Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: Na Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:23

Thêm vào BST

Báo xấu

123
lượt xem 21
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án đánh giá thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND Việt Nam hiện nay, đề xuất các kiến nghị, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay

1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong quản lý nhà nước ở địa phương, UBND là cơ quan có vai trò nổi trội qua hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cùng với HĐND, quản lý của UBND quan hệ trực tiếp và đóng vai trò hết sức quan trọng đến sự phát triển xã hội ở địa phương, đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, đồng thời liên quan đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Vì vậy, nó luôn là tâm điểm chú ý của người dân địa phương, là mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội. Trong quá trình tiến hành đổi mới đất nước toàn diện từ năm 1986 đến nay, cùng với quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, chính quyền địa phương nói chung, UBND các cấp nói riêng đã có những thay đổi quan trọng. Sau rất nhiều văn bản pháp luật quy định về tổ chức chính quyền địa phương được ban hành kế tiếp nhau, ngày 19/6/2015, Luật tổ chức chính quyền địa phương (Luật năm 2015) đã được Quốc hội thông qua thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (Luật năm 2003). Trong Luật năm 2015, cùng với HĐND, UBND các cấp đã có những điều chỉnh theo hướng đổi mới. Nhưng, điều đó không có nghĩa là đã là quá trình đổi mới chính quyền địa phương cũng như UBND đã hoàn tất. Vẫn còn có các ý kiến khác nhau xung quanh mô hình chính quyền địa phương và các vấn đề khác liên quan đến UBND. Đáng chú ý là có cả những ý kiến đề xây dựng chính quyền địa phương tự quản - mô hình đang là xu hướng chung đang hiện diện ở rất nhiều nước dân chủ trên thế giới. Mặt khác, các quy định trong Luật năm 2015 áp dụng vào thực tiễn sẽ đòi hỏi phải có các quy định pháp luật cụ thể hơn và tiến hành các hoạt động tổ chức thực tế như: xác định chức năng, nhiệm vụ, phân cấp quản lý, về đa dạng hoá tổ chức bộ máy UBND, các cơ quan chuyên môn (CQCM) thuộc UBND,
2 xác định các mối quan hệ với các tổ chức trong hệ thống chính trị, về nhân sự UBND, về các phương thức, hình thức hoạt động, vấn đề mối quan hệ của UBND với người dân, doanh nghiệp, tổ chức UBND tương thích với các thành tựu khoa học và công nghệ, v.v. Ngoài ra, việc tổ chức và hoạt động của UBND sẽ còn phải tính đến tác động của các tác động của kinh tế thị trường định hướng XHCN, của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN nước ta, của hội nhập quốc tế, của các vấn đề có tính thời đại hiện nay là dân chủ và quyền con người,… Sau các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật năm 2015 về chính quyền địa phương, vấn đề tiếp tục đổi mới chính quyền địa phương nói chung, UBND nói riêng đang tiếp tục được đặt ra. Chính vì vậy, NCS nghiên cứu đã chọn đề tài: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận án tiến sĩ luật học. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và về hoạt động của UBND các cấp nước ta nhằm tiếp tục đổi mới cơ quan này phù hợp với các điều kiện hiện nay ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Luận án nghiên cứu tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trên cơ sở thực tiễn Luật năm 2003, có tính đến Luật năm 2015. 2.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của UBND các cấp theo đơn vị hành chính ở Việt Nam (không bao gồm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Về thời gian, nghiên cứu UBND tập trung chủ yếu từ thời gian Hiến pháp 1992 với việc ban hành Luật năm 2003 đến nay.
