Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật học: Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

6
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án "Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam" được hoàn thành với mục tiêu nhằm nghiên cứu cở lý luận về thực hiện pháp luật trong lĩnh vực lưu trữ, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam trước yêu cầu mới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật học: Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ THỊ THU HIỀN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ LƯU TRỮ Ở VIỆT NAM Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9 38 01 02 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2024 1
Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN TẤT VIỄN Phản biện 1: GS.TS. Nguyễn Đăng Dung Phản biện 2: GS.TS. Thái Vĩnh Thắng Phản biện 3: PGS.TS. Lê Thị Hương Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá Luận án cấp Học viện tại: Học viện Khoa học Xã hội Vào hồi…….. giờ, ngày…….tháng…….năm 2024 Có thể tham khảo luận án tại: - Thư viện Quốc gia - Thư viện Khoa học Xã hội Việt Nam 1
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lưu trữ là một lĩnh vực hoạt động của nhà nước, có liên quan đến việc thu thập, bảo quản và tổ chức sử dụng tài liệu. Các tài liệu phát sinh trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức được lựa chọn, sắp xếp và bảo quản theo quy định của pháp luật. Đây là nguồn sử liệu chính xác, đóng vai trò rất quan trọng phục vụ việc nghiên cứu, hoạch định chính sách, chiến lược phục vụ phát triển kinh tế - xã hội phản ánh toàn bộ lịch sử hình thành, phát triển cũng như đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội của quốc gia, địa phương Xác định được tầm quan trọng của công tác lưu trữ, nên ngay từ khi mới thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Thông đạt số 1CP/VP ngày 03/01/1946 có nêu: "tài liệu lưu trữ có giá trị đặc biệt về phương diện kiến thiết quốc gia"[34]. Mặc khác, trong điều kiện phát triển kinh tế tri thức, nhu cầu tiếp cận và khai thác thông tin là rất cần thiết. Mỗi tổ chức cần hiểu rõ vai trò của lưu trữ để bảo vệ an toàn và sử dụng tài liệu lưu trữ đúng theo quy định của pháp luật. Bảo đảm các quy định của pháp luật trong lưu trữ còn bảo đảm bí mật quốc gia và bảo đảm thực thi “Quyền tiếp cận thông tin” được Hiến pháp ghi nhận. Chính vì vậy, công tác lưu trữ ở nước ta từ lâu đã được Đảng, Nhà nước, các ngành, các cấp quan tâm; từ đó nhiều văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn cụ thể đã được ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các quy định trên còn một số hạn chế sau đây: Thứ nhất, nhận thức về nội dung của công tác lưu trữ chưa chính xác và đầy đủ, lãnh đạo cơ quan cũng như đội ngũ cán bộ, công chức… chưa nhận thức được giá trị của công tác lưu trữ, không nắm bắt được đầy đủ các quy định về lưu trữ nên dẫn đến việc thực hiện pháp luật về lưu trữ chưa đầy đủ. Tình trạng chất đống, bó, cột tài liệu, lưu văn bản tại bộ phận, cá nhân được giao giải quyết công việc ở các cơ quan, tổ chức khá phổ biến. Thứ hai, trách nhiệm thực hiện pháp luật về lưu trữ chưa được công chức, viên chức thực hiện nghiêm túc. Công tác quản lý nhà nước cũng như quy trình 2
nghiệp vụ về lưu trữ chưa được thiện hiêm nghiêm túc, đầy đủ kịp thời, khối lượng tài liệu tồn đọng chưa được chỉnh lý có số lượng lớn; việc đầu tư cơ sở vật chất kinh phí chưa đáp ứng cho hoạt động nghiệp vụ lưu trữ; ứng dụng công nghệ tin học vào công tác lưu trữ chưa đồng bộ. Thứ ba, Luật Lưu trữ năm 2011 cơ sở pháp lý quan trọng trong hệ thống pháp luật lưu trữ, tuy nhiên trong quá trình thực hiện còn một số vướng mắc, một số quy định còn chung chung, nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh chưa được điều chỉnh, còn mẫu thuẫn giữa Luật Lưu trữ với một số luật chuyên ngành khác… Thứ tư, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu hệ thống và toàn diện về thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. Vì vậy trong thực tiễn và lý luận còn nhiều vướng mắc chưa được giải quyết, từ những lý do trên nên NCS chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam” làm luận án tiến sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu cở lý luận về thực hiện pháp luật trong lĩnh vực lưu trữ, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam, Luận án đề xuất các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam trước yêu cầu mới 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Một là, tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài: hồi cứu và thu thập các tài liệu, công trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án. Tìm hiểu, nhận xét, đánh giá về những vấn đề đã được các công trình nghiên cứu. Từ đó, chỉ ra các nội dung chưa được các công trình nghiên cứu đề cập để xác định, định hướng các vấn đề, nội dung sẽ được giải quyết trong luận án; làm rõ cơ sở lý thuyết nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu. - Hai là, luận giải những vấn đề lý luận thực hiện pháp luật về lưu trữ: khái 3
niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, chủ thể, hình thức, những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về lưu trữ; - Ba là, phân tích, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện pháp luật về lưu trữ, những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. - Bốn là, nêu các định hướng, giải pháp bảo đảm thực thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam trong bối cảnh cải cách hành chính ứng dụng mạnh mẽ thành tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 vào quản lý nhà nước. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu thực hiện pháp luật về lưu trữ 3.2. Phạm vi nghiên cứu: - Không gian nghiên cứu: 03 thành phố trực thuộc Trung ương có sự phát triển mạnh về kinh tế xã hội: Tp. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng và Hà Nội; 03 tỉnh có điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội đặc thù ở Tây Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam Bộ. - Thời gian nghiên cứu: Từ 2011 thời điểm Luật Lưu trữ được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 đến tháng 12 năm 2020 (thời điểm tổng kết 08 năm thực hiện Luật Lưu trữ 2011) 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận: Luận án thực hiện trên cơ sở học thuyết Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật. Đây là nền tảng lý luận cốt lõi và xuyên suốt của luận án, các vấn đề về pháp luật lưu trữ, chủ thể, vai trò, nội dung, hình thức của thực hiện pháp luật về lưu trữ, được tiếp cận, nghiên cứu, phân tích làm rõ dưới góc độ thể chế chính trị của Nhà nước XHCN Việt Nam. - Phương pháp nghiên cứu cụ thể: Các phương pháp được sử dụng để 4
luận chứng, làm sáng rõ các nội dung của luận án, từ đó đưa ra những nhận định, phân tích, đánh giá đối với các vấn đề nghiên cứu như: Phương pháp thống kê; Phương pháp điều tra xã hội học; Phương pháp phân tích, đánh giá; Phương pháp logic - lịch sử. 5. Đóng góp mới về mặt khoa học của Luận án Một là, qua việc phân tích, làm rõ lý luận về lưu trữ các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về lưu trữ, luận án góp phần làm sâu sắc hơn lý luận thực hiện pháp luật về lưu trữ. Hai là, qua việc đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về lưu trữ, luận án phân tích chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế góp phần xây dựng cơ sở thực tiễn cho thực hiện pháp luật về lưu trữ. Ba là, Luận án luận chứng các định hướng, đề xuất hệ thống giải pháp phù hợp, khả thi nhằm tăng cường hiệu quả thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án - Luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện pháp luật về lưu trữ, là tài liệu tham khảo trong quá trình sửa đổi, bổ sung, ban hành các văn bản pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. - Luận án góp phần cung cấp cơ sở thực tiễn cho thực hiện pháp luật về lưu trữ góp phần bảo đảm cho pháp luật về lưu trữ được thực hiện nghiêm chỉnh, thống nhất, hạn chế tối đa các hành vi vi phạm pháp luật trong lưu trữ. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu làm 4 chương như sau: - Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu. - Chương 2. Cơ sở lý luận của thực hiện pháp luật về lưu trữ. - Chương 3. Thực trạng pháp luật lưu trữ và thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. - Chương 4. Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam. 5
