Tiểu luận: Phân cấp tài khóa và mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền: một phân tích giữa các quốc gia

Chia sẻ: Dfvcx Dfvcx | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:25

Thêm vào BST

Báo xấu

96
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bằng chứng cung cấp trong bài nghiên cứu Phân cấp tài khóa và mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền: một phân tích giữa các quốc gia cho một mẫu gồm 30 quốc gia có thể gợi ý rằng sự phối hợp thất bại trong mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền có thể dẫn đến xu hướng thâm hụt trong việc phân cấp hoạch định chính sách, đặc biệt trong trường hợp các nước đang phát triển, không thể đáp ứng những yêu cầu quan trọng đối với việc phân cấp tài khóa thành công.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tiểu luận: Phân cấp tài khóa và mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền: một phân tích giữa các quốc gia

Tiểu luận PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ MỐI QUAN HỆ TÀI KHÓA GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN: MỘT PHÂN TÍCH GIỮA CÁC QUỐC GIA 1
Tổng quan - Phân cấp tài khóa chủ yếu bao gồm việc phân cấp các nguồn thu và chức năng chi tiêu đối với các cấp thấp hơn của chính phủ. Bằng cách mang chính phủ đến gần với người dân hơn, phân cấp tài khóa được mong đợi thúc đẩy hiệu quả của khu vực công cũng như trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong việc phân phối các dịch vụ và hoạch định chính sách. Phân cấp tài khóa cũng đưa đến mức độ phức tạp hơn trong mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và sự phối hợp thất bại trong mối quan hệ tài khóa có liên quan đến vị thế tài khóa, quốc gia và địa phương. Bằng chứng cung cấp trong bài nghiên cứu này cho một mẫu gồm 30 quốc gia có thể gợi ý rằng sự phối hợp thất bại trong mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyềncó thể dẫn đến xu hướng thâm hụt trong việc phân cấp hoạch định chính sách, đặc biệt trong trường hợp các nước đang phát triển, không thể đáp ứng những yêu cầu quan trọng đối với việc phân cấp tài khóa thành công. 1. Giới thiệu Trong những năm gần đây , ngày càng có nhiều nước trên thế giới đã bắt tay vào những chương trình phân cấp tài khóa đầy tham vọng bao gồm , theo nghĩa rộng giao lại chức năng chi tiêu và chuyển giao các nguồn thu cho chính quyền địa phương ( tiểu bang/ tỉnh, và/ hoặc thành phố/ xã) . Việc phân cấp chức năng chi tiêu và các nguồn thu cũng kêu gọi việc phân cấp trong việc hoạch định chính sách. Sau đó bao gồm quyền tự chủ lớn hơn trong quản lý nợ, quản lý thuế, và thực hiện ngân sách, do đó nhiệm vụ cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cũng như việc thực hiện những chức năng chuẩn mực của khu vực công có thể được chia sẻ qua các cấp của chính phủ. Động lực quan trọng cho phân cấp tài khóa ở một số quốc gia đó là cảnh tỉnh các cử tri về khả năng của chính quyền trung ương để đáp ứng 2
đầy đủ nhu cầu ngày càng tăng đối với hàng hóa và dịch vụ công (Tanzi, 1999). Những lợi ích tiềm năng của việc chuyển giao trách nhiệm tài khóa ở các cấp địa phương của chính phủ đó là tăng tính hiệu quả trong việc phân phối dịch vụ và giảm chi phí thông tin và giao dịch liên quan đến việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công (World Bank, 1997). Dựa trên nguyên lý tài chính công về việc chuyển giao quyền lực cho cấp thấp hơn, hiệu quả của khu vực công có thể được tăng cường bằng cách xem xét sự khác nhau của các địa phương về văn hóa, môi trường, tiềm năng tài nguyênthiên nhiên, nền kinh tế và các tổ chức xã hội. Sở thích và nhu cầu của địa phương được tin rằng sẽ phù hợp nhất với địa phương hơn là quốc gia, chính phủ. Thông tin về sở thích và nhu cầu của địa phương có thể được rút ra rẻ hơn và chính xác hơn bởi chínhquyền địa phương, những người mà gần gũi với người dân và do đó dễ xác đinh hơn những điều quan tâm của địa phương. Về mặt này, trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong các hành động của chính phủ cũng có thể được tăng cường bằng cách mang nhiệm vụ chi gần hơn với nguồn thu. Sắp xếp hợp lý các hoạt động của khu vực công và khuyến khích sự phát triển của truyền thống dân chủ địa phương cũng được coi là mục tiêu quan trọng của phân cấp tài khóa. Cuối cùng, trong một mức độ nào đó, phân cấp tài khóa thúc đẩy sự phân bổ nguồn lực hiệu quả, được mong đợi có liên quan đến vấn đề quản lý kinh tế vĩ mô.Sự mất cân bằng tài khóa toàn nền kinh tế và vấn đề nợ quá lớn ít nghiệm trọng sẽ cải thiện hiệu quả nền kinh tế vĩ mô, và các nguồn lực công khan hiếm có thể được chuyển từ thâm hụt tài chính và trả nợ sang gia tăng mức tài trợ, hậu quả của việc chi tiêu quá nhiều. Phân cấp tài khóa thì không phải không có những cạm bẫy. Một vấn đề quan trọng trong phân cấp tài khóa là sự phối hợp của các mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền, đã thách thức các nhà lý thuyết và nhà thực hành trong những năm gần đây (Poterba, 1996). Do việc gia tăng mức 3