3 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nhận thức lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND, đánh giá thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND Việt Nam hiện nay, luận án đề xuất các kiến nghị, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Một là, làm rõ những vấn đề lý luận về đổi mới UBND các cấp. Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trong đổi mới. Ba là, đề xuất các quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên cơ sở phép duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về các vấn đề nhà nước và pháp luật, về nhà nước XHCN, về chính quyền địa phương, trong đó có UBND các cấp. Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được luận án sử dụng để nghiên cứu đề tài luận án là: phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống, phương pháp luật học so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp thống kê, tiếp cận liên ngành, đa ngành… 5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trong tổng thể và trên các khía cạnh khác nhau với nhãn quan mới về vị trí, vai trò, chức năng, tổ chức, phương thức và hình thức hoạt động …của cơ quan hành chính nhà nước địa phương trong các điều kiện mới. Thứ hai, trình bày khái quát những nét mới trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp qua các thời kỳ phát triển. Thứ ba, luận án đánh giá thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt
4 động của UBND qua các năm đổi mới, dự báo về vai trò của UBND theo Luật năm 2015, chỉ ra mặt tích cực cũng như hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. Từ đó, chỉ ra nguyên nhân của các hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. Thứ tư, với nhận thức mới và quan điểm thực tiễn, luận án đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND theo Luật năm 2015 cũng như các đòi hỏi của thực tiễn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Luận án là công trình nghiên cứu tổng thể và cơ bản tổ chức và hoạt động của UBND tất cả các cấp ở Việt Nam trong bối cảnh mới hiện nay. Kết quả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các hoạt động đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp, cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về cơ quan hành chính nhà nước địa phương. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án có cơ cấu gồm bốn chương như sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu. Chương 2. Những vấn đề lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Chương 3. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam trong quá trình đổi mới Chương 4. Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp
5 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân dân, đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Từ hàng chục năm qua, đặc biệt là từ những năm đổi mới toàn diện đất nước năm 1986, ở nước ta đã số lượng khá lớn, đa dạng các công trình nghiên cứu về UBND và đổi mới tổ chức và hoạt động UBND các cấp. Các công trình nghiên cứu đã tạo tiền đề, cơ sở rất quan trọng cho việc nghiên cứu đề tài luận án này. 1.1.2. Tình hình nghiên cứu cơ quan hành chính địa phương nước ngoài Nghiên cứu các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở các nước được nghiên cứu ở nước ta tuy không thật nhiều, nhưng có nhiều công trình nghiên cứu cơ bản đã được dịch, trình bày lại hoặc qua sách báo nước ngoài. Đây là nguồn tư liệu rất quan trọng để xem xét các vấn đề lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động UBND nước ta . 1.2. Đánh giá tình hình các nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân dân, đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu về cơ quan hành chính nhà nước địa phương trong và ngoài nước đã đặt ra và giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến đổi mới UBND nước ta: vai trò, chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, mối quan hệ với hội đồng địa phương, tính chất, đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước địa phương, mô hình tổ chức chính quyền địa phương…; đã nghiên cứu các khía cạnh khác nhau của đổi mới cơ quan hành chính nhà nước địa phương nước ta liên quan đến mô hình, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức và hoạt động…trong các điều kiện cụ thể. Đồng thời các công trình nghiên cứu đã có nhiều đề xuất hữu ích cho đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp.
6 1.3. Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án - Nghiên cứu toàn diện vấn đề lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động UBND các cấp trong chỉnh thể. - Đánh giá mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có UBND các cấp hiện nay và đề xuất kiến nghị đổi mới. - Trong triển khai thi hành Tổ chức chính quyền địa phương, đề xuất kiến nghị tiếp tục đổi mới trên các vấn đề khác nhau về tổ chức và về hoạt động của UBND các cấp… Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA Ủy BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 2.1. Khái niệm, vị trí và vai trò của Ủy ban nhân dân các cấp 2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của Ủy ban nhân dân các cấp Phân chia đơn vị hành chính chính là tất yếu để quản lý nhà nước đối với cư dân, xã hội. Ở nước ta, ba đơn vị hành chính cơ bản được xác lập qua các thời kỳ là: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đây chính là cơ sở khách quan của việc tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính địa phương nước ta được gọi là UBND. Có thể quan niệm “UBND là cơ quan do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. UBND các cấp có các đặc điểm chung: Thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước; tổ chức và hoạt động của UBND được quy định cơ bản và thống nhất về cơ bản trong luật; tổ chức UBND hiện nay về cơ bản được tổ chức theo đơn vị hành chính; UBND là cơ quan được HĐND cùng cấp bầu ra với sự phê chuẩn của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; UBND là cơ quan tổ chức theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều; UBND về cơ bản là cơ quan làm việc tập thể; càng xuống dưới thì
