Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

10
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án "Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ" nghiên cứu để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ trên cơ sở thực tiễn hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ của Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MẠNH CƯỜNG XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công MÃ SỐ: 9 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – 2022
Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân TS. Đinh Duy Hòa Phản biện 1: ………………………………………………………… ………………………………………………………………………. Phản biện 2: ………………………………………………………… ………………………………………………………………………. Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. Năm Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp cơ sở Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện: Thư viện Quốc Gia Việt Nam hoặc Thư viện của Học viện Hành chính Quốc gia
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Nguyễn Mạnh Cường (2020), “Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới và những gợi mở đối với Việt Nam”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước (3) tr. 15- 19. 2. Nguyễn Mạnh Cường (2020), “Về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động bộ, cơ quan ngang bộ”, Tạp chí Quản lý nhà nước” (294), tr. 45-49.
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong những năm vừa qua, công tác cải cách hành chính (CCHC) nói chung, công tác cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) cũng như các quy định, chính sách khác được ban hành nhằm từng bước nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan HCNN từ Trung ương đến địa phương. Mặc dù vậy, có thể nói, hoạt động của nhiều cơ quan, tổ chức vẫn chưa đạt được kết quả như mong muốn, không có sự phân định rành mạch về chức năng, nhiệm vụ, về kết quả đạt được của tổ chức, cũng như sự rõ ràng các nội dung phân công, phân nhiệm, phối hợp trong hoạt động. Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thực thi nhiệm vụ của tổ chức chưa có động lực phấn đấu, chưa cố gắng hoàn thành nhiệm vụ được giao để góp phần xây dựng và phát triển tổ chức. Với mục tiêu xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, chính quy, từng bước hiện đại, việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN đang trở thành một vấn đề bức thiết. Trên thế giới đã có nhiều mô hình, phương pháp được đề xuất và tổ chức thực hiện để đánh giá chất lượng hoặc hiệu quả hoạt động của tổ chức khu vực công. Thực tiễn ở trong nước cũng cho thấy bước đầu đã có xu hướng tập trung vào công tác đánh giá chất lượng hoạt động theo các tiêu chí được quy định, cụ thể như một số quy định về đánh giá chất lượng của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Khoa học và Công nghệ... Hoặc chúng ta đã có một số nghị định về đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức… Tuy nhiên, thực tiễn chỉ ra rằng, việc đánh giá này vẫn chủ yếu là định tính, vẫn chưa có một Bộ tiêu chí cụ thể, thống nhất, toàn diện, hướng tới định lượng đánh giá chất lượng hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước, cụ thể là chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang bộ (CQNB). Bên cạnh đó, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu đầy đủ, toàn diện cả về cơ sở khoa học cũng như thực tiễn trong các hoạt động quản lý về đánh giá và các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động quản lý. Việc triển khai thực hiện Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã kết thúc, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 đặt ra những định hướng cho việc có một công cụ còn thiếu để đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Đây cũng là vấn đề đang được quan tâm nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay, đặc biệt là việc thực hiện Quy định số 132-QĐ/TW ngày 08/3/2018 của Bộ Chính trị quy định về kiểm điểm và đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm đối với tập thể, cá nhân trong hệ thống chính trị. Vì những lý do như vậy, Nghiên cứu sinh chọn nghiên cứu Đề tài “Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ”. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB trên cơ sở thực tiễn hoạt động của Bộ và CQNB của Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các công trình khoa học đã được công bố (trong và ngoài nước) liên quan đến các nội dung đánh giá; đo lường; chất lượng và một số nội dung khác có liên quan đến Luận án; - Nghiên cứu việc đánh giá kết quả hoạt động dành cho khu vực công, cho các cơ quan của Chính phủ; đồng thời căn cứ từ thực tiễn hoạt động của Bộ và CQNB của Việt Nam (bao gồm cả việc đã thực hiện áp dụng những tiêu chí nào) để xây dựng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB; - Nghiên cứu cách xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động; - Xây dựng cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB; - Phân tích và đánh giá cơ sở thực tiễn của việc sử dụng các tiêu chí đánh giá ở Việt Nam hiện nay; - Đưa ra quan điểm, giải pháp về xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB ở Việt Nam; - Các khuyến nghị về việc triển khai áp dụng, trong đó có việc hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Nội dung: Chất lượng hoạt động được nghiên cứu xem xét trên các yếu tố cụ thể, tiếp cận từ nhiều góc độ: chất lượng, chất lượng hoạt động, đánh giá chất lượng. - Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của 19 Bộ và CQNB (Không bao gồm Văn phòng Chính phủ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an). - Thời gian: Từ năm 2011 cho đến 2019 (Giai đoạn triển khai thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước theo Nghị quyết 30c/NQ-CP của Chính phủ). 4. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu tài liệu; Phương pháp điều tra, khảo sát; Phương pháp chuyên gia; Phương pháp thống kê. 5. Đóng góp mới của Luận án - Làm sáng tỏ các khái niệm: Chất lượng hoạt động; đánh giá chất lượng hoạt động cơ quan HCNN nói chung, đánh giá chất lượng hoạt động Bộ và CQNB nói riêng; tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động Bộ và CQNB. - Luận giải rõ cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB, đó là: Đặc điểm, ý nghĩa, vai trò, hiệu quả của tiêu chí đánh giá; luận giải về khung đánh giá, phương pháp, nguyên tắc xây dựng, sử dụng tiêu chí và chủ thể sử dụng tiêu chí trên cơ sở lý thuyết quản lý chất lượng toàn bộ trong khu vực công. - Về thực tiễn: Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB giai đoạn 2011 cho tới nay, trong đó: Phân tích rõ các vấn đề liên quan đến tiêu chí, nội dung hoạt động được đánh giá thông qua việc áp dụng tiêu chí, đưa ra
