Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Ảnh hưởng của phân cấp tài khoá đến chi tiêu công cho giáo dục - Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: Thiên Vũ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:69

Thêm vào BST

Báo xấu

40
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Kết quả nghiên cứu giúp những nhà làm chính sách và các Ban, ngành có liên quan có cái nhìn trung thực, khách quan về thực trạng ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng. Qua đó có các giải pháp và chính sách phù hợp nhằm đạt được sự phân cấp tài khóa tối ưu tác động tích cực đến chi tiêu công dành cho giáo dục, góp phần phát triển chất lượng giáo dục cả về chất lẫn về lượng trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Ảnh hưởng của phân cấp tài khoá đến chi tiêu công cho giáo dục - Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH ***** NGUYỄN THỊ HẢI YẾN ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP TÀI KHÓA ĐẾN CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC: TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh - Năm 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH ***** NGUYỄN THỊ HẢI YẾN ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP TÀI KHÓA ĐẾN CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC: TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ THỊ MINH HẰNG TP. Hồ Chí Minh - Năm 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 06 tháng 4 năm 2018 Tác giả Nguyễn Thị Hải Yến
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG DANH MỤC HÌNH TÓM TẮT CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU LUẬN VĂN .................................................................1 1.1. Tính cấp thiết của nghiên cứu ............................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu...........................................................................................2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................ 3 1.4. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi thu thập dữ liệu ...............................................3 1.5. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................3 1.6. Những đóng góp của luận văn ...........................................................................4 1.7. Kết cấu của luận văn ..........................................................................................4 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT VÀ ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC ........................................................................................................6 2.1. Tổng quan về phân cấp tài khóa .........................................................................6 2.1.1. Khái niệm phân cấp tài khóa .......................................................................6 2.1.2. Cơ sở của vấn đề phân cấp tài khóa ............................................................ 6 2.1.2.1. Dựa trên tổ chức bộ máy chính quyền ...................................................6 2.1.2.2. Cạnh tranh địa phương và cung cấp hàng hóa công tối ưu .................10 2.1.2.3. Thực hiện chức năng của nhà nước .....................................................10 2.1.3. Nội dung của phân cấp tài khóa ................................................................ 12 2.1.4. Các chỉ tiêu đo lường mức độ phân cấp tài khóa ......................................13 2.2. Tổng quan về chi tiêu công ..............................................................................14 2.2.1. Khái niệm chi tiêu công .............................................................................14 2.2.2. Đặc điểm chi tiêu công ..............................................................................15 2.2.3. Phân loại chi tiêu công ..............................................................................15
2.2.4. Vai trò của chi tiêu công ............................................................................16 2.3. Vai trò của phân cấp tài khóa đối với chi tiêu công cho giáo dục ...................16 2.4. Lược khảo một số nghiên cứu có liên quan đến tác động của phân cấp tài khóa đến chi tiêu công cho giáo dục ................................................................................17 2.5. Đề xuất giả thuyết và mô hình nghiên cứu của luận văn .................................19 2.5.1. Mô hình nghiên cứu ...................................................................................19 2.5.2. Các giả thuyết nghiên cứu .........................................................................20 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC TẠI TP.HCM .............................................................................22 3.1. Thực trạng về phân cấp tài khóa tại TP.HCM .................................................22 3.2. Thực trạng về chi tiêu công cho giáo dục tại TP.HCM ...................................25 3.2.1. Tổng chi tiêu công cho giáo dục ................................................................ 25 3.2.2. Chi tiêu công cho giáo dục tiểu học và trung học .....................................29 CHƯƠNG 4: PHƯƠNG PHÁP VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP TÀI KHÓA ĐẾN CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC TRƯỜNG HỢP TP.HCM ........................................................................................32 4.1. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................32 4.2. Thống kê mô tả dữ liệu nghiên cứu .................................................................34 4.3. Kết quả kiểm định các giả định hồi quy........................................................... 35 4.3.1. Phân tích tương quan.................................................................................35 4.3.2. Kiểm định hiện tượng đa cộng tuyến các biến độc lập .............................. 