Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền địa phương

Chia sẻ: ViJenlice ViJenlice | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:224

Thêm vào BST

Báo xấu

40
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án trình bày khái quát tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề phân cấp; Phân tích thực trạng, kết quả khảo sát, đánh giá thực trạng phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; Đề xuất giải pháp và kiến nghị để tăng cường phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền địa phương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐÌNH THÁI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐÌNH THÁI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Người hướng dẫn khoa học: Chữ ký 1. PGS.TS. Hoàng Mai 2. PGS.TS. Phạm Minh Tuấn HÀ NỘI - 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân. Các số liệu nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác./. TÁC GIẢ Nguyễn Đình Thái
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện đề tài: “Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền địa phương”, tôi đã nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của tập thể lãnh đạo, các nhà khoa học, cán bộ, giảng viên; đặc biệt là Lãnh đạo Khoa Sau đại học, cô giáo chủ nhiệm; chuyên viên các phòng, ban chức năng của Học viện Hành chính quốc gia; các nhà khoa học đã tham gia các hội đồng chấm Luận án. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành về sự giúp đỡ đó. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS. Hoàng Mai và PGS. TS. Phạm Minh Tuấn - Những người trực tiếp hướng dẫn khoa học của Luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp đang công tác tại Học viện Chính trị khu vực II, gia đình đã động viên, tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành Luận án./. TÁC GIẢ Nguyễn Đình Thái
DANH MỤC BẢNG BIỂU Thứ tự Nội dung Ký hiệu Trang 1 Hệ thống quy hoạch quốc gia Bảng 2.1. 58 Thẩm quyền lập và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung 2 Bảng 3.1. 85 ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương Danh mục quy hoạch đã được phê duyệt và 3 triển khai của thành phố trực thuộc trung Bảng 3.2. 93-94 ương thời kỳ 2010-2020, tầm nhìn 2030 Tổng hợp phân cấp thẩm quyền quản lý 4 NSNN đặc thù giữa trung ương với thành Bảng: 3.3. 100 phố trực thuộc trung ương hiện nay (2020) Tổng thu ngân sách của các thành phố trực 5 thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn Bảng: 3.4. 101-102 2015 – 2019 Tỉ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại 6 của thành phố trực thuộc trung ương năm Biểu đồ 3.1. 102 2019 Tổng chi NSNN của các thành phố trực 7 thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn Bảng: 3.5. 104 2015 – 2019 Ý kiến đánh giá về thể chế phân cấp quy 8 Biểu đồ 3.2. 119 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý quy 9 Biểu đồ 3.3. 120 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Điều kiện thực hiện thẩm quyền quản lý quy 10 Biểu đồ 3.4. 121 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Ý kiến đánh giá về hiệu quả phân cấp quy 11 Biểu đồ 3.5. 121 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 12 Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền ban Biểu đồ 3.6: 123
hành pháp luật, chính sách, định mức và tiêu chuẩn NSNN Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền quản 13 Biểu đồ 3.7. 124 lý thu NSNN Đánh giá phân cấp thẩm quyền quản lý 14 Biểu đồ 3.8. 126 nhiệm vụ chi NSNN Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền thành 15 Biểu đồ 3.9. 128 lập, sáp nhập, giải thể TCBM Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền phân 16 Biểu đồ 3.10. 129 loại, xếp hạng TCBM Đánh giá cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù 17 Biểu đồ 3.11. 131 về quản lý CBCC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Số TT Từ viết tắt Chú giải 1 CBCC Cán bộ, công chức 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 NSNN Ngân sách nhà nước 4 TCBM Tổ chức bộ máy 5 UBND Ủy ban nhân dân
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................1 1. Lý do chọn đề tài ................................................................................................1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu......................................................................5 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ......................................................................5 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .................................................7 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học ........................................................8 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................9 8. Cấu trúc của Luận án ........................................................................................10 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................11 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC .......................................................................................................................11 1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý nhà nước ..11 1.1.2. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước trên một số ngành, lĩnh vực ......................................................................................................................16 1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .......................................................................................20 1.2.1. Các công trình nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước ...........................................................................20 1.2.2. Các công trình nghiên cứu về xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước ......................22 1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐƯỢC KẾ THỪA VÀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN .................................................................................................28 1.3.1. Những vấn đề kế thừa và giá trị tham khảo của các công trình nghiên cứu đã công bố .................................................................................................................28 1.3.2. Những nội dung Luận án tiếp tục nghiên cứu ............................................32 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 .....................................................................................34 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .......................................................................................................36
2.1. QUAN NIỆM, NGUYÊN TẮC VÀ HÌNH THỨC CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .................................................36 2.1.1. Một số quan niệm liên quan........................................................................36 2.1.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước ......................................................41 2.1.3. Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước ..................................................43 2.2. CHỦ THỂ, NỘI DUNG, ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO VÀ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ...................47 2.2.1. Chủ thể phân cấp quản lý nhà nước ............................................................47 2.2.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước .........................................................49 2.2.3. Điều kiện đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước ..........................................53 2.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN MỘT SỐ LĨNH VỰC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .......................................................................................................57 2.3.1. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội .........................................57 2.3.2. Quản lý ngân sách nhà nước .......................................................................64 2.3.3. Tổ chức bộ máy và Cán bộ, công chức.......................................................67 2.4. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI VIỆT NAM ...........70 2.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trên thế giới ..........................................................71 2.4.2. Kinh nghiệm đối với Việt Nam ..................................................................78 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .....................................................................................81 Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG.......................................................................................................................83 3.1. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ..............................83 3.1.1. Thực trạng phân cấp về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội .........................................................................................................................83
3.1.2. Thực trạng phân cấp thẩm định, quản lý và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ..........................................................................................88 3.1.3. Một số kết quả thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội....................................................92 3.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .............................................................................................................95 3.2.1. Thực trạng phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN ......................................................................................955 3.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN ...............98 3.3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TCBM VÀ CBCC......................................................................................................................104 3.3.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về TCBM ...................................104 3.3.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về CBCC ....................................111 3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ...................................................................................................1188 3.4.1. Một số kết quả đạt được............................................................................118 3.4.2. Một số tồn tại và hạn chế ..........................................................................132 3.4.3. Một số nguyên nhân của tồn tại và hạn chế ..............................................138 TIỂU KẾT CHƯƠNG ......................................................................................141 Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ...............................................144 4.1. ĐỊNH HƯỚNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .................................................................................................................................144 4.1.1. Đảm bảo sự quản lý thống nhất trong phân cấp quản lý nhà nước...........144 4.1.2. Đảm bảo và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong phân cấp quản lý nhà nước ......................................................................................145 4.1.3. Phát huy tối đa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương .......................................................................................145