các dẫn chứng cụ thể, tìm ra những điểm còn hạn chế, chưa đầy đủ, chưa có trong đánh giá toàn diện chất lượng hoạt động và xác định những nguyên nhân dẫn đến điểm còn hạn chế, còn thiếu đó. - Đưa ra quan điểm, giải pháp xây dựng và bảo đảm cho việc sử dụng Khung tiêu chí trên thực tế, phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Đóng góp mới của Chương 4 là việc xây dựng Khung tiêu chí bao gồm hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB mà trong thời gian qua chưa có. Một số gợi ý cho việc xây dựng thang điểm, phương pháp tính điểm cũng được đưa ra trong phạm vi một Khung tiêu chí chung nhất, là cơ sở để các cơ quan HCNN có thể áp dụng trong quá trình đánh giá các cơ quan, đơn vị trực thuộc. - Kết quả nghiên cứu của Luận án có thể là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách và sử dụng trong nghiên cứu, giảng dạy thuộc lĩnh vực hành chính công. 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu - Cần vận dụng các lý thuyết đánh giá, chất lượng, chất lượng hoạt động như thế nào để đánh giá cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam? - Tại sao phải có tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB? Cơ sở khoa học nào để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB? Mục đích đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB là gì? Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB là gì? - Thế nào là xây dựng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB? Xây dựng dựa trên nền tảng nào? Xây dựng Khung tiêu chí như thế nào cho việc đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB ở Việt Nam? Quy trình xây dựng ra sao? 6.2. Giả thuyết nghiên cứu Kết quả hoạt động của Bộ và CQNB hiện còn chưa được đánh giá rõ ràng, phản ánh đúng thực chất, chất lượng, đồng thời hoạt động đánh giá cũng chưa được tốt, một trong những nguyên nhân là do chưa có tiêu chí đánh giá, có tính thống nhất, toàn diện và cụ thể. Nếu xây dựng và áp dụng Khung tiêu chí đầy đủ, khách quan, khoa học đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB thì góp phần nâng cao chất lượng hoạt động, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của Bộ và CQNB? 7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài - Về lý luận: Đóng góp vào lý thuyết về đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan HCNN nói chung, chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB nói riêng. Luận án sẽ cung cấp thêm luận cứ khoa học cho việc đổi mới phương thức đánh giá cơ quan hành chính nhà nước thông qua các tiêu chí đánh giá, góp phần tăng cường tính minh bạch trong hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước; định lượng hơn nữa kết quả hoạt động của Bộ và CQNB. - Về thực tiễn:
+ Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chương trình đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn, nghiên cứu khoa học; + Là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, công chức tại các cơ quan nhà nước nói chung, công chức chuyên trách CCHC nói riêng; + Hoàn thiện các quy định pháp luật đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung, Bộ và CQNB nói riêng; đưa ra khung quy định về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động cho hệ thống các cơ quan, tổ chức khác. 8. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, mẫu phiếu khảo sát, nội dung Luận án có kết cấu 04 chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về đánh giá chất lượng trong khu vực công Chương 2. Cơ sở lý luận về xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Chương 3. Cơ sở thực tiễn của xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Chương 4. Đề xuất Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ. NỘI DUNG Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG TRONG KHU VỰC CÔNG 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về đánh giá; đánh giá chất lượng; quản lý chất lượng và đánh giá theo kết quả tổ chức trong khu vực công 1.1.1. Các công trình trên thế giới Có một số công trình đáng chú ý như sau: Rogerio F. Pinto (1998) với bài viết “Innovations in the provision of public goods and services”; John Isaac Mwita (2000) “Performance management model, A systems-based approach to public service quality” (Mô hình quản lý theo kết quả: Cách tiếp cận hướng tới chất lượng dịch vụ công) và Georege A.Boyne (2003) với bài viết “What is public service improvement?”. Tác giả Powell (1995) trong bài viết “Total Quality Management as Competitive Advantage: A Review and Empirical Study” (Quản lý chất lượng toàn diện là một lợi thế cạnh tranh: Đánh giá và nghiên cứu thực nghiệm) đề cập đến mô hình Quản lý chất lượng toàn diện. Neely, Gregory và Platts (1995) trong “Performance measurement system design – A literature review and research agenda” (Thiết kế hệ thống đánh giá kết quả - Tổng quan và nghiên cứu). Poister, T. H. (2008) trong cuốn sách “Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations” (Đánh giá kết quả tổ chức khu vực công và khu vực phi lợi nhuận). Behn (2003) trong "Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures" (Tại sao Đánh giá theo kết quả? Các mục tiêu khác nhau yêu cầu các đánh giá khác nhau). Kouzmin, A., Löffler, E., Klages, H., & Korac-Kakabadse, N. (1999) trong bài báo “Benchmarking and performance measurement in public sectors – Towards learning for agency effectiveness”, (Mức chuẩn và đánh giá kết quả tổ chức khu vực công - Hướng tới
mục tiêu hiệu quả). Geert Bouckaert và Wouter Van Dooren (2009) trong cuốn sách Public Management and Governance tại Chương 11 Performance measurement and management in public sector organizations, (Quản lý và đánh giá kết quả tổ chức khu vực công). Carol Propper và Deborah Wilson (2003) trong bài luận “The Use and Usefulness of Performance Measures in the Public Sector” (Việc sử dụng và tính hữu dụng của đánh giá kết quả trong tổ chức khu vực công). Các tác giả Pietro Micheli và Andy Neely (2010) trong bài báo Performance Measurement in the Public Sector in England: Searching for the Golden Thread (tạm dịch: Đánh giá theo kết quả các tổ chức khu vực công ở nước Anh: tìm kiếm sợi chỉ vàng). Osborne (2006) trong bài viết “The New Public Governance?” (Quản trị công mới). Noordegraaf, M., & Abma, T. (2003) trong “Management by Measurement? Public Management Practices Amidst Ambiguity” (Quản lý bằng Đánh giá? Thực tiễn quản lý công giữa sự mơ hồ). Diefenbach (2009) trong bài viết “New Pulic Management in Public Sector organizations: The dark sides of managerialistis ‘enlightenment” (Quản lý công mới trong các tổ chức khu vực công: Mặt tối của quản lý minh bạch). Các công trình trên đã đề cập đến chất lượng và cách thức, phương pháp cải thiện, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công. Đặc biệt, mô hình Quản lý chất lượng toàn diện được đề cập khá chi tiết cho các tổ chức khu vực công. Các nghiên cứu cũng cho rằng, đánh giá theo kết quả trong hành chính công để tăng cường năng lực quản lý của các tổ chức công. Đánh giá theo kết quả được nhìn nhận trên các phương diện chủ yếu: (1) sự phát triển của Hệ thống đo lường đã góp phần tạo điều kiện cho sự so sánh của các hoạt động tương đồng trong khu vực công; (2) sự nỗ lực trong việc đánh giá sự hài lòng (phiếu khảo sát; chỉ số đầu ra); giảm thiểu sự tập trung vào ảnh hưởng của các chương trình dài hạn và sự đánh giá các chương trình đó. Các tác giả cho rằng, đánh giá theo kết quả chỉ thực sự hữu ích khi nó cải thiện được chính sách và quá trình quản lý, hơn nữa các dữ liệu phải thực sự chuẩn xác. Đánh giá theo kết quả để làm minh bạch hơn hoạt động của tổ chức khu vực công. 1.1.2. Các công trình trong nước Tác giả đã tìm hiểu và nghiên cứu một số công trình khoa học như sau: Cuốn sách Tìm hiểu về quản lý chất lượng trong khu vực công, 2015 của các tác giả Nguyễn Hữu Hải và Nguyễn Tuấn Minh. Cuốn sách “ISO 9000 trong dịch vụ hành chính”, NXB Trẻ, năm 2003. Cuốn sách “Quản lý hành chính lý thuyết và thực hành”, NXB Chính trị Quốc gia, 2000. Tác giả Đào Thị Thanh Thủy (2014) trong bài báo “Cải cách hoạt động cung ứng dịch vụ công của Chính phủ Hoa Kỳ”, Trang tin điện tử Tạp chí Tổ chức Nhà nước. Bài viết “Vận dụng một số nội dung của mô hình quản lý công mới vào CCHC ở Việt Nam”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước của tác giả Nguyễn Thị Hồng Hải. Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2010 “Quản lý công mới và việc ứng dụng vào nền hành chính Việt Nam” của nhóm tác giả Học viện Hành chính Quốc gia. 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về tiêu chí đánh giá hoạt động của tổ chức trong khu vực công 1.2.1. Các công trình trên thế giới Đề cập đến tiêu chí và phương pháp đánh giá hoạt động hành chính công, nghiên cứu sinh tổng hợp một số nghiên cứu sau: Susan C.Paddlock (1998) trong bài
nghiên cứu “Evaluation” (Đánh giá). Evan M.Berman (1998) trong nghiên cứu “Measuring Productivity” (Đánh giá hiệu quả). Báo cáo của City of Charlotte, North Carolina được giới thiệu trong cuốn nhập môn hành chính công, Peking University Press về “phiếu đánh giá”. Cuốn sách “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”, 2005 của S. Chiavo-Campo và P.S.A. Sudaram Carter (1991) trong “Learning to measure performance: the use of indicators in organizations” (Học hỏi đánh giá kết quả: việc sử dụng chỉ số trong các tổ chức). Cũng bàn về các chỉ số kết quả và việc sử dụng các tiêu chí để đánh giá, Smith (1996) trong “The use of performance indicators in the public sector” (Sử dụng chỉ số kết quả trong tổ chức khu vực công). Van Thiel và Leeuw (2002) với bài báo “The performance paradox in the public sector”. Kusek & Rist (2004) trong cuốn sách “Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System” Tiếp theo chủ đề này, Keith Mackay (2007) trong cuốn sách “How to Build M&E Systems to Support Better Government” (Làm thế nào để xây dựng hệ thống Giám sát và Đánh giá hỗ trợ một Chính phủ tốt hơn). Theo Nghiên cứu của UNDP (2009) trong cuốn sách “A Users’ Guide to Measuring Public Administration Performance”. Nghiên cứu tổng hợp của tác giả Nguyễn Đăng Thành (2012), trong cuốn sách "Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước". Các tác giả Wongrassamee, Simmons, và Gardiner (2003) trong bài báo“Performance measurement tools: the Balanced Scorecard and the EFQM Excellence Model”. (Công cụ đánh giá theo kết quả: Bảng điểm cân bằng và Mô hình Giải thưởng Châu Âu cho Quản lý chất lượng xuất sắc - the European Foundation for Quality Management). Christian Engel (2002) trong bài báo: “Common Assessment Framework: The state of affairs” Mô hình Khung đánh giá tổng hợp (Common Assessment Framework - gọi tắt là CAF). Các nghiên cứu này giới thiệu việc sử dụng các tiêu chí để đánh giá theo kết quả ở các tổ chức khu vực công. Việc sử dụng để đảm bảo đánh giá được, đánh giá có hiệu quả. Quan trọng hơn là lựa chọn tiêu chí thế nào, tiêu chí gì để đo lường thực chất kết quả hoạt động của tổ chức khu vực công. 1.2.2. Các công trình trong nước Nghiên cứu sinh tổng hợp một số nghiên cứu trong nước như sau: Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2011 “Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN cấp tỉnh ở nước ta hiện nay” của Lê Hồng Yến. Đề tài “Nghiên cứu các tiêu chí để đưa hoạt động của Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện đạt tiêu chuẩn chất lượng ISO” của Hà Quang Thanh năm 2008. Tác giả Võ Công Khôi trong bài viết “Tiêu chí đánh giá hiệu quả của Ủy ban nhân dân xã”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7, năm 2008. Tác giả Ngô Thành Can và Nguyễn Thị Ngọc Lan (2016) với cuốn sách Tổ chức Hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn. Tiếp tục bàn về mô hình Khung đánh giá tổng hợp CAF, trong cuốn sách "Khung đánh giá tổng hợp - CAF Công cụ hoàn thiện hoạt động của cơ quan nhà nước" của tác giả Nguyễn Thị Thu Vân. 1.3. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 1.3.1. Đánh giá chung
Nghiên cứu về đánh giá theo kết quả và mô hình quản lý chất lượng toàn diện đã có nhiều thập kỷ, từ khái quát về lý thuyết đến nghiên cứu áp dụng thực tiễn tại nhiều quốc gia trên thế giới. Theo tổng quan các nghiên cứu, việc đánh giá phải dựa trên các chỉ số cùng với hệ thống các tiêu chí. Mô hình CAF, một mô hình phát triển từ lý thuyết Quản lý chất lượng toàn diện (TQM), là một trong những ví dụ về một công cụ để đánh giá chất lượng hoạt động tổ chức khu vực công. Các nghiên cứu trong nước cũng đã tiếp cận về chất lượng và một số khía cạnh của chất lượng. Nhìn chung, các nghiên cứu đều thống nhất quan điểm quản lý chất lượng toàn bộ là cơ sở quan trọng để đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan, tổ chức khu vực công. Đây là cũng cơ sở quan trọng cho việc xây dựng và hình thành tiêu chí, khung tiêu chí. Tuy nhiên, các nghiên cứu cả nước ngoài và trong nước vẫn cho thấy chỉ nêu lên việc đánh giá một khía cạnh của tổ chức như đánh giá nguồn nhân lực của tổ chức đó hoặc quản lý tài chính. Mặt khác, các tiêu chí được đề xuất trong một số nghiên cứu còn mang tính chung chung, định tính và thiếu sự lượng hóa cần thiết. Do vậy, để nói đến các nội dung: kết quả; đánh giá theo kết quả; chất lượng và quản lý chất lượng toàn diện cũng như áp dụng các tiêu chuẩn của công cụ đánh giá cần xuất phát từ việc tìm hiểu nhu cầu, sự cần thiết và lựa chọn áp dụng, tác động đến môi trường quản lý của nền hành chính công ở Việt Nam. Đây là những nội dung cần tiếp tục được nghiên cứu trong Luận án này. 1.3.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu - Cần tiếp tục làm rõ các khái niệm: Chất lượng, đánh giá, đánh giá chất lượng, những vấn đề lý luận về tiêu chí đánh giá. Phát triển mô hình CAF cần được đặt ra. - Luận giải mối quan hệ và quá trình để xây dựng và hình thành được Khung tiêu chí. Cần bao nhiêu tiêu chí để thể hiện được tiêu chuẩn của chất lượng? - Các quan điểm, mục tiêu, giải pháp, điều kiện đảm bảo nhằm thực hiện có hiệu quả những tiêu chí và khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động Bộ và CQNB. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ 2.1. Tổng quan về Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.1.1. Khái niệm Bộ, các CQNB là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành hoặc lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Bộ là cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng. Phạm vi quản lý nhà nước của Bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công. 2.1.2. Đặc điểm, vị trí, vai trò Bộ có thể được chia thành hai loại: Bộ quản lý ngành và Bộ quản lý lĩnh vực. Bên cạnh đó, hiện nay xu thế chung là thành lập Bộ đa ngành, đa lĩnh vực. Bộ quản lý ngành thực hiện chức năng quản lý những ngành kinh tế - kỹ thuật, văn hóa, xã hội, cũng có thể các ngành tập hợp lại thành một nhóm liên ngành (ví dụ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Công Thương; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Xây dựng…). Hoạt động của Bộ quản lý theo lĩnh vực có liên quan tới hoạt động của tất cả các Bộ, các cấp quản lý, tổ chức xã hội và công dân, “nhưng không can thiệp vào
hoạt động quản lý nhà nước của các cấp chính quyền và quyền tự chủ sản xuất kinh doanh của các đơn vị kinh tế”. 2.1.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Bộ và CQNB bao gồm: - Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ, Bộ trưởng; đề cao trách nhiệm của Bộ trưởng trong mọi hoạt động của Bộ. - Tổ chức bộ máy của Bộ theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; chỉ thành lập tổ chức mới khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật. - Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc Bộ bảo đảm không chồng chéo hoặc bỏ sót nhiệm vụ. - Công khai, minh bạch và hiện đại hóa hoạt động của Bộ. 2.1.4. Hoạt động và đặc điểm hoạt động của Bộ và CQNB Hoạt động là “Một tổ hợp các quá trình con người tác động vào đối tượng nhằm đạt mục đích thỏa mãn một nhu cầu nhất định và chính kết quả của hoạt động là sự cụ thể hóa nhu cầu của chủ thể”. Bộ và CQNB là cơ quan của Chính phủ, là bộ máy giúp Bộ trưởng làm việc, thực thi công vụ. Như vậy, hoạt động của Bộ và CQNB trước hết là hoạt động để thực hiện chức năng, mà một trong những chức năng ở đây là chức năng quản lý nhà nước. Hoạt động của Bộ và CQNB cũng là quá trình tác động qua lại tích cực giữa bộ máy, cơ cấu tổ chức, nguồn nhân lực để thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Tóm lược một số nhóm hoạt động chính của Bộ và CQNB như sau: - Hoạt động về xây dựng thể chế, chiến lược, quy hoạch của ngành, lĩnh vực. - Hoạt động tổ chức thực hiện, quản lý, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ngành, lĩnh vực được phân công. - Hoạt động về xây dựng, quản lý, tổ chức thực hiện về tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực. - Hoạt động về tổ chức thực hiện thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công. - Hoạt động về tổ chức thực hiện và cải tiến quy trình hoạt động, quy trình vận hành các hoạt động của Bộ, mối quan hệ giữa các đơn vị, cá nhân để thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, quản lý hành chính nội bộ của Bộ và CQNB. - Các hoạt động khác. 2.2. Chất lượng hoạt động và đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.2.1. Chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.2.1.1. Khái niệm về chất lượng Chất lượng là sự đáp ứng hoặc các mức độ đáp ứng những mục tiêu cụ thể so với các tiêu chuẩn được đặt ra, là khả năng của tập hợp các đặc tính của một sản phẩm, hệ thống hay quá trình để đáp ứng các yêu cầu hoặc sự kỳ vọng của người sử dụng sản phẩm, dịch vụ đối với sản phẩm hoặc dịch vụ đó. 2.2.1.2. Khái niệm chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB Nghiên cứu sinh cho rằng, chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB: “là sự đáp ứng những mục tiêu, yêu cầu so với các tiêu chuẩn được đặt ra đối với các hoạt động
của Bộ và CQNB, là sự tổng hợp mức độ đạt được của những chỉ tiêu kết quả thông qua hệ thống chỉ số chất lượng bao gồm: nguồn lực đầu vào, đầu ra, kết quả, tác động; đáp ứng sự hài lòng của cá nhân và tổ chức đối với sự phục vụ của Bộ và CQNB”. Như vậy, chất lượng hoạt động của Bộ được thể hiện chủ yếu trên các phương diện sau đây: - Quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý HCNN; - Kết quả hoạt động của Bộ và CQNB. Trong đó, kết quả hoạt động của bộ được nhận diện trên 3 nội dung chủ yếu: Thực hiện chức năng, nhiệm vụ; xây dựng và ban hành VBQPPL; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức của bộ và các yếu tố cấu thành khác (như: tổ chức bộ máy, quy chế làm việc, quy trình giải quyết công việc, hiện đại hóa…). - Mức độ hài lòng của cá nhân, tổ chức đối với kết quả hoạt động của Bộ và CQNB. 2.2.1.3. Mối quan hệ giữa chất lượng với kết quả và hiệu quả Để xem xét chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB trong thời gian vừa qua có thể xem xét trên một số phương diện, bao gồm: cách thức đánh giá; hệ thống tiêu chí được sử dụng để đánh giá chất lượng; thực trạng chất lượng được thể hiện qua đánh giá; kết quả đánh giá và vấn đề sử dụng kết quả đánh giá. Tất cả các phương diện này có mối quan hệ chặt chẽ và không thể tách rời khi nhìn nhận về chất lượng hoạt động của một Bộ và CQNB cụ thể. Kết quả hoạt động của Bộ và CQNB thể hiện thông qua mục tiêu chỉ tiêu, chỉ số là những nội dung quan trọng cần thiết được đo lường, đánh giá thông qua các tiêu chí để kiểm định chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. 2.2.2. Đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.2.2.1. Khái niệm đánh giá chất lượng Trên cơ sở tổng hợp các quan niệm về đánh giá chất lượng, về hoạt động của hành chính công, quan điểm của Nghiên cứu sinh cho rằng: “Đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB là quá trình đo lường, kiểm tra, xác định một cách toàn diện kết quả hoạt động của Bộ và CBNQ thông qua hệ thống các chỉ số kết quả và tiêu chí đánh giá; so sánh với mục tiêu, tiêu chuẩn chất lượng cộng với mức độ hài lòng của cá nhân, tổ chức đối với những kết quả hoạt động mà Bộ và CQNB có tác động đến cộng đồng, xã hội”. 2.2.2.2. Nội dung đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB Nội dung đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB bám sát các yếu tố cấu thành hoạt động của Bộ và CQNB: xây dựng thể chế; kiểm tra, thanh tra; tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực; giải quyết thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công; kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn; kết quả tác động... 2.2.2.3. Mục đích đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB - Quản lý chất lượng quá trình hoạt động, kiểm soát chất lượng kết quả hoạt động của Bộ và CQNB. - Xác định những nội dung chính các hoạt động của Bộ; thông báo cho các cơ quan quản lý cấp trên và người dân biết những mục tiêu, nhiệm vụ mà Bộ và CQNB hướng đến.