35 4.3.3. Kiểm định hiện tượng tự tương quan .........................................................36 4.3.4. Kiểm định hiện tượng phương sai sai số không đổi ..................................36 4.3.5. Kiểm định phân phối chuẩn của phần dư ..................................................37 4.4. Kết quả ước lượng các hệ số hồi quy ............................................................... 38 4.5. Thảo luận kết quả nghiên cứu ..........................................................................40 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ...................................................42 5.1. Tóm tắt các kết quả chính của đề tài ................................................................ 42 5.2. Khuyến nghị về phân cấp tài khóa cho TP.HCM ............................................43 5.3. Khuyến nghị về chi tiêu công cho lĩnh vực giáo dục tại TP.HCM ..................46 5.4. Hạn chế của đề tài ............................................................................................ 49
5.5. Hướng nghiên cứu trong tương lai ...................................................................49 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CQĐP Chính quyền địa phương CQTW Chính quyền Trung ương GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross National Product) NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách Nhà nước TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân
DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1. Mô tả các biến trong mô hình nghiên cứu của luận văn ......................... 20 Bảng 3.1. Tình hình chi tiêu công và phân cấp chi tiêu của TP.HCM giai đoạn 2007- 2016 ................................................................................................................... 22, 23 Bảng 3.2. Tình hình chi tiêu công cho giáo dục của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 . ................................................................................................................................. 26 Bảng 3.3. Tình hình chi tiêu công cho giáo dục tiểu học và trung học của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 .......................................................................................... 29, 30 Bảng 4.1. Thống kê mô tả dữ liệu nghiên cứu của mô hình .................................... 34 Bảng 4.2. Kết quả kiểm định sự tương quan giữa các biến trong mô hình ............. 35 Bảng 4.3. Kết quả kiểm định hiện tượng đa cộng tuyến các biến độc lập .............. 35 Bảng 4.4. Tổng hợp kết quả hồi quy đối với mô hình biến phụ thuộc Y ................ 39 Bảng 5.1. Tỷ lệ giữ lại các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP .................................................................................................................. 45
DANH MỤC HÌNH Hình 2.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy nhà nước ................................................................ 8 Hình 2.2. Các hình thức phân cấp ............................................................................. 9 Hình 3.1. Quy mô chi ngân sách của TP.HCM và cả nước giai đoạn 2007-2016 .. 23 Hình 3.2. Thực trạng phân cấp chi tiêu của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 ........... 23 Hình 3.3. Quy mô chi tiêu công cho giáo dục của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 .... ................................................................................................................................. 26 Hình 3.4. Tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục trên GDP của TP.HCM giai đoạn 2007- 2016 ......................................................................................................................... 27 Hình 3.5. Quy mô chi tiêu công cho giáo dục tiểu học và trung học của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 ....................................................................................................... 30 Hình 3.6. Tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục tiểu học và trung học trên GDP của TP.HCM giai đoạn 2007-2016 ................................................................................ 31 Hình 4.1. Kết quả kiểm định hiện tượng tự tương quan .......................................... 36 Hình 4.2. Kết quả kiểm định hiện tượng phương sai sai số không đổi ................... 36 Hình 4.3. Biểu đồ Histogram của mô hình với biến phụ thuộc Y ........................... 37 Hình 4.4. Biểu đồ P – P Plot của mô hình với biến phụ thuộc Y ............................ 38
TÓM TẮT Luận văn sử dụng bộ dữ liệu về mức độ chi tiêu của chính quyền địa phương cho sự nghiệp giáo dục của 24 quận huyện trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh thu thập trong 10 năm, từ năm 2007 đến năm 2016 để nghiên cứu mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và chi tiêu công cho ngành giáo dục. Biến phụ thuộc là chi tiêu công cho cấp tiểu học và trung học trên mỗi học sinh. Các biến độc lập bao gồm mức chi tiêu công cho giáo dục trong năm trước, tỷ lệ chi tiêu công cho xã hội trên tổng sản phẩm quốc nội của Thành phố Hồ Chí Minh và phân cấp tài khóa. Kết quả hồi quy và kiểm định cho thấy phương pháp ước lượng FEM là phù hợp nhất đối với mô hình nghiên cứu mức độ chi tiêu công cho giáo dục tiểu học và trung học trên mỗi học sinh với độ phù hợp (R-squared) của mô hình là 94,57%. Như vậy, kết quả nghiên cứu cho thấy rằng phân cấp tài khóa có tác động cùng chiều đến chi tiêu công cho giáo dục. Qua đó, tác giả đề xuất một số khuyến nghị đối với chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh và các Ban, ngành liên quan nhằm mục đích đạt được chính sách phân cấp tài khóa tối ưu và có ảnh hưởng tích cực đến chi tiêu công cho giáo dục để phát triển nền giáo dục tại Thành phố Hồ Chí Minh cả về chất lẫn về lượng.