4.1.4. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương .............................................................................147 4.1.5. Phân cấp đi đôi với việc nâng cao năng lực của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương .....................................................................................................148 4.1.6. Coi trọng tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương trong phân cấp quản lý nhà nước .....................................................................................................148 4.2. NHÓM GIẢI PHÁP CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG .....................................................................................................149 4.2.1. Đổi mới nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước ...................................149 4.2.2. Hoàn thiện cơ sở chính trị và pháp lý .......................................................151 4.2.3. Tăng cường kiểm tra, kiểm soát, giám sát và thanh tra thẩm quyền được phân cấp...................................................................................................................156 4.3. NHÓM GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC ...............................................159 4.3.1. Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.. 159 4.3.2. Phân cấp quản lý NSNN ...........................................................................161 4.3.3. Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC .....................................163 4.4. KIẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ........................................................................................... 168 4.4.1. Đối với Trung ương Đảng và Thành ủy thành phố trực thuộc trung ương .................................................................................................................................168 4.4.2. Đối với Quốc hội ......................................................................................169 4.4.3. Đối với Chính phủ ....................................................................................173 4.4.4. Đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ............................175 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ...................................................................................178 KẾT LUẬN ........................................................................................................180 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ...............................................183 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................184 PHỤ LỤC...........................................................................................................193
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính ở Việt Nam, việc phân cấp nhằm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là một xu thế tất yếu. Tuy nhiên, trên thực tế việc phân cấp có mang lại hiệu quả hay không? Thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương như thế nào để tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhưng vẫn đảm bảo sự quản lý thống nhất từ trung ương? Đây là những vấn đề lý luận và thực tiễn đang đặt ra cấp thiết cần được nghiên cứu thỏa đáng. Về phương diện lý luận, tính chất đơn nhất của tổ chức nhà nước và nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam đã đặt chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong mối quan hệ kép: vừa phụ thuộc, vừa tự chủ. Trong khi đó, nhiều vấn đề lý luận giải quyết mối quan hệ giữa trung ương với chính quyền địa phương nói chung và thành phố trực thuộc trung ương nói riêng chưa được làm rõ, gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Việc phân cấp quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế, dẫn đến sự lệ thuộc thụ động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đối với sự lãnh đạo, chỉ đạo của trung ương, làm cho việc thiết lập chế độ lãnh đạo, quản lý tập trung quá mức, hạn chế quyền tự chủ và khả năng sáng tạo của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Về phương diện thể chế - chính sách, việc giải quyết mối quan hệ giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ chưa được đáp ứng về mặt lý luận mà còn trên khía cạnh thể chế, chính sách. Mặc dù chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước là tăng cường phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, song những quy định pháp luật cho vấn đề này còn thiếu và yếu, chưa đồng bộ, thống nhất, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn; chưa trở thành hệ thống chính sách, pháp luật đủ mạnh để điều chỉnh các nội dung phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trên thực tế, một số chủ trương của Đảng về phát triển các 1