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến thực hiện pháp luật về lưu trữ: Luận án đã hệ thống hóa, phân tích kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trong nước cũng như nước ngoài theo 03 nhóm: Tình hình nghiên cứu liên quan đến hoạt độnglưu trữ, pháp luật lưu trữ và thực hiện pháp luật về lưu trữ. Các công trình nghiên cứu này là tài liệu tham khảo hữu ích đối với luận án về một số khía cạnh cơ sở lý luận cũng như thực tiễn. 1.2. Nhận xét về các công trình nghiên cứu đã tiếp cận và những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án sẽ kế thừa, tiếp tục phát triển Thứ nhất, các công trình, tài liệu nghiên cứu trên là nền tảng giúp tác giả tiếp cận sát với thực tế và toàn diện hơn trong thực hiện pháp luật về lưu trữ Thứ hai, các tác giả của các công trình nghiên cứu nêu trên đã đạt được những thành công khi đưa ra được hệ thống lý luận chung về lưu trữ, thực hiện pháp luật về lưu trữ: khái niệm, chủ thể, nội dung, trình tự thủ tục lưu trữ… Đồng thời, kết quả của các công trình nghiên cứu đã cho thấy pháp vai trò quan trọng của thực hiện pháp luật về lưu trữ hoạt động của các quốc gia, các chính phủ, các cơ quan tổ chức và cá nhân trong bảo quản và phát huy giá trị của tài liệu lưu trữ. Thứ ba, các tác giả đã nêu lên một số quan điểm, giải pháp thực hiện pháp luật về lưu trữ như hoàn thiện pháp luật về lưu trữ, hoàn thiện tổ chức bộ máy ngành lưu trữ, tổ chức đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ công chức, viên chức ngành lưu trữ … 1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu trong trong luận án - Về lý luận, luận án tiếp tục nghiên cứu, làm rõ hơn các vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về lưu trữ, nội dung và đặc trưng về các hình thức thực hiện pháp luật về lưu trữ, các yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về lưu trữ; 6
- Về thực tiễn, luận án làm rõ thực trạng pháp luật về lưu trữ: ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế, những bài học kinh nghiệm trong việc thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam hiện nay. - Về giải pháp, nghiên cứu đưa ra các quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam trong bối cảnh mới. 1.3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu. 1.3.1. Giả thuyết nghiên cứu: Thực hiện pháp luật về lưu trữ có vai trò quan trọng trong lưu giữ tài liệu lưu trữ để phục vụ cho hoạt động của hệ thống chính trị góp phần đảm quyền con người, quyền công dân. Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập do các nguyên nhân khách quan và chủ quan. Vì vậy cần hoàn thiện các quy định pháp luật về lưu trữ; nâng cao nhận thức, trách nhiệm và trình độ của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về hoạt động lưu trữ; nâng cao đạo đức nghề nghiệp của lãnh đạo cơ quan, đơn vị, người làm lưu trữ để bảo đảm thực hiện pháp luật lưu trữ ở Việt Nam hiện nay. 1.3.2. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi 1: Thực hiện pháp luật về lưu trữ được nhận thức như thế nào? Câu hỏi 2: Những yếu tố, điều kiện nào có tác động, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện pháp luật về lưu trữ và trạng thái hiện hành của các yếu tố, điều kiện này trong điều kiện hiện nay? Câu hỏi 3: Thực trạng thực hiện pháp luật về lưu trữ đang diễn biến như thế nào? Phù hợp hay không phù hợp với nhận thức về vai trò của THPL về lưu trữ cũng như hình thức thực hiện, phương pháp thực hiện các hoạt động lưu trữ mà Việt Nam hướng tới? - Câu hỏi 4: Đảm bảo THPL về lưu trữ ở Việt Nam hiện nay cần xuất phát từ những quan điểm nào và cần thiết kế những biện pháp cụ thể nào để hiện thực hóa các quan điểm đó? 7
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ LƯU TRỮ 2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về lưu trữ 2.1.1. Khái niệm lưu trữ Thuật ngữ lưu trữ có nguồn gốc từ tiếng Latin là Archivum, từ tiếng Hy Lạp Archeion – tài liệu chính thức của Chính quyền và từ thuật ngữ archē – quy định, chính quyền [157]. Theo đó, lưu trữ được giải thích theo 2 nghĩa: theo nghĩa danh từ: lưu trữ được hiểu là nơi tài liệu công, tài liệu lịch sử được bảo quản hay còn gọi là kho lưu trữ các bộ sưu tập, thông tin, theo nghĩa là động từ, lưu trữ là hoạt động lập hồ sơ, thu thập tài liệu. Ở Việt Nam thuật ngữ lưu trữ đã được sử dụng từ rất sớm. Trong tác phẩm bằng chữ Hán “Kiến văn tiểu lục” khi viết về chế độ công đường dinh tự các nha môn đời Hồng Đức (Lê Thánh Tông 1470 - 1497) đã dùng “trữ” để chỉ việc lưu trữ các thuế vật và sổ sách [58, tr.6] Theo đó, lưu trữ được hiểu là lưu lại, giữ lại. Đối với công văn, tài liệu thì lưu trữ có nghĩa là giữ lại các văn bản giấy tờ của cơ quan đoàn thể hoặc cá nhân để làm bằng chứng và tra cứu khi cần thiết. Dựa trên kết quả tổng quan nghiên cứu cho thấy sự đa dạng về cách hiểu đối với thuật ngữ lưu trữ nên trong luận án, tác giả đưa ra quan niệm về lưu trữ như sau: Lưu trữ là một lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội, bao gồm tất cả những vấn đề lý luận, pháp luật và thực tiễn liên quan đến việc thực hiện các hoạt động lưu trữ và quản lý nhà nước về lưu trữ được tiến hành bởi cơ quan, tổ chức, cá nhân trên cơ sở quy định của pháp luật nhằm lưu giữ và phát huy giá trị của tài liệu trữ phục vụ lợi ích cơ quan, tổ chức cá nhân và quốc gia. 2.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật lưu trữ Lưu trữ có vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện công tác lưu trữ hiệu quả nhằm bảo đảm thông tin, cung cấp những tài liệu, tư liệu, số liệu đáng tin cậy, phục vụ kịp thời và có hiệu quả cho hoạt động thực tiễn, nghiên cứu lịch sử trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội. Dưới khía cạnh khoa học pháp lý, đối tượng chính của pháp luật lưu trữ cần 8