1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU LUẬN VĂN 1.1. Tính cấp thiết của nghiên cứu Vấn đề phân cấp tài khóa để tạo điều kiện phân bổ các nguồn lực cho các loại hàng hóa, dịch vụ mà đặc biệt là các hàng hóa công như giáo dục, y tế, giao thông vận tải… một cách hiệu quả và tối ưu nhằm mục tiêu tăng trưởng kinh tế trong dài hạn và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân đã và đang thu hút nhiều sự quan tâm và tranh cãi của các nhà kinh tế. Sau giai đoạn Đổi Mới kinh tế từ năm 1986, Chính phủ Việt Nam đã có những động thái tiến hành cải cách chính sách tài khóa một cách sâu rộng, đặc biệt là việc phân cấp quản lý tài khóa tới Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp tại 64 tỉnh thành (nay còn 63 tỉnh thành) trong cả nước bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Một quốc gia muốn tồn tại và phát triển bền vững cần có nguồn thu ngân sách Nhà nước (NSNN) lớn và ổn định; đồng thời phải có các kế hoạch sử dụng những khoản thu này thông qua hoạt động chi tiêu công một cách đúng đắn, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước. Các khoản chi tiêu công của Chính phủ hàng năm được lên kế hoạch cụ thể và phải được thông qua bởi Quốc hội. Trong số rất nhiều các khoản chi của NSNN, như chi cho y tế, giao thông, an ninh, quốc phòng, kinh tế… thì chi cho sự nghiệp giáo dục – đào tạo luôn được chú trọng và là lĩnh vực được ưu tiên phát triển hàng đầu trong chính sách phát triển quốc gia với chi tiêu công đóng vai trò chủ đạo. Với vai trò là đầu tàu của cả nước trong việc phát triển kinh tế – xã hội, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) hiện nay là đô thị phát triển nhất tại Việt Nam, đang nhận được sự quan tâm và đầu tư rất lớn của Nhà nước để phát triển hết mọi tiềm năng của thành phố. Tuy nhiên, dù tỷ lệ phân cấp chi cho Thành phố đang có xu hướng tăng dần nhưng với mức khá thấp, chỉ từ 8,96% đến 14,10% như hiện nay (theo số liệu tính toán của tác giả với nguồn dữ liệu từ Sở Tài chính TP.HCM), có thể nhận định phân cấp chi ngân sách của TP.HCM chưa đảm bảo theo các tiêu chí
2 về hiệu quả kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm về chính trị và hiệu lực về quản lý hành chính. Điều này làm giảm sự chủ động của ngân sách TP.HCM khi còn phụ thuộc nhiều vào những quyết định từ Trung ương, từ đó không đáp ứng được kịp thời nhu cầu của xã hội. Bên cạnh đó, trên thực tế mức chi tiêu công cho giáo dục của TP.HCM so với quy mô của nền kinh tế địa phương chỉ đạt mức cao nhất 1,2%; trong khi đó mức bình quân của thế giới là 4,9%, tỷ lệ chi tiêu công cho giáo dục so với quy mô của nền kinh tế tại các bang của Mỹ trung bình là 5,4%, các thành phố lớn của Nhật Bản trung bình là 3,8% hay của Đức là 5,1%. Các nước trong khối OECD có mức chi tiêu công cho giáo dục so với tổng GDP trung bình là 5,6%. Điều này cho thấy mức chi tiêu công cho giáo dục hiện nay không tương xứng với nhu cầu phát triển giáo dục của Thành phố cũng như triết lý xem giáo dục là quốc sách hàng đầu, từ đó càng