độ phức tạp trong việc phối hợp các hành động của chính phủ khi cấp thấp hơn của chính phủ được quyền tự chủ lớn hơn trong việc hoạch định chính sách, các thách thức chính sách quan trọng trong các chương trình phân cấp là thiết kế và phát triển một hệ thống thích hợp của tài chính công đa cấp để cung cấp các dịch vụ công tại địa phương có hiệu quả và hiệu suất đồng thời duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Nhiệm vụ bao gồm quản lý các mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền bằng cách xem xét, một mặt, nhu cầu ngày càng tăng đối với hàng hóa và dịch vụ công tại địa phương và mặt khác, tầm quan trọng của việc duy trì kỷ luật tài khóa, quốc gia và địa phương. Khi những quyền hạn và trách nhiệm ngân sách mới được giao cho chính quyền địa phương, sự rõ ràng và minh bạch của các cơ quan cần được thúc đẩy trong quá trình hoạch định ngân sách, chẳng hạn chi tiêu phù hợp với doanh thu ở mỗi cấp địa phương. Nếu không có sự chú ý đặc biệt đến sự rõ ràng và minh bạch của các cơ quan, những mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền có thể trải qua những thất bại trong phối hợp. Những thất bại có thể khiến chính quyền địa phương trải qua sự không hiệu quả và vượt quá khả năng của họ, khi chính sách tài khóa được thiết kế và thực hiện theo xu hướng phân cấp. Những thất bại chính sách có xu hướng tự biểu hiện như một sự xu hướng thâm hụt và chi phí vay mượn cao hơn đưa đến một phần bù rủi ro liên quan đến xác suất cao hơn của việc vỡ nợ (Poterba & Rueben 1997; de Mello 1998). Do đó phân cấp tài khóa có thể làm trầm trọng hơn thay vì giảm sự mất cân bằng tài khóa và do đó gây nguy hiểm cho sự ổn định kinh tế vĩ mô (Prudhomme 1995; Huther & Shah 1996; Ter - Minassian 1999), trừ khi chính quyền địa phương cam kết kỷ luật tài khóa và các gói phân cấp bao gồm các biện pháp khuyến khích sự thận trọng trong nợ và quản lý chi tiêu. Việc áp dụng các hạn chế nghiêm ngặt về nợ của địa phương và sự giám sát hiệu quả các vị thế tài khóa địa phương là những điều kiện bổ sung quan trọng cho phân cấp tài khóa thành công, ngoài sự sẵn có của giới chuyên 4
môn ở cấp địa phương để quản lý hiệu quả sự gia tăng các nguồn lực (Fukasaku và de Mello, 1998). Trong ngắn hạn, liên quan đến ba hàm Musgravian truyền thống của chính phủ, những cạm bẫy của phân cấp tài khóa liên quan chặt chẽ với sự ổn định kinh tế vĩ mô và tái phân phối, trong khi lợi ích của nó liên quan đến lợi ích về việc phân bổ hiệu quả (Inman & Rubinfeld, 1997). Trong bối cảnh đó, mục tiêu của bài nghiên cứu này là để làm sáng tỏ hơn về mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và cân bằng ngân sách từ quan điểm xuyên quốc gia. Sự chú ý được tập trung vào một mẫu của 30 quốc gia mà các chỉ số tài chính công có thể so sánh được thì sẵn có của Tổ chức IMF’s Government Financial Statistics trong một khoảng thời gian đủ dài từ 1970 đến 1995 và ít nhất là hai cấp chính quyền. Phần còn lại của bài nghiên cứu được tổ chức như sau. Phần 2 cung cấp một tổng quan về các mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và trình bày các chỉ số tài chính công cơ bản cho mẫu các quốc gia được xem xét. Các chỉ số này cho phép phân tích sâu hơn về mức độ phân cấp tài khóa trong những nền kinh tế khác nhau, do đó một vài s ự kiện cách điệu có thể được đánh dấu. Phần 3 mô tả các nguồn quan trọng nhất của việc phối hợp thất bại được kiểm tra trong bài nghiên cứu. Phần 4 cung cấp bằng chứng thực nghiệm và phần 5 kết luận. 2. Mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền: a. Tài chính công khác biệt giữa các cấp chính quyền như thế nào? Tài chính công khác biệt giữa các cấp chính quyền vì nhiều lý do. i. Về khía cạnh nguồn thu, cơ sở thuế hữu ích, đơn giản để quản lý của các cấp địa phương bị giới hạn và thu hẹp (Bird, 1992) Doanh thu ngoài thuế (phí, lệ phí, t iền thuê, tiền bản quyền) cũng có xu hướng bị giới hạn về phạm vi và khả năng tạo ra nguồn thu. Cơ sở thuế địa phương bị thu hẹp bởi 5
thuế xuất khẩu, tính kinh tế theo quy mô.Cơ sở thuế xuất khẩu được quản lý tốt nhất bởi các cấp chính quyền cao hơn. Kết quả là nếu các cấp địa phương muốn trở thành người cung ứng hang hóa công quan trọng thì điều cần thiết là các cấp chính quyền cấp cao cần phân chia một phần nguồn thu cho các cấp địa phương để bù đắp lỗ hổng giữa thu và chi. ii. Về khía cạnh chi tiêu, nếu như ngân sách được cân bằng, khả năng chi tiêu của các cấp địa phương sẽ bị giới hạn bởi  Khả năng tạo ra nguồn thu của các cấp địa phương bị giới hạn như đã đề cập ở trên.  