quan tâm là tài liệu lưu trữ. Đây là cơ sở để hình thành các mối quan hệ xã hội cần thiết được điều chỉnh bởi pháp luật về lưu trữ. Do đó, nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định về lưu trữ như: luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… xác lập cơ sở pháp lý tiền đề cho toàn bộ hoạt động lưu trữ. Trên cơ sở lý thuyết chung về pháp luật, về hệ thống pháp luật, trực tiếp là trên cơ sở khái niệm lưu trữ, tài liệu lưu trữ có thể hiểu: Pháp luật về lưu trữ là tổng hợp các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức luật định, nhằm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước về lưu trữ, thu thập tài liệu lưu trữ, bảo quản, thống kê tài liệu lưu trữ, hủy tài liệu hết giá trị, sử dụng tài liệu lưu trữ góp phần bảo đảm cho pháp luật lưu trữ được thực hiện nghiêm minh thống nhất. *Pháp luật về lưu trữ có một số đặc điểm sau: - Pháp luật về lưu trữ là một hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về cách thức, biện pháp để tiến hành hoạt động lưu trữ. - Pháp luật về lưu trữ là một hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về hoạt động lưu trữ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và bảo đảm thực hiện. - Mục tiêu điều chỉnh của pháp luật về lưu trữ là nhằm thiết lập một trật tự hợp lý, ổn định của các quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật về lưu trữ. 2.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thực hiện pháp luật về lưu trữ 2.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về lưu trữ Pháp luật và thực hiện pháp luật là hai mặt của một chỉnh thể thống nhất, có mối quan hệ gắn bó không thể tách rời. Pháp luật chỉ có ý nghĩa đích thực khi được thực hiện, các quy định của pháp luật trở thành những hành vi hoạt động thực tế của các chủ thể pháp luật [108, tr.400]. Điều đó chỉ có thể đạt được khi những chỉ dẫn (mệnh lệnh) của các quy định pháp luật được thực hiện trong đời sống xã hội, thể hiện ở hành vi hợp pháp, thực tế của các tổ chức, của các cơ quan, của người có chức vụ, quyền hạn và các cá nhân. Thực hiện pháp luật là nội dung quan trọng của 9
lý luận chung về nhà nước và pháp luật, là giai đoạn quan trọng không thể thiếu của cơ chế điều chỉnh pháp luật. Từ việc phân tích các khái niệm thực hiện pháp luật trong nhiều công trình nghiên cứu, tác giả đưa ra khái niệm thực hiện pháp luật về lưu trữ như sau: Thực hiện pháp luật về lưu trữ là hành vi thực tế hợp pháp, có ý thức, có mục đích của các chủ thể nhằm bảo đảm cho các quy định của pháp luật lưu trữ về quản lý, thu thập tài liệu lưu trữ, bảo quản, sử dụng tài liệu lưu trữ được hiện thực hóa có hiệu quả trong thực tiễn nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. 2.2.2. Đặc điểm thực hiện pháp luật về lưu trữ -Thực hiện pháp luật về lưu trữ chủ yếu là hoạt động có tính nội bộ trong cơ quan, tổ chức. -Thực hiện pháp luật về lưu trữ là các hành vi cụ thể của các chủ thể có liên quan đến hoạt động lưu trữ được tiến hành theo những cơ chế do luật định. -Thực hiện pháp luật về lưu trữ là việc thực hiện các hoạt động lưu trữ có nội dung đa dạng, phức tạp với sự tham gia của nhiều chủ thể. 2.2.3. Vai trò của thực hiện pháp luật về lưu trữ Một là, thực hiện pháp luật lưu trữ nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật về lưu trữ vào đời sống xã hội, góp phần nâng cao nhận thức, giáo dục ý thức chấp hành pháp luật và phòng ngừa, đấu tranh các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động lưu trữ. Hai là, thực hiện pháp luật về lưu trữ góp phần quan trọng đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý. Ba là, thực hiện pháp luật về lưu trữ góp phần thực hiện bảo vệ bí mật nhà nước. Bốn là, thực hiện pháp luật về lưu trữ góp phần bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của cá nhân, tổ chức Năm là, thực hiện pháp luật về lưu trữ có vai trò cung cấp các căn cứ cho công tác kiểm tra, thanh tra và xử lý các hành vi vi phạm trong quản lý nhà nước 10