không thể đáp ứng được đòi hỏi về một nền giáo dục tiên tiến cũng như khả năng đuổi kịp trình độ giáo dục của các nước trong khu vực và trên thế giới. Do vậy, vấn đề về phân cấp tài khóa cũng như chi tiêu công cho giáo dục tại TP.HCM đang là một vấn đề rất được các nhà hoạch định chính sách và giới khoa học quan tâm. Liệu rằng việc phân cấp tài khóa có ảnh hưởng như thế nào đến hoạt động chi tiêu cho giáo dục tại TP.HCM, chính sách phân cấp tài khóa trong giai đoạn hiện nay có thực sự hiệu quả và thúc đẩy phát triển lĩnh vực giáo dục tại một đô thị phát triển bậc nhất như TP.HCM hay không? Chính vì lý do đó, tác giả quyết định thực hiện luận văn thạc sĩ với đề tài: “Ảnh hưởng của phân cấp tài khoá đến chi tiêu công cho giáo dục: Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh” để phần nào làm rõ vấn đề đang được quan tâm này, qua đó giúp những nhà hoạch định chính sách có cơ sở chắc chắn để tìm được các giải pháp tối ưu nhằm giúp phân cấp tài khóa ngày càng có ảnh hưởng tích cực, hiệu quả đến việc phát triển giáo dục cả về chất lẫn về lượng tại TP.HCM nói riêng và cả nước nói chung. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về phân cấp tài khóa và sự ảnh hưởng của nó đến chi tiêu công cho giáo dục.
3 - Đánh giá thực trạng phân cấp tài khóa và ảnh hưởng đến chi tiêu công cho giáo dục tại các quận, huyện trên địa bàn TP.HCM. - Đề xuất mô hình nghiên cứu và thiết kế nghiên cứu để định lượng mức độ ảnh hưởng của các yếu tố trong đó có phân cấp tài khóa đến chi tiêu công cho giáo dục tại các quận, huyện trên địa bàn TP.HCM. - Trên cơ sở lý thuyết và kết quả nghiên cứu, tác giả đề xuất một số khuyến nghị đối với chính quyền TP.HCM và các Ban, ngành có liên quan nhằm đạt được chính sách phân cấp tài khóa tối ưu và có ảnh hưởng tích cực đến chi tiêu công cho giáo dục để phát triển chất lượng giáo dục tại TP.HCM. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu - Ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu công cho giáo dục? - Thực trạng về chính sách phân cấp tài khóa và chi tiêu công cho giáo dục tại các quận, huyện của TP.HCM hiện nay diễn ra như thế nào? - Chính quyền TP.HCM và các Ban, ngành có liên quan cần làm gì để đạt được chính sách phân cấp tài khóa tối ưu và có ảnh hưởng tích cực đến chi tiêu công cho giáo dục nhằm phát triển chất lượng giáo dục tại TP.HCM cả về chất và lượng? 1.4. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi thu thập dữ liệu  Đối tượng nghiên cứu: Sự ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu công cho giáo dục.  Phạm vi thu thập dữ liệu: - Không gian: 24 quận, huyện trên địa bàn TP.HCM. - Thời gian: trong 10 năm, từ năm 2007 đến năm 2016. 1.5. Phương pháp nghiên cứu Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả để phân tích, tổng hợp những lý thuyết về phân cấp tài khóa và tác động của nó đến chi tiêu công cho giáo dục. Đồng thời tác giả cũng thực hiện lược khảo các nghiên cứu thực nghiệm có liên quan đến đề tài để làm cơ sở đề xuất mô hình nghiên cứu cho luận văn.