Chu chuyển tài khóa theo chiều dọc lẫn chiều ngang. Kích thước tối ưu của các cấp chính quyền đia phương được xác định dựa trên cơ sở thuế hiệu quả, với đọ rộng của cơ sở thuế tốt nhất nên được được quản lý bởi các cấp chính quyền này, và tính sẵn lòng của các cấp cao hơn ủy thác lại chức năng chi tiêu, mà sự chi tiêu này đòi hỏi thâm dụng chu chuyển tài khóa. Điều này dẫn đến kết quả quan trọng là thành phần các nguồn thu của các cấp địa phương đóng một vai trò quan trọng để xác định mức độ tự quyết của các cấp địa phương đối với việc quản lý chi tiêu. Ví dụ nguồn thu của các cấp địa phương được tăng cường khi các cấp địa phương được quyền kiểm soát các cơ sở thu thuế quan trọng. Điều này đưa họ nhiều tính hợp pháp hơn đối với các nguồn thu. Và vì vậy mất nhiều thơi gian để quản lý họ với những nhu cầu riêng. Trường hợp dựa trên chu chuyển tài khóa đẻ tài trợ cho chi tiều của các cấp địa phương theo chiều học hoặc chiều ngang, việc áp điều kiên lên các nguồn tiền được chi như thế nào bởi các cấp địa phương có thể làm giảm tính tự quyết trong việc quản lý chi tiêu của họ. Phân cấp tài khóa trong trường hợp này đơn thuần chỉ là ủy quyền: các cấp địa phương trở thành trung gianchi tiêu của các cấp cao hơn. Giá trị của ủy quyền trong việc quản lý chi tiêu là nó làm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong cung ứng dịch vụ bằng việc đưa chi tiêu khu vực công đến gần người nộp 6
thuế. Nhu cầu của các địa phương có thể không được đáp ứng hoàn toàn đầy đủ, tuy nhiên với việc áp điều kiện lên các khoản chi phản ánh nhu cầu của trung ương. Tính tự quyết của thực hiện chính sách đối với chu chuyển tài khóa cho phép nhu cầu địa phương được tính đến khi mà cà thu và chi đều được phân cấp. Thiếu việc áp điều kiện lên chu chuyển tài khỏa ẩn chứa nhiều rủi ro.  Thứ nhất, nó làm giảm động lực đối với các cấp địa phương để quản lý nguồn chi một cách hiệu quả, và làm yếu phạm vi hợp tác giữa các cấp chính quyền.  Thứ hai, khi nhu cầu chi tiêu không trùng khớp thì người nhận có thể sử dụng nguồn vốn chu chuyển để tài trợ cho các chi tiêu mà làm giảm tính hữu dụng của người cung ứng. Điều này là đặc biệt nghiêm trọng theo cấp ngang, khi mà các người nhận sử dụng nguồn vốn để tài trợ cho các chi tiêu mang lại lợi ích riêng, và có nhu cầu khác biệt đối với các nguồn chi này. Chu chuyển nguồn thuế và úy quyền có điều kiện cho phép cung ứng dịch vụ với mức chi phí quản lý thấp hơn, đồng thời làm giảm rủi ro “người tham gia miễn phí” trong trường hợp tạo ra các lợi ích riêng.  Thứ ba, mặc dù tính tự quyết cao hơn trong việc lập ngân sách do phân cấp tài khóa, các cấp địa phương có xu hướng bị giới hạn quyền lực trong việc phát hành và quản lý nợ. Những giới hạn này bao gồm những giới hạn về mặt định chế và về mặt thị trường. Rang buộc về mặt thể chế bào gồm: - các cấp địa phương có thể bị ngăn cấm từ phát hành nợ tài trợ cho thâm hụt trong một thời gian dài. Mặc dù các điều khoản chống thâm hụt trước đó, việc ngân sách vẫn thâm hụt sau này dẫn đến các cú sốc, các sự báo sai sẽ dẫn đến các nghĩa vụ nợ bắt buộc. Khi ngân sách mất cân bằng, các cấp địa phương bị giới hạn để cải thiện bằng trong 1 hay 2 năm ( đ iều khoản “no carry over rule” quy định việc cải thiền ngân sách chi được thực hiện bằng việc cắt giảm chi tiêu chứ không phải tăng doanh thu). Nếu tài trợ dại hạn được đáp ứng thì các cấp địa phương được phép phát hành các” golden 7
rule” ngược lại với nợ. Chuyển nhượng là các công cụ gia tăng được dùng để tài trợ chi đầu tư mà vượt quá khả năng của các cấp địa phương. Nhìn chung, giá trị của các nguyên tắc tài khóa phải được đánh giá dựa trên sự đánh đổi giữa tính linh hoạt trong ngắn hạn và sự bền vững trong dài hạn. Ngược lại các quy định này có xu hướng áp đặt các kỉ luật với các cấp thấp hơn, chúng cũng giới hạn khả năng của các cấp địa phương để tài trợ cho các nhu cầu địa phương.  Nợ của các cấp địa phương có thể bị giới hạn bởi các nhân tố thị trường. In shallow capital markets lượng người mua nợ của các cấp địa phương sụt giảm, từ đó không có thị trường chính thức cho trái phiếu địa phương. Trong nhiều trường hợp thì cấp trung ương là những người cung cấp tín dụng cho các cấp địa phương. Đây dường như là trường hợp ở nhiều quốc gia, trái phiếu địa phương nhiều hơn một chút so với lệnh phiếu được kí bởi cấp địa phương và được nắm giữ bởi chính quyền trung ương. Khi các trái phiếu này được giao dịch, kỉ luật thị trường có khả năng đảm bảo giới hạn tài khóa ở các cấp địa phương., mặc dù kích thước thị trường nợ của cấp địa phương nhỏ so với thị trường trái phiếu hay cấp trung ương.. Khi nợ địa phương được giao dịch, kỉ luật gây ra bởi thị trường theo các nguyên tắc chặt chẽ hơn như chuẩn mực kế toán công ty, minh bạch tỏng hoạch định ngân sách, kiểm toán độc lập và công bố dữ liệu kịp thời đúng lúc. Định chế xếp hạng tín dụng có khả năng giám sát các cấp địa phương và góp phần truyền tải các chuẩn mực thực hiện kế toán tốt nhất, mà có khả năng tăng cường sự giám sát đối với khu vực công (Capeci, 1994).  b. Một số bằng chứng ban đầu: Các chỉ số tài chính công cơ bản  Trong phần tiếp theo, sự chú ý tập trung vào một mẫu gồm 30 quốc gia có dữ liệu tài chính công, như chi tiêu chính phủ và cân bằng tài khóa, được phân tách giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương1 trong Government Financial Statistics của IFM, thời kỳ 1970 – 75. 2 Các quốc gia 1 Note 9 2 Note 10 8