2.3. Chủ thể, hình thức, nội dung của thực hiện pháp luật về lưu trữ 2.3.1. Chủ thể thực hiện pháp luật về lưu trữ Theo quy định Điều 1 Luật Lưu trữ năm 2011, các cơ quan tổ chức tại khoản 2 có trách nhiệm thực hiện các nội dung điều chỉnh nêu tại khoản 1 gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân. Như vậy, chủ thể thực hiện pháp luật về lưu trữ gồm: - Các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân (gọi tắt là các cơ quan, tổ chức); - Người đứng đầu các cơ quan, tổ chức; - Người làm công tác lưu trữ trong các cơ quan, tổ chức; - Cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong các cơ quan, tổ chức; - Các cá nhân có tài liệu lưu trữ. Tuy nhiên, thực hiện pháp luật là quá trình bao gồm nhiều giai đoạn được thể hiện thông qua các hình thức thực hiện pháp luật đặc thù với sự tham gia của từng nhóm chủ thể. Căn cứ vào pháp luật lưu trữ quy định về hoạt động lưu trữ có thể chia chủ thể lưu trữ thành: Chủ thể quản lý nhà nước về lưu trữ là chủ thể có thẩm quyền thực hiện các hoạt động cụ thể để nhằm tổ chức thực hiện nghiệp vụ lưu trữ trong các cơ quan tổ chức như: ban hành quy định hướng dẫn thi hành nghiệp vụ lưu trữ, quy chế lưu trữ, kế hoạch lưu trữ, tổng kết, kiểm tra, thanh tra, thực hiện pháp luật về lưu trữ… Chủ thể thực hiện nghiệp vụ lưu trữ là các chủ thể có thẩm quyền trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn được giao, được tiến hành các hoạt động cụ thể về nghiệp vụ lưu trữ, thông qua các hoạt động cụ thể như: lập hồ sơ và nộp lưu hồ sơ, tài liệu vào Lưu trữ cơ quan, chỉnh lý, các định giá trị của tài liệu lưu trữ, thập tài liệu vào lưu trữ lịch sử… 11
2.2.2. Các hình thức thực hiện pháp luật về lưu trữ Căn cứ vào tính chất của hoạt động thực hiện pháp luật và tính đa dạng về hình thức thể hiện các nội dung pháp luật, khoa học về lý luận chung về nhà nước và pháp luật xác định có bốn hình thức thực hiện pháp luật là tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Nhận thức các hình thức thực hiện pháp luật về lưu trữ cũng dựa trên lý luận chung về các hình thức thực hiện pháp luật trên và dựa vào những đặc trưng của lĩnh vực pháp luật cụ thể này. Theo đó, các hình thức thực hiện pháp luật về lưu trữ gồm các hình thức sau đây: Tuân thủ pháp luật về lưu trữ: là hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể có liên quan phải tự kiềm chế mình để không thực hiện các hành vi bị pháp luật cấm trong hoạt động lưu trữ. Thi hành pháp luật về lưu trữ: là hình thức thực hiện pháp luật trong đó các chủ thể có liên quan bằng hành vi tích cực, chủ động của mình thực hiện các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của pháp luật. Sử dụng pháp luật về lưu trữ: là hình thức thực hiện pháp luật trong đó các chủ thể có liên quan thực hiện các quyền của mình theo quy định của pháp luật về lưu trữ. Áp dụng pháp luật về lưu trữ: là hình thức thực hiện pháp luật trong đó các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong nhà nước căn cứ các quy định của pháp luật ban hành các quyết định quản lý làm phát sinh các quyền, nghĩa vụ pháp lý của các bên trong quan hệ pháp luật lưu trữ cụ thể. Từ việc nghiên cứu, đánh giá các hành vi mà cơ quan, tổ chức, cá nhân lựa chọn thực hiện phù hợp với quy định pháp luật về lưu trữ cho thấy: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật về lưu trữ là những hình thức mà mọi chủ thể pháp luật đều có thể thực hiện thì áp dụng pháp luật về lưu trữ là hình thức thực hiện pháp luật chỉ dành cho các cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền. 2.3.3. Nội dung của thực hiện pháp luật về lưu trữ Thực hiện pháp luật về lưu trữ có những nội dung cơ bản sau đây: 12
- Thực hiện pháp luật quản lý nhà nước về lưu trữ là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong việc thực hiện các biện pháp tổ chức để pháp luật lưu trữ được thực thi trong thực tế gồm: (i) Xây dựng, ban hành các văn bản tổ chức thực hiện pháp luật lưu trữ (ii)Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về lưu trữ (iii) Tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ công chức, viên chức lưu trữ (iv) Đầu tư cơ sở vật chất và nghiên cứu ứng dụng khoa học và công nghệ vào công tác lưu trữ (v) Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong thực hiện pháp luật về lưu trữ - Thực hiện pháp luật về hoạt động lưu trữ là việc các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức thực hiện các hoạt động nghiệp vụ về lưu trữ theo quy định tại Khoản 1 điều 2 Lưu trữ năm 2011 gồm: (i) Thực hiện pháp luật về thu thập tài liệu lưu trữ - Lập hồ sơ và quản lý hồ sơ, tài liệu tại lưu trữ cơ quan - Chỉnh lý, xác định giá trị tài liệu - Thu thập tài liệu vào Lưu trữ lịch sử (ii) Thực hiện pháp luật về bảo quản, thống kê tài liệu lưu trữ, hủy tài liệu hết giá trị - Bảo quản tài liệu lưu trữ - Thống kê tài liệu lưu trữ - Tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ 2.4. Các yếu tố bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ 2.4.1. Bảo đảm về chính trị 2.4.2. Mức độ hoàn thiện của pháp luật 2.4.3. Sự phát triển của khoa học và công nghệ 2.4.4. Nhân lực làm công tác lưu trữ 13
CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT LƯU TRỮ VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT LƯU TRỮ Ở VIỆT NAM 3.1. Thực trạng pháp luật lưu trữ ở Việt Nam Trong thời gian qua, ở nước ta hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về lưu trữ đã được ban hành và từng bước được hoàn thiện. Luật lưu trữ được Quốc hội khóa XIII thông qua vào ngày 11/11/2011 tại kỳ họp thứ 2 (có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2012) và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo hành lang pháp lý cho hoạt động lưu trữ của các cơ quan, tổ chức. Cùng với pháp luật lưu trữ chuyên ngành, Luật Lưu trữ đã đánh dấu một bước phát triển mới về luật pháp lưu trữ Việt Nam, trong quá trình thi hành đã đạt được một số kết quả sau: (i) Ưu điểm: Thứ nhất, pháp luật lưu trữ ở nước ta được ban hành đáp ứng tính toàn diện và đồng bộ. Phạm vi điều chỉnh của Luật lưu trữ năm 2011 được xác định cụ thể rõ ràng và rộng rãi hơn so với Pháp lệnh về Lưu trữ quốc gia năm 2001. Xét về giá trị pháp lý, Luật Lưu trữ đã nâng tầm các quan hệ xã hội trong lĩnh vực lưu trữ từ “dưới luật” lên thành luật, thể hiện sự tiến bộ vượt trội trong xây dựng, hoàn thiện pháp luật. Xét về số lượng, hệ thống văn bản quy định cũng như hướng dẫn thi hành về công tác lưu trữ không ngừng được ban hành và hoàn thiện. Xét về nội dung, những quan hệ xã hội quan trọng, điển hình về lưu trữ cũng đã điều chỉnh tương đối đầy đủ. Pháp luật về lưu trữ cũng đã thể hiện sự đồng bộ, thống nhất với các luật quy định về lưu trữ chuyên ngành. Thứ hai, pháp luật lưu trữ đã trở thành nguyên tắc chung cho toàn bộ hoạt động lưu trữ, là cơ sở pháp lý quan trọng cho toàn bộ hoạt động thực hiện pháp luật về lưu trữ của tất cả các cơ, tổ chức, cá nhân. Lưu trữ năm 2011 đã ghi nhận khá đầy đủ về: nguyên tắc quản lý lưu trữ, chính sách của nhà nước về lưu trữ; các hoạt động lưu trữ, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong tổ chức thực hiện pháp luật lưu trữ; công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ lưu trữ, 14
trách nhiệm quản lý nhà nước về lưu trữ. Thứ ba, pháp luật lưu trữ đã bổ sung nhiều quy định mới về các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện hoạt động lưu trữ chưa được điều chỉnh trước đó: thừa nhận quyền sở hữu đối với tài liệu lưu trữ, thời hạn giải mật tài liệu đối với tài liệu mật, tài liệu liên quan đến cá nhân, lưu trữ điện tử, các hành vi vi phạm pháp luật lưu trữ… (ii) Về hạn chế: - Thứ nhất, một số quy định pháp luật lưu trữ còn chưa thống nhất, đồng bộ với văn bản pháp luật chuyên ngành như mâu thuẫn với Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2019… Một số điều, khoản tại Luật Lưu trữ và một số văn bản hướng dẫn thi hành còn mang tính học thuật, tính quy phạm chưa cao. Thứ ba, một số vấn đề mới phát sinh trong lĩnh vực lưu trữ chưa được pháp luật điều chỉnh kịp thời: thiếu các quy định về tổ chức lưu trữ điện, lưu trữ tư và tài liệu lưu trữ tư… Thứ tư, còn nhiều bất cập trong quy định pháp luật về dịch vụ lưu trữ Thứ năm, chế tài xử lý vi phạm đối với hành vi vi phạm pháp luật về lưu trữ chưa đầy đủ. Một số quy định của pháp luật lưu trữ còn thiếu chế tài để xử lý như: không giao nộp tài liệu lưu trữ đúng hạn, không làm đúng chức trách trong giao nộp tài liệu vào lưu trữ các cấp, làm thất lạc tài liệu lưu trữ… 3.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam hiện nay 3.2.1. Thực hiện pháp luật quản lý nhà nước về lưu trữ Luận án đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật trong công tác quản lý nhà nước về lưu trữ dựa trên các nội dung quản lý nhà nước: Xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp luật về lưu trữ; Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về lưu trữ; Tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ công chức, viên chức lưu trữ; Đầu tư cơ sở vật chất và nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong công tác lưu trữ; Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm. Qua đó rút ra được một số thành tựu, hạn chế và nguyên nhân thành tựu hạn chế của thực hiện pháp luật trong công tác quản lý nhà nước về lưu trữ. 15