- Nhìn nhận tổng thể quá trình hoạt động của Bộ và CQNB; phát hiện tồn tại, hạn chế, đồng thời có cơ sở để đưa ra những kiến nghị nhằm khắc phục. - Đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của từng công chức. - Đối chiếu, so sánh để thấy được những mặt mạnh phù hợp, tìm ra những hạn chế trong hoạt động và biết định hướng để điều chỉnh, đổi mới. 2.2.2.4. Nguyên tắc đánh giá chất lượng hoạt động Bộ và CQNB Thứ nhất, xác định những tiêu chuẩn nhất định; thứ hai, xác định dữ liệu và thống nhất các dữ liệu hoạt động cùng một định lượng; thứ ba, đảm bảo nguyên tắc chất lượng và chu trình chất lượng; thứ tư, đảm bảo tính công khai và dân chủ; thứ năm, kết quả đánh giá phải được coi là cơ sở để ra quyết định và thực hiện các hoạt động quản lý, hướng đến sự hài lòng của người dân, tổ chức. 2.3. Quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.3.1. Khái niệm tiêu chí, khung tiêu chí, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng là hệ thống các chỉ số nhằm lượng hóa mức độ đáp ứng về mục tiêu của một hoạt động, một chủ thể nhất định nhằm phản ánh kết quả hoạt động, đưa ra kết luận về chất lượng hoạt động của chủ thể đó. Mỗi một Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động sẽ bao gồm một số Tiêu chí thành phần. Khi các tiêu chí được tập hợp trong một hệ thống trật tự, lô-gic nhất định thì hình thành Khung tiêu chí. Theo đó, Khung tiêu chí là bảng mô tả tổng hợp các tiêu chí đánh giá, các điểm số cho các tiêu chí và tiêu chí thành phần và cách thức đánh giá chất lượng cho từng tiêu chí, tiêu chí thành phần. Chỉ số, là công cụ đo lường được thể hiện bằng con số, tỷ lệ, tỷ số, tỷ suất… được tính toán thông qua thu thập, phân tích số liệu. Chỉ số giúp đo lường và chỉ ra mức độ chất lượng của một vấn đề, chính sách nào đó. Qua các khái niệm đã nêu, quan điểm của Nghiên cứu sinh là: “Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB là công cụ, thước đo giúp cho các chủ thể được giao quyền đánh giá tổ chức thực hiện việc đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB theo các tiêu chuẩn, chuẩn mực nhất định. Các tiêu chí được cụ thể hóa bằng các tiêu chí thành phần và chỉ số đánh giá”. Bên cạnh đó, Nghiên cứu sinh cũng cho rằng: “Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB là một quy trình bao gồm một số bước, từ quá trình xác định vấn đề tới việc lựa chọn, thiết lập các tiêu chuẩn, chuẩn mực đánh giá; xác định, liệt kê các tiêu chí đánh giá trên cơ sở kế thừa kinh nghiệm của quốc tế, thực tiễn trong nước; sự tham gia đóng góp hoặc quá trình sáng tạo từ các hoạt động quản lý, công tác thực tiễn để tạo ra được một công cụ đo lường các mức độ chất lượng trong quá trình hoạt động của Bộ và CQNB”. Việc xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá một cách phổ quát, toàn diện là một công cụ hữu hiệu để đánh giá, kiểm định chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB trong quá trình hoạt động, đồng thời: Kiểm định tính đúng đắn, hợp lý, chính xác của việc xác định và quy định chức năng, nhiệm vụ của Bộ và CQNB; kiểm định mức độ hợp lý về mối quan hệ giữa các đơn vị thuộc và trực thuộc của Bộ và CQNB; kiểm định tính hợp lý về quy mô của tổ chức của Bộ và CQNB; kiểm định về tính
hợp lý của hệ thống quyền lực và trách nhiệm của Bộ và CQNB; kiểm định tính hợp lý của văn hóa tổ chức và quy chế hoạt động của Bộ và CQNB. Những kiểm định này là những luận cứ quan trọng cho việc hình thành Khung tiêu chí và các nhóm tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. 2.3.2. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Thứ nhất, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB phải xuất phát từ thực tiễn, xác định đúng vấn đề, bao quát và phản ánh đầy đủ các nội dung hoạt động, nguyên tắc hoạt động, quy trình hoạt động của Bộ và CQNB. Thứ hai, tiêu chí đánh giá phải được xây dựng trên cơ sở quan điểm về chất lượng về các mặt nội dung hoạt động của Bộ và CQNB. Thứ ba, tiêu chí đánh giá phải thể hiện đầy đủ các khía cạnh cụ thể của chất lượng hoạt động. 2.3.3. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Thứ nhất, tiêu chí đánh giá chất lượng phải được xây dựng trên cơ sở thống nhất quan điểm về chất lượng hoạt động Thứ hai, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động phải giúp kiểm soát được chất lượng của toàn bộ quá trình hoạt động và kết quả hoạt động của Bộ và CQNB Thứ ba, xây dựng tiêu chí cần được thực hiện theo nguyên tắc trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành Thứ tư, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động cần đảm bảo nguyên tắc khách quan, đồng thời, trên cơ sở thực tiễn chất lượng hoạt động của Bộ và thực tiễn thực hiện các nội dung hoạt động của Bộ và CQNB. Thứ năm, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB cần bảo đảm tính phù hợp và kinh tế. Thứ sáu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng cần bảo đảm tính lượng hóa, tính đơn giản, dễ áp dụng. 2.4. Cấu trúc của Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.4.1. Cơ sở đề xuất Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Từ việc xác định các quan điểm, nguyên tắc của việc xây dựng tiêu chí cũng như phân tích các yếu tố cấu thành hoạt động và chất lượng hoạt động, việc xây dựng Khung tiêu chí với các nhóm tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB, dựa trên những đặc điểm hoạt động, nguyên tắc hoạt động và mục tiêu hoạt động của Bộ và CQNB. Quan điểm và nguyên tắc xây dựng tiêu chí là nền tảng để xác định những vấn đề cơ bản của thiết kế tiêu chí và việc xác định các tiêu chuẩn của chất lượng. Từ việc xác định tiêu chuẩn sẽ xác định được cần thiết phải bao nhiêu nhóm tiêu chí cũng như bao nhiêu tiêu chí để đánh giá. Một trong những căn cứ để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB được hình thành từ 02 thành tố, đó là: các yếu tố cấu thành hoạt động và các yếu tố cấu thành chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Trên cơ sở khung lý thuyết về quản lý chất lượng