7 tổ chức bộ máy UBND càng đơn giản... Trên cơ sở phân tích tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, luận án nêu khái niệm UBND các cấp là các cơ quan do HĐND cùng cấp bầu ra, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương và là bộ phận cấu thành của thống hành chính nhà nước ở địa phương theo nguyên tắc thứ bậc trên dưới. 2.1.2. Vị trí, tính chất và vai trò của Ủy ban nhân dân Về vị trí, tính chất, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Vai trò của Ủy ban nhân dân thể hiện ở những điểm sau: Một là, Quản lý hành chính nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội...định trước; hai là, quản lý đóng vai trò tất yếu khi có hoạt động chung trong đời sống xã hội; ba là, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước; bốn là, UBND là cơ quan trực tiếp trong việc bảo đảm thi hành quyền con người, quyền công dân. 2.2. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 2.2.1. Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân 1/ Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; 2/ Nguyên tắc Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước; 3/ Nguyên tắc tập trung dân chủ; 4/ Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc; 5/ Nguyên tắc pháp chế XHCN. Bên cạnh các nguyên tắc chung nói trên, tổ chức và hoạt động của UBND các cấp có một số nguyên tắc cơ bản có tính đặc thù là: - Nguyên tắc trực thuộc hai chiều. - Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. - Kết hợp chế độ lãnh đạo tập thể với chế độ thủ trưởng. 2.2.2. Tổ chức của Ủy ban nhân dân Trong sự lựa chọn có tính chất truyền thống, UBND nước ta là một tập thể do HĐND bầu ra, trong đó, vai trò lãnh đạo của người đứng đầu UBND ngày càng được đề cao. Chủ tịch UBND thực hiện các nhóm
8 nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc: bảo đảm tổ chức và hoạt động của UBND; quản lý; nhân sự; ban hành quyết định pháp luật. Phó Chủ tịch và các Ủy viên UBND thực hiện công việc theo phân công của Chủ tịch UBND và chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã được giao. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp cho cơ quan hành chính nhà nước địa phương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý được tổ chức theo nguyên tắc đa ngành, đa lĩnh vực. Các cơ quan này chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp. 2.2.3. Hoạt động của Ủy ban nhân dân Hoạt động của UBND được thực hiện dưới hai hình thức: Thứ nhất, phiên họp của UBND là hình thức hoạt động tập thể của UBND các cấp. Thứ hai, hoạt động thường xuyên của Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên còn lại của UBND trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng có thể chia thành hai loại là hoạt động ban hành văn bản pháp luật (bao gồm văn bản có tính quy phạm và văn bản cá biệt - cụ thể) và các hoạt động hành chính hành động. Cũng có thể chia các hoạt động quản lý hành chính ra các hình thức: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; ban hành các quyết định hành chính cá biệt - cụ thể; tiến hành các hoạt động có tính pháp lý; tiến hành các hoạt động có tính xã hội - trực tiếp... Từ góc độ luật hành chính, cũng có thể chia các hoạt động quản lý hành chính nhà nước thành các hoạt động cơ bản sau: Một là, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là hoạt động xây dựng pháp luật; hai là, hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật; ba là, thực hiện các hoạt động bảo vệ pháp luật: thanh tra, kiểm tra, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật. Quản lý hành chính của UBND được thực hiện trong quan hệ quyền lực - phục tùng. Để thực hiện quyền lực, các phương pháp được sử
9 dụng là thuyết phục, cưỡng chế, ra chỉ thị và kinh tế. 2.3. Nhu cầu, nội dung và tiêu chí tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 2.3.1. Nhu cầu tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Hiện nay, các nhu cầu tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp hiện nay được xác định là: - Do yêu cầu của việc phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở địa phương. - Đòi hỏi của việc phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá. - Nhu cầu xây dựng và phát triển của nền kinh tế thị trường và toàn cầu hoá. - Do yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Tác động của sự phát triển của khoa học và công nghệ. 2.3.2. Nội dung cơ bản và các tiêu chí đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 2.3.2.1. Nội dung cơ bản trong đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp Một là, mô hình tổ chức UBND các cấp. Hai là, cơ cấu tổ chức liên quan đến các vấn đề đổi mới về chức trách, nhiệm vụ, nhân sự chủ yếu của Ủy ban, tổ chức các CQCM thuộc UBND, đổi mới về chế độ hoạt động của UBND... Ba là, các mối quan hệ của UBND các cấp, chủ yếu bao gồm các mối quan hệ trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, với HĐND và mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị. 2.3.2.2. Các tiêu chí cơ bản về đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Thứ nhất, Đáp ứng yêu cầu của nền hành chính phục vụ, bảo đảm dân chủ và quyền con người, quyền công dân.