thành phố trực thuộc trung ương chưa được thể chế hóa, những quy định mở trong Hiến pháp năm 2013 chậm được luật hóa. Hiện nay, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chỉ dừng lại trong các văn bản như: Luật Chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi năm 2019) một số nghị quyết, nghị định của Chính phủ về phân cấp. Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 đã hiến định về tổ chức chính quyền địa phương và chủ trương của Đảng về phân cấp đòi hỏi được thể chế hóa việc phân cấp quản lý nhà nước một cách bài bản, rõ ràng, đúng, đủ thẩm quyền nhằm phát huy quyền tự chủ, sáng tạo của chính quyền cấp dưới, nhất là chính quyền địa phương ở đô thị. Từ những thiếu hụt, bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật đòi hỏi phải hoàn thiện và nâng tầm địa vị pháp lý của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Về phương diện thực tiễn, các thành phố trực thuộc trung ương là những trung tâm chính trị, văn hóa, kinh tế, thương mại lớn của vùng và cả nước; là động lực quan trọng cho tăng trưởng kinh tế của khu vực và quốc gia. Trong khi đó, việc phân cấp quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn dàn trải, chưa đạt được thẩm quyền phù hợp để chính quyền thành phố trực thuộc trung ương quản lý tốt đô thị mang tính đặc thù. Đặc biệt, ba lĩnh vực cần được phân cấp trọng tâm và toàn diện nhưng chưa được quan tâm đúng mức như: i) Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội: Công tác quy hoạch, kế hoạch (bao gồm lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá quy hoạch, kế hoạch), với vai trò là một công cụ quản lý nhà nước quan trọng, vẫn còn nhiều bất cập trước những đòi hỏi của thực tế ở các thành phố trực thuộc trung ương. Việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với thành phố trực thuộc trung ương còn nhiều bất cập, hạn chế sự tự chủ, sáng tạo và sát hợp với tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn do quy trình thực hiện phức tạp, nhiều cấp quản lý. Thời gian phê duyệt quy hoạch, kế hoạch còn chậm; quy trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch rườm rà, chồng chéo, nhiều khâu trung gian; thẩm quyền và trách nhiệm của các chủ thể chính quyền chưa được xác định rõ ràng giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương... Do đó, việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung 2
ương; đồng thời, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước của trung ương đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có ý nghĩa kinh tế - xã hội cấp thiết. ii) Phân cấp quản lý nhà nước về NSNN: Thẩm quyền quyết định NSNN của chính quyền địa phương, đặc biệt là của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế, thụ động, chồng chéo trong nhiều quy định của pháp luật. Quy trình phê duyệt NSNN còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lý NSNN chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương. Một số nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trung ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung chưa hợp lý; cơ chế thưởng, xác định tỷ lệ bổ sung cho ngân sách của thành phố trực thuộc trung ương chưa tạo ra động lực mạnh mẽ thúc đẩy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực sự làm chủ ngân sách của mình. Chỉ tiêu thu ngân sách là trách nhiệm chính của cơ quan thuế (được tổ chức theo ngành dọc), nhưng được xem là chỉ tiêu pháp lệnh của UBND các cấp phải thực hiện. Chỉ tiêu thu ngân sách trung ương giao thành phố trực thuộc trung ương ngày càng cao, nhưng tỷ lệ điều tiết đối với ngân sách thành phố trực thuộc trung ương ngày càng giảm. Trong khi đó, nhu cầu chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của thành phố trực thuộc trung ương ngày càng tăng, dẫn đến nguồn vốn đầu tư từ ngân sách đối với hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội của đô thị ngày càng thu hẹp. Cơ chế hiện hành chưa cho phép thành phố trực thuộc trung ương thu một số khoản phí, lệ phí phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đô thị trực thuộc trung ương nhằm tạo thêm nguồn thu ngân sách địa phương, như: phí xăng dầu, phí môi trường, phí duy tu bảo dưỡng cầu đường, phí lưu hành xe, phí sử dụng bất động sản và chuyển nhượng bất động sản, v.v… Một số định mức chi ngân sách do bộ, ngành quy định khá thấp, nhưng thành phố trực thuộc trung ương không được phép chủ động điều chỉnh... Trong quá trình thực hiện, nhiều vấn đề vướng mắc, thành phố trực thuộc trung ương đã xin ý kiến, kiến nghị đối với trung ương, nhưng vẫn là các vấn đề đơn lẻ, chưa có tính hệ thống, chưa có giải pháp mang tính căn cơ, lâu dài, hệ thống. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN đặt ra yêu cầu cấp thiết và quan trọng để tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý NSNN đối với thành phố trực thuộc trung ương. iii) Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC: Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về phân cấp giữa Chính phủ và các tỉnh, 3
