vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đả m bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý NSNN ở nước ta. 15
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đả m bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi c ả nước. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng c ủa Nhà nước trung ương trong quản lý kinh tế, xã hội c ủa cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã hội hoá c ủa nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này được thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương. - Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớ n trong nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đế n quá trình phát triển kinh tế, xã hội c ủa cả nướ c phải do ngân sách trung ương đả m nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động c ủa ngân sách địa phương, đả m bảo tính công bằng giữa các địa phương. Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phầ n trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướ i được cố định từ 3 đế n 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưở ng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đế n tư tưở ng trông chờ, ỷ lai hoặc lạ m thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm c ủa địa phương và trung ương trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây. 16
Bốn là: đả m bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngâ n sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung c ủa cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. 17
3. Nội dung c ủa phân cấp quản lý NSNN. Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung c ủa phân cấp quản lý NSNN được quy định rõ trong chương II và III c ủa luật NSNN bao gồm: Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điề u hành NSNN từ trung ương đế n địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiể m tra, giá m sát về chế độ, chính sách. Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệ m c ủa các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngâ n sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ thể: Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thườ ng xuyên và chi đầ u tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ ban thườ ng vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngâ n sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đả m bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách c ủa các địa phương. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ c ủa Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giá m sát việc thi hành pháp luật về NSNN. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điề u 18
chỉnh NSNN trong trườ ng hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN đả m bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiệ n NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướ i; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiể m tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản c ủa Nhà nước. Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩ m quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; hướ ng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biệ n pháp nhằ m thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệ m chi NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượ ng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác c ủa Nhà nước; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ. Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội c ủa cả nước và cân đối chủ yếu c ủa nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầ u tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp vớ i bộ tài chính lập dự toán và phương án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiể m tra đánh giá hiệu quả c ủa vốn đầ u tư các công trình xây dựng cơ bản. Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội 19
chi NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạ m thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ tướ ng Chính phủ. Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiể m tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giá m sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp c ủa nhân dân theo quy định c ủa pháp luật. Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trườ ng hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiể m tra nghị quyết c ủa HĐND cấp dướ i về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệ m vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầ u tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quả n lý. Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệ m vụ, quyền hạ n của các cơ quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có s ự đổi mới theo hướ ng tăng tính tự chủ, sáng tạo c ủa địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi 20
dưỡ ng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiê u hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội c ủa địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất c ủa Nhà nước. Điều này cơ bản c ũng phù hợp với phương hướ ng đổi mới chức năng, nhiệm vụ c ủa HĐND và UBND đượ c Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc. Về các khoản thu NSNN: Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không b ị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu nà y đều mang tính chất cưỡ ng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu c ủa các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn vớ i quyền lực của nhà nước. Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại: - Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu. - Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác. Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu c ủa các cấp ngân sách dựa vào cơ sở kinh tế c ủa chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý thì nguồn thu c ủa các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tỏ chức kinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương. Điều này đã dẫn đế n tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế c ủa trung ương và địa phương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị trườ ng tiêu thụ sản phẩ m. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệ m c ủa các cấp chính quyền địa phương trong việc quan tâ m tới những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý ở địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược điểm trên, chế độ phân cấp được điều chỉnh theo hướ ng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách trung ương và ngân sách địa 21