3.2.2. Thực hiện pháp luật về hoạt động lưu trữ 3.2.2.1. Về thực hiện pháp luật về thu thập tài liệu lưu trữ Luận án đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về lưu trữ trong công tác: (i) Lập hồ sơ và quản lý hồ sơ, tài liệu lưu trữ tại Lưu trữ cơ quan, (ii) Chỉnh lý, xác định giá trị tài liệu, (iii) Lưu trữ điện tử, (v)Thu thập tài liệu vào Lưu trữ lịch sử. 3.2.2.2. Bảo quản, thống kê tài liệu lưu trữ, tiêu huỷ tài liệu hết giá trị Luận án đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về lưu trữ trong công tác: i) Về bảo quản tài liệu, (ii) Về thống kê tài liệu lưu trữ, (iii) Về tiêu hủy tài liệu hết giá trị 3.2.2.3. Sử dụng tài liệu lưu trữ Luận án đánh giá thực trạng thực hiện các hình thức tổ chức khai thác, sử dụng, phát huy giá trị của tài tiệu lưu trữ theo quy định của pháp luật lưu trữ cũng như ứng dụng công nghệ thông tin, khai thác các gía trị tích cực của các mngj xã hội để lan tỏa giá trị của tài liệu lưu trữ đến công chúng. 3.3. Đánh giá chung về kết quả thực hiện pháp luật về lưu trữ 3.3.1. Kết quả đạt được: -Thứ nhất, thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với lưu trữ được tiến hành rộng khắp từ trung ương đến cơ sở. Ngay sau khi Luật Lưu trữ và hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành, các cơ quan, tổ chức đã ban hành các văn bản chỉ đạo triển khai thực hiện kịp thời, rộng rãi. Nhiều hình thức quản lý nhà nước được triển khai đồng bộ từ trung ương đến địa phương như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về lưu trữ, sắp xếp tổ chức bộ máy, bố trí nhân sự làm lưu trữ, đầu tư cơ sở vật chất để phục vụ lưu trữ cũng như thanh tra, kiểm tra và cử lý vi phạm pháp luật về lưu trữ. - Thứ hai, Pháp luật lưu trữ cũng không ngừng được hoàn thiện và Luật lưu trữ năm 2011 và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành cùng với quy định lưu trữ của các luật chuyên ngành đã hình thành khung pháp lý chung cho toàn bộ hoạt động lưu trữ. Hệ thống văn bản pháp luật về lưu trữ được ban hành tương đối toàn diện, đồng bộ, đầy đủ và cụ thể tạo điều kiện thuận lợi trong việc tổ chức công tác lưu trữ cho các cơ quan, tổ chức. 16
- Thứ ba, thực hiện pháp luật về hoạt động thu thập, chỉnh lý, xác định giá trị, bảo quản, thống kê, sử dụng tài liệu lưu trữ được xác định là nhiệm vụ thường xuyên nên được các cơ quan, tổ chức thực hiện nghiêm túc. Kể từ năm 2020 đến nay hồ sơ công việc hình thành từ năm đều được lập hoàn chỉnh trước khi giao nộp vào Lưu trữ cơ quan và được chỉnh lý hoàn chỉnh trước khi nộp về Lưu trữ lịch sử. 3.3.2. Một số hạn chế, vướng mắc: Thứ nhất, công tác quản lý nhà nước về lưu trữ vẫn còn một số hạn chế: nội dung tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về lưu trữ còn chung chung, chưa phù hợp với chức năng nhiệm vụ cụ thể của chủ thể lưu trữ, sự biến động về tổ chức bộ máy và nhân sự lưu trữ, công tác thanh tra, kiểm tra chưa được tiến hành thường xuyên. Thứ hai, pháp luật về lưu trữ tuy đã được ban hành và ngày càng hoàn thiện nhưng vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: nhiều quy định còn chung chung chưa được hướng dẫn kịp thời, nhiều quy định mới phát sinh trong thực tế chưa được điều chỉnh như chế độ quản lý đối với tài liệu lưu trữ tư, lưu trữ điện tử… Luật Lưu trữ đã có quy định về hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động lưu trữ nhưng lại chưa quy định các chế tài đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm. Một số biện pháp chế tài đã được quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính và Bộ luật Hình sự nhưng lại chưa có điều khoản nào quy định trực tiếp việc xử lý liên quan đến những hành vi vi phạm liên quan đến quyền tiếp cận tài liệu lưu trữ cũng như quyền tiếp cận thông tin trong tài liệu lưu trữ. Hay nói cách khác, chưa quy định rõ hành vi vi phạm tương ứng với những chế tài kèm theo. Pháp luật lưu trữ chưa bảo đảm tính đồng bộ thống nhất còn mâu thuẫn, chồng chéo với quy định lưu trữ của pháp luật chuyên ngành. Thứ ba, ý thức tuân thủ pháp luật về quy trình nghiệp vụ lưu trữ chưa cao, do đó, công tác thu thập, chỉnh lý, xác định giá trị, bảo quản, thống kê, sử dụng tài liệu lưu trữ chưa được thực hiện hiện đầy đủ, kịp thời và triệt để trong thời gian dài dẫn đến khối lượng khá lớn tài liệu tồn đọng chưa được phân loại, sắp xếp khoa học; việc thu thập, bổ sung tài liệu vào Lưu trữ cơ quan và Lưu trữ lịch 17