toàn bộ, việc xây dựng các nhóm tiêu chí để đánh giá được chất lượng hoạt động với mục tiêu kiểm soát, quản lý, bảo đảm, cải tiến cũng như nâng cao tiêu chuẩn của chất lượng bao gồm: Nhóm các tiêu chí về yếu tố đầu vào của hoạt động; Nhóm các tiêu chí về quy trình hoạt động; Nhóm các tiêu chí về kết quả hoạt động; Nhóm các tiêu chí về đầu ra, tác động của hoạt động; Nhóm các tiêu chí cải tiến chất lượng hoạt động. Trên cơ sở đó, từng nội dung hoạt động là cơ sở để xác định các tiêu chí cũng như xây dựng và thiết kế Khung tiêu chí. Đồng thời việc xác định các mức độ chất lượng và tiêu chuẩn chất lượng cho từng nhóm tiêu chí cũng là cơ sở để định hướng cho quá trình đánh giá chất lượng. Tuy nhiên, điều quan trọng là các tiêu chuẩn này cũng phải đáp ứng mục tiêu của chất lượng, vì chất lượng cũng cần chỉ rõ như thế nào là đạt/vượt hay chưa đạt những tiêu chuẩn đã được đề ra. Muốn vậy, xây dựng các tiêu chí cần đi kèm với chỉ tiêu. Đó là sự lượng hoá ý đồ các mục tiêu chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB thành những con số cần phấn đấu đạt đến tại một thời điểm nhất định trong kỳ kế hoạch. Do đó, cấu trúc của một tiêu chí phải bao gồm (1) tên tiêu chí; (2) con số định lượng; (3) không gian phản ánh; (4) đối tượng phản ánh; và (5) thời gian đo lường. 2.4.2. Nội dung Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ Khung đánh giá tập trung vào các yếu tố đầu vào, quy trình và kết quả đầu ra, trong đó, tập trung đánh giá các yếu tố đầu ra và gợi ý một số kết quả tác động của một số lĩnh vực điển hình. Khung đánh giá thể hiện một chu trình đánh giá chất lượng toàn diện, đảm bảo sự cân bằng trong so sánh, đối chiếu chức năng, nhiệm vụ của Bộ và CQNB. Bên cạnh một số hoạt động được khái quát ở mức độ chung nhất, như: về ban hành và tổ chức thực hiện thể chế; quản lý nguồn nhân lực; thực hiện quy trình quản lý; cải tiến chất lượng…, mỗi một Bộ và CQNB sẽ có những chức năng, nhiệm vụ riêng biệt được phân công theo những sứ mệnh cụ thể và theo các quy định của pháp luật. Theo đó, từng nhiệm vụ này cũng là những dữ liệu quan trọng để đánh giá về mức độ chất lượng của các kết quả đạt được trong thực hiện các nhiệm vụ của Bộ và CQNB. Là cái để chỉ ra được sự khác biệt, tính chất phức tạp, đặc thù quản lý của mỗi Bộ và CQNB. Tuy nhiên, điều cần thiết khi đánh giá, trên cơ sở những nhiệm vụ cụ thể riêng biệt này, vẫn cần phải có những phương pháp để có một cái nhìn chung về kết quả hoạt động của Bộ và CQNB. Trọng số điểm được phân bổ theo các nội dung của Khung đánh giá, đồng thời, cách thức đánh giá cho từng tiêu chí, tiêu chí thành phần cũng được thể hiện trong Khung đánh giá. Xây dựng Khung đánh giá cũng được nghiên cứu trên cơ sở xác định các chỉ số đo lường kết quả. Theo đó, các chỉ tiêu, tiêu chí được xác định đáp ứng nhu cầu và phản ánh trực tiếp kết quả. Tất nhiên, tất cả các tiêu chí được quan tâm từ đầu đến cuối để đảm bảo kết quả đánh giá được liên tục, thống nhất, phản ánh quan hệ nguyên nhân - kết quả. Việc xây dựng và hình thành các tiêu chí đánh giá về kết quả tác động (outcome) để đo lường, phản ánh chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB tác động đến các hoạt động kinh tế - xã hội, đến cộng đồng, người dân, doanh nghiệp cũng đóng vai trò quan trọng, nó thể hiện những hoạt động của Bộ và CQNB hướng đến bên ngoài, đến cộng đồng xã hội. - Nhóm các tiêu chí đánh giá về các yếu tố bảo đảm chất lượng;
- Các tiêu chí đánh giá về các quy trình hoạt động; - Các tiêu chí đánh giá về kết quả thực hiện nhiệm vụ; - Các tiêu chí đánh giá về mức độ hài lòng của cá nhân và tổ chức về kết quả giải quyết công việc và cung cấp dịch vụ công; - Nhóm các tiêu chí về kết quả đánh giá của các cá nhân, tổ chức có liên quan đến hoạt động của Bộ và CQNB; - Các tiêu chí đánh giá về kết quả khắc phục những hạn chế, yếu kém đã được chỉ ra trong hoạt động của Bộ và CQNB. 2.4.3. Phương pháp đánh giá theo tiêu chí - Phương pháp thang điểm đánh giá. - Phương pháp tiêu chuẩn. - Phương pháp xếp hạng, so sánh: Trên cơ sở tổng số điểm chuẩn, các tổ chức được so sánh theo số điểm đạt được và tiến hành xếp hạng theo số điểm đạt được từ cao xuống thấp. Tùy theo đặc điểm, tình hình thực tiễn cụ thể có thể lựa chọn phương pháp phù hợp với một Khung tiêu chí cụ thể khi được xây dựng. Theo đó, Khung tiêu chí sẽ bao gồm bao nhiêu tiêu chí, đánh giá những vấn đề chung nhất hay thật cụ thể mọi “ngóc ngách” hoạt động của Bộ và CQNB. Hoặc là đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB trong mối tương quan với các Bộ và CQNB khác sẽ đề ra được phương pháp đánh giá khác nhau? 2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 2.5.1. Các yếu tố tổ chức - pháp lý 2.5.2. Các yếu tố tổ chức thực hiện 2.5.3. Các yếu tố thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá 2.5.4. Công tác CCHC nhà nước, hiện đại hóa hành chính và xu hướng phát triển của đời sống xã hội. CHƯƠNG 3: CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ 3.1. Thực trạng công tác đánh giá chất lượng hoạt động và tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam 3.1.1. Đánh giá thông qua hệ thống các báo cáo Cách đánh giá này được các cơ quan HCNN áp dụng phổ biến. Kết quả trực tiếp của quản lý HCNN được phản ánh rõ trong báo cáo của các cơ quan, các cấp, các ngành. Các báo cáo về kết quả hoạt động thể hiện ưu điểm nổi bật là những mục tiêu, nhiệm vụ đã được lượng hoá ngày càng tăng lên. Điều đó giúp bản thân các Bộ và CQNB và xã hội hình dung rõ hơn về các kết quả đạt được. Tuy nhiên, cách thức đánh giá trên cũng bộc lộ những hạn chế nhất định trong việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan đó như sau: Thứ nhất, kết quả chưa được thể hiện bằng các hình thức so sánh (so sánh với mục tiêu đề ra, so sánh bằng tỷ lệ, theo thời gian hay so sánh với cơ quan tương đồng khác…). Thứ hai, chưa hướng được đến đánh giá kết quả cuối cùng. Hiệu quả chủ yếu dựa vào kết quả trực tiếp, kết quả cuối cùng là tạo được tác động tích cực đến kinh