có sự khác biệt đáng kể (hơn 5% điểm) về tỷ lệ chi tiêu của địa phương trong tổng chi tiêu của khu vực công được đại diện trong 2 mẫu. Các quốc gia này và các mẫu là Argentina (l970–85 and l986–95), Brazil (l970–89 and l990–95), Chile (l970–80 and l98l–95), Thai- land (l970–80 and l98l– 95), South Africa (l970–83 and l984–95), Norway (l970–78 and l979–95), and Spain (l970–89 and l990–95).  Do hạn chế về mặt dữ liệu, một số các chỉ số tài chính công có thể được xây dựng và một vài s ự kiện cách điệu có thể được nhấn mạnh từ góc nhìn giữa các quốc gia.  Đầu tiên, tầm quan trọng tương đối của các cấp chính quyền khác nhau trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công được phản ánh trong quy mô của các chính quyền địa phương. Quy mô có thể được đo lường theo giá trị độ lớn, như tỷ lệ chi tiêu trên GDP, hay, thú vị hơn, theo giá trị tương quan, như tỷ lệ chi tiêu của chính quyền địa phương trên chi tiêu chính quyền trung ương. Đối với quy mô theo độ lớn, Figure 1 cho thấy quy mô chi tiêu công ở các nước Châu Mỹ LaTinh, đặc biệt là ở Châu Á, có xu hướng nhỏ hơn so với các nước OECD. Hầu hết mọi người đồng ý rằng cầu về hàng hóa và dịch vụ công gia tăng với mức thu nhập do đó chi tiêu công có xu hướng lớn hơn ở các nước giàu hơn, các yếu tố khác không đổi. Tỷ lệ chi tiêu chính quyền trung ương từ 20% GDP của các nước Châu Á đền 40% trong các quốc gia Tây Âu của mẫu OECD. Đối với quy mô chính quyền theo tương quan, chi tiêu chính quyền địa phương trên tổng chi tiêu công là dưới 5% ở Châu Á, và từ 10% - 40% ở các nước Mỹ LaTinh, và từ 12% - 60% trong mẫu OECD. Chính quyền địa phương có xu hướng lớn trong các quốc gia mà chính quyền trung ương nhỏ (khối OECD & các nước Mỹ LaTinh). Tuy nhiên điều này không đúng cho các quốc gia Châu Á, ngoại trừ Ấn Độ, nơi mà các nước với chính quyền trung ương nhỏ với xu hướng đi kèm là tỷ phần chi tiêu của chính quyền địa phương cũng nhỏ. Trong khu vực OECD và Mỹ LaTinh, không giống như Châu Á, việc giảm chi tiêu của chính quyền trung ương được thực hiện chủ yếu bằng cách ủy 9
quyền các chức năng của khu vực công và các nghĩa vụ chi tiêu cho các cấp chính quyền địa phương, do đó gia tăng tỷ phần của chi tiêu chính quyền địa phương trong tổng chi tiêu chính phủ.  Thứ hai, liên quan đến các thành phần của nguồn thu chính quyền địa phương, Figure 2 cho thấy, ở Châu Á, các chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào chuyển giao tài khóa từ chính quyền trung ương. Trong khu vực OECD, có sự phân biệt rõ ràng giữa các liên bang (Áo, Canada, Thụy Sĩ, Đức, Hoa Kỳ), trong đó nhấn mạnh vào huy động nguồn thu thuế địa phương; và các nước Châu Âu (cũng như Úc), trong đó chuyển giao tài khóa ưu tiên áp dụng như là nguồn tài trợ chính của chi tiêu chính quyền địa phương. Mẫu hình ít rõ ràng ở Mỹ LaTinh. Ví dụ, Peru, Bolivia và Mexio cách thức chi tiêu địa phương được tài trợ khác nhau đáng kể, mặc dù tỷ phần chi tiêu của chính quyền địa phương là tương đương. Trường hợp của Peru, tập trung vào chuyển giao tài khóa và các nguồn thu ngoài thuế (phí, lệ phí), trong khi huy động nguồn thu thuế địa phương chiếm ưu thế ở Boliv ia và Mexico. Mặt khác, ở Brazil, Chile và Colombia, phần chi tiêu của chính quyền địa phương cao hơn và nguồn tài trợ cho chính quyền địa phương được phân chia đồng đều hơn giữa chuyển giao tài khóa và huy động nguồn thu thuế địa phương.  Thứ ba, thâm hụt ngân sách chính quyền địa phương nhỏ hơn nhiều so với chính quyền trung ương. Điều này phản ánh thảo luận ở trên về the limited autonomy (tính tự chủ hạn chế) của các chính quyền địa phương về quản lý các khoản nợ và chi tiêu. Kiểm tra Figure 3 cho thấy rằng, trong mẫu OECD, nơi mà xuất hiện một bức tranh rõ ràng về các thành phần của nguồn thu chính quyền địa phương, có vẻ như không có một kết hợp rõ ràng giữa cơ cấu nguồn thu địa phương của quốc gia và lập trường ngân sách của nó, quốc gia và địa phương, mặc dù tỷ phần chi tiêu địa phương tương đối cao. Ở Châu Á, tập trung tài khóa có liên quan đến sự mất cân bằng tài khóa được hạn chế, quốc gia và địa phương. Mặc khác, vị thế tài khóa có xu hướng to be poor ở Mỹ LaTinh với thâm hụt ngân sách tương đối cao, quốc 10