4 Bên cạnh đó, để đo lường mức độ ảnh hưởng của phân cấp tài khóa và các yếu tố khác đến chi tiêu công cho giáo dục tại TP.HCM, luận văn sử dụng dữ liệu bảng với ba phương pháp ước lượng khác nhau là Pooled OLS, FEM và REM để đánh giá mức độ ảnh hưởng của phân cấp tài khóa dưới điều kiện các yếu tố kiểm soát khác của nền kinh tế đến chi tiêu công cho giáo dục tại các quận huyện trên địa bàn TP.HCM. 1.6. Những đóng góp của luận văn - Về lý luận: Luận văn giúp tổng hợp và hệ thống các lý thuyết về phân cấp tài khóa và ảnh hưởng của nó đến chi tiêu cho giáo dục. Bên cạnh đó, thông qua việc lược khảo các nghiên cứu có liên quan đến đề tài, tác giả sẽ xây dựng mô hình nghiên cứu gồm các biến phù hợp với mục tiêu nghiên cứu đã đề ra nhằm làm rõ ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu cho giáo dục. - Về thực tiễn: Kết quả nghiên cứu giúp những nhà làm chính sách và các Ban, ngành có liên quan có cái nhìn trung thực, khách quan về thực trạng ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng. Qua đó có các giải pháp và chính sách phù hợp nhằm đạt được sự phân cấp tài khóa tối ưu tác động tích cực đến chi tiêu công dành cho giáo dục, góp phần phát triển chất lượng giáo dục cả về chất lẫn về lượng trong thời gian tới. 1.7. Kết cấu của luận văn Để đáp ứng mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, tác giả quyết định triển khai nội dung của luận văn với kết cấu cụ thể như sau: - Chương 1: Giới thiệu luận văn. - Chương 2: Tổng quan lý thuyết và đề xuất mô hình nghiên cứu về phân cấp tài khóa và chi tiêu công cho giáo dục. - Chương 3: Thực trạng phân cấp tài khóa và chi tiêu công cho giáo dục tại TP.HCM.
5 - Chương 4: Phương pháp và kết quả nghiên cứu ảnh hưởng của phân cấp tài khóa đến chi tiêu công cho giáo dục trường hợp TP.HCM. - Chương 5: Kết luận và khuyến nghị.
6 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT VÀ ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ CHI TIÊU CÔNG CHO GIÁO DỤC 2.1. Tổng quan về phân cấp tài khóa 2.1.1. Khái niệm phân cấp tài khóa Các nghiên cứu trên thế giới đã có những định nghĩa khác nhau về phân cấp tài khóa, có thể tóm lược một số khái niệm như sau: - Theo Kenneth Davey (2003), phân cấp tài khóa là sự phân chia nguồn tài chính công giữa chính quyền trung ương (CQTW) và chính quyền địa phương (CQĐP), trong đó đặc biệt lưu ý đến hai vấn đề chính là: sự phân chia nguồn thu ngân sách và các khoản chi tiêu giữa CQTW và CQĐP; đồng thời căn cứ vào chức năng của CQĐP để xác định mức độ thu ngân sách và nhiệm vụ chi tiêu công. - Theo Fritzen (2006), phân cấp tài khóa được hiểu là quyền hạn của CQĐP trong việc chia sẻ và sử dụng các khoản chi tiêu công của NSNN với CQTW. Một cách chi tiết hơn, Bach Thi Thu Huyen và Kiyohito Hanai (2004) định nghĩa phân cấp tài khóa là sự phân chia cụ thể trách nhiệm, quyền hạn và lợi ích giữa CQTW và CQĐP về quản lý và thực hiện chi tiêu NSNN. Tóm lại, qua những khái niệm nêu trên, có thể hiểu phân cấp tài khóa là việc CQĐP được giao nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý trong phạm vi của địa phương mình. Phân cấp tài khóa tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của CQĐP, từ đó giúp cho CQĐP có thể thực hiện các chính sách chi tiêu công một cách độc lập hơn trong quyền hạn của mình, đồng thời cũng chú ý đến việc nâng cao trách nhiệm về chính trị, sự hiệu quả và tính minh bạch trong các hoạt động chi tiêu công. 2.1.2. Cơ sở của vấn đề phân cấp tài khóa 2.1.2.1. Dựa trên tổ chức bộ máy chính quyền