tế - xã hội ở mức độ nào thì có hoặc không được đề cấp hoặc nếu có thì cũng chỉ là nhận định chung. Như vậy, việc đánh giá chất lượng chưa được thực hiện và vì vậy không được thể hiện trong báo cáo. Cơ quan nhà nước cũng chưa thực hiện trách nhiệm giải trình cụ thể về những nội dung mà cơ quan chưa làm được hay kết quả chưa đáp ứng mục tiêu đạt ra. 3.1.2. Đánh giá thông qua các bộ Chỉ số 3.1.2.1. Khái quát chung về các bộ Chỉ số đã được sử dụng Trong khoảng 10 năm trở lại đây, các bộ chỉ số đánh giá về nền hành chính, quản lý HCNN, chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN đã bắt đầu được nghiên cứu áp dụng ở Việt Nam, được xã hội quan tâm và đồng tình hưởng ứng. Đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các bộ liên quan đến doanh nghiệp; đánh giá kết quả triển khai công tác CCHC thông qua việc xác định Chỉ số CCHC của các Bộ và CQNB, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (PAR INDEX); đánh giá hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ (Chỉ số MEI); đánh giá chất lượng dịch vụ y tế công và đánh giá chất lượng giáo dục công. Tuy nhiên, thực trạng cũng cho thấy cũng chưa có một bộ Chỉ số đầy đủ, toàn diện để đánh giá toàn bộ chất lượng các mặt hoạt động của Bộ và CQNB. 3.1.2.2. Đánh giá thông qua Chỉ số LDEA và MEI Đối với việc đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ, sau quá trình khảo sát giai đoạn từ năm 2005 đến 2009, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đã công bố báo cáo đánh giá với kết quả xếp hạng của 14 Bộ và CQNB(1) về chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật (LDEA). Đây là những Bộ có các hoạt động xây dựng và ban hành thể chế liên quan đến doanh nghiệp, các hiệp hội doanh nghiệp. Chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật của các Bộ được đánh giá thông qua hai Chỉ số và bốn Chỉ tiêu. Sau Chỉ số LDEA, thì Chỉ số đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ (Chỉ số MEI) được bắt đầu tiến hành từ năm 2011 sau khi có một văn bản chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ(2). Đây là Bộ Chỉ số được xây dựng nhằm đưa ra bức tranh về hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của 14 Bộ có chức năng, nhiệm vụ gắn với doanh nghiệp ở 05 khía cạnh (mỗi khía cạnh là một Chỉ số) theo một phương pháp hệ thống và được đánh giá 02 năm một lần. Chỉ số MEI được xây dựng chủ yếu dựa trên cơ sở điều tra cảm nhận của các Hiệp hội doanh nghiệp. Cụ thể, các Hiệp hội doanh nghiệp (HHDN) sẽ bằng trải nghiệm thực tế, quan niệm, cách nhìn của mình để đánh giá mức độ hiệu quả trong hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ. 3.1.2.3. Đánh giá thông qua Chỉ số CCHC Bắt đầu từ năm 2012 đến 2019 đã tiến hành đánh giá hàng năm kết quả Chỉ số CCHC. Đối với việc đánh giá các Bộ và CQNB, bộ Chỉ số đã qua 4 lần chỉnh sửa, 1 Các Bộ này bao gồm: Bộ Công Thương; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Tài chính; Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Tư pháp; Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch; Bộ Xây dựng; Bộ Y tế; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 2 Công văn số 2353/VPCP-PL ngày 18/4/2011.
bổ sung theo các phiên bản khác nhau. Theo đó, số lượng tiêu chí, TCTP thường xuyên được thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể, sự thay đổi chính sách, mục tiêu CCHC. Phương pháp đánh giá bao gồm 02 nội dung: Tự đánh giá (các bộ tự theo dõi, đánh giá và cho điểm kết quả thực hiện nhiệm vụ CCHC của bộ và các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo các tiêu chí, TCTP được quy định trong Chỉ số CCHC cấp bộ với sự thẩm định của Bộ Nội vụ và Hội đồng thẩm định) và đánh giá thông qua điều tra xã hội học (việc điều tra xã hội học được tiến hành khảo sát, lấy ý kiến đánh giá của các nhóm đối tượng khác nhau). Kết quả điều tra xã hội học để xác định Chỉ số CCHC của các Bộ và CQNB cũng phần nào phản ánh những đánh giá và mong muốn nâng cao chất lượng hoạt động hơn nữa của các đối tượng đánh giá đối với kết quả hoạt động không chỉ trong triển khai công tác CCHC nói riêng, mà còn bao gồm cả bức tranh tổng thể hoạt động của Bộ và CQNB đó. 3.1.2.4. Chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ y tế công 3.1.2.5. Chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ giáo dục công 3.1.3. Đánh giá chung về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ 3.1.3.1. Đánh giá những mặt được Có thể khái quát một số mặt tích cực mà hệ thống các công cụ đánh giá trong thời gian vừa qua: Một là, hệ thống báo cáo và các Chỉ số đã bước đầu đánh giá một cách toàn diện, thực chất và khách quan việc triển khai thực hiện hoạt động quản lý nhà nước của các Bộ và CQNB. Hai là, các Chỉ số là một trong những giải pháp góp phần thúc đẩy việc triển khai công tác CCHC nói chung, công tác lãnh đạo, chỉ đạo điều hành, cải cách thể chế, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức, ứng dụng CNTT của các Bộ và CQNB. Ba là, thông qua hệ thống các tiêu chí, TCTP, đặc biệt của Chỉ số MEI và Chỉ số PAR INDEX đã phần nào xác định rõ mặt mạnh, mặt yếu trong thực hiện các nội dung hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo thẩm quyền, qua đó giúp cho các Bộ và CQNB có những điều chỉnh cần thiết về mục tiêu, nội dung và các giải pháp thích hợp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động. Bốn là, thông qua đánh giá kết quả triển khai các nhiệm vụ quản lý nhà nước bằng định lượng của các Chỉ số; trên cơ sở đó so sánh, xếp hạng kết quả thực hiện hàng năm giữa các Bộ và CQNB. Năm là, các Bộ và CQNB sẽ có những cải cách, đổi mới và từng bước hoàn thiện chính sách, thể chế góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Sáu là, mặt tích cực, vai trò quan trọng trong việc tham gia của các Bộ Chỉ số đã góp phần vào việc hình thành các tiêu chí phục vụ cho việc xây dựng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. 3.1.3.2. Những mặt hạn chế - Kết quả được chỉ ra mang tính chung chung, thiên về định tính, không chỉ rõ mức độ, chất lượng đạt được. Các tiêu chí đánh giá mới chỉ ở một số khía cạnh nhất định trong hoạt động quản lý nhà nước.