gia và địa phương, mặc dù sự đa dạng rộng trong cơ cấu nguồn thu chính quyền địa phương của khu vực này.  Nêu bật một vài cách điệu giữa các quốc gia, nó cũng thú vị, ở giai đoạn này, chú ý hơn đến từng quốc gia và trải qua sự thay đổi đáng kể trong quy mô của chính quyền địa phương trong thời kỳ xem xét. Trường hợp của Chile, mức độ tự chủ tài khóa của chính quyền địa phương, được đo lường như là phần thuế trong tổng nguồn thu, đã giảm mạnh từ năm 1981, mặc dù phân cấp tài khóa đáng kể trong giai đoạn này, với sự gia tăng trong phần chi tiêu địa phương (Figure 1). Phân cấp tài khóa đã không làm trầm trọng thêm thâm hụt ngân sách địa phương một cách đáng kể ở Chile (Figure 3), và một sự gia tăng trong chi tiêu địa phương được tài trợ bởi nguồn thu phi thuế địa phương cao hơn (phí, lệ phí, tiền phạt, tiền bản quyền,…), thay vì chuyển giao tài khóa và/hoặc nguồn thu thuế. Ở Brazil, sự giảm trong phần nguồn thu thuế địa phương trung bình sau năm 1989 được cấn trừ một phần bởi sự tăng lên trong chuyển giao tài khóa, qua đó không khuyến khích huy động nguồn thu địa phương, với sự gia tăng khiêm tốn trong phần nguồn thu phi thuế. Đến với Châu Á, trường hợp của Thái Lan, nổ lực tập trung tài khóa của quốc gia nhưng năm 1980 liên quan đến việc giảm đáng kể trong phần chi tiêu địa phương có lợi cho chính quyền trung ương. Quá trình tập trung tài khóa này cũng dẫn đến một thay đổi mạnh mẽ trong cơ cấu của các nguồn thu địa phương từ chuyển giao tài khóa đến thuế địa phương trong một động thái chính sách ủng hộ cho huy động nguồn thu địa phương. Trong mẫu OECD, phân cấp của Tây Ban Nha ủng hộ chia sẻ nguồn thu để tài trợ chi tiêu địa phương ngày càng tăng (Figure 2).  Trong bối cảnh đó, các câu hỏi thực nghiệm quan trọng là, trước hết, liệu hoạch định chính sách tài khóa phân cấp có dẫn đến sự suy giảm tài chính địa phương và, thứ hai, liệu sự suy giảm như vậy có làm xấu đi vị thế tài khóa của chính quyền trung ương ? Câu hỏi đầu tiên đề cập đến vấn đề liệu phân cấp tài khóa có tạo ra khuyến khích cho sự lãng phí của chính quyền địa phương. Câu hỏi thứ hai liên quan đến các tác động vĩ mô của việc phân 11
cấp làm xấu đi mất cân đối ngân sách địa phương. Theo Figure 4, vị thế tài khóa tồi tệ trong chính quyền lớn hơn, quốc gia và địa phương. Tuy nhiên, theo Figure 5 (Panel A) một sự tăng lên trong phần chi tiêu địa phương trong tổng chi tiêu chính phủ dường như không tác động đến vị thế tài khóa của chính quyền trung ương. Phát hiện này cho thấy rằng phân cấp tài khóa có thể là một giải pháp cho bức tranh khá đáng thất vọng trong Figure 4. Tuy nhiên kết luận này không đúng nếu sự chú ý được giới hạn đến một mẫu con của các nước đang phát triển, trong đó tăng phần chi tiêu chính quyền địa phương trong tổng chi tiêu chính phủ có khuynh hướng làm trầm trọng thêm tình hình tài khóa của chính quyền trung ương (Panel B). 3 Mối tương quan tiêu cực này cho thấy một mối quan hệ thú vị giữa giữa kết quả chính sách và phân cấp tài khóa trong các quốc gia đang phát triển, điều này sẽ được kiểm định một cách chặt chẽ và chi tiết hơn sau đây. 3. Quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và lập trường tài khóa: Tranh luận chung Một học thuyết phát triển trong những năm gần đây giải thích mối liên hệ giữa phân cấp tài khóa và cân bằng ngân sách, như minh hoạ trong hình 4 và 5. Lập luận thuyết phục nhất trong lý thuyết này là phân cấp tài khóa có thể làm trầm trọng thêm tình trạng không phối hợp trong các mối quan hệ tài khóa liên chính quyền, điều này làm ngăn cản kỉ luật tài khóa, đầu tiên ở mức địa phương rồi sau đó lan ra toàn nền kinh tế. Nguyên nhân quan trọng nhất của sự không phối hợp này được nghiên cứu từ các học thuyết là các vấn đề đại diện nảy sinh từ việc phân cấp tài khóa đến chính quyền địa phương và vấn đề dùng chung (common pool) gắn liền với tài trợ cho phân cấp chi tiêu thông qua chuyển giao tài khóa (revenue-sharing: chia sẻ nguồn thu ngân sách). 3.1 Vấn đề đại diện Tóm lại, vấn đề đại diện là do sự bất cân xứng thông tin về chi phí và lợi ích của chi tiêu chính phủ giữa trung ương và các chính quyền địa phương mà 3 Note 11 12
quyền hạn tài khóa được giao. Theo nghĩa rộng, mối liên hệ giữa phân cấp và các thông tin bất đối xứng là con dao hai lưỡi. Một mặt, phân cấp cho phép trung ương cung cấp hàng hóa và dịch vụ theo thông tin thị trường địa phương và, trách nhiệm tách rời, sẽ tạo ra khuyến khích mạnh mẽ hơn để thúc đẩy hiệu quả. Vì chính quyền địa phương có thể xác định sở thích của dân chúng dễ dàng hơn và rẻ hơn, phân cấp tài khóa có xu hướng giảm chi phí thông tin và thúc đẩy phân bổ hiệu quả (Radner, l993; Bolton & Dewatrip-ont, l994; Martimort, l996). Phân cấp tạo cho chính phủ gần gũi hơn với người dân, do đó làm tăng trách nhiệm giải trình, và giám sát của xã hội đối với các hoạt động khu vực công. Bất đối xứng thông tin giữa xã hội và chính phủ do đó có thể được giảm thiểu bằng việc phân cấp trách nhiệm tài khóa thông qua việc chuyển giao nhiệm vụ chi cho các chính quyền địa phương. Mặt khác, bằng cách giảm khoảng cách thông tin giữa chính phủ và xã hội - những người hưởng lợi của việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công - phân cấp tài khóa có xu hướng gia tăng khoảng cách giữa trung ương và các cơ quan được phân cấp hay chính quyền địa phương nơi trách nhiệm tài khóa được phân cấp hoặc ủy quyền. Việc mất kiểm soát của trung ương trên các cơ quan phân cấp và / hoặc chính quyền địa phương gắn với một sự giảm hiệu quả trong phân cấp, nó gia tăng cùng với khoảng cách giữa hai cấp chính quyền và do đó làm cho việc thu được và xử lý thông tin của chính phủ tốn kém hơn (Tirole, l994; Gilbert & Picard, l996). Về góc độ chi ngân sách, chính quyền trung ương có thể không thể giám sát hiệu quả trong quản lý chi tiêu và cung cấp dịch vụ. Về mặt nguồn thu, khi căn cứ tính thuế quan trọng được phân cấp cho chính quyền địa phương, các vấn đề đại diện phát sinh cho rằng chính quyền trung ương có thể không thể giám sát việc chính quyền địa phương sử dụng nguồn thu của họ hiệu quả như thế nào. Nếu việc chuyển giao căn cứ tính thuế quan trọng đối với chính quyền địa phương làm g iảm hiệu quả trong huy động nguồn thu giữa các cấp chính quyền, và gây ra sự sử dụng dưới mức của cơ sở thuế địa phương, vị thế ngân s ách 13