7 Bộ máy chính quyền của một nước được cấu thành từ các đơn vị hành chính theo lãnh thổ và quy định cụ thể những mối quan hệ giữa các cấp với nhau mà cụ thể là giữa Trung ương và địa phương. Cấu trúc bộ máy nhà nước thông thường có hai hình thức là đơn nhất và liên bang. Theo Học viện Hành chính (2010), đối với hình thức đơn nhất, nhà nước là một lãnh thổ thống nhất, trong đó lãnh thổ này sẽ được phân chia ra các đơn vị hành chính mà những đơn vị này sẽ trực thuộc cấp cao nhất. Tổ chức nhà nước đơn nhất có các đặc điểm sau: có chủ quyền thống nhất toàn bộ quốc gia, có các cơ quan, Ban, ngành có thẩm quyền điều hành và quản lý toàn bộ lãnh thổ, áp dụng hệ thống pháp luật chung trên toàn lãnh thổ, người dân trong nước có chung một quốc tịch. Đối với loại tổ chức nhà nước này, bộ máy chính quyền thường được phân thành hai cấp là CQTW và CQĐP. Bộ máy CQĐP cần được CQTW tổ chức và điều hành, quản lý mọi hoạt động. Các quốc gia có cấu trúc nhà nước theo hình thức đơn nhất tiêu biểu là: Việt Nam, Nhật Bản, Trung Quốc, Cu Ba, Thái Lan, Hàn Quốc, Anh, Triều Tiên, Lào, Pháp, Brunei,… Ngược lại, nhà nước liên bang được cấu thành từ hai nước thành viên trở lên. Nhà nước liên bang có lãnh thổ bao gồm lãnh thổ của các nhà nước thành viên, những nhà nước thành viên này được gọi với tên khác là các chủ thể liên bang. Đặc điểm đặc trưng của hình thức nhà nước liên bang đó là mỗi chủ thể đều có quyền thông qua hiến pháp riêng, tuy rằng không phải mọi chủ thể liên bang đều có hiến pháp riêng. Nhà nước liên bang là hình thức thường thấy ở các quốc gia nhiều sắc tộc, có lãnh thổ rộng lớn hoặc tùy theo nhu cầu cần thiết của mỗi quốc gia. Nhà nước liên bang được xây dựng dựa vào một hiệp ước giữa các chủ thể thành viên. Các quốc gia theo hình thức nhà nước liên bang như: Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Cộng hòa Ấn Độ, Liên bang Đức, Liên bang Malaysia, Mexico,... Đối với nhà nước liên bang, cấp CQĐP được hiểu là các tiểu bang. Quyền lực nhà nước của các tiểu bang do hiến pháp quy định. Giữa nhà nước liên bang và các tiểu bang có mối tương quan qua lại với nhau, trong đó xác định rõ phạm vi giới hạn quyền lực
8 giữa nhà nước liên bang và các tiểu bang. Ngoài ra, thẩm quyền của các đơn vị lãnh thổ thuộc các tiểu bang do pháp luật của các tiểu bang này quy định. Bất kỳ nhà nước nào dù là liên bang hay đơn nhất cũng phải được tổ chức thành các cơ quan để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng nhà nước, đó là cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Hình 2.1 mô tả tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia. Nhà nước Cơ quan Cơ quan Cơ quan lập pháp hành pháp tư pháp Chính quyền trung ương Các cơ quan hành chính địa phương Hình 2.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy nhà nước (Nguồn: Ngân hàng thế giới – World Bank, 2006) Với tổ chức bộ máy nhà nước như vậy, việc phân cấp là tất yếu khách quan. Phân cấp giữa Trung ương và địa phương bao gồm phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, và phân cấp tài khóa. Trong đó phân cấp tài khóa là yếu tố cơ bản của quá trình phân cấp.