10 Thứ hai, bảo đảm và xác lập hợp lý quan hệ lãnh đạo giữa Đảng với công tác tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân Thứ ba, phản ánh bản chất và đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đang được xây dựng và hoàn thiện. Thứ tư, phù hợp với các tiêu chí của hành chính nhà nước hiện đại. Thứ năm, phù hợp với các đặc điểm của cơ quan hành chính UBND trong các điều kiện hiện nay ở nước ta. Chương 3 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP Ở VIỆT NAM TRONG QUÁ TRÌNH ĐỔI MỚI 3.1. Khái quát nét mới trong tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Việt Nam qua các thời kỳ Qua 70 năm hình thành và phát triển, cùng với chính quyền trung ương, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có UBND các cấp được không ngừng đổi mới, hoàn thiện, đổi mới nhằm đáp ứng các đòi hỏi của từng thời kỳ. Có thể nghiên cứu những đổi mới về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân một cách tương đối theo các thời kỳ các bản hiến pháp. Theo đó, quá trình phát triển tổ chức và hoạt động của UBND có thể chia ra các thời kỳ theo các hiến pháp 1956, 1959, 1980, 1992 và 2013. Luận án đã xem xét những nét mới về tổ chức và hoạt động của UBND các cấp mỗi thời kỳ theo các bản hiến pháp. 3.2. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp trong đổi mới hiện nay 3.2.1. Quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp Thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND hiện nay là thực
11 trạng theo Luật năm 2003. Luật năm 2015 thì có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 theo quy định bắt đầu áp dụng cho nhiệm kỳ của HĐND (cũng như UBND) khoá 2016 - 2021. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, tổ chức và hoạt động của UBND theo Luật năm 2015 về cơ bản không thay đổi cơ bản. Cho nên, xem xét thực trạng tổ chức cũng như hoạt động của UBND thì trên căn bản, đó vẫn là những vấn đề của Luật năm 2015 và các văn bản pháp luật. 3.2.1.1. Quy định pháp luật về tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp a) Quy định về vị trí, tính chất và nhiệm kỳ của Ủy ban nhân dân UBND - một cơ quan tập thể do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của HĐND thông thường là 05 năm. b) Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Ủy ban nhân dân Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp, trong đó có UBND được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp. Việc phân định thẩm quyền được dựa trên các nguyên tắc cơ bản, đó là: bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ; phân định thẩm quyền phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực… Luật năm 2003 và Luật năm 2015 quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của UBND trong chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên
12 địa bàn. Luật năm 2015 thể hiện nhiệm vụ quyền hạn theo cách mới hơn, nhưng chủ yếu là việc làm rõ hơn các quy định đã có của Luật năm 2003. Trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) của UBND được xác định, Luật năm 2003 quy định tổ chức UBND các cấp như sau. UBND gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Số lượng, cơ cấu và phân công công tác của UBND được quy định tại Nghị định số 107/2004/NĐ-CP. Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND có thẩm quyền phê chuẩn, điều động, cách chức đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp. c) Quy định về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân CQCM thuộc UBND được tổ chức ở UBND cấp tỉnh, cấp huyện, là các cơ quan trực thuộc, thuộc cơ cấu của UBND cùng cấp. CQCM thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương. CQCM thuộc UBND làm việc theo chế độ thủ trưởng. Các CQCM thuộc UBND có chức năng, thẩm quyền thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự Ủy quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Các nghị định của Chính phủ quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, chế độ thủ trưởng của các CQCM. Đối với UBND cấp xã, ở cấp hành chính này không có CQCM mà chỉ có các chức danh chuyên môn. 3.2.1.2. Thực tiễn tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp Theo quy định tại Điều 4 của Luật năm 2003, UBND đã được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. So với quy định, số thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện tăng so với nhiệm kỳ trước do thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ của Trung ương về tỉnh; tỉnh về huyện và do chia tách một số đơn vị hành chính các cấp. Nhưng ngược lại, số lượng thành viên UBND cấp xã giảm so với nhiệm kỳ trước từ 5 - 7 xuống còn 3 - 5 thành viên do thực hiện quy định