thành phố trực thuộc trung ương, lĩnh vực quản lý TCBM và CBCC đã đạt được những kết quả quan trọng, góp phần tinh gọn TCBM, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; xây dựng đội ngũ CBCC đủ phẩm chất, năng lực bảo đảm thực thi công vụ. Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được vẫn còn bộc lộ không ít những khó khăn, vướng mắc. Nhận thức về vai trò của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực TCBM, CBCC còn hạn chế; nội dung phân cấp chưa toàn diện; thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn “cào bằng”; vẫn còn tư duy “ôm đồm” thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của trung ương. Chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý TCBM và CBCC đối với thành phố trực thuộc trung ương chưa hoàn chỉnh, còn tản mạn tại nhiều luật, nghị định của Chính phủ; chưa được cụ thể hóa thành dự luật có tính pháp lý cao hơn. Thẩm quyền quản lý nhà nước của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan cấp dưới chưa đầy đủ. Thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu, bảo đảm nguyên tắc phân cấp. Nhiều thẩm quyền quản lý nhà nước về CBCC cần được trung ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, nhưng chưa được phân cấp. Cơ chế, chính sách đột phá trong quản lý, bổ nhiệm, luân chuyển, điều động, biệt phái, đào tạo, bồi dưỡng, thu hút, trọng dụng nhân tài, đánh giá CBCC chưa được phân cấp đầy đủ, chưa phát huy tự chủ của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Cơ chế quản lý công chức vẫn còn tập trung khá nhiều vào trung ương… Trong điều kiện cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, trung ương ngày càng có xu hướng phân cấp thẩm quyền và điều kiện thực hiện thẩm quyền cho chính quyền địa phương. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là chính quyền địa phương được tổ chức ở đô thị. Đặc điểm của đô thị, nhất là các đô thị trực thuộc trung ương đòi hỏi thiết kế mô hình tổ chức và hoạt động cần có những đặc thù để phát huy năng lực sản xuất xã hội ở đô thị. Bên cạnh đó, mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cũng đòi hỏi được trao những thẩm quyền đúng, đủ, thực quyền để vận hành TCBM, chức năng, nhiệm vụ quản lý phát triển đô thị trực thuộc trung ương. Vấn đề phân cấp của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ dừng lại ở một vài lĩnh vực mà cần đến 4
hệ thống thiết chế, thể chế, chính sách cùng một “khế ước” đủ mạnh để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời, trung ương vẫn tập trung được những quyền vốn thuộc về trung ương. Đây là mong muốn, song là đòi hỏi thực chất để giải quyết vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với địa phương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay. Xuất phát từ nhu cầu hoàn thiện lý luận, thể chế, chính sách và đáp ứng những yêu cầu của thực tiễn, tác giả chọn nội dung: “Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương” làm đề tài nghiên cứu của luận án. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích của đề tài Luận án Mục đích của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất phương hướng, giải pháp tăng cường phân cấp quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. 2.2. Nhiệm vụ của đề tài Luận án Để thực hiện mục đích trên, đề tài thực hiện những nhiệm vụ sau: - Làm rõ cơ sở khoa học của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; - Phân tích thực trạng phân cấp của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay trên 3 lĩnh vực cơ bản: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý TCBM và CBCC; - Đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường phân cấp của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về thời gian: Đề tài nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2004 đến nay. Đây là thời 5
điểm Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Về không gian nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu từ chính quyền trung ương đến chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, gồm giữa chính quyền trung ương với chính quyền Thủ đô Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ. Theo đó, đề tài khảo sát, nghiên cứu thực tiễn của 4 thành phố: Hà Nội, Đà Nẵng, Tp. Hồ Chí Minh, Cần Thơ. Tác giả luận án lựa chọn nghiên 4/5 thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, Hà Nội là thủ đô, đô thị đặc biệt, trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa của cả nước, đại diện cho đô thị phát triển khu vực phía Bắc; Đà Nẵng là đô thị trung tâm của khu vực miền Trung; Tp. Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt, đầu tàu phát triển kinh tế - xã hội của khu vực phía Nam và cả nước; Cần Thơ là đô thị trung tâm khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Việc lựa chọn như trên, nhằm đảm bảo quy mô phù hợp, tính đại diện, mẫu nghiên cứu, địa bàn nghiên cứu, đặc điểm của các độ thị ở mỗi vùng, miền. Về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trên 3 lĩnh vực chủ yếu: i) Phân cấp quản lý nhà nước trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Đây là lĩnh vực có ý nghĩa quyết định đến chiến lược phát triển của thành phố trực thuộc trung ương. Xét đến cùng, hoạt động phân cấp của các lĩnh vực nói chung đều giải quyết vấn đề phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương, quốc gia. Tuy nhiên, vấn đề phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa được chú trọng đúng mức, nội dung trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa phù hợp với thực tế của thành phố trực thuộc trung ương. Do vậy, việc tập trung nghiên cứu phân cấp lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng. ii) Phân cấp quản lý nhà nước về NSNN. Vai trò của NSNN là điều kiện quyết định thực hiện phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đây là lĩnh vực được quan tâm nhiều nhất trong phân cấp; nhu cầu, thực trạng và đòi hỏi được phân cấp NSNN của thành phố trực thuộc trung ương là rất lớn. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, vấn đề phân cấp NSNN vẫn là câu chuyện tiếp tục được tranh luận, nghiên cứu, đánh giá 6
khoa học để có giải pháp tối ưu cho phân cấp NSNN giữa trung ương với thành phố trực thuộc trung ương. ii) Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC. TCBM và CBCC là chủ thể thực hiện phân cấp. Chính vì vậy, việc tạo ra không gian thẩm quyền, pháp lý để thiết kế TCBM phù hợp và phát huy vai trò của CBCC trong phát triển thành phố trực thuộc trung ương là yêu cầu cấp thiết. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Đề tài nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và Duy vật lịch sử; quan điểm của Đảng về phân cấp quản lý nhà nước; các lý thuyết về tổ chức, phân quyền, phân cấp trong khoa học quản lý công. 4.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp nghiên cứu tư liệu thứ cấp: Phương pháp này được sử dụng để thu thập, khai thác, tổng hợp thông tin từ các nguồn đã công bố có liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp quản lý nhà nước; những văn bản, tài liệu, quy định của thành phố trực thuộc trung ương; các công trình nghiên cứu từ nhà khoa học, báo cáo, thống kê, kết quả điều tra… của chính quyền, ban, ngành, đoàn thể, tổ chức, cá nhân có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề nghiên cứu. Phương pháp thu thập thông tin, tài liệu thứ cấp được thực hiện kể từ khi bắt đầu hình thành ý tưởng nghiên cứu cho đến kết thúc sản phẩm của luận án. - Phương pháp lịch sử - lôgic: được sử dụng trong nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam từ trước tới nay, đặt các nghiên cứu gắn với hoàn cảnh, điều kiện lịch sử cụ thể. Phương pháp lôgic được thể hiện xuyên suốt quá trình nghiên cứu, chi phối đến lựa chọn nội dung, kết cấu tổng quan cũng như xử lý từng vấn đề cụ thể của đối tượng nghiên cứu để rút ra bản chất, hiện tượng; kế thừa những tính hợp lý trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước của trung ương đối với thành phố trực thuộc trung ương. - Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi: tác giả xây dựng phiếu khảo sát thu thập thông tin, số liệu bao gồm hệ thống các câu hỏi mang tính giả thuyết theo phương án phù hợp với mục tiêu nghiên cứu, nhằm minh chứng, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung 7
ương. Đối tượng khảo sát bao gồm: CBCC của chính quyền của 4/5 thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ). Phiếu thu thập ý kiến của CBCC hiện đang công tác tại HĐND và UBND cấp thành phố của 04 thành phố được lựa chọn khảo sát. Trong đó, lãnh đạo, quản lý từ cấp phòng trở lên (chiếm 10%: công tác ở HĐND 4% và UBND 6%); tỷ lệ còn lại là công chức (đang công tác ở các ban của HĐND chiếm 40% và UBND chiếm 50%). Số lượng phiếu điều tra: mỗi thành phố là 100 phiếu. Tổng số phiếu phát ra là 400 phiếu. Quy mô, địa bàn khảo sát như trên là đảm bảo tính hợp lý, tính đại diện, khách quan, tập trung so với quy mô, đối tượng khách thể nghiên cứu. Kết quả điều tra được xử lý số liệu bằng phần mềm SPSS. Kết quả sau xử lý được sử dụng trong phân tích, minh họa, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương theo 03 lĩnh vực được xác định trong nội dung nghiên cứu. - Phương pháp quy nạp, diễn dịch và tổng hợp: được sử dụng sau khi thu thập đầy đủ tài liệu, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu nhằm hoàn thiện báo cáo kết quả nghiên cứu của Luận án. - Phương pháp nghiên cứu liên ngành: tác giả luận án luôn ý thức được rằng, mỗi phương pháp, kỹ thuật được sử dụng cần phát huy phù hợp với từng nội dung nghiên cứu cụ thể. Đồng thời chúng phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể để có thể nhìn nhận một cách khách quan, toàn diện toàn bộ quá trình phân cấp, từ chủ trương của Đảng, đến hệ thống thể chế, công cụ chính sách của Nhà nước; từ thực trạng đang diễn ra và đòi hỏi tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý nhà nước với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Điều này là hết sức cần thiết khi sử dụng phương pháp nghiên cứu liên ngành. 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 5.1. Câu hỏi nghiên cứu (1) Cơ sở khoa học để thực hiện, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là gì? (2) Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay như thế nào? 8
(3) Những giải pháp và kiến nghị nào cần được đề xuất trong thời gian tới để tăng cường phân cấp của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương? 5.2. Giả thuyết khoa học Nếu chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không được trung ương phân cấp đầy đủ thẩm quyền, điều kiện thực hiện thẩm quyền thì sẽ giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời, kìm hãm sự phát triển năng động và sáng tạo về mọi mặt của thành phố trực thuộc trung ương. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 6.1. Đóng góp về mặt khoa học Đề tài nghiên cứu đã góp phần cung cấp cơ sở khoa học cho việc xây dựng và thực hiện chủ trương, chính sách phân cấp của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. 6.2. Đóng góp về thực tiễn - Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể đóng góp vào hoàn thiện thể chế, chính sách về phân cấp, nhất là phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. - Đề tài góp phần đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ thực tiễn của 4/5 thành phố trực thuộc trung ương trong 3 lĩnh vực cơ bản là phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý TCBM và CBCC. - Đề tài góp phần gợi mở những phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương theo hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; phát huy hơn nữa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. - Ngoài ra, kết quả của đề tài có thể làm tài liệu tham khảo cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đề ra chủ trương, chính sách quản lý trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp như hiện nay. 7. Những đóng góp mới của Luận án Kết quả nghiên cứu của đề tài luận án đã có những đóng góp mới: 9