trung ương và địa phương có thể sẽ xấu đi. Hơn nữa, việc chuyển giao nguồn thu cho chính quyền địa phương, sau khi trao quyền chức năng chi tiêu, có thể tước đi nguồn thu quan trọng của trung ương ở các quốc gia này, do đó tạo ra sự mất cân bằng ở trung ương (Tanzi, l995). 4 3.2 Vấn đề dùng chung Bản chất của vấn đề “common pool” như đã nói ở trên, huy động nguồn thu địa phương được giới hạn ở cấp địa phương, và chuyển giao tài khóa (revenue-sharing) là một cơ chế quan trọng để điều chỉnh sự mất cân bằng theo chiều dọc trong mối quan hệ tài khóa liên chính quyền. Tuy nhiên chuyển giao tài khóa không phải là không có cạm bẫy. Nó thúc đẩy một khoảng cách giữa chi tiêu và các nguồn thu trong quyền hạn địa phương dẫn đến khoảng cách giữa chi phí và lợi ích của việc cung cấp khu vực công. Kết quả là, nếu một tỷ trọng lớn trong chi tiêu địa phương được tài trợ thông qua chuyển giao tài khóa, chính quyền địa phương có thể đối mặt với những động cơ để sử dụng dưới mức (underutilize) căn cứ tính thuế của mình tại chi phí của nguồn thu chia sẻ quốc gia (Inman & Rubinfeld, l996). Bằng cách đó, họ giảm thiểu chi phí của trách nhiệm cung cấp được phân cấp mà người nộp thuế tại địa phương phải gánh chịu, có thể được tài trợ bởi common pool của nguồn huy động ở nơi khác trong nền kinh tế. Trong trường hợp này, gánh nặng của việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công có thể được chia sẻ qua các quyền hạn của chính phủ, trong khi những lợi ích của chi tiêu khu vực công có thể được tính đến và tạo ra một phần thưởng chính trị (a political payoff) cho chính quyền địa phương. Ngoài ra, bội chi có thể là do tài trợ common pool bởi vì free-riding gây ra cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương để bảo đảm một phần lớn hơn của các quỹ chia sẻ dưới hình thức các khoản trợ cấp và chuyển nhượng từ chính quyền trung ương. Một bổ sung của vấn đề '' comming pool'' là có một tác động tiêu cực trực tiếp vào vị thế ngân sách của chính phủ trung ương như sau. Trong trường 4 Note 12 14
hợp thỏa thuận chuyển giao tài khóa cứng nhắc, sự chuyển giao là tự động, mỗi khi chính quyền trung ương tăng thuế để cải thiện vị thế tài chính của mình, chính quyền địa phương nhận được một lợi ích nguồn thu tương ứng mà họ được tự do chi tiêu. Những lợi ích “trời cho” này có xu hướng hạn chế khả năng giảm thâm hụt tài khóa gộp bằng cách tăng gánh nặng thuế. Đây cũng là trường hợp của các chương trình chi tiêu quốc gia được tài trợ hoàn toàn bởi chính quyền trung ương, không điều kiện và / hoặc đồng tài trợ cho địa phương.5 Động cơ trì hoãn điều chỉnh là một hệ quả tiếp theo của vấn đề '' comming pool'', vì từng khu vực pháp lý có động cơ hạn chế hành động một mình và có động cơ mạnh mẽ để free-ride, nếu gánh nặng của việc cắt giảm tài khóa có thể được chia sẻ theo chiều ngang qua pháp lý, và theo chiều dọc giữa các cấp chính quyền.6 Free-riding cũng gây ra bội chi do mỗi chính quyền địa phương có động cơ để thổi phồng ngân sách của mình vì sợ mất nguồn thu được chia sẻ cho khu vực pháp lý cạnh tranh. Cả hai vấn đề dùng chung và vấn đề đại diện gắn bó với nhau, cho rằng chức năng phân cấp tài khóa chi tiêu cho chính quyền địa phương và do đó tạo ra sự mất cân bằng theo chiều dọc mà có xu hướng được điều chỉnh thông qua chia sẻ nguồn thu. Khuyến nghị chính sách để giải quyết một trong những vấn đề này cũng có thể sẽ làm trầm trọng thêm các vấn đề khác. Trong bối cảnh đó, trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, dường như có một sự đánh đổi giữa sự phối hợp, điều mà đòi hỏi một mức độ tập trung trong việc hoạch định chính sách, và thông tin về nhu cầu và sở thích của địa phương về cung cấp khu vực công và chuyển giao dịch vụ , điều mà sẽ được giải quyết tốt hơn ở cấp địa phương (Caillaud, Jullien & Picard, l996). Một trường hợp được thực hiện đã ủng hộ mạnh mẽ sự cung cấp tập trung và hoạch định chính sách đến mức mà chính sách bình ổn kinh tế vĩ mô và phân phối có liên quan. Trong trường hợp này, hiệu quả đạt được đó là những ưu điểm chính của phân cấp, có thể bị lấn át bởi những 5 Note 14 6 Note 15 15