sử gặp rất nhiều khó khăn. Công tác chỉnh lý tài liệu lưu trữ hiện nay đang được các cơ quan, tổ chức đẩy mạnh nhưng chất lượng tài liệu sau chỉnh lý chưa đáp ứng yêu cầu theo quy định, ảnh hưởng hoạt động tra cứu, phục vụ sử dụng tài liệu. Thứ tư, năng lực trình độ chuyên môn nghiệp của đội ngũ công chức, viên chức làm lưu trữ còn hạn chế. Chương trình đào tạo, bồi dưỡng về lưu trữ chưa được tiến hành thường xuyên, liên tục, chưa gắn với chức năng nhiệm vụ của từng công chức, viên chức lưu trữ. Thứ năm, kinh phí đầu tư cho công tác lưu trữ đã được quan tâm nhưng chưa đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu thực tế. Nhiều cơ quan không có khả năng bố trí đủ kinh phí để giải quyết dứt điểm khối lượng lớn tài liệu tồn đọng do lịch sử để lại, trong khi đòi hỏi về kinh phí dành cho kho lưu trữ dữ liệu và cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin để đáp ứng yêu cầu Chính phủ điện tử rất lớn. Cơ sở vật chất phục vụ hoạt động lưu trữ cò nhiều hạn chế như: chưa xây dựng kho lưu trữ chuyên dụng hoặc chỉ bố trí một phòng làm việc, không đáp ứng điều kiện về bảo quản an toàn tài liệu lưu trữ, dẫn đến Lưu trữ lịch sử không thể tiến hành thu thập, bổ sung tài liệu từ các cơ quan, tổ chức thuộc nguồn nộp lưu. Thứ sáu, hoạt động lưu trữ điện tử dù đã được tiển khai nhưng hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, ngoài việc cập nhật hồ sơ, tài liệu hình thành trên môi trường điện tử, đòi hỏi các cán bộ, công chức được phân công giải quyết công việc phải hoàn tất việc kết xuất dữ liệu quản lý văn bản đi, đến, mục lục văn bản trong hồ sơ thành định dạng PDF và lưu hồ sơ và nộp vào Lưu trữ cơ quan khi đạt hồ sơ đạt yêu cầu. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện hầu hết hồ sơ lưu trữ điện tử đều chưa bảo đảm về thành phần tài liệu, chưa tuân thủ về hạn kết thúc hồ sơ và nộp vào Lưu trữ cơ quan. Hoạt động số hóa tài liệu đang được tiếp tục thực hiện nhưng chưa đạt mục tiêu đề ra. Thứ bảy, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào lưu trữ chưa được chỉ đạo, triển khai một cách quyết liệt, thống nhất, đồng bộ, chưa khai thác hết tiềm năng, thế mạnh của khoa học kỹ thuật, đặc biệt là công nghệ thông tin để ứng dụng vào công tác, lưu trữ; nhân lực, cơ sở hạ tầng về công nghệ thông tin còn 18
thiếu và yếu. Thứ tám, công tác kiểm tra thực hiện pháp luật về lưu trữ tuy đã được các cơ quan tổ chức tiến hành nhưng chưa được thực hiện thường xuyên. Số lượng các cuộc kiểm tra chuyên đề về lưu trữ chưa nhiều và hạn chế với số lượng đơn vị được kiểm tra. Hình thức kiểm tra công tác lưu trữ chủ yếu kết hợp với công tác kiểm tra về nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành. Đối với công tác thanh tra về lưu trữ, có thể khẳng định cho đến nay chưa có một cuộc thanh tra toàn diện về lưu trữ được tổ chức. Việc phát hiện vi phạm chưa kịp thời và xử lý vi phạm về lưu trữ chưa nghiêm, chủ yếu là phê bình, rút kinh nghiệm trong nội bộ cơ quan. 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc gồm: Những hạn chế, tồn tại của thực hiện pháp luật về lưu trữ do các nguyên nhân sau đây: - Một là, nhận thức của lãnh đạo các cơ quan, tổ chức về giá trị của tài liệu lưu trữ và tầm quan trọng của thực hiện pháp luật về lưu trữ còn chưa đầy đủ, tình trạng xem thực hiện lưu trữ chỉ là công việc hành chính thuần túy, là nhiệm vụ của bộ phận lưu trữ vẫn còn tồn tại tương đối phổ biến nên công tác chỉ đạo thực hiện pháp luật về lưu trữ chưa đầy đủ, đúng đắn, kịp thời, chưa đưa ra những chủ trương, chính sách, văn bản quản lý, biện pháp tổ chức thực hiện xứng tầm với với vị thế của hoạt động lưu trữ nói chung và ở mỗi cơ quan, tổ chức nói riêng. - Hai là, Một số nội dung của Luật Lưu trữ còn mâu thuẫn chồng chéo, chưa thống nhất với một số văn luật khác có quy định về lưu trữ chuyên ngành. Pháp luật lưu trữ chỉ mới phù hợp với lưu trữ của cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị chưa đạt đến tiêu chuẩn của hệ thống quy định có tính chất khung cho tất cả các hoạt động lưu trữ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội bao gồm lưu trữ của các chủ thể ngoài nhà nước. Ba là, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về lưu trữ trong thời gian qua nhiều biến động do thực hiện các chính sách về sắp tổ chức bộ máy nhà nước, tinh gọn biến chế. Bốn là, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của người làm công tác lưu trữ còn 19