13 của luật. Để tăng cường năng lực quản lý của UBND, những năm qua, UBND các cấp đã tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, thành viên UBND các cấp nói riêng. Số liệu thống kê từ 60/63 tỉnh, thành phố báo cáo cho thấy so với nhiệm kỳ trước, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, quản lý nhà nước, lý luận chính trị của thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã được nâng lên trong nhiệm kỳ 2004 - 2011 và 2011 - 2016. Các CQCM sau những điều chỉnh của Chính phủ, về số lượng đã được giảm đi theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực như bộ, ngành, nhưng không nhất thiết trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương phải có CQCM tương ứng. Ngoài ra, CQCM không nhất thiết tổ chức giống nhau ở các đơn vị hành chính. 3.2.2. Hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 3.2.2.1. Quy định về hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Luật năm 2003 cùng với các văn bản pháp luật cụ thể hóa Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. Hoạt động của UBND các cấp thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa bảo đảm phát huy vai trò lãnh đạo của tập thể Ủy ban nhân dân, vừa đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên UBND. UBND giải quyết công việc theo quy định của pháp luật, sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm sự lãnh đạo của cấp Ủy Đảng, sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao… UBND hoạt động tập thể nhằm quyết định các vấn đề quan trọng có ý nghĩa lớn trong quản lý. Hình thức hoạt động tập thể của UBND là phiên họp của UBND. UBND họp ít nhất mỗi tháng một lần theo các thủ tục được pháp luật quy định. Chủ tịch UBND có nhiệm vụ, quyền hạn lãnh đạo công tác của UBND, các thành viên của UBND, các CQCM thuộc Ủy ban nhân dân; đôn đốc, kiểm tra công tác của các CQCM thuộc UBND cấp mình và
14 UBND cấp dưới; quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp mình, trừ các vấn đề thuộc thẩm quyền của tập thể UBND; tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của nhân dân; triệu tập và chủ toạ các phiên họp của UBND; phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của UBND cấp dưới trực tiếp; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản trái pháp luật của CQCM thuộc UBND cấp mình và văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, v.v. Pháp luật cũng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND, các CQCM thuộc UBND... 3.2.2.2. Thực tiễn hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Hoạt động thực tiễn của UBND thể hiện trong phân quyền, phân cấp quản lý; thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của UBND các cấp; qua các hình thức hoạt động của UBND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác của UBND các cấp. Báo cáo Tổng kết 10 năm thi hành Luật năm 2003 đã đánh giá rằng UBND các cấp ở các địa phương đã ban hành quy chế làm việc của UBND theo quy chế mẫu, cụ thể hoá nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch UBND và các thành viên của UBND, UBND các cấp đã phát huy tác dụng tốt trong quản lý và điều hành hoạt động của UBND; xử lý nhanh, kịp thời những vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý của UBND; từng bước đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND và từng thành viên của UBND. Luật năm 2015 xác định rõ hơn vai trò của Chủ tịch UBND các cấp. Hoạt động của UBND các cấp nhiệm kỳ 2004-2011 và từ đầu nhiệm kỳ 2011-2016 đã có những chuyển biến rõ rệt, hiệu lực hiệu quả hoạt động từng bước được nâng lên; vai trò quản lý điều hành và chỉ đạo của UBND các cấp đã được đổi mới một bước. Lề lối làm việc được cải tiến, thủ tục hành chính bước đầu được giảm nhẹ; đầu mối trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện được thu gọn, tạo sự vận hành thông suốt trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước và đóng góp tích cực vào việc giữ gìn trật tự - trị an, ổn định chính