thách thức của việc đảm bảo quản lý kinh tế vĩ mô tốt và kỷ luật tài khóa trong một cơ cấu chính quyền được phân cấp. Ngoài ra, cả hai loại chính sách có xu hướng mở rộng trên phạm vi toàn quốc, chứ không phải ở mức độ khu vực, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, do đó khiến lợi ích tiềm năng của việc phân cấp về hiệu quả phân bổ ít có triển vọng chống lại những rủi ro liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô. 4. THẤT BẠI TRONG PHỐI HỢP GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN VÀ VỊ THẾ TÀI KHOÁ: BẰNG CHỨNG MẠNH MẼ HƠN Phần này trình bày bằng chứng thực nghiệm mạnh hơn về mối quan hệ giữa phân cấp tài khoá, thất bại trong phối hợp các mối quan hệ tài khoá giữa các cấp chính quyền, và sự thâm hụt ngân sách7 . Bởi vì thất bại trong phối hợp không thể đo lường trực tiếp, tác động của chúng lên vị thế tài khoá có thể được ước tính gián tiếp khi có được dữ liệu đại diện cho các nguồn tiềm năng của việc phối hợp thất bại. Sự thâm hụt ngân sách, tính bằng tỷ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP, có thể hồi quy theo một tập hợp các biến theo hai loại8 : (a) Các đại diện cho các nguồn tiềm năng của thất bại phối hợp trong các mối quan hệ tài khoá giữa các cấp chính quyền, và (b) một số biến kiểm soát đã trở thành tiêu chuẩn trong các tài liệu tài chính công (ví dụ, Roubini & Sachs, 1989; Alesina, Cohen & Roubini, 1993; Eichengreen & Bayoumi, 1994). Các đại diện cho những thất bại phối hợp được sử dụng ở đây là: (a) kích thước chính phủ địa phương, giúp đo lường mức độ phân cấp tài khoá và do đó đo lường mức độ thất bại phối hợp trong các mối quan hệ tài khoá giữa các cấp chính quyền, (b) chỉ số về sự tự chủ của thuế địa phương, giúp đo lường việc huy động nguồn thu của địa phương, và do đó có thể sẽ là sự đánh giá tốt cho rủi ro đạo đức trong phân cấp hoạch định chính sách, và (c) sự phụ thuộc của địa phương vào chi chuyển nhượng, giúp đánh giá tốt sự thất bại phối hợp do vấn đề “sử dụng 7 Ph n này d a r t nhi u vào de Mello (1999b). 8 M t b n tóm t t các ngu n d li u và b n m ô t các bi n đ c trình bày t i B ng 3, ph l c. Th ng kê mô t đ c trình bày trong b ng 2 ph l c. 16
chung common pool”. Các biến kiểm soát9 như sau: hệ số tạo tiền, tăng trưởng GDP, cán cân thương mại the terms of trade, và tỷ lệ người phụ thuộc the age dependency ratio. Hệ số tạo tiền đại diện cho việc thực thi chính sách tiền tệ, các công cụ tài trợ thâm hụt mà không hẳn thuộc về về tài khoá, tốc độ tăng trưởng GDP b iểu thị cho chu kỳ của chính sách tài khóa, vì thâm hụt có xu hướng giảm trong giai đoạn mở rộng và gia tăng trong thời kỳ suy thoái kinh tế, các biến cán cân thương mại đại diện cho các nguồn thay thế của nguồn thu không thuế, và tỷ lệ người phụ thuộc đại diện cho trách nhiệm an ninh xã hội dài hạn của khu vực công, điều có khả năng làm trầm trọng thêm sự mất cân đối về cơ cấu. Definition of 'Common Pool' A resource or asset that is jointly managed or accessed by a group rather than by an individual. Something that is considered to be part of a common pool is exploited by a group as a whole, but with the benefit passing to the individual and the cost spreading across the group. An asset considered to be common pool can be public, such as a river or forest, or private, such as money raised by a group to purchase an investment. Investopedia Says Investopedia explains 'Co mmon Pool' Assets and resources considered to be part of a common pool present a complicated problem. Members of the group benefit from the resource individually but bear costs collectively. A common pool resource, such as a river, may be used both to cool a manufacturing plant and by cities for 9 Bi n b sung đ c d ki n s tác đ ng đ n tình hình tài khoá có liên quan đ n h th ng b u c và các đ nh ch thu c ngân sách. Các bi n kinh t chính tr này th ng không t n t i n u các bi n h i quy khác m nh h n, ch ng h n nh các ch s phân c p tài khoá đ c xem xét đây, đ c tính t i trong ph ng trình c l ng. Đ bi t thêm chi ti t, xem Roubini và Sachs (1989), Roubini (1991), Grilli Masciandaro và Tabellini (1991), Alesina, Cohen và Roubini (1993), Borrelli và Royed (1995) và von Hagen và Harden (1995). Đ i v i tr ng h p c th c a châ u M La tinh, xem Alesina et al. (1996). 17
drinking water. Both the manufacturing plant and the city benefits from the river jointly, but if the plant dumps pollution into the river it cannot be used by the city for drinking water. Co mmon pool items are typically regulated in order to reduce the possibility of a tragedy of the commons situation. Definition of 'Terms of Trade - TOT' The value of a country's exports relative to that of its imports. It is calculated by divi ding the value of exports by the value of i mports, then multiplying the result by 100. If a country's terms of trade (TOT) is less than 100%, there is more capital going out (to buy imports) than there is coming in. A result greater than 100% means the country is accumulating capital (more money is coming in from exports). Investopedia Says Investopedia explains 