9 Phân cấp Phân cấp Phân cấp Phân cấp chính trị hành chính tài khóa Phân cấp Phân cấp Hệ thống Vay nợ nguồn thu nhiệm vụ chi chuyển giao Hình 2.2. Các hình thức phân cấp (Nguồn: Ngân hàng thế giới – World Bank, 2006) Thực hiện phân cấp nói chung sẽ trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn để giải quyết những công việc nhất định. Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện những trọng trách được giao. Phân cấp có thể được phân loại thành: phân cấp chính trị (political decentralisation); phân cấp hành chính (administrative decentralisation); phân cấp tài khóa (fiscal decentralisation). Phân cấp quản lý về tài khóa theo hình 2.2 được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền. Phân cấp tài khóa thể hiện dưới nhiều dạng, bao gồm: (1) Tự chủ tài chính; (2) CQTW và CQĐP cùng làm; (3) Cho phép CQĐP được đặt ra một số khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từ thuế, lệ phí,... ở địa phương; (4) Chuyển một phần khoản thu từ thuế mà CQTW thu được cho CQĐP; (5) Bảo lãnh hoặc cho CQĐP vay,… Bất kỳ nhà nước nào cũng có nguồn thu và các khoản chi nhất định để thực hiện các chức năng của mình. Điều đó có nghĩa rằng, ngân sách là một phần không thể thiếu trong hoạt động của các quốc gia. Để có thể sử dụng quỹ ngân sách một cách hợp lý, các nhà nước phải có kế hoạch trong sử dụng. Điều đó đòi hỏi nhà nước khi phân cấp tài khóa cho các cấp chính quyền trong việc sử dụng nguồn thu và khoản chi phải hợp lý, hiệu quả, phù hợp với nhiệm vụ và mục tiêu chung.
10 2.1.2.2. Cạnh tranh địa phương và cung cấp hàng hóa công tối ưu Lý thuyết cạnh tranh địa phương và cung cấp hàng hóa công tối ưu ủng hộ mạnh mẽ việc phân cấp tài khóa giữa Trung ương và địa phương. Phân cấp tài khóa là chủ đề thuộc lĩnh vực NSNN có một lịch sử lâu dài về chính trị, kinh tế. Lý thuyết kinh tế đáng chú ý đầu tiên về chế độ liên bang được phát triển bởi Hayek (1945). Theo ông, CQĐP tiếp cận thông tin địa phương tốt hơn thông qua sự gần gũi với người dân. Điều này cho phép họ cung cấp hàng hoá công cộng và dịch vụ tốt hơn, phù hợp với sở thích của người dân địa phương hơn là CQTW. Một thập niên sau đó, lý thuyết “bỏ phiếu bằng chân” của Tiebout (1956) đã gợi lên hàm ý cạnh tranh giữa các vùng và địa phương. Tiebout khẳng định rằng cạnh tranh giữa CQĐP tạo ra một cơ chế để sắp xếp và kết hợp cung cấp hàng hoá công cộng với “sở thích của người tiêu dùng”. Áp dụng những ý tưởng trong lĩnh vực tài chính công, Musgrave (1959) và sau đó là Oates (1972) đã xây dựng lý thuyết chính sách tài khóa liên bang, trong đó nhấn mạnh sự phân cấp tài khóa phù hợp với các loại thuế và các khoản chi tiêu của cấp chính quyền để cải thiện phúc lợi (Jin et al, 2005). Việc chuyển giao cung cấp hàng hóa công cho CQĐP tại địa phương đó thì mức sản lượng hàng hóa sẽ đạt được hiệu quả Pareto (Oates, 1972). Đầu tư công có vai trò quan trọng trong chuyển đổi nguồn lực và cơ sở hạ tầng, và cho việc thiết lập môi trường pháp lý có lợi cho doanh nghiệp tư nhân (World Bank, 2005). Cùng với quá trình phân cấp, CQĐP đang là trọng tâm của hàng loạt các hoạt động về đầu tư, tài chính và pháp lý, mà các hoạt động này tác động cả lên tốc độ và sự cân bằng của phát triển kinh tế. CQĐP khi được phân cấp tài khóa đã phải chịu trách nhiệm về lập kế hoạch phát triển và cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng kinh tế, tức là chịu trách nhiệm về chi ngân sách, vì vậy để thực hiện được công việc đó cần có nguồn lực được phân bổ, vì vậy, phân cấp tài khóa có nguồn gốc quan trọng từ lý do kinh tế. 2.1.2.3. Thực hiện chức năng của nhà nước