15 trị - xã hội và phát triển kinh tế - xã hội của địa phương... Các mối quan hệ của Ủy ban nhân dân với các cơ quan, tổ chức ngoài hệ thống hành chính nhà nước trong quá trình hoạt động nhìn chung được duy trì và có tác dụng tốt cho. 3.3. Đánh giá chung thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp UBND là một cơ cấu của chính quyền địa phương. Trong quá trình đổi mới toàn diện, trong đó hoàn thiện bộ máy nhà nước là công việc đặc biệt quan trọng, tổ chức và hoạt động của cơ quan này đã được cải cách khá căn bản. Những kết quả đạt được trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp thể hiện ở các mặt chủ yếu sau: Thứ nhất, đã tạo ra về căn bản các cơ sở pháp luật cho tổ chức và hoạt động của UBND. Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, các quy định trong Luật năm 2003 và các văn bản pháp luật khác đã thể hiện xu hướng mới về vai trò của nhà nước là tổ chức kiến tạo và phát triển xã hội chứ không phải chủ yếu là can dự sâu vào các công việc mà xã hội có thể làm được. Thứ ba, pháp luật tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức UBND có tính truyền thống. Thứ tư, trong cải cách hành chính, số thành viên UBND các cấp giảm đi nhiều. Thứ năm, tổ chức và hoạt động của UBND có những thay đổi quan trọng. Thực chất là hoạt động của UBND đã có sự kết hợp giữa lãnh đạo tập thể với việc đề cao vai trò của Chủ tịch UBND. Thứ sáu, trong hoạt động của UBND, phiên họp của UBND, hoạt động của các thành viên UBND được tiến hành nhìn chung khá nề nếp, trật tự theo các quy định của pháp luật. Trình độ và kỹ năng của các thành viên UBND ngày càng cao phù hợp với các yêu cầu cải cách hành chính. Chính vì thế mà quản lý của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có UBND các cấp đã giúp đất nước, địa phương vượt qua được những khó khăn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội để đưa cả
16 nước trở thành nước thu nhập mức trung bình thấp và đang có những cố gắng để vượt qua bẫy thu nhập trung bình, đưa nền kinh tế đất nước lên phía trước. Bên cạnh các kết quả cải cách đạt được trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp nêu trên, thực tiễn cho thấy cũng còn có những khiếm khuyết nhất định, đòi hỏi cải cách hành chính phải có những quyết tâm chính trị và những nỗ lực cao hơn. Đáng chú ý là: 1/ Mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, tổ chức và hoạt động của UBND nói riêng cho đến nay đã thành truyền thống, hầu như ít ai dám suy khác, làm khác. Dường như chúng ta đang cần sự ổn định, không muốn xáo trộn, do đó chưa suy nghĩ, nghiên cứu đầy đủ, toàn diện và sâu về mô hình chính quyền địa phương tự quản. 2/ UBND theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều thành thử nảy sinh tình trạng hoạt động của UBND các cấp coi trọng mệnh lệnh của cấp trên hơn là thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp. 3/ Về cách thức thành lập UBND, chưa tạo ra được kết cấu chặt giữa Chủ tịch và các thành viên khác của UBND. Việc phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới trong trường hợp nhất định gây khó khăn cho hoạt động bình thường của UBND. 4/ Luật năm 2003 vẫn xác định UBND là cơ quan tập thể nhưng nảy sinh vấn đề người đứng đầu các sở nhưng lại không là thành viên UBND. Luật năm 2015 đã khắc phục điều này bằng cách quy định người đứng đầu CQCM thuộc UBND là thành viên UBND. Tuy nhiên, theo quy định đó và quy định hiện nay về số lượng CQCM thì số lượng thành viên UBND sẽ tăng lên, điều đó đòi hỏi phải xem xét vấn đề này. 5/ Theo thẩm quyền, Chủ tịch UBND được phân công công tác cho các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, nhưng trong thực tế, việc này thường được thực hiện bởi tập thể UBND. Khi có xung đột về thẩm quyền giữa tập thể UBND với Chủ tịch và các thành viên khác của UBND được Chủ tịch phân công chưa có phương hướng giải quyết. 6/ Giám sát, kiểm tra hoạt động của UBND các cấp còn hạn chế.
17 Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP 4.1. Các quan điểm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Các quan điểm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp được xác định trong luận án là: 4.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp phải đặt dưới và gắn với đổi mới sự lãnh đạo của Đảng 4.1.2. Đổi mới có tính chất tổng thể, đồng bộ các mặt liên quan đến tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 4.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp phù hợp với các điều kiện cụ thể ở nước ta 4.1.4. Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp tinh gọn, bảo đảm sự thống nhất của hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, có sự phân biệt các đặc thù của từng loại đơn vị hành chính 4.1.5. Đổi mới dựa trên tinh thần kế thừa các yếu tố lý luận và thực tiễn tích cực trong lịch sử phát triển cơ quan hành chính Việt Nam 4.2. Các giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 4.2.1. Đổi mới nhận thức và có quyết tâm chính trị lớn trong đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Tại Đại hội VI (1986), khi bước vào đổi mới, Đảng khẳng định cần có cuộc cải cách lớn bộ máy nhà nước. Trong các đại hội tiếp theo, vấn đề cải cách chính quyền địa phương, trong đó có UBND tiếp tục được đặt ra. Trong thực tiễn, tổ chức và hoạt động của UBND các cấp đã có những chuyển biến tích cực. Luật năm 2015 đã được ban hành theo tinh thần đổi mới. Nhưng vẫn cần có tư duy không thành kiến và đầu óc thực tiễn để so sánh, xem xét mô hình tổ chức chính quyền địa phương và các vấn đề tổ chức và hoạt động của UBND khác.
18 Ngoài ra, trong đổi mới UBND, kể cả chỉ trong việc thực hiện các quy định theo Luật năm 2015 thì rất cần có nhận thức mới, đặc biệt là quyết tâm chính trị trong hệ thống chính trị và bộ máy chính quyền từ trung ương đến địa phương. Thiếu quyết tâm chính trị thống nhất từ trên xuống, từ người lãnh đạo đến cán bộ, công chức cấp dưới hay thừa hành thì không thể nói đến việc UBND có tổ chức và hoạt động tốt được. 4.2.2. Vấn đề lựa chọn mô hình tổ chức Ủy ban nhân dân Mô hình tổ chức UBND liên quan chặt chẽ với mô hình tổ chức chính quyền địa phương khi nó được xác định là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước ở địa phương. Có thể nói, chính quyền địa phương được tổ chức theo mô hình tập trung dân chủ. Mô hình chính quyền địa phương như trên đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện thành công các nhiệm vụ chính trị và quản lý qua các giai đoạn lịch sử. Tuy nhiên, mô hình này cũng bộc lộ các hạn chế thể hiện trong mâu thuẫn nội tại, trong quan hệ chấp hành và giám sát giữa HĐND và UBND, đồng thời làm cho chính quyền địa phương không thể toàn tâm, toàn ý hướng về người dân địa phương. Vì vậy, cần xem xét khả năng tiến tới xây dựng chính quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương vẫn được xem là mô hình chính quyền tốt nhất được các nước lựa chọn. 4.2.3. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp Hiện nay, Luật năm 2015 đã có các quy định về tổ chức và hoạt động của UBND. Trong các văn bản pháp luật này, nhiều khiếm khuyết, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND theo Luật năm 2003 đã được khắc phục. Khi mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam vẫn là mô hình có tính truyền thống, không thay đổi thì ngay trong khuôn khổ này vẫn còn những vấn đề về hoàn thiện pháp luật đặt ra cả về lý luận và cả về thực tiễn. 4.2.3.1. Hoàn thiện tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp 1/ Đẩy mạnh phân quyền và phân cấp quản lý
19 Trong Luật năm 2015, nhiệm vụ, thẩm quyền của UBND các cấp được cho từng cấp vào loại các đơn vị hành chính là một trong những điểm mới của Luật với sự xác định về phân quyền, phân cấp và Ủy quyền rõ ràng hơn. Tuy nhiên, quy định này vẫn cần phải được thi hành trong thực tế với các cải cách cụ thể. Qua khảo sát thực tế cho thấy, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND ở các đô thị chưa phù hợp với thực tế quản lý, điều hành. Tiềm năng về phân cấp vẫn còn nhiều. Điều đó đòi hỏi các cấp hành chính nhà nước cấp trên cần cân nhắc để tiếp tục phân cấp mạnh hơn nữa cho địa phương, cho chính quyền địa phương cấp dưới - xu hướng đã được nhiều nghiên cứu đề xuất. Trong xác định nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương, thực tế còn có sự chồng lấn về một số nhiệm vụ giữa các Bộ ở Trung ương dẫn đến các cơ quan chuyên môn ở địa phương cũng có sự chồng lấn đã ảnh hưởng đến sự quản lý thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, Điều này cần được khắc phục. Cùng với đòi hỏi về tăng cường phân quyền, phân cấp quản lý, cần tiếp tục đẩy mạnh xã hội hoá, một số nhiệm vụ, công việc của nhà nước theo quan điểm đúng đắn “nhà nước cầm lái chứ không chèo thuyền”. 2/ Hoàn thiện tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp A) Trước hết nói về xác lập các cấp chính quyền, vấn đề lớn vẫn được đặt ra là tổ chức mấy cấp chính quyền. Việc tổ chức chính quyền địa phương gồm mấy cấp hoàn chỉnh (có cả HĐND và UBND) vẫn cần được xem xét. Đặc biệt là việc tổ chức chính quyền ở đô thị. Vì vậy, rất cần ở đây sự đổi mới mạnh mẽ tư duy khoa học về tổ chức chính quyền địa phương để xem xét việc tổ chức chính quyền địa phương các cấp huyện, quận, phường nên hay không nên có cả HĐND và UBND hay chỉ có UBND. B) Cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân
20 Thứ nhất, về cách thức bầu các thành viên UBND, việc giới thiệu thành viên UBND đề nghị chỉ do Chủ tịch UBND đề cử để HĐND bầu. Thứ hai, thành viên UBND bao gồm tất cả những người đứng đầu CQCM thuộc UBND nên để tránh việc phải tăng biên chế UBND, tổ chức CQCM cần đi theo hướng giảm bớt số lượng cơ quan này theo tinh thần quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Thứ ba, cần thiết xác lập cơ chế kiểm soát của cơ quan nhà nước cấp trên để bộ máy hành chính không bị phình to theo yêu cầu tinh giản trong cải cách hành chính. C) Mối quan hệ của Ủy ban nhân dân trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Xuất phát từ thực tế, Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cần có các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật để bảo đảm tính thống nhất và kiện toàn chính quyền địa phương kể từ khi Luật năm 2015 có hiệu lực thi hành. D) Vấn đề phân chia đơn vị hành chính Kế thừa và phát triển các quy định pháp luật về đơn vị hành chính theo Luật năm 2003, Luật năm 2015 đã có các quy định về phân loại đơn vị hành chính nói chung thành ba loại I, II, III ở mỗi cấp. Cần phải ổn định đơn vị hành chính bằng việc ban hành Luật về đơn vị hành chính, có chú ý đến xu hướng tổ chức đơn vị hành chính mới ở các nước phát triển. 4.2.3.2. Đổi mới hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp 1/ Về chế độ hoạt động của Ủy ban nhân dân Hoạt động của UBND kết hợp cả hoạt động tập thể và hoạt động của người đứng đầu có thể chỉ là bước chuyển giao thời từ chỗ coi trọng chế độ hoạt động tập thể của UBND sang chế độ thủ trưởng. Trong quản lý hành chính nhà nước, chế độ thủ trưởng là chế độ đưa lại hoạt động có kết quả tốt hơn bởi các quyết định được ban hành nhanh nhạy phù hợp với biến động của đời sống trong điều kiện kinh tế thị trường.