'Terms of Trade - TOT' Using the terms of trade to determine the health of a country's economy can draw the wrong conclusions. It is important to know why exports increase relative to imports, especially since the terms of trade are directly impacted by changes in export and import prices. Terms of trade meas urement is often recorded in an index for economic monitoring. Phương trình được ước tính cho một nhóm 30 quốc gia mà có các chỉ số tài khoá cơ bản thể hiện trong hình 1-3 trong Thống kê tài chính chính phủ của IMF10 . Các biến trong bảng điều được tính theo trung bình mỗi 5 năm trong thời kỳ 1970-95 để làm mượt biến động tạm thời trong dữ liệu. Cho rằng 10 Các qu c gia trong b ng là: 7 qu c gia M Latin (Argen tina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru), 17 n c OECD (Úc, Áo, B , Canada, Đan M ch, Ph n Lan, Pháp, Đ c, Iceland, Ý, Hà Lan, Na Uy, Tây Ban Nha, Th y Đi n, Th y Sĩ, Anh, và M ), năm n c châu Á ( n Đ , Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan), và m t qu c gia châu Phi (Nam Phi). 18
mối quan hệ giữa chỉ số phân cấp và vị thế tài khoá có thể khác biệt giữa các nhóm nước, các phương trình được ước tính cho các mẫu nhỏ hơn của 17 nước OECD và 13 nước ngoài OECD 11 . Sự khác biệt giữa OECD và các nước không thuộc OECD cũng phản ánh sự khác biệt trong phát triển thể chế giữa các quốc gia, vì các nước OECD có xu hướng có các tổ chức tài chính trưởng thành hơn so với các nước trong mẫu không thuộc OECD. Các phương trình cũng được ước tính đồng thời cho mức độ khác biệt của chính phủ, để giải thích thông tin trong hiệp phương sai của sai số trong mỗi phương trình. Kết quả ước lượng được trình bày trong Bảng 1. Kết quả sơ bộ cung cấp bằng chứng ban đầu rằng lập trường tài khoá có thể sẽ bị ảnh hưởng bởi thất bại phối hợp do “sử dụng chung” và vấn đề đại diện trong phân cấp hoạch định chính sách, như giả thuyết đưa ra ở trên12 . Cần một điều kiện tương tác interaction term trong hồi quy để có thể đo lường tác động kết hợp của sự phụ thuộc tài khoá địa phương và những phần chi tiêu spending shares. Điều này là do sự mất cân bằng theo chiều dọc có xu hướng tăng khi chính quyền địa phương phụ thuộc nhiều vào chính quyền trung ương trong việc chi tiêu. Những phát hiện quan trọng nhất là. Decentralization implies delegation of spending functions to subnational jurisdictions and hence creates vertical imbalances which tend to be corrected via revenue-sharing. Definition of 'Fiscal Imbalance' A situation where all of the future debt obligations of a government are different from the future income streams. Both of the obligations and the 11 Cho r ng Mexico không ph i là m t n c thành viên OECD trong h u h t các th i kỳ m u đ c ki m tra đây, và khi đ i m t v i các ch s kinh t xã h i c a đ t n c, nó đ c bao g m trong m u không thu c OECD. 12 Ch s quy n t ch phi thu cũng đ c th nghi m nh ng không đ t đ c m c ý nghĩa th ng kê kh o ng tin c y c đi n. Ngu n thu ngoài thu có xu h ng bi n đ ng, khi mà chúng bao g m ti n thuê tài nguyên thiên nhiê n, và do đó có th s làm tr m tr ng thêm tình hình tài khoá. 19
income streams are measured at their respective present values, and will be discounted at the risk free rate plus a certain spread. A vertical fiscal imbalance describes a situation where revenues do not match expenditures for different levels of government. A horizontal imbalance describes a situation where revenues do not match expenditures for different regions of the country. Investopedia explains 'Fiscal Imbalance' To meas ure the fiscal imbalance, take the difference between the present value of all future debt and the present value of all income streams. At any given time, there will be a fiscal imbalance for a particular government; a sustained and positive balance will be detrimental to society and the economy. If there is a sustained positive fiscal imbalance, then tax revenues will likely increase in the future, causing both current and future household consumption to fall. Đầu tiên, quyền tự chủ thuế của địa phương đã làm trầm trọng thêm tình hình tài khoá ở cấp địa phương trong mẫu đầy đủ và trong mẫu các nước không thuộc OECD, và làm trầm trọng ở cả hai cấp độ của chính phủ trong mẫu các nước OECD. Điều này gợi ý sự thất bại trong phối hợp là do rủi ro đạo đức trong phân cấp hoạch định chính sách. Thứ hai, bằng chứng về phối hợp thất bại do sự phụ thuộc tài khoá của địa phương được tìm thấy trong mẫu các nước không thuộc OECD, trong đó sự phụ thuộc vào chi chuyển nhượng được phát hiện là đã làm trầm trọng thêm tình hình tài khoá ở cấp trung ương. Mặc dù điều ngược lại được tìm thấy trong mẫu đầy đủ và trong mẫu OECD. Trong mẫu OECD, sự phụ thuộc của chính quyền địa phương vào chi chuyển nhượng có xu hướng cải thiện tình hình tài khoá, miễn là chi tiêu địa phương không quá lớn so với của chính quyền trung ương. Trong trường hợp này, trong mẫu OECD, chính sự mất cân bằng theo chiều dọc, 20