- Chưa được cụ thể hóa trong các VBQPPL, làm cơ sở cho việc đánh giá chất lượng hoạt động. - Sự thiếu hụt các tiêu chí đánh giá đủ mạnh, bảo đảm cho việc đánh giá được thống nhất, công bằng, chính xác, bao quát và toàn diện toàn bộ quá trình hoạt động của Bộ. - Chưa quy định cụ thể và trực tiếp một cơ quan có trách nhiệm đảm nhận hoạt động đánh giá. - Chưa đặt ra cơ chế trách nhiệm, chế tài xử lý đối với người đứng đầu. - Chưa có đủ những bộ chỉ số để thu thập ý kiến người dân đối với từng cơ quan, từng công chức cụ thể. 3.1.3.3. Những vấn đề đặt ra - Làm sao xây dựng được một bộ công cụ thể hiện được đầy đủ, toàn diện các nội dung hoạt động của Bộ và CQNB? Các tiêu chí phải đảm bảo đầy đủ, toàn diện, có gợi ý, diễn giải chi tiết về thông tin làm bằng chứng phục vụ đánh giá hay không? - Để đo lường và đánh giá một cách chính xác tổng thể kết quả và chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB cần chú ý những tiêu chí gì để có thể phản ánh về tác động những kết quả hoạt động này đối với xã hội hoặc tác động đến các mối quan hệ kinh tế - xã hội. - Các tiêu chí đánh giá cần được thể chế đầy đủ trong các quy định pháp luật và được chỉ dẫn cụ thể trong các cẩm nang hướng dẫn. Việc thường xuyên đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ là hết sức cần thiết để điều chỉnh, bổ sung các tiêu chí đánh giá, điều chỉnh thang điểm đánh giá trong mỗi giai đoạn và bối cảnh cụ thể. - Đâu sẽ là vấn đề hợp lý, hợp tình, là vấn đề khả thi, minh bạch và có thể đánh giá được trong sử dụng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB? 3.2. Kinh nghiệm thế giới về đánh giá chất lượng hoạt động của tổ chức khu vực công 3.2.1. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ 3.2.2. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh 3.2.3. Kinh nghiệm của Liên bang Australia 3.2.4. Kinh nghiệm đánh giá chất lượng hoạt động các cơ quan, tổ chức nhà nước của Trung Quốc 3.2.5. Thực tiễn ứng dụng mô hình Khung đánh giá tổng hợp (CAF) tại một số quốc gia Châu Âu 3.3. Những gợi mở cho việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam Thứ nhất, nghiên cứu kỹ lưỡng, thử nghiệm từng bước; thứ hai, phải có tiêu chuẩn cụ thể để đánh giá; thứ ba, mô hình CAF là cơ sở quan trọng cho xây dựng và thiết kế tiêu chí, Khung tiêu chí; thứ tư, cần linh hoạt trong việc sửa đổi, bổ sung, cập nhật tiêu chí; thứ năm, chú trọng đến sự hài lòng. 3.4. Đề xuất xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB từ kết quả khảo sát tại một số Bộ, cơ quan Từ thực trạng công tác đánh giá chất lượng hoạt động và việc sử dụng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB, việc thực hiện khảo sát đóng vai
trò quan trọng để có được một bức tranh tổng thể về hiện trạng và những mong muốn thay đổi, cải thiện thực trạng đang diễn ra 3.4.1. Thực trạng việc đánh giá cơ quan, tổ chức hành chính nói chung, Bộ và cơ quan ngang Bộ nói riêng trong thời gian vừa qua - Về tiêu chí đánh giá: Tại một số Bộ được khảo sát, các ý kiến cho thấy có đến 94.5% trả lời trong thời gian vừa qua việc đánh giá, xếp loại cơ quan, tổ chức chủ yếu dựa trên tiêu chí Hoàn thành nhiệm vụ được giao, trong khi đó, có 65.5% ý kiến cho rằng tiêu chí Thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức bộ máy cũng là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá các Bộ và CQNB. Bên cạnh đó, có khoảng 81.8% số phiếu trả lời trong thời gian vừa qua, tiêu chí Đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện tốt nhiệm vụ được giao cũng được sử dụng để đánh giá các Bộ; 70.9% lựa chọn tiêu chí cơ quan, tổ chức đoàn kết nội bộ; 45.5% chọn tiêu chí Cung cấp dịch vụ hành chính công tốt; 27.3% chọn tiêu chí Ý kiến đánh giá của người dân, tổ chức. Từ những kết quả khảo sát cho thấy, trong thời gian vừa qua, chưa thực sự có được một phương pháp thống nhất tại các Bộ và CQNB trong việc thực hiện công tác đánh giá chất lượng hoạt động. - Về quy trình đánh giá: Quy trình đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của Bộ và CQNB hiện nay đang được áp dụng theo hai cấp: cấp tự đánh giá của đơn vị thuộc, trực thuộc hoặc của Bộ và CQNB và cấp thứ hai là đánh giá của các cơ quan cấp trên. - Mục đích của đánh giá: Qua khảo sát, các ý kiến cho rằng mục đích của đánh giá là nhằm đánh giá hiện trạng hoạt động; đánh giá kết quả hoàn thành nhiệm vụ; góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức; công cụ để giám sát, kiểm tra, đánh giá. - Sử dụng dữ liệu đánh giá: Thông qua hệ thống dữ liệu báo cáo; đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan, tổ chức không tách rời dữ liệu đánh giá về kết quả thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức. 3.4.2. Trục nội dung và các tiêu chí thông tin đầu vào: 3.4.2.1. Về khung đánh giá Để đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB, sáu (06) trục đánh giá được đưa ra khảo sát bao gồm: (i) Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; (ii) cơ cấu tổ chức; (iii) nguồn nhân lực và các nguồn lực khác; (iv) quy trình giải quyết công việc; (v) kết quả hoạt động và (vi) ý kiến phản hồi từ các nhóm đối tượng liên quan. Kết quả khảo sát cho thấy: Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn có 44.6% ý kiến đề xuất; Cơ cấu tổ chức (51.8%); Nguồn nhân lực và các nguồn lực khác (57.1%); Quy trình giải quyết công việc (76.8%); Kết quả thực hiện nhiệm vụ (98.2%); Ý kiến phản hồi từ các nhóm đối tượng liên quan (51.8%). Như vậy, có 5/6 trục nội dung có kết quả đưa ra là trên 50% trả lời cần tập trung để đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB.