Mục tiêu của đề tài là xây dựng được khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; đánh giá thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đuồng bộ Việt Nam;.... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.
i
Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này, này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.
Hà Nội, ngày tháng năm 2019
Nghiên cứu sinh
Lê Hồng Minh
ii
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................... i
MỤC LỤC ..................................................................................................................... ii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ........................................................................................ vii
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ ................................................................................................................... 7
1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài .............................................................. 7
1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ............................................................ 11
1.3. Khoảng trống nghiên cứu .................................................................................. 13
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ .................................................................... 14
2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ ....................................... 14
2.1.1. Đường bộ ...................................................................................................... 14
2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ................................................................................................................. 15
2.1.3. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ................................................................................................................ 18
2.1.4. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ............... 20
2.1.5. Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ .............. 22
2.2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ....... 22
2.2.1. Khái niệm CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ................................................................................................................ 22
2.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ................................................................................................................ 25
2.2.3. Nguyên tắc CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ...................................................................................................... 26
iii
2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ....................................................................................... 27
2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ ................................................................................................. 38
2.3. Kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và bài học cho Việt Nam ......................................................... 41
2.3.1. Kinh nghiệm của các nước phát triển ........................................................... 42
2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc ...................................................................... 45
2.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam .................................................... 47
CHƯƠNG 3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................................... 49
3.1. Khung nghiên cứu .............................................................................................. 49
3.2. Quy trình nghiên cứu ......................................................................................... 49
3.3. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu ......................................... 50
3.3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp .......................................................... 50
3.3.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp ........................................................... 51
3.3.3. Phương pháp xử lý dữ liệu ........................................................................... 52
3.3.4. Phương pháp phân tích ................................................................................. 53
CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM ............................................................................................ 54
4.1. Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 54
4.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ Việt Nam .......................................... 54
4.1.2. Nhu cầu đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam ............................................. 58
4.1.3. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ............. 61
4.2. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ................................................................................................... 72
4.2.1. Hình thức thể hiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ....................................................................................... 72
4.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam............................................................................................................ 75
4.2.3. Nguyên tắc thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ....................................................................... 78
iv
4.2.4. Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT ................... 78
4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT ....... 83
4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ................................ 86
4.2.7. Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân ................................... 91
4.2.8. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ........................................................... 97
4.3. Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ............................................................................................................. 102
4.3.1. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ......................................................... 102
4.3.2. Điểm mạnh của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam .............................................................................................. 105
4.3.3. Hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .............................................................................................. 106
4.3.4. Nguyên nhân hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .............................................................................. 109
CHƯƠNG 5 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM .......................................................................................... 115
5.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến việc hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ............. 115
5.1.1. Bối cảnh quốc tế ......................................................................................... 115
5.1.2. Bối cảnh trong nước ................................................................................... 116
5.2. Quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ................................................................................ 116
5.3. Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ....................................................................................... 118
5.3.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu ........................... 118
5.3.2. Giải pháp về chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT . 120
5.3.3. Giải pháp về chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT ...... 123
5.3.4. Giải pháp về chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ......... 124
5.3.5. Giải pháp về chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân ............ 127
5.3.6. Giải pháp về chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư .................................... 131
v
5.4. Điều kiện để thực hiện giải pháp .................................................................... 133
5.4.1. Về phía nhà nước ........................................................................................ 133
5.4.2. Về phía nhà đầu tư tư nhân ......................................................................... 133
5.4.3. Về phía người sử dụng đường bộ ............................................................... 134
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 136
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN................................. 138
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 139
PHỤ LỤC 1 PHIẾU ĐIỀU TRA DOANH NGHIỆP ............................................ 142
PHỤ LỤC 2 PHIẾU PHỎNG VẤN CÁN BỘ QUẢN LÝ, NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG BỘ, TỔ CHỨC TƯ VẤN VÀ ĐÀO TẠO VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ .................... 147
PHỤ LỤC 3 TỔNG HỢP CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ DO BỘ GTVT LÀ CQNNCTQ .................. 148
vi
Từ viết tắt Nghĩa tiếng Anh Nghĩa tiếng Việt
Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á ADB
Build - Leasing – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao BLT
Build - Own – Operate Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh BOO
Build - Operate – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao BOT
Buid – Transfer Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao BT
Build - Transfer - Leasing Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ BTL
Build – Transfer – Operate Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh BTO
CQNNCTQ CQNNCTQ
DB Design – Build Hợp đồng thiết kế - Xây dựng
Hợp đồng thiết kế - xây dựng - tài trợ- bảo trì DBFM Design – Build – Finance – Maintain
Hợp đồng Thiết kế - Xây dựng - Vận hành - Bảo trì DBOM Design – Build – Operate – Maintain
Doanh nghiệp nhà nước DNNN
Đối tác công – tư ĐTCT
Giao thông vận tải GTVT
Kết cấu hạ tầng KCHT
Ngân sách nhà nước NSNN
Official Development Assistance Vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA
Operate and Maintain Hợp đồng vận hành và bảo trì O&M
Private Finance Innitiative Sáng kiến Tài trợ Tư nhân (Vương quốc Anh) PFI
Quản lý nhà nước QLNN
Ủy ban nhân dân UBND
vii
Bảng 2.1. Sự khác nhau giữa xã hội hóa, tư nhân hóa và ĐTCT ............................... 17
Bảng 2.2: Đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ .. 21
Bảng 2.3. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT ....................................... 32
Bảng 2.4: Phân bổ rủi ro nhà nước và tư nhân trong các loại hợp đồng ĐTCT ......... 36
Bảng 4.1. Mạng lưới GTVT Việt Nam năm 2017 ...................................................... 54
Bảng 4.2. Xếp hạng đường bộ Việt Nam ................................................................... 57
Bảng 4.3. So sánh chất lượng đường bộ Việt Nam và các loại hình giao thông năm
2018 với một số nước trong khu vực ......................................................... 58
Bảng 4.4. Vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2015 . 59
Bảng 4.5. Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ đến năm 2020 ...................... 60
Bảng 4.6: Dự án BOT xây dựng đường bộ đã hoàn thành (đến năm 2018) ............... 62
Bảng 4.7: Dự án ĐTCT xây dựng đường bộ đang chuẩn bị đầu tư ............................ 64
Bảng 4.8. Quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ............ 65
Bảng 4.9. Số lượng dự án theo hình thức ĐTCT phân theo giai đoạn văn bản pháp lý
điều chỉnh ................................................................................................... 67
Bảng 4.10. Chính sách phân bổ rủi ro trong các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam ........................................................................... 92
Bảng 4.11. Những rủi ro tiềm tàng trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT ....... 95
Bảng 4.12. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong chính sách đối với đầu
tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam ............. 112
Bảng 5.1. Đề xuất chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước –nhà đầu tư theo hình
thức hợp đồng ĐTCT ............................................................................... 128
viii
Hình 2.1: Các loại hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ ......................... 20
Hình 2.2: Chu trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT ............................... 22
Hình 2.3: Các yếu tố của chính sách theo cách tiếp cận khung logic ........................ 23
Hình 2.4: Mục tiêu chính sách ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ ................... 25
Hình 2.5: Quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án ........................................................ 30
Hình 2.6: Nguy cơ rủi ro trong các giai đoạn đầu tư .................................................. 35
Hình 3.1. Khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ..................................................................................... 49
Hình 3.2. Quy trình nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ..................................................................................... 50
Hình 4.1. Hệ thống đường bộ Việt Nam năm 2017 ................................................... 55
Hình 4.2: Mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ............................................................................................... 76
Hình 4.3: Đánh giá tính rõ ràng, đúng đắn của mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ............................... 77
Hình 4.4. Quy trình xác định, lựa chọn, chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT ... 80
Hình 4.5. Đánh giá chính sách xác định và lựa chọn đầu tư ...................................... 83
Hình 4.6. Đánh giá chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư .. 91
Hình 4.7. Đánh giá chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ........................................ 102
Hình 4.8: Đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ..................................... 104
Hộp 4.1. Các hình thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam . 84
Hộp 4.2. Ưu đãi trong lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ............................... 87
Hộp 4.3. Các nội dung cơ bản của hợp đồng đầu tư ..................................................... 88
Hộp 4.4. Hạn chế chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư ................... 96
Hộp 4.5. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu chính sách ............................................... 103
1
1. Lý do lựa chọn đề tài luận án
Đường bộ đóng vai trò như hệ thống huyết mạch trong nền kinh tế, có đóng góp quan trọng tới sự phát triển của nền kinh tế, xã hội các quốc gia. Tuy nhiên việc xây
dựng đường bộ là thách thức to lớn không chỉ đối với các quốc gia đang phát triển (bởi thiếu quỹ công và năng lực yếu trong quản trị nhà nước) mà cả các nước phát triển (do hạn chế ngân sách). Đầu tư theo mô hình đối tác công tư (ĐTCT) được coi là một cơ
chế giúp phát huy và tận dụng vai trò của khu vực tư nhân trong thu hút vốn và nâng cao hiệu quả xây dựng đường bộ, tận dụng kỹ năng của khu vực tư nhân, chuyển giao rủi ro, tăng khả năng minh bạch, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân để tìm ra những cách hiệu quả cho xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ
công (World Bank, 2016). Vì vậy, bên cạnh việc sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nhiều quốc gia đã nỗ lực thu hút nhà đầu tư tư nhân thông qua đầu tư theo phương thức ĐTCT.
Do điểm xuất phát thấp nên mặc dù Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để huy động các nguồn lực, nhưng chưa đáp ứng đủ yêu cầu về vốn cho phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ. Vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng đường bộ đạt 299,114,404 triệu đồng giai đoạn 2011- 2015, chiếm 90% so với tổng vốn do Bộ GTVT trực tiếp quản lý
để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam - đạt 332,601,882 triệu đồng (Bộ Giao thông vận tải, 2017). Nguồn tài chính này chủ yếu từ ngân sách nhà nước, bên cạnh đó trái phiếu chính phủ, trái phiếu công trình có bảo lãnh của Chính phủ và vốn
ODA. Việc khuyến khích, hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ sẽ đem lại kết quả và hiệu quả bởi quản lý vốn của khu vực tư nhân thường chặt chẽ, nhạy cảm hơn với những chính sách khuyến khích ưu đãi đầu tư của chính quyền trung ương và địa phương. Với cách thức quản lý chặt chẽ nhằm mang lại kết quả và
hiệu quả tối đa, khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ cũng sẽ góp phần vào việc chống tham nhũng, lãng phí. Hoạt động đầu tư này cần được đặt trong khuôn khổ chính sách chung nhất quán và mang tính dài hạn của nhà nước trung ương và địa
phương.
Ở Việt Nam, Nhà nước đã bước đầu tạo khuôn khổ chính sách và pháp lý cho áp dụng hình thức ĐTCT vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ tầng đường bộ, thể hiện ở việc ban hành và tổ chức thực thi “Chiến lược phát triển
giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”; “Quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020, định hướng đến năm 2030”; Các
2
văn bản pháp luật như: Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất
đai, Luật xây dựng, Luật Đường bộ, Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/05/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 của Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư” cùng nhiều văn bản hướng dẫn đã tạo căn cứ pháp lý cho việc thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển đường bộ. Sự phát triển của đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ trong giai đoạn tới càng được quan tâm hơn bởi công trình giao thông vận tải là lĩnh vực ưu tiên đầu tiên trong các lĩnh vực ĐTCT tại Nghị định
63/2018/NĐ-CP của Chính phủ.
CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hình
thành một cách tương đối có hệ thống và đã trở thành công cụ điều tiết vĩ mô quan
trọng nhằm khuyến khích phát triển đầu tư theo phương thức này. Tuy nhiên, hành
lang chính sách chưa thể hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ, phân bổ hài hòa lợi ích và rủi ro
giữa nhà nước với nhà đầu tư, quy định về mô hình hợp đồng và tiêu chí lựa chọn nhà
đầu tư chưa phù hợp, thủ tục triển khai đầu tư còn nhiều hạn chế... (Nguyễn Thị
Ngọc Huyền và cộng sự, 2013) ảnh hưởng đến việc huy động nguồn lực và thực hiện
đầu tư theo hình thức ĐTCT. Trong lĩnh vực đầu tư xây dựng đường cao tốc, chính
sách huy động vốn của nhà nước chưa hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia, chưa có
chế tài đủ mạnh để nhà đầu tư thực hiện đúng tiến độ đầu tư, chưa phân định rõ ràng
quyền lợi và nghĩa vụ các bên (Đặng Thị Hà, 2013). Ở phần lớn các dự án đầu tư,
yếu tố rủi ro chỉ được xác định và phân bổ khi có vấn đề, rủi ro xuất hiện ở giai đoạn
do bên nào quản lý thì bên đó chịu trách nhiệm (Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh
Sơn, 2015). Trong khi hầu hết các quốc gia phát triển ban hành hệ thống chính sách
đầy đủ tạo khuôn khổ cho hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT thì Việt Nam giống
như một số nước đang phát triển và mới bắt đầu áp dụng ĐTCT lại tiến hành thử
nghiệm rồi mới xây dựng thí điểm và hoàn thiện chính sách.
Mặc dù còn tồn tại chính sách như vậy nhưng những nghiên cứu đối với CSNN
về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam còn rời rạc, thiếu đầy đủ và toàn diện, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ. Còn thiếu nghiên cứu mang tính hệ thống chỉ ra những vấn đề trong CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ hiện nay. Việc nghiên cứu và hoàn thiện chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT một cách tổng thể về mục tiêu, tiêu chí đánh giá, nguyên tắc, nội dung CSNN tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam sẽ đóng góp vào thành công của hình thức đầu tư này.
3
Vì lý do trình bày ở trên, tác giả chọn đề tài “CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam” để nghiên cứu luận án tiến sĩ. Việc nghiên cứu thực trạng, từ đó đề xuất chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam hiện nay là cần thiết, có ý nghĩa thiết thực về lý luận cũng như thực tiễn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận án là:
- Xây dựng được khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
- Đánh giá được thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ ở Việt Nam;
- Đề xuất được giải pháp hoàn thiện chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam.
Các câu hỏi luận án cần trả lời để đạt được mục tiêu nghiên cứu là:
- Mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ là gì?
- CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có
những bộ phận cấu thành nào?
- Những nhân tố nào ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam?
- Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam như thế nào? Có những điểm mạnh, hạn chế cơ bản nào? Đâu là
nguyên nhân của những hạn chế trong chính sách?
- CSNN cần được hoàn thiện như thế nào để thúc đẩy phát triển của đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?
Nhiệm vụ mà luận án phải thực hiện là:
- Tổng quan các đề tài nghiên cứu liên quan tới CSNN đối với đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT từ các giác độ tiếp cận khác nhau: Quan điểm truyền thống và quan điểm xã hội hóa trong cung cấp dịch vụ công.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ:
4
+ Đặc trưng, yêu cầu, phân loại ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; Chu
trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
+ Các mục tiêu, nguyên tắc, chính sách bộ phận về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ
+ Các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ;
- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở các nước phát triển (Anh, Hàn Quốc) và nước có điều kiện tương đồng Việt Nam (Trung Quốc), rút ra bài học cho Việt Nam.
- Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam, từ đó đánh giá được những điểm mạnh, hạn chế và nguyên
nhân của hạn chế.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những nội dung lý luận và thực tiễn liên quan đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung, luận án tập trung nghiên cứu chính sách đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam xét theo chu trình đầu tư, bao gồm:
Chính sách đối với xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, lựa chọn loại
hình đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, ưu đãi và đảm bảo đầu tư, phân bổ rủi ro giữa nhà
nước và tư nhân.
- Về không gian, luận án thu thập dữ liệu về thực trạng chính sách và hoạt động
đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam và tham khảo kinh
nghiệm chính sách của một số nước đã áp dụng hình thức ĐTCT đối với đầu tư xây
dựng đường bộ.
- Về thời gian, luận án xem xét, đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2018; Điều tra
tiến hành từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; Các giải pháp đề xuất cho giai đoạn
đến năm 2025.
5
4. Những đóng góp mới của luận án
Về mặt khoa học:
- Dựa trên lý thuyết về phân tích chính sách, luận án đã xác định được các mục tiêu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là: Đảm bảo vốn cho phát triển đường bộ; Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho người sử dụng đường bộ; Sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn của nhà nước và các nguồn lực khác trong xây dựng đường bộ; Xây dựng năng lực quản lý và thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
tư nhân.
- Các yếu tố cấu thành chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được luận án xác định bao gồm: Chính sách, quy định
về chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn loại hình đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.
- Luận án đã xác định và đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố đến đầu tư theo hình thức ĐTCT và CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ; Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư
của khu vực tư nhân, năng lực thể chế của nhà nước, thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân, trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí, thái độ và năng lực nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ.
Về mặt thực tiễn:
Luận án đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo cách tiếp cận chu trình đầu tư phù hợp với điều
kiện và hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam.
- Kết quả nghiên cứu của luận án cho thấy mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển
bền vững thông qua việc bổ sung các mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Tăng cường năng lực của nhà đầu tư tư nhân.
6
- Hệ thống tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình
thức ĐTCT cần xây dựng theo hướng cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng.
- Xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục tiêu chính sách, cụ thể là: phân bổ rủi ro tối ưu (rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý tốt nhất); Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu.s
- Các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình đầu tư. Các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước cho đầu tư theo hình thức ĐTCT
cần được áp dụng cho cả chu trình đầu tư, từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và khai thác.
Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho những
nghiên cứu tiếp theo về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nói riêng, về đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung.
5. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận án chia
thành 5 chương:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Chương 3: Phương pháp nghiên cứu
Chương 4: Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Chương 5: Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
7
Hình thức ĐTCT được sử dụng phổ biến tại các nước trên thế giới từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Kể từ năm 1992, khi Chính phủ Vương quốc Anh
đưa ra “Sáng kiến tài chính tư nhân” nhằm khuyến khích hình thức ĐTCT trong cung ứng dịch vụ công, nhiều mô hình tương tự được áp dụng tại nhiều nước phát triển và sau đó là các quốc gia đang phát triển. Đến nay ĐTCT đã thể hiện là một phương thức có triển vọng trong cung cấp hàng hóa công cộng, và vì vậy thu hút mối quan tâm của các nhà
khoa học.
Trong quá trình tổng quan nghiên cứu, tác giả tổng hợp được nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như CSNN đối với đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Về mặt khoa học, lý luận, các nghiên cứu tập trung vào việc làm rõ khái niệm
ĐTCT (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), 2002; Widdus, 2005; LiYaning, Qiping và Eddie, 2009), động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT (Maskin và Tirole, 2007; Carmona, 2010), đặc điểm của ĐTCT (Ngân hàng Châu Á
(ADB), 2008; Yongjian, Xinping và Shouqing, 2008), loại hình ĐTCT (Yescombe, 2007; ADB, 2008; V. Quah, C.P. Lim và C. Brook, 2010), các yếu tố tác động tới sự phát triển ĐTCT (Martin, D.J. và cộng sự, 2010; Abdul-Aziz và P.S. Jahn K, 2010).
Dưới giác độ thực tiễn, công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu, tư vấn
quốc tế tập trung vào việc khảo sát thực trạng, phân tích và đánh giá tình hình thực hiện và đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển. Các báo cáo nghiên cứu thực tiễn rất đa dạng, có thể kể đến Sahni (2006), Ho Paul (2006), Banks (2008a), Kauffmann (2008), Tanaka (2008) và các tổ chức quốc tế như ADB, WB v.v.
Theo phạm vi không gian, ADB khẳng định ĐTCT đã tồn tại ở đa số các quốc gia đang phát triển. Mặc dù vậy, khả năng thu hút nguồn vốn thành công lại chỉ tập trung vào một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Ba Lan.... Trái với kỳ vọng
của chính phủ nhiều nước, ĐTCT có thể phát triển ở những nước này, nhưng lại kém phát triển ở những nước khác.
8
Theo lĩnh vực hoạt động, ĐTCT được thiết lập trong cung cấp các dịch vụ công
và đầu tư vào việc xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Các lĩnh vực phát triển mạnh của ĐTCT là giao thông, môi trường, năng lượng, viễn thông (ADB, 2008). Tại các nước Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư theo hình thức ĐTCT vào lĩnh vực năng lượng chiếm 35% (đạt 63 tỉ đô la) trong khu vực, lĩnh vực viễn thông chiếm 30% (đạt 54 tỉ đô la), lĩnh vực giao thông chiếm 25% (đạt 46 tỉ đô la) giai đoạn 2000 - 2009 (Lâm Văn Triển, 2010).
Mặc dù những điểm tích cực và lợi ích của ĐTCT trong phát triển kết cấu hạ
tầng đang tiếp tục là động lực chính cho việc tăng cường ứng dụng mô hình này trong tương lai, Smith (2008) đã chỉ ra những thất bại trong đầu tư bằng phương thức ĐTCT vào xây dựng kết cấu hạ tầng tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2006 và
khẳng định sự ủng hộ và cam kết về mặt chính trị có ý nghĩa sống còn đảm bảo sự thành công và bền vững cho các hợp đồng theo ĐTCT. Đến lượt mình, yếu tố chính trị lại phụ thuộc vào sự độc lập về mặt chính sách, tính tin cậy và ổn định của khung pháp lý và hợp đồng, phát triển thị trường vốn, các giải pháp hạn chế rủi ro.
Những thách thức chính đối với ĐTCT trong một nền kinh tế mới nổi được Banks (2008b) đưa ra bao gồm: nhà đầu tư tư nhân thiếu năng lực về mặt chuyên môn để tiến hành ĐTCT, nhà nước không đủ năng lực và kỹ năng cần thiết cho quản lý ĐTCT, ĐTCT có thể đồng nghĩa với việc nhà nước mất kiểm soát. Ở cấp độ ngành,
Finlayson (2008) cho thấy rằng ĐTCT không thể áp dụng cho mọi dự án đầu tư. Những yêu cầu đặt ra để có thể áp dụng hình thức ĐTCT là: (i) quy mô đầu tư phải đủ lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, (ii) yêu cầu đối với đầu ra phải được xác định rõ,
(iii) nhà đầu tư tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để có thể đấu thầu và thực hiện đầu tư, (iv) ĐTCT tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư, (v) đảm bảo nguyên tắc phân chia rủi ro cho bên có năng lực quản lý tối ưu.
ĐTCT trong xây dựng đường bộ cũng được nghiên cứu trên giác độ thực tiễn ở
nhiều nước. Reeves (2005) đã xác định một số tiêu chí kinh tế để đánh giá đầu tư đường bộ theo mô hình ĐTCT bao gồm mức độ cạnh tranh để phục vụ thị trường tốt hơn, tính hiệu quả và nâng cao giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro, đổi mới và tái cơ cấu
tài chính. Singh (2006) và Chung (2010) đã nghiên cứu về kiểm soát rủi ro tài chính trong giai đoạn khai thác công trình.
Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện đầu tư xây dựng đường phục vụ hoạt động
mặt đất cho sân bay Brisbane (Queensland, Australia), Banks (2008a) cho rằng những
yêu cầu để áp dụng ĐTCT thành công cho đầu tư xây dựng đường bộ là: (i) cam kết
9
chính trị mạnh mẽ, (ii) có luận chứng kinh tế đúng đắn, (iii) tìm hiểu kỹ thị trường
trước khi tiến hành quá trình đấu thầu và (iv) năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị đầu
tư. Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo hình thức ĐTCT tại Phi-lip-
pin và chỉ ra rằng, điều kiện tiên quyết để đi đến thành công của đầu tư là việc thể chế
hóa ĐTCT, thể hiện ở khung pháp lý và chính sách đủ mạnh và một chương trình
truyền thông toàn diện.
Các nghiên cứu liên quan đến chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT thường tập trung vào nhà nước (chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính
sách), khu vực tư nhân (đối tượng chính sách) và các chính sách bộ phận đối với đầu
tư theo hình thức ĐTCT. Theo Yescombe (2007), ADB (2008), nhà nước là lực lượng
quyết định sự phát triển của ĐTCT, có trách nhiệm tạo môi trường cho ĐTCT bao
gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu
thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và
đánh giá. ĐTCT được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo
hạ tầng giao thông vận tải cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội trong giới hạn
nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2007), tuy nhiên phương thức này cũng đòi hỏi
xác định được một cách rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và rủi ro đặt ra đối với nhà
nước (ADB, 2008). Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) trong nghiên cứu về các nhân
tố quan trọng và phân bổ rủi ro chính sách ĐTCT sử dụng phương pháp phân tích giá
trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố (CFA) để tính toán mức độ quan trọng
tương đối và khả năng giải thích của hai nhóm yếu tố trong chính sách ĐTCT là nhóm
yếu tố thành công chủ yếu và nhóm yếu tố về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
Từ phía khu vực nhà đầu tư tư nhân, động lực tham gia vào ĐTCT được quyết
định bởi kỳ vọng có được lợi nhuận hợp lý một cách lâu dài, bền vững cùng với các cơ
hội kinh doanh mới (Yescombe, 2007). Để có thể tham gia vào hợp đồng ĐTCT, đối
tác tư nhân phải có năng lực tài chính đủ mạnh, lựa chọn được dự án đầu tư tốt, kiên trì
theo đuổi lợi ích hợp lý dài hạn. Khi tham gia vào ĐTCT, khu vực tư nhân cần tiến
hành những biện pháp nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (Banks, 2008b). Mức độ
tham gia của khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào việc xác định được rõ ràng vai trò,
trách nhiệm lợi nhuận và rủi ro tương xứng với kết quả và những đóng góp.
Từ góc độ đối tượng thụ hưởng và các bên khác có liên quan, nghiên cứu của
ADB (2008) cho thấy rằng trong một số trường hợp, ĐTCT tập trung vào nhóm
người có thu nhập thấp sẽ không đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân.
Những quan ngại từ phía người sử dụng, các nhà tài trợ và các tổ chức xã hội gợi
10
ý những cách tiếp cận mới để phát triển ĐTCT trong việc đáp ứng nhu cầu của
nhóm khách hàng thu nhập thấp, một mặt khuyến khích thúc đẩy khu vực tư nhân,
mặt khác vẫn lưu ý đối tượng thụ hưởng là nhóm người thu nhập thấp, cân bằng
rủi ro với lợi ích cho các bên. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa xác định yếu tố có
ảnh hưởng tới thái độ, hành vi và động cơ của khu vực nhà đầu tư tư nhân và các
nhà tài trợ cũng như những gợi ý chính sách nhằm nâng cao về nhận thức và thúc
đẩy sự tham gia của những tác nhân này vào ĐTCT.
FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) sử
dụng nghiên cứu so sánh 4 tình huống điển hình về đầu tư xây dựng công trình đường
bộ theo hình thức ĐTCT tại 4 quốc gia khác nhau là Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào
Nha và Vương quốc Anh và gợi ý thiết kế chính sách bền vững, hiệu quả cho ĐTCT
trong xây dựng đường bộ. Nhóm tác giả xem xét và so sánh các khía cạnh phát triển
bền vững cơ bản (xã hội, môi trường và kinh tế) và các yếu tố quản lý đầu tư truyền
thống (thời gian, chi phí và chất lượng), từ đó đưa ra gợi ý chính sách tập trung vào
các yếu tố của giai đoạn xây dựng, đàm phán và tài trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT để
phát triển một cách bền vững.
Sử dụng phương pháp nghiên cứu khám phá dựa trên nghiên cứu định tính,
Amirullah (2014) đã tổng hợp, phân tích và đánh giá về chính sách của nhà nước đối
với đầu tư theo hình thức ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á và chỉ ra rằng chính sách và
quy định ĐTCT áp dụng mô hình khác nhau bao gồm hợp đồng quản lý, cho thuê,
BOT, BOT-Toll, BOT-Annuity, BT, BTO, BLT, BOOT…, tuy nhiên lựa chọn mô
hình nào tùy thuộc vào đặc điểm công trình đầu tư. Ngoài ra chính sách ĐTCT các
nước đều xác định nguyên tắc phân bổ rủi ro cho đối tác có khả năng quản lý tốt nhất
với chi phí thấp nhất, bởi tất cả các công trình đường bộ đầu tư theo hình thức ĐTCT
đều phải đối mặt với một hoặc nhiều loại rủi ro, bao gồm rủi ro chính trị, chính sách và
pháp lý, kinh tế, vận hành, thị trường, lựa chọn các dự án, tài chính, hoặc rủi ro tự
nhiên v.v…
Từ những nghiên cứu trình bày ở trên, cơ sở lý khoa học chung về chính sách
của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đã được làm rõ và được minh chứng
bằng sự phát triển của ĐTCT và hệ thống chính sách đối với ĐTCT ở nhiều nước trên
thế giới. Nhìn chung các công trình nghiên cứu nước ngoài đã đưa ra được khái niệm,
đặc điểm ĐTCT, động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT, các yếu tố
ảnh hưởng đến ĐTCT trong đó đầu tiên phải kể đến là vai trò của nhà nước; các
CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT như chính sách đối với xác định mô hình
11
đầu tư, chính sách lựa chọn nhà đầu tư, chính sách phân bổ rủi ro, chính sách ưu đãi
đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung và xây dựng đường bộ nói riêng. Kết quả của
các công trình nghiên cứu quốc tế đó đã được tổng kết và trở thành một trong những
luận cứ quan trọng để nhà nước Việt Nam xây dựng chính sách đối với ĐTCT trong
đầu tư xây dựng đường bộ trong bối cảnh hội nhập.
Nhu cầu tăng cường đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung, trong xây dựng
đường bộ nói riêng và những vấn đề lớn phát sinh trong triển khai mô hình này đã làm dấy lên sự quan tâm không chỉ của các nhà quản lý mà cả cộng đồng các nhà nghiên cứu. Công trình nghiên cứu khoa học của những tác giả này nhìn chung có thể chia
thành 3 nhóm chủ đề chính: Thứ nhất, nhóm các công trình nghiên cứu khoa học về chính sách của nhà nước trong việc thúc đẩy đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam; Thứ hai, nhóm các công trình nghiên cứu khoa học về vai trò của khu vực tư nhân trong phát triển đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam;
nhóm các nghiên cứu khoa học về quan điểm của các đối tượng thụ hưởng khi sử dụng công trình xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.
Nhóm nghiên cứu đầu tiên có thể kể đến ADB (2008), Nguyễn Hồng Thái và
Thân Thanh Sơn (2015), Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2016). Trong bối cảnh hội nhập, chính phủ Việt Nam cần coi đầu tư theo ĐTCT là mô hình tối ưu hoá đầu tư xây dựng hạ tầng và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao. Thành công của mô hình ĐTCT tùy thuộc vào (i) việc lựa chọn dự án đầu tư, (ii) tính
minh bạch nhất quán trong qui hoạch và đầu tư, (iii) mức độ tham gia của nhà nước. Bên cạnh những khẳng định về tiềm năng triển khai cũng như các mô hình ĐTCT có thể áp dụng cho Việt Nam, các nhà tư vấn quốc tế cũng chỉ ra những hạn chế của
Chính phủ Việt Nam trong việc tạo môi trường chung cho ĐTCT, phát triển và tài trợ cho đầu tư xây dựng đường bộ. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) và Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) khẳng định sự cần thiết của quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân và năng lực thể chế của nhà nước trong xây dựng và tổ
chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Worldbank (2009) đã đưa ra các hướng dẫn về lựa chọn nhà tư vấn giao dịch, tiêu chuẩn để lựa chọn nhà tư vấn giao dịch, chức năng chung của nhà tư vấn giao
dịch, hướng dẫn nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, các đánh giá tài chính đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (2010), đã nghiên cứu về cơ chế và chính sách, nội dung, mô hình quản lý để việc triển
12
khai thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội theo hình thức ĐTCT một cách có
hiệu quả và bền vững trong tương lai. Bùi Thị Hoàng Lan (2010) đưa ra quy trình lựa chọn loại hình ĐTCT, một số giải pháp quản lý rủi ro trong quá trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT và một số khuyến nghị nhằm nâng cao năng lực thể chế đối với việc quản lý đầu tư theo hình thức ĐTCT trong phát triển đường bộ. Nghiên cứu của Hoàng Lan chỉ đi sâu nghiên cứu các yếu tố liên quan tới triển khai đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, còn các yếu tố khác như cơ chế tạo sự cạnh tranh công bằng giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân khi triển khai đầu tư theo
hình thức ĐTCT cũng như năng lực thể chế của các cơ quan chính phủ quản lý ĐTCT chưa được đề cập thỏa đáng. Đinh Kiện (2010) đã tiến hành phân tích và đưa ra các giải pháp nhằm thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo phương thức
BOT – một trong số nhiều loại hình của hợp tác nhà nước doanh nghiệp. Nghiên cứu của Đinh Kiện cũng đã chỉ ra những lý do cơ bản dẫn đến thất bại của đầu tư vào xây dựng công trình giao thông đường bộ theo phương thức BOT ở Việt Nam, đồng thời cũng đưa ra 17 giải pháp đối với nhà nước nhằm nâng cao tính hấp dẫn của đầu tư vào
việc xây dựng các công trình giao thông đường bộ theo phương thức BOT.
Nhóm nghiên cứu thứ hai với các công trình của Bộ Giao thông vận tải (2007- 2008) với sự tài trợ của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA), Nguyễn Hồng Thái (2008), Trương Tấn Viên (2008)… đã nêu lên các phương thức tham gia của khu vực tư nhân
trong thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam thời gian qua. Thông qua việc đánh giá thực trạng đầu tư theo hình thức PBP (đối tác nhà nước - doanh nghiệp) đường bộ ở Việt Nam, các tác giả đã đưa ra đề xuất khuôn
khổ chính sách, pháp luật và thể chế cho ĐTCT ở Việt Nam. Nghiên cứu cũng đưa ra một số hướng dẫn thực hiện ĐTCT ngành đường bộ qua các giai đoạn của chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT. Hạn chế của nghiên cứu là đưa ra các đề xuất dựa trên các điều tra về các hợp đồng ĐTCT, trong đó phần lớn nhà đầu tư là DNNN hoặc một
công ty cổ phần với DNNN chiếm đa số cổ phần; các đề xuất chính sách còn mang tính định hướng; chưa quan tâm đến việc nghiên cứu ĐTCT từ giác độ của khu vực tư nhân.
Nhóm nghiên cứu thứ ba, khi đề cập đến quan điểm của đối tượng thụ hưởng công trình đường bộ được đầu tư xây dựng theo hình thức ĐTCT cho rằng đầu tư đường sá tốn kém hơn so với các khoản đầu tư phát triển khác. Lãnh đạo địa phương thường phải dựa vào ngân sách địa phương để tạo vốn đầu tư, trong đó cộng đồng
đóng góp một phần quan trọng cho việc xây dựng và bảo dưỡng đường giao thông. Nhóm đưa ra một số nhận xét thể hiện sự lo ngại việc huy động các đóng góp từ cộng
13
đồng có thể gây ra gánh nặng bất hợp lý đối với người nghèo, người thu nhập thấp.
Chính vì vậy, hình thức ĐTCT cần phải nghiên cứu kỹ hơn để triển khai với hiệu quả cao nhất. Những nghiên cứu liên quan có thể kể đến là Tiếp cận cộng đồng khu vực Đông Nam Á (2005).
Trong thời gian vừa qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu về ĐTCT và chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Từ
tổng quan nghiên cứu ở trên, tác giả thấy các công trình khoa học nghiên cứu đã có đóng góp lớn trên cả phương diện lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo các góc độ tiếp cận khác nhau, với đối tượng, phạm vi và bằng phương pháp nghiên cứu khác nhau, được tác giả kế thừa, lựa
chọn để đưa vào luận án như khái niệm, đặc điểm, hình thức và chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT; CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, bao gồm nội dung chính sách theo tiếp cận về các yếu tố đầu vào cho hoạt động
đầu tư (chính sách xúc tiến đầu tư, chính sách tài chính, chính sách đất đai và chính sách môi trường), một số chính sách bộ phận theo tiếp cận về chu trình đầu tư (chính sách về lựa chọn nhà đầu tư, lựa chọn mô hình đầu tư, phân bổ rủi ro, ưu đãi đầu tư). Những công trình này đã cung cấp dữ liệu thứ cấp và phương pháp tiếp cận, dựa vào
đó tác giả xác định và thực hiện hướng nghiên cứu luận án.
Tuy nhiên, những nghiên cứu đối với CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ còn rời rạc, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ, đặc
biệt đối với tiếp cận theo chu trình đầu tư chưa nghiên cứu đầy đủ các chính sách cho cả chu trình đầu tư, mục tiêu, nguyên tắc, các tiêu chí đánh giá chính sách và các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách. Luận án này tập trung nghiên cứu các vấn đề trọng tâm mà các đề tài trước còn chưa nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện, cụ thể là mục
tiêu, nguyên tắc, bộ phận cấu thành chính sách, các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam.
14
Kết cấu hạ tầng (KCHT) là tổng thể các cơ sở vật chất và tổ chức (hay công trình, trang thiết bị, dịch vụ) đóng vai trò nền tảng cho hoạt động kinh tế và xã hội có thể vận hành một cách bình thường. KCHT giao thông là bộ phận chủ yếu của hệ thống KCHT kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội mỗi quốc gia, là
cầu nối thúc đẩy hội quốc tế. Theo World Economic Forum (2017), KCHT giao thông có vai trò góp phần đảm bảo hoạt động hiệu quả của nền kinh tế, cho phép các doanh nghiệp tiếp cận thị trường hàng hóa và dịch vụ một cách an toàn, kịp thời và tạo điều kiện thuận lợi cho việc di chuyển của người lao động. Hệ thống KCHT giao thông
phát triển được coi là nhân tố thúc đẩy các hoạt động của nền kinh tế. Chính vì vậy trình độ phát triển KCHT giao thông là một chỉ số quan trọng thể hiện trình độ phát triển kinh tế- xã hội của một quốc gia. Tuỳ thuộc phương pháp quản lý, KCHT giao thông có thể được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau. Nếu xét theo tính chất các
loại đường, KCHT giao thông bao gồm đường bộ, đường sắt, đường sông, đường biển, đường hàng không.
Là loại hình giao thông ra đời sớm nhất và giữ vị trí quan trọng nhất trong hoạt
động kinh tế- xã hội, KCHT đường bộ bao gồm công trình đường bộ, các bến xe và bãi đỗ xe, các trạm dừng nghỉ giữa đường và các công trình phụ trợ đường bộ. Nói cách khác, đường bộ bao gồm hai hệ thống là hạ tầng giao thông tĩnh (bến xe, bãi đỗ xe, nhà chờ xe bus cùng những cơ sở vật chất khác phục vụ cho việc đi lại, vận chuyển trên bộ) và hạ tầng giao thông động (đường, cầu, cầu vượt, cầu chui, nút giao thông v.v...). Mạng lưới đường bộ gồm quốc lộ, đường tỉnh, huyện và xã, đường đô thị, đường chuyên dùng.
Đường bộ là bộ phận đặc biệt quan trọng trong KCHT nói chung và KCHT giao thông nói riêng, thường được các quốc gia ưu tiên phát triển trước một bước để tạo tiền đề, làm động lực phát triển kinh tế - xã hội. Tùy theo cách tiếp cận mà hệ thống đường bộ có thể có nhiều đặc trưng khác nhau. Tuy nhiên, có một số đặc trưng chủ
yếu của đường bộ là:
15
- Tính hệ thống và đồng bộ: Mỗi bộ phận của đường bộ cần tương thích với
toàn bộ hệ thống đường bộ cũng như KCHT giao thông nói chung.
- Tính định hướng: Với chức năng thỏa mãn nhu cầu về đi lại và vận chuyển hàng hóa của người dân, phục vụ kinh doanh cũng như các hoạt động xã hội khác phát triển, đường bộ là ngành tiên phong của xã hội, cần phải được ưu tiên phát triển.
- Tính chất vùng và tính địa phương: đường bộ phụ thuộc vào đặc điểm địa hình,
khí hậu, phong tục tập quán, trình độ phát triển kinh tế xã hội, chính sách của nhà nước.
- Tính chất dịch vụ cộng đồng cao: Dịch vụ đường bộ là hàng hóa công cộng,
phục vụ mục đích nhiều ngành, nhiều tổ chức cá nhân và cả xã hội.
- Đòi hỏi chi phí đầu tư lớn và thời gian sử dụng lâu dài.
Các đặc điểm trên chi phối toàn bộ quá trình hoạch định chiến lược, quy hoạch,
chính sách phát triển đường bộ cũng như quá trình đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, đòi hỏi giải quyết mối quan hệ giữa bộ phận và tổng thể, giữa tính ngắn hạn của huy động vốn cho đầu tư xây dựng công trình và tính dài hạn của hoàn vốn đầu tư, giữa mục đích kinh doanh và mục đích phục vụ cộng đồng mang tính chất
phúc lợi xã hội, giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội.
Đường bộ được phân cấp quản lý từ trung ương đến địa phương, trong đó, cơ quan quản lý đường bộ quốc gia là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành đối với mạng lưới đường bộ cả nước, các cơ quan chuyên
môn ở địa phương quản lý đường bộ theo phân cấp quản lý nhà nước đối với đường bộ tại địa phương.
Có nhiều khái niệm khác nhau về ĐTCT. Bộ Kinh tế và Tài chính Vương quốc
Anh định nghĩa hợp tác công tư (ĐTCT) là quan hệ cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư, được thực hiện trên nhiều lĩnh vực để hiện thực hóa các chính sách cung cấp dịch vụ và công trình KCHT. Đây có thể coi là khái niệm ĐTCT theo nghĩa rộng.
Theo World Bank (2008), ĐTCT là “quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu
vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp”.
European Public-prvate-partnership Expertise Centre (2016) đưa ra khái niệm “ĐTCT là việc khu vực công và tư nhân hợp tác để cung cấp các dự án cơ sở hạ tầng
công cộng trong một hợp đồng ĐTCT”.
16
Tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức ĐTCT được quy định tại Luật Đầu tư, Luật
Đầu tư công và Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT. Theo
Luật Đầu tư, đầu tư theo hình thức hợp đồng ĐTCT là “Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự
án ký kết hợp đồng ĐTCT với CQNNCTQ để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới
hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc
cung cấp dịch vụ công”. Theo Luật Đầu tư công, đầu tư theo hình thức ĐTCT “là đầu
tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư, doanh nghiệp
dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ
công”. Theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, đầu tư theo hình thức ĐTCT “là hình thức
đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư,
doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ
tầng, cung cấp dịch vụ công”.
Trong khuôn khổ luận án này, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ được hiểu là phương thức nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện đầu tư xây dựng công trình hạ tầng đường bộ thông qua hợp đồng phân chia rõ ràng trách nhiệm, lợi ích và rủi ro.
Cùng với ĐTCT, một số thuật ngữ khác được sử dụng gần tương tự là “sự
tham gia của khu vực tư nhân” và “tư nhân hóa” (ADB, 2008). Mặc dù cả ĐTCT,
sự tham gia của khu vực tư nhân và tư nhân hoá đều thể hiện sự có mặt của khu vực
tư nhân trong quá trình đầu tư xây dựng KCHT hay cung cấp dịch vụ công, giữa ba
thuật ngữ vẫn có sự khác biệt. Trong hình thức ĐTCT, chính phủ đảm bảo đáp ứng
các nghĩa vụ xã hội và vẫn hướng tới mục tiêu cải cách của khu vực nhà nước và
đầu tư công. Các công việc, nghĩa vụ và rủi ro mà hai bên nhà nước – tư nhân phải
đảm nhiệm được xác định rõ trong hợp đồng ĐTCT dựa trên nguyên tắc rủi ro sẽ
được giao cho bên đối tác có khả năng giải quyết đó một cách hiệu quả nhất. Trong
khi đó, sự tham gia của khu vực tư nhân thường tập trung vào việc chuyển giao
nghĩa vụ cho khu vực tư nhân hơn là thiết lập quan hệ đối tác. Trong tư nhân hóa,
nhà nước không chịu trách nhiệm cũng như rủi ro liên quan đến phần tài sản đã bán
cho khu vực tư nhân, được thực hiện dưới hình thức bán cổ phần, quyền sở hữu, tài
sản, dịch vụ của doanh nghiệp nhà nước. Mặc dù có một số ý kiến cho rằng ĐTCT
là một phương thức mới của tư nhân hoá (Minow, 2003), theo quan điểm của tác
giả thì ĐTCT không phải tư nhân hoá bởi với tư nhân hoá, Chính phủ không còn
nắm giữ vai trò trực tiếp trong các hoạt động đầu tư, trong khi đó với ĐTCT Chính
phủ vẫn duy trì trách nhiệm cuối cùng (Bảng 2.1).
17
Bảng 2.1. Sự khác nhau giữa xã hội hóa, tư nhân hóa và ĐTCT
Xã hội hóa đầu tư Tư nhân hóa đầu tư ĐTCT trong đầu tư
Chỉ phía tư nhân thực hiện Hợp tác giữa hai bên nhà nước
Mang tính chất toàn thể xã hội và tư nhân cùng thực hiện
Mang tính xã hội Mang tính thương mại Mang tính hợp tác
Không có hợp đồng kinh Không có thỏa thuận, chỉ có Phải có thỏa thuận nhượng
tế rõ ràng giấy phép và quyết định đầu tư
quyền cùng các điều khoản ràng buộc
Không có phương thức đấu thầu, lựa chọn nhà Không có đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, chỉ thông qua Gồm quy trình, thủ tục, hồ sơ đấu thầu. Trách nhiệm, nghĩa
thầu hay thương thảo cấp phép
vụ, cơ chế thanh toán, phân bổ rủi ro giữa hai bên
Không có CQNNCTQ Có cơ quan quản lý nhà nước Có CQNNCTQ phụ trách như
phụ trách có thẩm quyền phụ trách Bộ, Sở, UBND tỉnh, thành phố...
Không có cơ chế, chỉ số giám sát có thể lượng hóa Không có cơ chế, chỉ số giám sát có thể lượng hóa Gồm các chỉ số đánh giá theo giai đoạn
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Các đặc trưng của ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ xuất phát từ bản chất
của đầu tư xây dựng loại hình hạ tầng này.
Thứ nhất, ĐTCT trong xây dựng đường bộ là sự hợp tác giữa nhà nước với các nhà đầu tư lớn, hướng tới các lợi ích dài hạn và kiên trì theo đuổi đầu tư. Xây dựng đường bộ thường đòi hỏi lượng vốn lớn (hàng trăm triệu USD), thời gian triển khai
hoạt động đầu tư dài (20-30 năm), thời gian chuẩn bị đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng có thể kéo dài vài năm, nên không phù hợp với các nhà đầu tư nhỏ lẻ, hướng tới các mục tiêu ngắn hạn và muốn đạt tới kết quả một cách nhanh chóng.
Thứ hai, các nhà đầu tư tham gia vào ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần có năng lực huy động nguồn vốn lớn từ các nhà tài trợ. Do lượng vốn cần cho xây dựng đường bộ rất lớn nên nguồn vốn huy động từ các tổ chức tài chính có thể lên đến 70-80 % phần vốn đầu tư tư nhân. Không có sự hợp tác của các nhà tài trợ vốn, các nhà đầu
tư tư nhân không thể tham gia vào ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Thứ ba, nhà đầu tư tư nhân cần có năng lực quản lý rất cao. Đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT thường có quy mô lớn, trải dài trên nhiều địa phương
của một quốc gia hoặc vài quốc gia, liên quan tới rất nhiều bên liên quan như cơ quan
18
nhà nước trung ương và địa phương, các nhà tư vấn, các nhà thầu, người sử dụng dịch
vụ v.v.
Thứ tư, hiệu quả kinh tế mang lại cho nhà đầu tư trong xây dựng các công trình đường bộ khác nhau là khác nhau do đối tượng sử dụng dịch vụ đường bộ rất đa dạng. Trong khi một số công trình nằm trên các vùng kinh tế lớn có khối lượng vận tải cao nên có doanh thu cao, nhiều công trình nằm trong đô thị lớn không thể thu phí hoặc ở vùng có lưu lượng xe đi lại thấp nên nguồn thu từ phí khó có thể bù đắp được chi phí và mang lại lợi nhuận hợp lý cho các nhà đầu tư tư nhân.
Thứ năm, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chịu nhiều rủi ro cả về chính trị, kinh tế, xã hội, công nghệ và tự nhiên, trong đó có nhiều rủi ro bất khả kháng như rủi ro về điều kiện chính trị, chính sách không ổn định; chi phí giải
phóng mặt bằng tăng cao; thiên tai; sự phản đối trả phí của người sử dụng dịch vụ v.v. Để đảm bảo thu hút khu vực tư nhân tham gia ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ thì trước hết ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư cần chứng minh được tính khả thi của đầu tư, đặc biệt là trong dài hạn bởi điều đó sẽ hứa hẹn đem lại cho nhà đầu tư khoản lợi
nhuận ổn định bền vững. Thông qua các cam kết thể chế và hỗ trợ của nhà nước để đảm bảo các rủi ro ở mức thấp và có thể kiểm soát được, tăng tính khả thi, qua đó sẽ thu hút được khu vực tư nhân.
Sử dụng hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm phát triển hệ thống đường bộ thông qua thu hút nguồn vốn tư nhân, tăng hiệu quả và cải thiện chất lượng dịch vụ. Để đạt được các mục tiêu này, việc áp dụng hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau:
- Giá trị đồng tiền: Đảm bảo giá trị đồng tiền là nguyên tắc cần được tuân thủ ở tất cả các giai đoạn của chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT, thông qua việc trả lời câu hỏi: “Liệu đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT có tạo ra tổng lợi ích
ròng cho chính phủ cao hơn việc sử dụng các phương thức đầu tư khác không?”. Hình thức ĐTCT là sự kết hợp của dịch vụ công được cung cấp bởi khu vực tư nhân, cùng với mức độ chuyển giao rủi ro và tác động tài chính đối với chính phủ. Giá trị đồng tiền được đánh giá định lượng bằng cách so sánh kết quả đầu ra và chi phí của các đề
xuất đầu tư ĐTCT với một chuẩn trung lập, gọi là phương pháp so sánh khu vực công, được điều chỉnh theo rủi ro, cùng với việc cân nhắc các yếu tố định tính.
- Phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như của nhà đầu tư: Điều
19
kiện tiên quyết cho thành công của đầu tư theo hình thức ĐTCT là hài hòa hóa mục
tiêu của các bên hữu quan. Việc kết hợp hài hòa lợi ích của quốc gia, địa phương,
người sử dụng dịch vụ (lợi ích công cộng) và lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân, cũng
như các đối tác khác sẽ làm cho các bên có tiếng nói chung trong triển khai đầu tư.
Ngược lại, nếu sự đồng thuận về mục tiêu không đảm bảo, hoạt động đầu tư sẽ gặp
khó khăn trong triển khai, giải ngân và đặc biệt là việc chia sẻ rủi ro - lợi ích.
- Hướng tới đầu ra: Đầu tư theo hình thức ĐTCT cần tập trung vào các đặc
điểm của công trình đường bộ được xây dựng và dịch vụ được cung cấp hơn là cách
thức xây dựng và cung cấp dịch vụ để tối đa hóa cơ hội cho đổi mới. Việc đo lường
kết quả thực hiện phải được thiết lập để đảm bảo rằng các công trình và dịch vụ được
cung cấp phù hợp với tiêu chuẩn đầu ra.
- Tham gia vào thị trường: Đầu tư theo hình thức ĐTCT cần tuân thủ các
nguyên tắc của thị trường (cung, cầu, giá cả, hiệu quả đầu tư). Cần đảm bảo mỗi bên
của hợp đồng đều thực hiện đúng cam kết dù đó là CQNNCTQ hay nhà đầu tư tư
nhân. Việc thực hiện chính sách, các quy định và hướng dẫn một cách chuyên nghiệp,
công bằng và cởi mở sẽ đảm bảo sự tin cậy và giảm thiểu chi phí đấu thầu cũng như
xây dựng, vận hành công trình. Các cách tiếp cận được chuẩn hóa cần được áp dụng để
giảm thiểu thời gian giao dịch và chi phí.
- Phân bổ rủi ro tối ưu: Rủi ro sẽ được phân bổ cho bất cứ ai có thể quản lý tốt
nhất, có cân nhắc lợi ích công cộng. Phân bổ rủi ro hợp lý là một thách thức lớn trong
quá trình đầu tư nên cần được nghiên cứu và xây dựng thành chỉ dẫn chung cho các
nhà quản lý.
- Minh bạch: Tính minh bạch và công khai là yêu cầu quan trọng của tất
cả hoạt động đầu tư của nhà nước cũng như ĐTCT. Việc sử dụng hình thức
ĐTCT phải không làm giảm đi sự sẵn có của thông tin về sử dụng các nguồn lực
của nhà nước cho các nhà đầu tư, người sử dụng dịch vụ, người nộp thuế và các
bên liên quan khác. Nên có sự nhấn mạnh về tính minh bạch và công bố thông
tin về các quá trình và kết quả, trong khi vẫn thừa nhận sự cần thiết phải bảo vệ
bí mật thương mại thích hợp.
- Trách nhiệm giải trình: CQNNCTQ chịu trách nhiệm đối với việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng công cộng, cho dù các dịch vụ đó được cung cấp theo hình thức ĐTCT, chứ không thể chuyển trách nhiệm này cho khu vực tư nhân.
Hành động của khu vực công phải theo đúng cam kết để tạo niềm tin vào tính đáng
20
tin cậy của mô hình ĐTCT để mô hình này có thể phát triển bền vững theo thời
gian.
Có nhiều cách khác nhau để phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ, trong đó phổ biến nhất là dựa vào hợp đồng đầu tư. Tuy nhiên, các
quốc gia cũng có nhiều cách phân loại khác nhau đối với hợp đồng đầu tư. Trong
luận án này, tác giả dựa vào mối quan hệ ĐTCT (vai trò và trách nhiệm của mỗi bên
đối tác trong hợp đồng đầu tư) của Ngân hàng Phát triển Châu Á và Ngân hàng Thế
giới để phân loại. Theo đó, các phương thức hợp đồng trong xây dựng đường bộ theo
hình thức ĐTCT được thể hiện trên hình 2.1.
O&M => BT => => BOO => DBFM => BLT và BTL BOT và BTO
Hình 2.1: Các loại hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Nguồn: Tổng hợp từ ADB (2008) và WB (2016)
Trong hình trên, các hình thức hợp đồng ĐTCT từ trái sang phải thể hiện: (1)
Tăng mức độ phức tạp của cơ cấu hợp đồng; (2) Tăng rủi ro mà khu vực tư nhân đảm
nhận; (3) Tăng trách nhiệm tài chính của khu vực tư nhân; (4) Tăng thời gian tham gia
hợp đồng của khu vực tư nhân.
Các phương thức hợp đồng ĐTCT phổ biến trong xây dựng đường bộ bao gồm:
- Hợp đồng kinh doanh- quản lý (O&M): Nhà nước tài trợ, xây dựng và sở hữu
công trình đường bộ; Hợp đồng với tư nhân về kinh doanh, quản lý và bảo trì công
trình với mức phí cố định từ nhà nước; Động cơ chính là chuyển giao rủi ro vận hành
và bảo trì cho nhà đầu tư; Không tài trợ tư nhân trong xây dựng công trình.
- Hợp đồng chìa khóa trao tay (xây dựng- chuyển giao- BT): Nhà nước tài trợ
và sở hữu công trình đường bộ; Hợp đồng với tư nhân về thiết kế và xây dựng công
trình đường bộ với một số phí cố định từ nhà nước; Động cơ chính là chuyển giao rủi
ro thiết kế, xây dựng và thực hiện nhanh hơn; Không tài trợ tư nhân.
- Hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT): Tư nhân xây dựng
công trình, vận hành và khai thác trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ thuê dịch
vụ và thanh toán cho tư nhân; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, tư nhân chuyển giao công
trình cho nhà nước.
21
- Hợp đồng xây dựng- chuyển giao- thuê dịch vụ (BTL): Tư nhân xây dựng
công trình hạ tầng, chuyển giao cho nhà nước và được quyền vận hành, khai thác công
trình trong thời hạn nhất định; nhà nước thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư,
doanh nghiệp.
- Xây dựng- sở hữu- kinh doanh (BOO): Tư nhân xây dựng công trình hạ tầng, sở hữu và kinh doanh công trình trong thời hạn nhất định, sau đó chấm dứt hoạt động
đầu tư.
- Hợp đồng thiết kế- xây dựng- tài trợ- bảo trì (DBFM): Tư nhân thiết kế, xây dựng, tài trợ và bảo trì một con đường; Thanh toán một khoản phí cố định cho bên tư nhân; Động cơ chính là tài trợ tư nhân, chuyển giao rủi ro thiết kế, xây dựng và bảo trì;
Phương thức hợp đồng phức tạp; Nhà nước chịu rủi ro thu nhập.
- Hợp đồng xây dựng - Vận hành -Chuyển giao (BOT) và Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành (BTO): Hợp đồng với tư nhân về thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành
và bảo trì một con đường; Tư nhân thu hồi các chi phí thông qua thu phí và giữ lại các khoản thu từ người sử dụng; Phương thức hợp đồng phức tạp.
Đặc điểm các phương thức hợp đồng ĐTCT phổ biến được tóm tắt trong Bảng 2.2
Bảng 2.2: Đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ
O&M BT BOO DBFM
Khởi xướng NN NN BLT và BTL NN hoặc tư nhân NN hoặc tư nhân
Tài trợ NN NN NN NN
Sở hữu NN NN BOT và BTO NN hoặc tư nhân NN hoặc tư nhân NN
Thiết kế NN Tư nhân Tư nhân NN NN hoặc tư nhân Tư nhân* NN hoặc tư nhân
Xây dựng Tư nhân NN Tư nhân Tư nhân Tư nhân NN hoặc tư nhân NN hoặc tư nhân NN NN hoặc tư nhân NN hoặc tư nhân
Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Vận hành và bảo trì Tư nhân NN hoặc tư nhân
* Tư nhân sở hữu trong thời hạn hợp đồng rồi chuyển giao lại cho nhà nước
Nguồn: Bộ Giao thông Hoa kỳ, FHWA, Hợp tác nhà nước - Tư nhân
22
So với đầu tư xây dựng đường bộ từ ngân sách nhà nước theo phương thức truyền thống tiến hành qua hai giai đoạn là lựa chọn và thực hiện đầu tư, đầu tư theo hình thức đối tác công tư với sự tham gia của khu vực tư nhân có thêm giai đoạn lựa
chọn nhà đầu tư tư nhân. Quy trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ được sơ đồ hóa theo hình 1.2, trong đó giai đoạn lựa chọn và chuẩn bị đầu tư bao gồm các bước phân tích sự cần thiết, lựa chọn dự án, chuẩn bị dự án; giai đoạn đấu
Phân tích sự cần thiết
Lựa chọn dự án
Chuẩn bị đầu tư
Sơ tuyển nhà thầu
Yêu cầu lập hồ sơ dự thầu
Ra quyết định
Đóng thầu
Quản lý hợp đồng
Lựa chọn và chuẩn bị đầu tư Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Quản lý hợp đồng
Kết thúc
thầu lựa chọn nhà đầu tư bao gồm sơ tuyển nhà thầu, yêu cầu lập hồ sơ dự thầu và đóng thầu; giai đoạn quản lý hợp đồng bao gồm thực hiện theo hợp đồng và kết thúc hợp đồng.
Hình 2.2: Chu trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT
Nguồn: Shaun Johnson, 2013
Theo W.Dunn, chính sách là “phương thức hành động của nhà nước để tác động
tới kết quả của các sự kiện kinh tế- xã hội, bao gồm một tập hợp mục tiêu của nhà
23
nước và các phương pháp được lựa chọn để theo đuổi các mục tiêu đó”. Chính sách
kinh tế-xã hội (chính sách công) là tổng thể các quan điểm, giải pháp, công cụ được sử dụng bởi nhà nước nhằm tác động đến các chủ thể kinh tế - xã hội để giải quyết những vấn đề kinh tế- xã hội thường xuyên diễn ra, hướng tới thực hiện mục tiêu tổng thể của đất nước. Xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là một trong các nội dung cơ bản của quản lý nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Trong luận án này, tác giả cho rằng: “CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là tổng thể các mục tiêu, nguyên tắc và giải pháp mà nhà nước sử dụng để tác động lên hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm thực hiện những mục tiêu của nhà nước”.
Từ khái niệm trên, có thể xác định các đặc điểm cơ bản của CSNN đối với đầu
tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là:
- Chủ thể của chính sách: Các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐTCT
và lĩnh vực đường bộ, cấp trung ương và địa phương.
- Đối tượng chính sách: Hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ, thể hiện qua các dự án ĐTCT đường bộ.
Theo cách tiếp cận khung logic, các yếu tố cơ bản của của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: đầu vào, hoạt động, mục tiêu
Mục đích
Tác động
Kết quả
Mục tiêu trung gian
C h u ỗ i k ế t q u ả
đầu ra, mục tiêu trung gian và mục đích (Hình 2.3).
Mục tiêu đầu ra
Đầu ra
Hoạt động
Hoạt động
T h ự c h i ệ n
Đầu vào
Đầu vào
Hình 2.3: Các yếu tố của chính sách theo cách tiếp cận khung logic
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
24
- Đầu vào: là các nguồn lực của chính sách; trong CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ gồm: nhân lực, tài lực, vật lực và thông tin liên quan tới hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Hoạt động: là những hành động thực hiện chính sách; trong CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đó là (i) xây dựng thể chế như ban hành các văn bản pháp luật, tổ chức bộ máy QLNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ, (ii) xác định đối tượng dự án ĐTCT và nhà đầu tư thụ hưởng ưu đãi như ưu đãi về thuế, tín dụng.
- Mục tiêu đầu ra: là sản phẩm/dịch vụ được trực tiếp tạo ra bởi chính sách; đối với CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đó là các văn bản quy phạm pháp luật, những ưu đãi (về thuế, tín dụng, hỗ trợ trực tiếp, v.v.), thông
tin, những hỗ trợ khác đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Mục tiêu trung gian: là những ảnh hưởng của hành động và đầu ra của chính
sách. Kết quả của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ thể hiện ở việc số lượng doanh nghiệp tham gia đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, số vốn tư nhân tham gia vào xây dựng đường bộ, số công trình đường bộ được xây dựng theo hình thức ĐTCT.
- Mục đích: là những tác động lâu dài của chính sách, là cái đích cuối cùng mà chính sách hướng tới. Mục đích của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ là hỗ trợ phát triển kinh tế bền vững và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia.
Chính sách có thể đươc thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Theo S. B. M. Marume, D. Ndudzo và E. Jaricha (2016), có bốn hình thức chính sách cơ bản là: (i) chính sách chính trị được đặt ra bởi cơ quan chính trị tối cao, tuyên bố lập trường về các vấn đề chính sách khác nhau nhằm giữ quyền lực, tăng quyền lực hoặc thể hiện quyền lực, ví dụ như các chiến lược; (ii) Chính sách điều hành do cơ quan hành pháp như nội các, ủy ban điều hành đưa ra những định hướng để thực hiện trong thực tế, ví dụ như quy hoạch, kế hoạch (iii) Chính sách hành chính là hình thức mà các quan chức chính sách thực hiện ý chí thông qua các văn bản hiệu lực thực tế, được thực hiện liên tục và có thể giải quyết các vấn đề nghiêm trọng, ví dụ như các văn bản pháp luật; (iv) Chính sách kỹ thuật là chính sách hàng ngày được thông qua bởi các quan chức, công chức và chuyên gia liên quan đến kỹ năng chuyên môn, giáo dục, năng lực, nhận thức, thái độ hành vi, ví dụ như các quy định, hướng dẫn. Trong luận án này, tác giả sẽ nghiên cứu tất cả các hình thức CSNN đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
25
Việc thiết lập chính sách đúng đắn, hợp lý là điều kiện tiên quyết cho thành công của đầu tư theo hình thức ĐTCT, tăng sự sẵn sàng của nhà đầu tư tư nhân tham
gia vào lĩnh vực hạ tầng (Zouggari, 2003). Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chỉ có thể thành công trong những điều kiện chính sách nhất định. Yescombe (2007) và ADB (2008) chỉ ra rằng nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của ĐTCT thông qua việc tạo môi trường cho ĐTCT bao gồm khung chính sách,
khung pháp lý. Vì vậy, giả thuyết được tác giả đề xuất:
- Giả thuyết 1: Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Tùy mục tiêu phát triển đất nước và điều kiện của mỗi quốc gia trong những giai đoạn khác nhau, các quốc gia có thể đặt ra các mục tiêu ưu tiên khác nhau cho CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Các mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ của các quốc gia
có thể được hệ thống hóa trong hình 2.4.
Tăng hiệu quả
Nâng cao chất lượng KCHT
Tăng cường năng lực
Đảm bảo vốn cho xây dựng KCHT
Đảm bảo giá trị đồng 4ền
Tăng cường năng lực của nhà đầu tư
Giảm gánh nặng ngân sách
Thu hút vốn tư nhân
Nâng cao chất lượng công trình GTĐB
Nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực khác
Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ hạ tầng đường bộ
Xây dựng năng lực quản lý và thực hiện của cơ quan QLNN
Hình 2.4: Mục tiêu chính sách ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Mục đích cuối cùng của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là hỗ trợ phát triển kinh tế bền vững và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia.
26
Mục tiêu tổng thể của chính sách là phát triển hạ tầng đường bộ, thể hiện qua
tiêu chí chiều dài, mật độ, chất lượng, tính đồng bộ, tính kết nối.
Mục tiêu cụ thể của các chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ là:
- Thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia cung cấp nguồn lực tài chính cho xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, thể hiện qua tiêu chí số vốn huy động từ khu vực tư nhân cho xây dựng đường bộ.
- Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho
người sử dụng đường bộ, thể hiện qua tiêu chí chất lượng công trình đường bộ xây dựng, chất lượng dịch vụ đường bộ cung cấp cho người dân.
- Sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn của nhà nước và các nguồn lực khác trong
xây dựng đường bộ, thể hiện qua tiêu chí suất đầu tư.
- Xây dựng năng lực quản lý và thực hiện của các CQNNCTQ cũng như của
nhà đầu tư tư nhân.
Thực tế cho thấy khi các chính phủ không thành công và không hiệu quả trong
việc cung cấp hạ tầng giao thông, cũng như khu vực tư nhân không thể tự mình đáp ứng nhu cầu này, chính sách phát triển ĐTCT là thực sự cần thiết để phát huy thế mạnh và hạn chế những yếu kém của cả hai khu vực nhằm đảm bảo cung cấp cho xã hội đường bộ một cách hiệu quả nhất.
Các CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần
đảm bảo những nguyên tắc cơ bản sau:
(1) Phù hợp: Chính sách ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần nhất quán với
chính sách chung cho ngành đường bộ, chính sách giao thông vận tải và chiến lược, chính sách phát triển kinh tế- xã hội.
(2) Nhất quán: Đảm bảo cách tiếp cận, ra quyết định và thực hiện nhất quán
giữa các CQNNCTQ cấp trung ương và địa phương trong việc xác định, thiết kế, vận hành và giám sát- đánh giá đầu tư.
(3) Hiệu lực, hiệu quả: Đảm bảo quản lý một cách hiệu lực và hiệu quả trong
suốt chu kỳ đầu tư.
(4) Phân định vai trò: Đảm bảo phân định minh bạch và rõ ràng chức năng
27
giữa các cơ quan nhà nước cấp trung ương và địa phương nhằm thực hiện đầu tư
hiệu quả.
(5) Đảm bảo giá trị đồng tiền: Đảm bảo rằng quyết định đầu tư được chuẩn bị, đánh giá, lựa chọn cẩn thận và chỉ quyết định đầu tư khả thi về tài chính, mang lại giá trị đồng tiền.
(6) Chia sẻ rủi ro giữa khu vực nhà nước và tư nhân.
(7) Tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng
để cung cấp dịch vụ công một cách hiệu quả.
Nội dung chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ có thể được tiếp cận theo hai cách:
Thứ nhất, theo quy trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, khung chính
sách cho hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ bao gồm các chính sách bộ phận: Chính sách, quy định về xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn hình thức đầu tư; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính
sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.
Thứ hai, theo các yếu tố cần thiết cho thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, khung chính sách cho hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ bao gồm các
chính sách bộ phận: Chính sách tài chính; Chính sách tín dụng; Chính sách nhân lực; Chính sách công nghệ; Chính sách môi trường; Chính sách đất đai.
Trong luận án này, chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
2.2.4.1. Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ được xem xét theo chu trình đầu tư.
Chính sách, quy định về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT đưa ra những quan điểm, quy định và hướng dẫn chung về việc lựa chọn và chuẩn bị đầu tư
theo hình thức ĐTCT, trong đó bao gồm các tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư và quy trình lựa chọn, chuẩn bị dự án.
a. Quy định về tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư
Để lựa chọn dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT phải nêu rõ các tiêu chí lựa chọn dự án. Các quốc gia khác nhau xây dựng các tiêu chí khác nhau để lựa chọn danh
28
mục dự án ưu tiên kêu gọi tư nhân tham gia đầu tư. Một số tiêu chí phổ biến mà các
quốc gia sử dụng là:
- Dự án có tác động thúc đẩy mạnh mẽ phát triển kinh tế- xã hội
- Dự án giải quyết các nhu cầu cấp thiết dân sinh
- Dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch được duyệt
- Dự án đảm bảo giá trị đồng tiền
- Dự án có tính khả thi cao
- Dự án có khả năng thu phí
Khi đánh giá lựa chọn dự án, mỗi tiêu chí kể trên được gắn một trọng số nhất định. Tuỳ thuộc vào mục tiêu phát triển ĐTCT và điều kiện của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ mà các trọng số này có thể thay đổi.
Theo ADB (2008), ĐTCT phù hợp nhất với các dự án lớn và phức tạp với chi
phí bảo hành thường xuyên và các chi phí khác lớn. Quy mô dự án cần đủ lớn để đầu
tư kinh phí và công sức. ĐTCT không phù hợp với các dự án nhỏ trong đó chi phí giao
dịch giữa các bên cao hơn lợi ích thu được từ việc có sự tham gia của khu vực tư nhân.
Dự án quy mô lớn giúp cho chi phí công cộng và tư nhân giảm dần cùng với số lượng
lớn các giao dịch. Tuy nhiên các dự án quy mô nhỏ có thể gói gọn lại và đấu thầu như
một gói thầu duy nhất.
Nhiều quốc gia sử dụng phương pháp phân tích “giá trị đồng tiền” để xác
định sự phù hợp của mỗi dự án với hình thức ĐTCT trước khi đưa các dự án này
vào danh mục dự án ĐTCT kêu gọi tư nhân đầu tư. Các dự án ĐTCT phải khẳng
định được hiệu quả vượt trội so với sử dụng các phương thức đầu tư khác. Để đánh
giá giá trị đồng tiền, phương pháp “đối sánh khu vực công” được sử dụng để so
sánh hiệu quả sử dụng vốn giữa phương pháp đầu tư truyền thống và phương pháp
ĐTCT. Cụ thể là so sánh dự án giữa hai trường hợp: trường hợp do tư nhân đầu tư
theo hình thức ĐTCT với trường hợp nhà nước tự đầu tư hoặc đi vay vốn đầu tư.
Với cùng các yếu tố đầu ra được xác định trước, phương pháp này sẽ so sánh giá trị
hiện tại của chi phí giữa hai phương án ĐTCT và đầu tư từ NSNN hoặc đi vay vốn,
phương án nào có chi phí thấp hơn nghĩa là có lợi hơn về mặt kinh tế cho xã hội.
Khi phân tích giá trị đồng tiền cần lưu ý đến yếu tố trượt giá khi xây dựng, đặc biệt
là ở những nước có tỷ lệ lạm phát cao.
Tính khả thi về mặt tài chính cũng là một tiêu chí vô cùng quan trọng để xác
29
định dự án đầu tư. Với các dự án không khả thi về tài chính hoặc khả thi tài chính thấp
thì tiêu chí hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả tài chính không còn giá trị. Một dự án
khả thi về tài chính hay không được xem xét chủ yếu trên hai khía cạnh: Thứ nhất, khả
năng huy động vốn (nhà đầu tư tư nhân có khả năng và có sẵn sàng đầu tư không, các
tổ chức tài trợ có sẵn sàng tài trợ không). Thứ hai, khả năng thu hồi vốn (nhu cầu sử
dụng của khách hàng, sự sẵn sàng trả phí, khả năng trả phí).
b. Quy định về quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư
Quy trình xây dựng, lựa chọn danh mục dự án hướng dẫn cho các cơ quan QLNN cũng như nhà đầu tư các bước cần thực hiện để lựa chọn được dự án đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ (Hình 2.4).
Theo quy trình này, các cơ quan nhà nước tuân theo một thời gian biểu về xác định dự án để có thể phân bổ ngân sách cho các chi phí liên quan đến chuẩn bị dự án. Các cơ quan chức năng xây dựng và thông báo danh mục ưu tiên các dự án ĐTCT theo khoảng thời gian nhất định, thường là hàng năm, và công khai danh mục dự án trên các phương tiện thông tin đại chúng. Điều này cung cấp cho các nhà đầu tư mốc thời gian nhất định để họ có được thông tin chính thức về danh mục dự án kêu gọi
đầu tư, đảm bảo cho nhà nước có thể giám sát tốt việc các cơ quan chức năng có thực hiện đúng quy định về xác định và lựa chọn dự án, đồng thời giúp xác định các lĩnh vực mà các cơ quan nhà nước không xây dựng đề xuất dự án do hạn chế về thể chế
hoặc các hạn chế khác.
Đề xuất dự án
Đề xuất dự án của nhà đầu tư tư nhân
Đề xuất dự án của CQNN có thẩm quyền
CQNN có thẩm quyền gửi đề xuất
Nhà đầu tư tư nhân nộp đề xuất
Cơ quan chức năng thẩm định
Xây dựng danh mục dự án
Phê duyệt danh mục dự án
Công bố danh mục dự án
Đấu thầu chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi
Triển khai hợp đồng tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi
Lập báo cáo nghiên cứu khả thi
Thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi Phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
30
Hình 2.5: Quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Bước 1: Lập đề xuất dự án đầu tư
Lập đề xuất dự án có thể được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà đầu tư tư nhân, trong đó bao gồm các nội dung về kỹ thuật, tài chính, tiến độ, hiệu quả và quản lý dự án. Việc lập đề xuất dự án bởi các nhà đầu tư tư nhân được
khuyến khích tại một số quốc gia nhằm tăng cường hơn nữa sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng đường bộ ngay từ những bước đầu tiên của quy trình dự án. Kết quả của bước này là bản đề xuất dự án.
Bước 2: Xây dựng danh mục dự án
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà đầu tư tư nhân gửi đề xuất dự án đến cơ quan chức năng để thẩm định, trình phê duyệt đưa vào danh mục dự án kêu gọi tư nhân đầu tư. Xây dựng danh mục dự án đầu tư thường là trách nhiệm của cơ quan QLNN có thẩm
quyền. Kết quả của bước này là danh mục dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT được lựa chọn.
31
Bước 3: Lập báo cáo nghiên cứu khả thi
2.2.4.2. Chính sách về lựa chọn hình thức đầu tư
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền đấu thầu chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi, ký và triển khai hợp đồng với tư vấn được chọn để lập báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi. Kết quả của bước này là bản nghiên cứu khả thi dự án được phê duyệt.
Khi xây dựng và thực thi chính sách, quy định về lựa chọn loại hình hợp đồng
phù hợp để đầu tư theo hình thức ĐTCT cần lưu ý các nguyên tắc:
- Sự phù hợp giữa loại hình hợp đồng ĐTCT với đặc điểm hoạt động đầu tư
trong xây dựng đường bộ.
- Tính hệ thống và nhất quán trong các quy định về lựa chọn phương thức hợp
đồng ĐTCT đảm bảo để có thể lựa chọn một mô hình phù hợp.
- Xác định rõ ràng tiêu chí lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư.
Việc lựa chọn loại hình hợp đồng phù hợp cho đầu tư theo hình thức ĐTCT phụ
thuộc vào nhiều yếu tố. Thông thường, những yếu tố này phản ánh cấu trúc của hình thức hợp đồng ĐTCT. Các yếu tố quyết định hình thức hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT bao gồm (Bộ GTVT, 2009):
- Tính khả thi thu phí người sử dụng (Người tiêu dùng có thanh toán cho dịch
vụ công hay không, thanh toán đầy đủ hay một phần, nghĩa là hợp đồng dựa trên thu nhập từ thu phí người sử dụng dịch vụ hay dựa trên NSNN);
- Quy mô và phạm vi đầu tư
- Khả năng vay thương mại của dự án đầu tư.
- Mức độ phân bổ rủi ro (đặc biệt là rủi ro thu nhập có được chia sẻ).
Ở các nước có ĐTCT kém phát triển, ngoài cấu trúc của hình thức hợp đồng ĐTCT như đã phân tích ở trên thì việc lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT còn phụ
thuộc vào một số yếu tố như: (1) Mục tiêu của chính phủ; (2) Năng lực của khu vực tư nhân; (3) Năng lực của nhà nước.
Như đã đề cập ở phần 1.1.4. về phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ, trên thế giới hiện nay có các phương thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ phổ biến là: O&M, BT, BLT và BTL, BOO, DBFM, BOT và BTO. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT được thể hiện ở bảng 2.3.
32
Bảng 2.3. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT
BLT và BOT và O&M BT BOO DBFM BTL BTO
Cao Thấp Cao Cao Cao Cao
Tính khả thi thu phí người sử dụng
Nhỏ Nhỏ Nhỏ Nhỏ Nhỏ Lớn
Quy mô và phạm vi đầu tư
Khả năng vay thương Thấp Thấp Thấp Thấp Thấp Cao
mại
Thấp Trung Cao
Mức độ phân bổ rủi ro cho nhà đầu tư bình Trung bình Trung bình Trung bình
2.2.4.3. Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng theo hình thức ĐTCT quy định về các tiêu chí, quy trình lựa chọn nhà đầu tư và thủ tục, nội dung ký kết hợp đồng đầu tư.
a. Quy định lựa chọn nhà đầu tư
Quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT nhằm duy trì một môi trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch với sự tham gia của đầy đủ
các nhà thầu để có thể lựa chọn được nhà thầu tốt nhất thực hiện đầu tư. Hai nguyên tắc quan trọng nhất trong đấu thầu là minh bạch và đối xử bình đẳng để đảm bảo tính hợp pháp của các hợp đồng ĐTCT và sự chấp nhận của các bên liên quan.
Để thực hiện được mục tiêu đề ra, các giải pháp chính sách cho lựa chọn nhà
đầu tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT là:
- Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh nhằm đảm bảo lợi ích đầy đủ của các bên,
tạo các điều kiện cần thiết để thiết lập một sân chơi bình đẳng giữa các nhà đầu tư.
- Quy định rõ ràng về quy trình chọn nhà thầu. Để lựa chọn được nhà đầu tư có
năng lực, nhà nước cần xây dựng quy trình đấu thầu dựa trên cơ sở: quy mô khách hàng, tính công bằng, cạnh tranh, minh bạch tài chính.
- Quy định đánh giá năng lực và xếp hạng nhà đầu tư. Cần phải lựa chọn
phương pháp đánh giá khoa học, xác định bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp và dễ dàng vận dụng khi đánh giá năng lực nhà đầu tư. Các tiêu chí chủ yếu để đánh giá và lựa chọn nhà đầu tư là: Địa vị pháp lý; kinh nghiệm đối với những hoạt động đầu tư tương
33
tự; năng lực tài chính (ADB, 2008); năng lực chuyên môn và quản lý. Trong số các
tiêu chí để đánh giá, phổ biến là sử dụng phương pháp phân tích “giá trị đồng tiền” để đánh giá và xếp hạng nhà đầu tư.
- Quy định hoạt động đầu tư cần được đấu thầu cạnh tranh và các hoạt động đầu tư theo phương thức đơn thầu riêng lẻ. Trong khi đa số các hoạt động đầu tư bắt buộc đấu thầu cạnh tranh, thì một số hoạt động đầu tư lại được chấp nhận từ một đề xuất độc lập. Đề xuất độc lập được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau: Phương pháp sử dụng để xây dựng đề xuất; các giá trị kinh tế, xã hội, kỹ thuật của đề xuất; đóng góp của đề xuất
nhằm thực hiện chính sách đường bộ; chất lượng, cơ sở kỹ thuật; năng lực và kinh nghiệm của bên đề xuất và nhà thầu phụ chủ chốt; lợi ích đem lại cho nhà nước. Để đảm bảo sự công bằng, cần dành một số ưu tiên cho bên đề xuất độc lập để bù đắp chi phí
nảy sinh trong quá trình lập dự án.
- Sử dụng tư vấn cho quá trình đấu thầu. Các hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong lĩnh vực đường bộ thường có quy mô lớn và cấu trúc phức tạp. Do vậy đấu thầu đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng rất phức tạp. Thuê nhóm chuyên gia tư vấn
cho các cơ quan nhà nước và cán bộ quản lý nhà nước để thực hiện quá trình đấu thầu là cần thiết và hữu ích.
Một số gợi ý chính sách lựa chọn nhà đầu tư thực hiện hoạt động đầu tư theo
hình thức ĐTCT là:
- Khi có sự cạnh tranh giữa nhà thầu trong nước và nhà thầu quốc tế: Cần hướng dẫn rõ ràng cho các cấp chính quyền phụ trách hợp đồng, theo đó các thủ tục cho nhà thầu trong nước hoặc quốc tế có thể áp dụng.
- Khi có các đơn thầu riêng lẻ: Cần xác định rõ ràng về thủ tục giải quyết đối với đề xuất đơn thầu riêng lẻ; Đảm bảo rằng các cơ quan nhà nước (đặc biệt là chính quyền cấp địa phương) có thể đáp ứng hiệu quả các đề xuất đơn thầu riêng lẻ; Lợi ích nhiều hơn cho chính phủ bằng việc trình nộp các đề xuất độc lập để thử nghiệm thị
trường thông qua đấu thầu cạnh tranh.
b. Quy định về ký kết hợp đồng
Sau khi có kết quả lựa chọn nhà đầu tư và thông báo kết quả lựa chọn, cơ quan
nhà nước có thẩm quyền tiến hành ký kết hợp đồng với nhà đầu tư.
Hợp đồng đầu tư quy định các nội dung cơ bản sau: (1) Mục đích, phạm vi, nội dung hoạt động đầu tư; (2) Quyền, nghĩa vụ của các bên trong quá trình xây dựng và vận hành công trình; (3) Quyền tiếp nhận dự án đầu tư; (4) Chuyển nhượng quyền và
34
nghĩa vụ theo hợp đồng đầu tư; (5) Thời hạn hợp đồng đầu tư; (6) Chấm dứt hợp đồng
đầu tư; (7) Bảo đảm nghĩa vụ thực hiện hợp đồng đầu tư.
2.2.4.4. Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
Một trong các công cụ hiệu quả và quan trọng được đề xuất đối với các hợp đồng ĐTCT là áp dụng các hợp đồng thương mại chuẩn để giảm thời gian và chi phí đàm phán, tăng sự hiểu biết về các rủi ro của một dự án ĐTCT chuẩn và đảm bảo sự nhất quán trong phương pháp đánh giá các hoạt động đầu tư tương tự nhau.
ĐTCT sẽ không thu hút được khu vực tư nhân tham gia nếu như tổn thất do rủi ro lớn hơn thu nhập, lợi nhuận kỳ vọng. Đầu tư xây dựng đường bộ thường có tổng mức đầu tư lớn, chu kỳ đầu tư dài. Trong suốt thời hạn đó, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro. Để thu hút nhà đầu tư tư nhân, đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ phải có thu nhập, lợi nhuận tiềm năng tương xứng với rủi ro tiềm năng của hoạt động đầu tư. Trong đầu tư theo phương pháp truyền thống, mọi rủi ro đều do nhà nước gánh chịu. Trong hình thức ĐTCT, rủi ro
được phân chia giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân.
a. Các loại rủi ro trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ
Để phân bổ và quản lý rủi ro tối ưu, trước hết nhà nước cần xác định các rủi ro
và phân loại rủi ro. Có thể thấy các rủi ro mà một hợp đồng ĐTCT thường gặp là: rủi ro tài chính, rủi ro nhân lực, rủi ro công nghệ, rủi ro xây dựng, rủi ro trách nhiệm pháp lý, rủi ro chính trị, rủi ro môi trường… Những rủi ro này gắn liền với các giai đoạn
khác nhau của hoạt động đầu tư:
- Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: rủi ro thuê, mua đất, phê duyệt và giải phóng mặt
bằng, khung pháp lý và hợp đồng.
- Giai đoạn xây dựng: rủi ro thiết kế và công nghệ, phụ trội về chi phí và thời gian.
- Giai đoạn vận hành: rủi ro thương mại, hoạt động, kỹ thuật, quy định, vận
hành và bảo trì, tài chính.
- Các rủi ro chung khác: điều kiện bất khả kháng, môi trường và xã hội, thay
đổi luật pháp, chấm dứt đầu tư.
Rủi ro lớn nhất đối với khu vực tư nhân là rủi ro về môi trường và xã hội. Mức độ rủi ro trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được thể hiện ở hình 2.6.
35
Giai đoạn
Hình 2.6: Nguy cơ rủi ro trong các giai đoạn đầu tư
Nguồn: ADB, 2008
b. Quy trình phân bổ rủi ro và trách nhiệm
Các bước tiến hành để phân bổ rủi ro là:
- Xác định các hoạt động và trách nhiệm chính trong quá trình đầu tư và rủi ro
đi cùng với từng hoạt động và trách nhiệm.
- Phân bổ các lĩnh vực hoạt động, trách nhiệm và rủi ro cho bên đối tác xử lý tốt
nhất các rủi ro đó.
- Thiết kế hợp đồng để đạt được sự phân bổ rủi ro và trách nhiệm này.
c. Nguyên tắc chia sẻ rủi ro
Để đạt được mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ, việc chia sẻ rủi ro cần đảm bảo các nguyên tắc sau:
- Rủi ro cần được phân chia cho bên có khả năng tốt nhất để xử lý. Nhìn chung, tư nhân được đánh giá là có khả năng xử lý rủi ro trong đầu tư xây dựng hiệu quả hơn nhà nước, nhưng không vì vậy mà chuyển giao hoàn toàn rủi ro cho nhà đầu tư tư
nhân. Các rủi ro mang tính thương mại như rủi ro trong giai đoạn thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo trì, tài chính được chuyển giao cho tư nhân vì họ quản lý rủi ro này tốt hơn, đồng thời khuyến khích sự sáng tạo, năng động và nâng cao năng lực nhà đầu tư
tư nhân. Rủi ro về chính trị, quy hoạch... nên được giữ lại cho khu vực công đảm nhận. Ở một số quốc gia có ĐTCT phát triển như Canada, rủi ro về nhu cầu, doanh thu do nhà nước chịu nhằm đảm bảo cho doanh thu đủ bù đắp chi phí đầu tư và có lãi cho nhà đầu tư. Các rủi ro bất khả kháng nên được chia sẻ cho cả nhà nước và nhà đầu tư tư
nhân theo nguyên tắc chuyển giao rủi ro tối ưu chứ không phải tối đa.
- Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu. Rất khó có thể tính được giá bù rủi ro cho
36
khu vực tư nhân bởi nó còn phụ thuộc vào phân tích rủi ro chi tiết cho từng dự án tại
từng quốc gia trong những điều kiện thời gian nhất định. Tuy nhiên khi phân tích và xây dựng cấu trúc hợp đồng thì có thể xác định được tổng mức giá bù rủi ro của dự án dựa trên các mức giá bù rủi ro như: giá bù rủi ro xây dựng; giá bù rủi ro chi phí bảo trì; giá bù rủi ro tăng trưởng doanh thu (đường hiện tại); giá bù rủi ro doanh thu cơ bản và tăng thêm (đường mới). Những mức giá bù rủi ro này là căn cứ để tính thu nhập cho nhà đầu tư tương xứng với mức rủi ro họ phải gánh chịu. Tổng thu nhập của nhà đầu tư chính bằng tổng các mức giá bù rủi ro cộng với lãi suất cơ bản.
Phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong các loại hợp đồng ĐTCT được
tập hợp như Bảng 2.4.
Bảng 2.4: Phân bổ rủi ro nhà nước và tư nhân trong các loại hợp đồng ĐTCT
BOT và BLT và O&M BT BOO DBFM BTO BTL
Thiết kế Tư nhân Tư nhân Tư nhân NN hoặc tư nhân Nhà nước NN hoặc tư nhân
Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Nhà nước Xây dựng
Tư nhân Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Nhà nước Vận hành và bảo trì
Nhà Nhà Tư nhân trong thời gian xây Nhà Tư nhân Tư nhân Tài trợ nước nước nước và tư nhân dựng, sau đó là nhà nước
Nhà nước Tư nhân Nhà nước Tư nhân Nhà nước Doanh thu Nhà nước
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
d. Phương pháp phân bổ rủi ro
Có ba cách tiếp cận để xử lý rủi ro: giữ lại rủi ro, chuyển giao rủi ro và chia sẻ rủi ro. Giữ lại rủi ro là nhà nước gánh chịu hoàn toàn tổn thất do rủi ro gây ra; chuyển giao rủi ro là nhà nước chuyển rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân để giảm thiểu rủi ro; chia
sẻ rủi ro là hai bên cùng nhất trí chấp nhận rủi ro theo tỷ lệ nhất định. Nhà nước nên giữ lại các rủi ro về chính trị, luật pháp và kinh tế; chuyển giao rủi ro liên quan đến
37
hoạt động đầu tư (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) hoặc chia sẻ rủi ro giữa tư nhân và nhà
nước (rủi ro cung - cầu). Li và cộng sự (2010), xác định 4 nhân tố có ảnh hưởng đến quyết định phân bổ rủi ro là mức độ hỗ trợ của nhà nước, thủ tục cấp giấy phép đầu tư, sự thay đổi của hợp đồng đầu tư và kinh nghiệm của nhà nước, nhà đầu tư tư nhân. Tại nhiều quốc gia, các kỹ thuật đánh giá rủi ro hiện nay được sử dụng trong đầu tư tương đối kỹ càng, như phân tích độ nhạy, cây quyết định, phân tích tác động và mô hình thất bại, giá trị tiền tệ kỳ vọng, giá trị hiện tại thuần kỳ vọng, kỹ thuật xem xét và chương trình đánh giá, phân tích Monte Carlo, v.v.
Rủi ro tài chính là một trong những lo ngại hàng đầu của khu vực tư nhân. Để xử lý rủi ro tài chính, cần lưu ý là mức phí phải được quyết định trên cơ sở thỏa thuận giữa CQNNCTQ và công ty, xác định rõ trong hợp đồng đầu tư: Thời điểm bắt đầu thu
phí, thời điểm chấm dứt thu phí, mức thu phí trên mỗi phương tiện giao thông, các phương tiện được miễn phí (nếu có), lịch trình và cơ sở tính toán điều chỉnh mức phí, các điều kiện khiến việc thu phí bị dừng lại, vận hành và quản lý hệ thống thu phí, cách thức để công ty hạch toán phí thu được. Trong khi đàm phán các vấn đề về thu
2.2.4.5. Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư
phí, các CQNNCTQ phải tính đến: chi phí vốn mà nhà đầu tư huy động để đầu tư vào công trình, tổng chi phí đầu tư, chi phí vận hành và bảo trì, bảo dưỡng cơ sở đường bộ, kể cả chi phí tổ chức thu phí, tỷ lệ thu nhập hợp lý cho đầu tư, các khoản vốn góp của nhà nước hay doanh nghiệp nhà nước.
Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư nhằm mục tiêu thu hút đầu tư
của khu vực tư nhân và cải thiện tính khả thi tài chính hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Ở các quốc gia đang phát triển, mức độ hỗ trợ của nhà nước phải đủ lớn mới có thể thu hút được khu vực tư nhân tham gia vào ĐTCT trong lĩnh vực đường bộ. Ngoài
ra, với quan điểm hỗ trợ nhóm khách hàng có thu nhập thấp có thể tiếp cận hạ tầng đường bộ có chất lượng, nhà nước thu phí thấp hơn giá trị thực tế. Để đảm bảo nhà đầu tư tư nhân có thể hoàn vốn nhanh, nhà nước tiếp tục tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp
mức phí thấp. Nhà nước cũng có thể đảm bảo về doanh thu nếu doanh thu của dự án thấp hơn dự tính trong hợp đồng nhằm chia sẻ rủi ro. Nhà đầu tư tư nhân được tăng phí đường với tỷ lệ thỏa thuận và có cơ chế đền bù rõ ràng nếu chính phủ không cho phép tăng phí thu đường như đã thỏa thuận.
Các nước có nền kinh tế chuyển đổi có đặc trưng chung là thể chế chính thống của nền kinh tế thị trường còn rất non yếu. Vì vậy khu vực tư nhân gặp nhiều bất định
38
và rủi ro. Các nhà nghiên cứu đã chỉ ra sự không rõ ràng về vấn đề sở hữu, những hạn
chế trong hệ thống luật pháp (đặc biệt là hiệu lực pháp luật thấp) và sự kém phát triển của các tổ chức kiểm định độc lập (như kiểm toán, đánh giá chất lượng...) chính là xuất phát điểm của nhiều rủi ro tiềm ẩn trong mọi quan hệ kinh tế (Puffer, McCarthy và Boisot, 2009; Nguyen, 2005). Từ đó, kết luận và kiến nghị thường thấy của các nhà kinh tế học phương Tây là các nền kinh tế chuyển đổi cần nhanh chóng và quyết liệt xây dựng một khung chính sách chính thống, minh bạch về ưu đãi và đảm bảo đầu tư làm điểm tựa cho sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Biên độ hỗ trợ của chính
phủ càng lớn càng hấp dẫn khu vực tư nhân để bù đắp rủi ro nhằm đem lại lợi nhuận kỳ vọng.
Hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có thể nhận
được những ưu đãi và đảm bảo đầu tư như sau:
- Thứ nhất, hỗ trợ trực tiếp bằng các công cụ: Ưu đãi về thuế: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất - nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu, miễn, giảm thuế đối với nhà thầu nước ngoài; Miễn tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất; Hỗ trợ mặt bằng
xây dựng; Bảo đảm doanh thu v.v.
- Thứ hai, hỗ trợ gián tiếp: Bảo lãnh các khoản vay; Quyền cầm cố, thế chấp tài sản; Quyền mua ngoại tệ; Bảo lãnh về nghĩa vụ của doanh nghiệp và nhà đầu tư; Bảo đảm cung cấp dịch vụ công; Bảo đảm về nợ vay và quyền can thiệp của tổ chức cho
vay trong trường hợp hoạt động yếu kém hoặc trả nợ chậm.
Tuy nhiên cũng cần thận trọng tránh ưu đãi quá mức bởi chính những chính sách này có thể là nguy cơ của sự thiếu bền vững từ góc độ NSNN do gánh nặng tài trợ cho
đầu tư theo hình thức ĐTCT thông qua các phương thức bảo lãnh của chính phủ, trợ cấp phí đường bộ trong giai đoạn vận hành hay ưu đãi thuế cho khu vực tư nhân làm giảm thu ngân sách.
Dựa vào kết quả nghiên cứu của Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) và Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), tác giả đưa ra giả thuyết về các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm giả thuyết về nhân tố thuộc về nhà nước, nhân tố thuộc về nhà đầu tư, nhân tố thuộc về các bên có liên quan
khác.
2.2.5.1. Nhóm nhân tố thuộc về nhà nước
39
Có sự đồng thuận chung trong các công trình nghiên cứu về chính sách khi cho rằng nhà nước, với tư cách chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách, là một nhân tố ảnh hưởng quan trọng đến CSNN. Tổng hợp từ Nguyễn Thị Ngọc Huyền
(2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), tác giả thấy rằng để quản lý nhà nước nói chung, xây dựng và tổ chức thực thi chính sách đối với ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ, nhà nước cần:
- Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân
trong xây dựng đường bộ;
- Năng lực thể chế của nhà nước để thực hiện các chức năng theo luật pháp quy định, tạo căn cứ cho xây dựng và tổ chức thực thi chính sách hiệu lực, hiệu quả, bao
gồm năng lực hoạch định chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch hợp lý cho phát triển đường bộ; năng lực đội ngũ nhân sự để xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Từ tổng hợp và phân tích ở trên, tác giả đưa ra giả thuyết:
- Giả thuyết 2: Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân trong xây dựng đường bộ có tác động tích cực đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Giả thuyết 3: Năng lực thể chế của nhà nước có tác động thuận chiều đến xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
2.2.5.2. Các nhân tố thuộc về khu vực tư nhân
Với tư cách là một bên đối tác, khu vực tư nhân là đối tượng của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, do vậy năng lực và thái độ của nhà đầu tư tư nhân có ảnh hưởng đến chính sách. CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ chỉ thành công khi nó nhận được sự ủng hộ tích cực của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân quyết định tham gia đầu tư xây dựng đường bộ còn phụ thuộc vào sự nhận biết cơ hội đầu tư và sức hấp dẫn của lợi ích đem lại từ
hoạt động đầu tư. Nếu chính sách không làm gia tăng lợi ích cho nhà đầu tư trong hoạt động đầu tư xây dựng đường bộ, hoặc nhà đầu tư không biết và hiểu rõ chính sách thì họ sẽ không ủng hộ và chính sách sẽ khó thực thi một cách có hiệu quả. Vì thế, hoạch định chính sách cần lấy nhà đầu tư tư nhân làm trung tâm, làm cho khu vực tư nhân
hiểu rõ nội dung chính sách, đồng thời khuyến khích khu vực tư nhân ủng hộ và thực
40
hiện.
Nhà đầu tư tư nhân có năng lực cao khi tham gia vào hợp đồng ĐTCT có khả năng tuân thủ các chính sách, quy định của nhà nước, góp phần nâng cao hiệu lực chính sách. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) xác định bốn loại năng lực cốt lõi của khu vực tư nhân là năng lực chuyên môn, năng lực tài chính, năng lực quan hệ và năng lực quản lý. Năng lực chuyên môn gắn liền với các hoạt động trong chu trình đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT như lập đề xuất đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu khả thi, lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công công trình, thi công xây dựng công trình, vận
hành và kinh doanh công trình. Năng lực tài chính gắn liền với quá trình huy động, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính. Năng lực quan hệ gắn liền với quá trình xây dựng, củng cố, phát triển mối quan hệ với các bên có liên quan như các cơ quan quản lý nhà
nước từ trung ương đến địa phương, các nhà tài trợ vốn, người sử dụng dịch vụ, các tổ chức đào tạo. Năng lực quản lý gắn liền với quản lý chung như lập kế hoạch, tổ chức các nguồn lực, chỉ đạo, kiểm soát và quản lý các lĩnh vực như quản lý chi phí, quản lý tiến độ, quản lý chất lượng, quản lý nhân lực, quản lý rủi ro.
Từ tổng hợp và phân tích ở trên, tác giả đưa ra giả thuyết:
- Giả thuyết 4: Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động thuận
chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
2.2.5.3. Các nhân tố khác
CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ còn chịu sự ảnh hưởng của các nhân tố khác như người sử dụng dịch vụ và các bên có liên quan khác, cụ thể là:
- Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí. Hình thức ĐTCT được thực hiện cần có điều kiện đảm bảo việc thu hồi vốn đầu tư, và người sử dụng dịch vụ cần phải trả phí sử dụng để thu hồi các khoản đầu tư ban đầu và duy trì bảo dưỡng công trình sau này. Trên thực tế các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng (như phí
sử dụng đường) thường là nguồn thu chủ yếu để hoàn vốn đầu tư ban đầu. Số lượng người sử dụng tăng lên có thể giúp tăng cường khả năng tồn tại và chi trả dịch vụ, theo đúng quy luật kinh tế quy mô lớn. Người sử dụng ngoài việc có trách nhiệm chi trả phí
sử dụng dịch vụ còn có quyền lợi (i) tham gia vào quá trình trao đổi về khả năng và sự sẵn sàng thanh toán dịch vụ của mình nhằm đảm bảo có được giá cả hợp lý, (ii) nêu ra yêu cầu về chất lượng và mức độ của dịch vụ để đảm bảo chất lượng dịch vụ được phục vụ và yêu cầu tăng trách nhiệm báo cáo giải trình và khả năng phản hồi nhanh.
- Các nhà tài trợ gắn liền với sự phát triển của thị trường tài chính, các định chế
41
tài chính hỗ trợ nguồn vốn cho đầu tư phát triển đường bộ theo hình thức ĐTCT. Đầu
tư cơ sở hạ tầng đòi hỏi nguồn vốn lớn, đầu tư tập trung trong một khoảng thời gian
đầu (trong quá trình xây dựng công trình), các nhà đầu tư tư nhân khó có sẵn lượng
vốn đó mà phải thông qua các tổ chức tài trợ vốn. Các tổ chức tài trợ vốn có vai trò
tài trợ vốn cho nhà đầu tư tư nhân để có thể thực hiện được công trình đường bộ,
kiểm soát tài chính của nhà đầu tư tư nhân và nâng cao năng lực, đặc biệt là năng
lực quản lý tài chính của nhà đầu tư tư nhân. Thị trường tài chính càng phát triển,
các định chế tài chính càng mạnh càng góp phần nâng cao năng lực tài chính cho
nhà đầu tư tư nhân và cung cấp nguồn lực tài chính cho đầu tư theo hình thức
ĐTCT, do vậy càng góp phần đảm bảo thành công của CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Các tổ chức tư vấn, đào tạo và các chương trình đào tạo cho ĐTCT. Các tổ
chức đào tạo có chức năng đào tạo và bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng ĐTCT cho nhân
lực của các cơ quan nhà nước về ĐTCT, cơ quan nhà nước tham gia hợp đồng ĐTCT;
các nhà đầu tư tư nhân và doanh nghiệp; các tổ chức tài trợ vốn; các tổ chức cộng đồng
tham gia giám sát chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT. Việc đào tạo và phát triển
nguồn lực cho ĐTCT được thực hiện bởi các tổ chức khác nhau. Có tổ chức trực thuộc
sự quản lý và điều hành của nhà nước (các Viện nghiên cứu trực thuộc các Bộ, các
Trường đại học...), nhưng cũng có các khóa đào tạo nhân lực tham gia thực hiện đầu tư
theo hình thức ĐTCT lại thuộc về các cơ quan tài trợ vốn (WB, ADB...).
Từ tổng hợp và phân tích ở trên, tác giả đưa ra giả thuyết:
- Giả thuyết 5: Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Giả thuyết 6: Thái độ và năng lực của nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến
CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Nhận thức được vai trò to lớn của ĐTCT trong phát triển hệ thống cung cấp dịch vụ công, rất nhiều quốc gia trên thế giới đã phát triển các chương trình hợp tác
công – tư, điển hình là các nước: Anh, Áo, Bỉ, Canađa, Đức, Hà Lan, Hàn quốc, Hy Lạp, Mỹ, Nam Phi, Nga, Nhật, Singapore, Tây Ban Nha, Úc, Chile, Mexico, Malaixia, Trung Quốc, Philipin, Việt Nam v.v.
Việc nghiên cứu kinh nghiệm thế giới là rất quan trọng nhằm rút ra các bài học
42
hữu ích cho Việt Nam, một nước đi sau trong phát triển ĐTCT và đang có tham vọng
đưa hình thức ĐTCT trở thành phương thức quan trọng trong đầu tư phát triển KCHT nói chung và đường bộ nói riêng.
2.3.1.1. Kinh nghiệm của Anh
Từ những năm 1990, Chính phủ Anh đã khởi xướng một chương trình Sáng
kiến Tài trợ Tư nhân (Private Finance Initiative-PFI) để tăng cường đầu tư tư nhân vào KCHT của Anh. Kể từ năm 1990 đến nay, tại Anh đã có 730 công trình đầu tư theo hình thức ĐTCT với tổng vốn đầu tư lên đến 54 tỷ bảng Anh trong các lĩnh vực hạ tầng kinh tế - xã hội. Trong đó lĩnh vực giao thông có 51 dự án, chiếm 7%
số lượng dự án theo hình thức ĐTCT nhưng có lượng vốn đầu tư chiếm tới 35% tổng vốn. Điều đó cho thấy các dự án ĐTCT trong giao thông tại Anh Quốc có số vốn đầu tư rất lớn. Đầu tư theo hình thức ĐTCT tại Anh Quốc được chứng minh là
hiệu quả hơn trên các tiêu chí về tiến độ và ngân sách so với đầu tư được thực hiện theo phương thức nhà nước đầu tư. 85% dự án theo hình thức ĐTCT hoàn thành đúng tiến độ, ngân sách so với 45% dự án mà nhà nước đầu tư.
Mô hình ĐTCT trong đầu tư xây dựng KCHT của Anh Quốc thành công nhờ
vào các yếu tố chủ yếu sau:
- Nhà nước khuyến khích đầu tư của tư nhân vào KCHT một cách bền vững, ổn
định lâu dài.
- Chính phủ luôn có những thay đổi chính sách cần thiết để giúp phát triển
ĐTCT. Từ việc xây dựng Sáng kiến Tài trợ Tư nhân (PFI) vào năm 1990, Chính phủ
Anh đã tiếp tục củng cố các chính sách, quy định và chuyển sang hệ thống Private
Finance 2 (PF2) đây được coi là một cách tiếp cận mới đối với ĐTCT. PF2 tiếp tục
khẳng định cam kết của chính phủ đối với sự tham gia của tư nhân vào KCHT, trong đó
có những thay đổi chính sách cần thiết so với PFI để phù hợp với bối cảnh kinh tế và
thực trạng thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT. Đối với những rủi ro phát sinh.
- Khung chính sách về ĐTCT rõ ràng, mang tính ổn định cao. Các hợp đồng
ĐTCT được quy định từ 25 đến 30 năm. Bằng cách như vậy, đầu tư theo hình thức PFI có
thể thu hút nhà đầu tư hoặc đảm bảo sự tin tưởng để các ngân hàng thương mại cho vay
dài hạn. Các quy định còn nêu rõ các nguồn thu từ đầu tư chỉ bắt đầu khi các công trình
hoàn tất tạo động lực cho các nhà đầu tư xây dựng công trình đúng tiến độ. Quá trình đấu
thầu đầu tư theo hình thức ĐTCT được quy định và tiêu chuẩn hóa, đảm bảo các nguyên
tắc quan trọng: sự công bằng, tính minh bạch và cạnh tranh. Việc đấu thầu được tổ chức
43
theo phương thức đấu thầu cạnh tranh với nguyên tắc lựa chọn nhà thầu có lợi thế kinh tế
nhất.
- Tổ chức bộ máy quản lý để triển khai chính sách về ĐTCT. Để quản lý sự phát triển ĐTCT, Chính phủ Anh đã xây dựng các đơn vị đảm nhận các chức năng rất
rõ ràng, bao gồm các cơ quan như Bộ Tài chính, Văn phòng Thương mại Chính phủ, Bộ Giao thông, Cơ quan Quản lý quốc lộ, Tổ chức Đối tác Anh (Partnerships UK, Nhóm Đặc nhiệm Nghiệp vụ, Nhóm Rà soát những Dự án Lớn, Đơn vị Chương trình
2.3.1.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
ĐTCT (Public Private Partnership Programme Unit for England and Wales - 4Ps Unit).
Hàn Quốc là nước đi đầu về ĐTCT nói chung, ĐTCT trong lĩnh vực đường bộ nói riêng ở châu Á. Từ năm 1994, Chương trình ĐTCT được khởi xướng đầu tiên tại Hàn Quốc với Đạo luật Thúc đẩy vốn tư nhân đầu tư toàn xã hội nhưng không thành
công. Nguyên nhân chủ yếu do thiếu khuôn khổ pháp lý đầy đủ để xây dựng và thực hiện hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT, cơ chế chia sẻ rủi ro không hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân, thủ tục đấu thầu không minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế nên thiếu động lực cho khu vực tư nhân.
Do những hạn chế trong thực hiện chương trình này và trước những sức ép về nhu cầu đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng, Đạo luật ĐTCT trong lĩnh vực KCHT (Act on ĐTCT in infrustructure) ra đời năm 1998 đã thể chế hóa các chính sách, quy định
được đổi mới nhằm cải thiện các phương thức hợp đồng, đơn giản hóa thủ tục đấu thầu, quy định về lập kế hoạch ĐTCT, quyết định ngân sách nhà nước cho ĐTCT, nghiên cứu khả thi bắt buộc đối với hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT, quy định cách thức quản lý ĐTCT, xác định hệ thống hỗ trợ tài chính và xử lý rủi ro như Quỹ
bảo lãnh tín dụng cho kết cấu hạ tầng (Infrustructure Credit Guarantee Fund) và Quỹ công trình KCHT (Infrustructure Facilities Fund), và thiết lập Trung tâm ĐTCT Hàn Quốc. Với sự ra đời của Đạo luật ĐTCT trong lĩnh vực KCHT và Trung tâm ĐTCT
Hàn Quốc, tốc độ phát triển của hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT tăng nhanh chóng.
Để có căn cứ ban hành CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ, Nhà nước Hàn Quốc ban hành chiến lược và kế hoạch dài hạn trong
lĩnh vực KCHT để xác định các ưu tiên đầu tư quốc gia. Trong các chiến lược và kế
hoạch dài hạn này, Nhà nước đưa ra định hướng phát triển hạ tầng đường bộ, yêu cầu
đầu tư theo hình thức ĐTCT, quản lý và điều hành đầu tư tư nhân, hỗ trợ cho hoạt
44
động đầu tư theo hình thức ĐTCT. Dựa vào các chiến lược, kế hoạch, nhà nước xây
dựng khung chính sách và luật pháp đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ.
Trong các lĩnh vực kết cấu hạ tầng, chính sách của Hàn Quốc đặc biệt
khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ, đây là một
trong những lý do chính khiến ĐTCT trong lĩnh vực này rất phát triển do sự tham
gia mạnh mẽ của khu vực tư nhân. Khác với các nước chuyển giao rủi ro tài chính
cho nhà đầu tư tư nhân, ở Hàn Quốc, Nhà nước chịu rủi ro về doanh thu của hoạt
động đầu tư bằng cách bảo lãnh đối với doanh thu thông qua trợ cấp để bù đắp
thiếu hụt doanh thu từ việc thu phí của khu vực tư nhân. Nhà đầu tư được miễn,
giảm nhiều loại thuế, trong đó có thuế VAT. Thủ tục đấu thầu đơn giản cũng tạo thuận
lợi cho việc lựa chọn nhà thầu của cơ quan nhà nước và tham gia đấu thầu của nhà
đầu tư tư nhân.
Ưu điểm thứ hai trong khung chính sách, luật pháp của Hàn Quốc là hệ
thống văn bản pháp lý khá đầy đủ để điều tiết hành vi của tất cả các bên liên quan
tới chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT. Đạo luật ĐTCT trong lĩnh vực KCHT và
Nghị định hướng dẫn thi hành Đạo luật này là những thành phần cơ bản của khung
pháp lý về hệ thống ĐTCT ở Hàn Quốc. Ngoài ra, Hàn Quốc còn có một loạt quy định
hướng dẫn chi tiết việc thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT như: Hướng dẫn chi tiết
đánh giá giá trị đồng tiền cho đầu tư theo hình thức ĐTCT theo từng hình thức hợp đồng;
Yêu cầu đề xuất chuẩn cho đầu tư theo hình thức ĐTCT lĩnh vực đường bộ; Điều khoản
và điều kiện đề xuất và thực hiện đầu tư; Hướng dẫn chuẩn bị lập đề xuất đầu tư; Các mẫu
văn bản liên quan đến chu trình đầu tư; Kế hoạch đánh giá đề xuất đầu tư; Mẫu hợp đồng
nhượng quyền chuẩn cho đầu tư theo hình thức ĐTCT ngành đường bộ. Những quy định
này đưa ra hướng dẫn cụ thể cho chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT như: quy trình
thực hiện đầu tư, xây dựng đề xuất đầu tư, phân tích giá trị đồng tiền, lựa chọn và phê
duyệt đầu tư, loại hình hợp đồng ĐTCT, lựa chọn nhà thầu, ký kết và thực hiện hợp đồng
đầu tư.
Các văn bản pháp luật được ban hành và điều chỉnh kịp thời tạo khuôn khổ cho
việc thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT. Có thể nói CSNN về ĐTCT trong lĩnh vực
đường bộ của Hàn Quốc khá đồng bộ, nhất quán và tương thích với các văn bản pháp
luật liên quan như: Luật tài sản nhà nước, Luật tài chính địa phương, Luật sử dụng và
quy hoạch đất quốc gia, Luật phát triển đô thị, Luật thu phí đường bộ cùng hệ thống
văn bản pháp luật.
45
Để lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT, Chính phủ Hàn Quốc quy định ba
bước đánh giá đầu tư là nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi và thử nghiệm
VFM (giá trị đồng tiền).
Cũng như nhiều nền kinh tế mới nổi ở Châu Á, Chính phủ không có đủ ngân sách cho việc đầu tư hệ thống đường bộ. Sự thâm hụt ngân sách trong quá trình xây dựng ước tính từ 1998 đến 2020 khoảng 150 tỷ USD (Phạm Phương Thảo, 2013), có thể được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước; và phần còn lại cần sự hỗ trợ của tư nhân trong đó chỉ một phần được thanh toán bởi người sử dụng thông qua phương thức trả phí đường bộ. Vì vậy, hiện nay ngày càng có nhiều công trình đường bộ tại Trung Quốc được thực hiện theo mô hình ĐTCT. Chính phủ Trung Quốc đã rút ra tổng kết về đường
thu phí: "đường thu phí chính là chìa khoá để phát triển Đường bộ của Trung Quốc".
Một yếu tố vĩ mô được coi là then chốt cho việc duy trì và phát triển đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ tại Trung Quốc đó là môi trường kinh tế, chính trị ổn định, chính sách thuế phù hợp, quản lý của nhà nước đối với sự thực hiện đầu tư chặt
chẽ. Đặc biệt, Trung Quốc nhận thấy tầm quan trọng của hệ thống pháp luật minh bạch trong quá trình hỗ trợ khu vực tư nhân đầu tư một cách an toàn vào KCHT. Do vậy, một số luật đã được xây dựng như Luật Đấu thầu, Hợp đồng, tuy nhiên do mới
được xây dựng nên gây khó khăn cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư. Chính phủ Trung Quốc đang trong quá trình hoàn thiện các văn bản pháp luật nhằm tạo cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể cho khu vực tư nhân. Sự thành công của hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Trung Quốc còn do lựa
chọn được những dự án phù hợp cho hình thức ĐTCT, do sự phân bổ rủi ro hợp lý giữa khu vực tư nhân và nhà nước, do lựa chọn được những nhà đầu tư phù hợp và các biện pháp tài trợ đầu tư hợp lý của Chính phủ. Những phát hiện trên đã được
khẳng định trong nghiên cứu của Qiao và các đồng sự (2001) về hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT được thực hiện tại Trung Quốc.
Khi thực hiện đầu tư theo mô hình ĐTCT, Chính phủ chủ yếu thu hút sự tham
gia của khu vực tư nhân thông qua phương thức công ty cổ phần. Trong thời gian qua,
đầu tư xây dựng đường bộ ở Trung Quốc đã thực hiện chủ yếu theo phương thức này.
Tuy nhiên, quản lý hoạt động tại các công ty cổ phần phần lớn lại do đối tác công thực
hiện. Vì vậy, khu vực tư nhân khó có được sự tự quyết để đảm bảo cung cấp các dịch vụ
KCHT có chất lượng, đáp ứng nhu cầu xã hội, đồng thời khu vực tư nhân cũng phải đối
mặt với những rủi ro từ sự thay đổi chính sách, quy định và pháp luật của nhà nước.
46
Nguồn vốn tài trợ cho hệ thống đường bộ quốc gia tại Trung Quốc khá đa dạng
như nguồn từ số thu phí đăng ký xe trên toàn quốc, phí bảo trì đường bộ tại tỉnh,
nguồn vốn vay từ các tổ chức tài chính quốc tế (IFI), nguồn vay ngân hàng thương
mại, nguồn có được từ chứng khoán hóa các công ty đường thu phí, nguồn đầu tư tư
nhân, doanh thu phí đường; ngân sách bổ sung của Chính phủ. Chính phủ đóng vai trò
quan trọng trong cơ cấu tài trợ vốn, hơn 49% (Phan Thị Bích Nguyệt, 2013), tuy nhiên
cơ cấu tài trợ của nhiều công trình đường bộ theo hình thức ĐTCT là dựa trên các
khoản vay và trái phiếu quốc tế, điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Vấn đề
này có thể nghiêm trọng hơn đối với các nước nợ công cao. Các doanh nghiệp tại
Trung Quốc cũng có thể huy động, tái tài trợ vốn thông qua phát hành chứng khoán
với điều kiện là doanh nghiệp phải có lợi nhuận dương trong 3 năm liên tục, điều này
có thể rất khó khi hoạt động đầu tư mới đi vào giai đoạn vận hành, lưu lượng sử dụng
ít trong khi mức thu phí đường bộ ở Trung Quốc lại cao.
Các công trình ĐTCT đường cao tốc ở Trung Quốc có rủi ro khá cao, chủ yếu
là chi phí đội lên trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án, và một phần là hậu quả
tham nhũng và giám sát khu vực công yếu. Rủi ro này tiếp đến lại được chuyển một
phần cho người sử dụng thông qua mức thu phí cao so với thu nhập bình quân đầu
người. Mức phí thu cao so với thu nhập đầu người sẽ tác động đến tính khả thi của
những con đường có độ nhạy cảm cao về mức phí giao thông. Hệ quả là các lợi ích
kinh tế và tài chính được tính toán để hấp dẫn đầu tư vẫn chưa đạt được.
Do quy mô và địa hình đất nước, vai trò quản lý của nhà nước chủ yếu
được thực hiện ở cấp tỉnh hơn là ở cấp quốc gia. Vì vậy, sự phân quyền trong Bộ
máy quản lý phát triển ĐTCT của Chính phủ Trung Quốc là một bài học kinh
nghiệm cho nhiều quốc gia. Chính phủ là cơ quan hoạch định chiến lược tổng thể,
điều phối và thu xếp ngân sách khoảng 30% tổng mức đầu tư KCHT và Đường
bộ, phần còn lại do Chính phủ địa phương chịu trách nhiệm điều phối. Mặc dầu,
Quy hoạch chung cho toàn Hệ thống đường cao tốc quốc gia do Bộ Xây dựng
thực hiện, song nhiệm vụ xây dựng và vận hành đường lại thuộc trách nhiệm các
tỉnh thông qua Sở Thông tin của các tỉnh.
Trung Quốc hiện không có đơn vị chuyên trách về ĐTCT. Ở hầu hết các tỉnh
hiện có một Ban quản lý đường cao tốc cấp tỉnh và một tập đoàn đường cao tốc tỉnh
với các chức năng khác biệt. Ban quản lý đường cao tốc tỉnh có vai trò thiết lập khuôn
khổ quy chế, pháp lý yêu cầu thanh kiểm tra thống nhất với chính sách của Chính phủ.
Tập đoàn đường cao tốc tỉnh là công ty cổ phần của nhiều công ty vận hành đường
47
khác nhau chủ yếu là vốn nhà nước, vốn tư nhân rất ít. Công ty cổ phần được quyền
cung cấp các tiêu chuẩn chung cho việc quy định phí, phương pháp thu phí và quản lý
chung toàn mạng lưới đường.
Qua nghiên cứu kinh nghiệm về chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ của một số nước trên thế giới, có thể rút một số bài học kinh nghiệm sau cho Việt Nam:
- Điều kiện tiên quyết để ĐTCT thành công là có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất, đặc biệt là ở những nước đang phát triển. Tiếp đến, khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi đầu tư theo hình thức ĐTCT liên quan đến nhiều lĩnh vực, ngành và địa phương. Nếu không có sự phối hợp liên ngành, liên vùng sẽ
không thể thực hiện thành công đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Có chiến lược tổng thể và kế hoạch dài hạn cho phát triển ĐTCT trong lĩnh vực đường bộ để xác định các ưu tiên đầu tư quốc gia. Kế hoạch này khuyến khích tăng cường sự sáng tạo và hiệu quả đầu tư của khu vực tư nhân, đồng thời vẫn đảm
bảo được chức năng của các công trình đường bộ phục vụ lợi ích công cộng. Các kế hoạch này cũng là căn cứ để xây dựng khung chính sách và luật pháp đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Có khung chính sách, quy định và pháp luật đồng bộ, kịp thời, nhất quán và đủ hiệu lực thi hành cho tất cả các hoạt động theo quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT và tạo môi trường thuận lợi cho thực hiện quy trình đó. Có hai cách tiếp cận để thực hiện điều kiện này: (i) Ban hành chính sách được thực hiện trước rồi sau đó mới
triển khai đầu tư theo hình thức ĐTCT cụ thể. Cách làm này phù hợp với các nước phát triển với trình độ quản lý tương đối cao. Còn đối với các nước đang phát triển là không phù hợp. (ii) Đi từ thí điểm đến chính sách cho ĐTCT và sau đó là triển khai
trên diện rộng. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, việc áp dụng cách tiếp cận thứ hai là khả thi hơn, cho phép thí điểm, rút kinh nghiệm rồi mới triển khai diện rộng, tránh sai sót.
- Về chính sách đấu thầu, có thể khẳng định cạnh tranh, công bằng, minh bạch
vẫn là các nguyên tắc chủ đạo. Tuy nhiên, cách thức triển khai lại có yêu cầu khác bởi trong đấu thầu truyền thống ngân sách đầu tư cho công trình đã được bố trí từ các nguồn vốn nhà nước, nhà thầu cần có đủ năng lực và kinh nghiệm và giải pháp để triển
khai gói thầu. Còn trong ĐTCT, đối tác được lựa chọn vừa phải có năng lực, kinh nghiệm, giải pháp vừa phải đảm bảo huy động được nguồn vốn để triển khai gói thầu.
48
Các chuyên gia kỹ thuật chuyên ngành trong cơ quan ĐTCT có vai trò quan trọng
trong việc đưa vào áp dụng những tiến bộ khoa học nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công.
- Có bộ máy quản lý ĐTCT đủ năng lực ban hành và tổ chức thực thi CSNN đối với ĐTCT, đồng thời thực hiện vai trò đối tác trong hợp đồng ĐTCT, hỗ trợ kỹ thuật cho các bên liên quan. Một nhân tố chung trong mô hình tổ chức thể chế là việc hình thành cơ quan đầu mối về phát triển ĐTCT. Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường ĐTCT cạnh tranh lành mạnh, với hạt nhân là sự tham gia của các
chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác (Vương quốc Anh, Hàn Quốc …).
49
Trên cơ sở thu thập, phân tích, đánh giá các công trình khoa học trong và ngoài nước về CSNN đối với đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, kết hợp với
phỏng vấn ý kiến chuyên gia, luận án đưa ra khung nghiên cứu (Hình 3.1).
Hình 3.1. Khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Nguồn: Tác giả xây dựng
Để đạt được mục tiêu và thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, quy trình nghiên
cứu của luận án được tiến hành như Hình 3.2.
Tổng quan nghiên cứu tài liệu trong nước và ngoài nước liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Xây dựng khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Phỏng vấn chuyên gia lĩnh vực đường bộ và người sử dụng dịch vụ
Đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
- Phân tích thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam - Phân tích, đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Điều tra bằng bảng hỏi đối với doanh nghiệp tham gia ĐTCT đường bộ
50
Hình 3.2. Quy trình nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Nguồn: Tác giả xây dựng
Tác giả tiến hành thu thập dữ liệu thông qua các công trình nghiên cứu trong nước,
ngoài nước, dữ liệu của các cơ quan quản lý nhà nước, các nhà đầu tư và doanh nghiệp tư nhân liên quan tới chính sách đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT như các bài báo khoa học chuyên ngành, báo cáo tổng hợp của đề tài nghiên cứu, sách tham khảo, giáo trình, luận án tiến sỹ; đồng thời thu thập, phân loại các văn bản pháp luật của nhà
nước về ĐTCT nói chung và ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ nói riêng đã ban hành như Luật Đầu tư (2014), Luật Đầu tư công (2014), Luật Giao thông đường bộ (2008), Luật Đấu thầu (2013), Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức
ĐTCT, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư và các Quyết định, Chỉ thị, Nghị quyết, Thông tư liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Ngoài ra, tác giả khai thác và sử dụng dữ liệu chính thức công bố trên website của
Tổng cục thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ GTVT, các tổ chức chính phủ và phi chính phủ, tổ chức quốc tế, tổ chức tài chính, tổ chức tư vấn, đào tạo, đánh giá của các
51
doanh nghiệp về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Sau khi có các dữ liệu thứ cấp, nghiên cứu sinh tiến hành đánh giá, lựa chọn, sử dụng dữ liệu phù hợp, kết hợp với phỏng vấn điện thoại, hỏi ý kiến một số chuyên gia về ĐTCT làm cơ sở và căn cứ quan trọng để hình thành khung lý thuyết nghiên cứu; đồng thời đánh giá được một phần thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT của doanh nghiệp, thực trạng ban hành và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua điều tra bằng bảng hỏi và phỏng vấn sâu. Việc thiết kế phiếu điều tra và bảng hỏi phỏng vấn sâu dựa vào mục tiêu nghiên cứu của tác giả, có sự tham khảo các tài liệu sau: (i) Các phiếu điều tra của những
nghiên cứu đi trước về ĐTCT nói chung, chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nói riêng (Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2013, Nguyễn Thị Hồng Minh, 2016, Huỳnh Thị Thúy Giang, 2015, Maluleke, K.J. (2008); (ii) Các
ấn phẩm hướng dẫn ban hành và thực thi chính sách của các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc (2008), Ngân hàng thế giới (2007), Ngân hàng Phát triển châu Á (2008).
- Điều tra bằng bảng hỏi được tiến hành đối với các doanh nghiệp ngoài nhà
nước thực hiện đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.
Bảng hỏi được thiết kế sử dụng thang đo Likert với 5 bậc, trong đó bậc 1 tương ứng với ý kiến: rất không đồng ý; bậc 2: không đồng ý; bậc 3: trung lập; bậc 4: đồng ý; bậc 5: rất đồng ý.
Nội dung bảng hỏi bao gồm:
(1). Giới thiệu về doanh nghiệp;
(2). Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT của doanh nghiệp;
(3) Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ: Đánh giá chung CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, chính sách xác định và lựa chọn đầu tư, chính sách lựa chọn loại hình đầu tư, chính sách lựa chọn nhà đầu tư, chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư, chính sách ưu
đãi và đảm bảo đầu tư;
(4) Đề xuất hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ.
Tại thời điểm tiến hành điều tra, trên cả nước có 96 dự án đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Tác giả đã gửi phiếu điều tra đến tất cả các doanh
52
nghiệp này. Tổng số phiếu phát ra là 96, tổng số phiếu thu về là 85 (tỷ lệ phản hồi là
88%), số phiếu hợp lệ được sử dụng cho phân tích là 85 phiếu.
Thời gian thực hiện điều tra là 5 tháng, bảng hỏi được thiết kế cho điều tra thử nghiệm trong tháng 11-12/2016. Sau khi điều tra thí điểm và điều chỉnh bảng hỏi, điều tra chính thức được tiến hành trong tháng 1-3/2017. Các doanh nghiệp thực hiện đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT đã được nghiên cứu trước để có thông tin cập nhật và chính xác về hoạt động đầu tư và chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
+ Phỏng vấn sâu được tiến hành đối với ba nhóm đối tượng.
Nhóm thứ nhất là chủ thể xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi chính sách, bao gồm các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và đầu
tư, Văn phòng Chính phủ là những người trực tiếp tham gia vào quá trình chính sách để thu thập thông tin về CSNN và ảnh hưởng của chính sách đến hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Nhóm thứ hai là đối tượng thụ hưởng chính sách, gồm khách hàng sử dụng
công trình đường bộ được đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
Nhóm thứ ba là các bên có liên quan khác gồm tổ chức tư vấn và nhà tài trợ. Tổng số đối tượng được phỏng vấn là 30 người, trong đó bao gồm 10 cán bộ nhà nước, 10 khách hàng sử dụng đường bộ, 10 cán bộ lãnh đạo của tổ chức tư vấn và nhà tài trợ.
Nội dung câu hỏi phỏng vấn sâu tập trung vào các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, từ đó phân tích, đánh giá và kết luận về các giả thuyết mà tác giả đưa ra.
Sau khi thu thập đủ dữ liệu thứ cấp và sơ cấp cần thiết, tác giả tiến hành kiểm tra, làm sạch dữ liệu cả trước, trong và sau khi mã hóa dữ liệu, nhập dữ liệu. Luận án
sử dụng phầm mềm SPSS 16 làm công cụ để phân tích các dữ liệu thu thập được phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu.
Giá trị điểm trung bình (mean) của các tiêu chí thu được từ phân tích SPSS
được đánh giá theo 3 mức sau:
0 < mean < 2,5: Tiêu chí được đánh giá ở mức yếu
2,5 < mean < 3,5: Tiêu chí được đánh giá ở mức trung bình
3,5 < mean < 5: Tiêu chí được đánh giá ở mức tốt.
53
Luận án sử dụng phương pháp thống kê- so sánh, là phương pháp được sử dụng phổ biến trong các nghiên cứu về khoa học quản lý hiện đại. Trước hết, tác giả sử dụng phương pháp thống kê để thu thập dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Tiếp theo, tác giả so sánh,
đối chiếu giữa các giai đoạn để thấy được sự phát triển của chính sách, giữa Việt Nam và các quốc gia trên thế giới để thấy được đặc thù của CSNN Việt Nam, giữa các văn bản chính sách để đánh giá tính phù hợp, hiệu lực của chính sách. Từ đó, đánh giá
được thực trạng, phân tích nhân tố ảnh hưởng và đề xuất giải pháp CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Trong đánh giá chính sách, tác giả sử dụng hai phương pháp đánh giá được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu về chính sách là đánh giá việc thực hiện mục tiêu
chính sách và đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách.
54
Theo Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến 2020, tầm nhìn đến 2030, hệ
thống GTVT Việt Nam phát triển đầy đủ phương thức vận tải bao gồm: đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, đường biển, đường hàng không. Trong 10 năm qua, hệ thống cơ sở kết cấu hạ tầng của giao thông ở Việt Nam đã mở rộng quy mô mạng
lưới và nâng cao chất lượng với tổng chiều dài đường bộ là 273.555 km, đường thủy nội địa 17.231,8, đường sắt 3.159,908 km, đường biển 3.200 km cùng 32 cảng biển 13 cảng dầu khí ngoài khơi, 251 bến cảng và đường hàng không có 21 cảng hàng không nội địa và quốc tế (Bảng 4.1).
Bảng 4.1. Mạng lưới GTVT Việt Nam năm 2017
Tổng Đơn vị tính Trung ương quản lý Địa phương quản lý
Đường bộ Km 24.203 249.352 273.555
Đường thủy Km 7.071,8 10.160 17.231,8
Đường sắt Km 3.159,908 0 3.159,908
Số cảng biển 32 0 32
Số cảng dầu khí ngoài khơi 13 0 13 Hàng hải Số bến cảng 251 0 251
Km đường biển 3.200 0 3.200
Hàng không Số cảng 21 0 21
Số cảng cạn 05 0 05 Hệ thống cảng cạn Số cảng thông quan nội địa 16 0 16
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ GTVT (2017)
55
Hạ tầng giao thông đường bộ được coi như huyết mạch trong hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông với tổng chiều dài 273.555 km, trong đó trung ương quản lý
là 24.203 km chiếm 9% (gồm đường cao tốc và quốc lộ), địa phương quản lý là 249.352 km chiếm 91% (gồm đường tỉnh, đường đô thị, đường giao thông nông thôn, đường chuyên dùng).
Đối với đường bộ do trung ương quản lý, tổng chiều dài đường cao tốc hiện nay
là 816,671 km với 14 tuyến, tổng chiều dài quốc lộ là 23.862 km với các loại đường từ cấp 1 đến cấp 6. Đường cấp 1 có chiều dài 131 km (chiếm tỷ trọng 0,6%), đường cấp 2 dài 334 km (chiếm tỷ trọng 1,4%), đường cấp 3 dài 8.486 km (chiếm tỷ trọng
35,6%), đường cấp 4 dài 8.122 km (chiếm tỷ trọng 34,0%), đường cấp 5 dài 3.063 km (chiếm tỷ trọng 12,8%), đường cấp 6 dài 1.572 km (chiếm tỷ trọng 6,6%). Quốc lộ đang xây dựng dài 2.156 km (chiếm tỷ trọng 9,0%) (Hình 4.1).
Hình 4.1. Hệ thống đường bộ Việt Nam năm 2017
Nguồn: Bộ GTVT (2017)
Đối với đường bộ do địa phương quản lý, đường tỉnh có tổng chiều dài 28.911
km; đường đô thị 10.900 km; đường giao thông nông thôn (tính riêng đường huyện và đường xã) khoảng 203.107 km, trong đó đường huyện dài 58.437 km, đường xã dài 144.670 km; đường chuyên dùng 6.434 km. Tại các đô thị lớn được đầu tư hình thành mạng lưới giao thông theo quy hoạch, đóng góp vào phát triển kinh tế xã hội. Tại khu
vực nông thôn, tổng số đường giao thông nông thôn (cấp huyện và xã) đạt hơn 200 nghìn km, chiếm khoảng 77% tổng chiều dài đường bộ Việt Nam.
Thời kỳ 2011 - 2016, một số công trình giao thông đường bộ lớn và hiện đại
như các tuyến đường cao tốc, đường quốc lộ 1 mở rộng, đường Hồ Chí Minh đoạn qua
khu vực Tây Nguyên... được đầu tư xây dựng tập trung đạt chuẩn quốc tế, tăng cường
56
kết nối kinh tế, xã hội giữa các miền, vùng và địa phương trong nước và quốc tế, góp
phần tạo diện mạo mới cho đất nước. Giao thông tại các đô thị từng bước được nâng
cấp, mở rộng, cải tạo, và đặc biệt tại các đô thị lớn. Nhiều công trình đường bộ được
tập trung đầu tư nâng cấp, trong đó có một số công trình trọng điểm tại Hà Nội và TP
Hồ Chí Minh như: cầu Vĩnh Tuy, cầu Nhật Tân, cầu Vĩnh Thịnh, đại lộ Thăng Long,
đại lộ Đông Tây, vành đai III Hà Nội, hầm Kim Liên, hầm Thủ Thiêm…
Hệ thống đường bộ Việt Nam do Bộ GTVT chịu trách nhiệm về quản lý của
nhà nước với sự phân cấp về đầu tư, bảo dưỡng và quản lý, trong đó: (1) hệ thống quốc
lộ do Bộ GTVT quản lý, (2) hệ thống tỉnh lộ do UBND tỉnh quản lý, (3) hệ thống
huyện lộ do UBND huyện quản lý, (4) hệ thống đường làng xã do UBND xã quản lý,
(5) hệ thống đường đô thị do UBND thành phố quản lý, (6) hệ thống đường đặc biệt
(ví dụ đường BOT) do doanh nghiệp quản lý.
Mạng lưới đường bộ Việt Nam được phân bố tương đối hợp lý, không chỉ bao
phủ lãnh thổ Việt Nam, mà còn giúp thông thương với các nước trong khu vực nhờ hệ
thống đường bộ đối ngoại với: 8 tuyến thuộc hệ thống đường ASEAN dài 4223 km; 5
tuyến thuộc hệ thống đường Châu Á dài 2659 km; 3 tuyến thuộc hệ thống đường GMS
dài 870 km.
Mạng lưới đường bộ đóng vai trò trọng yếu trong đáp ứng nhu cầu vận tải, đi lại
của nhân dân, góp phần phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, kết nối
giữa các vùng miền. Tỷ trọng vận tải bằng đường bộ hiện nay chiếm khoảng 73% hàng
hóa và 91,7% hành khách vận chuyển toàn ngành, trong khi vận tải hàng hóa bằng
đường sắt 1%, đường thủy 18%; vận chuyển hành khách bằng đường sắt chỉ chiếm
0,53%; đường thủy nội địa 7,18%.
Tuy vậy, đường bộ đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế như:
- Mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam vẫn còn nhiều hạn
chế, chưa phát triển nhanh và mạnh để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa
của đất nước đến năm 2010. Trong đó hệ thống đường bộ cao tốc đang trong quá trình
hình thành và phát triển. Hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ không được duy tu, bảo
dưỡng đầy đủ, kịp thời do khó khăn về nguồn lực tài chính và nhân sự, dẫn tới nguy cơ
xuống cấp, giảm năng lực phục vụ, khai thác. Những bất cập trên đã và đang làm giảm
vị thế đi trước mở đường của ngành GTVT trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại
hóa của đất nước. Theo đánh giá của World Economic Forum, chất lượng đường bộ
57
Việt Nam chỉ xếp thứ 92/137 với số điểm 3.4/7 so với chỉ số năng lực cạnh tranh chung
của Việt Nam là 55/137 với số điểm 4.4/7. Năm 2018, chất lượng đường bộ xếp thứ
109/140 so với năng lực cạnh tranh chung của nền kinh tế là 77/140. Điều này cho thấy
hệ thống đường bộ chưa theo kịp trình độ phát triển kinh tế- xã hội của Việt Nam. Trong
giai đoạn 5 năm từ 2014-2018, trong khi xếp hạng chất lượng kết cấu hạ tầng Việt Nam
đã có những cải thiện mạnh mẽ từ vị trí 112 lên vị trí 75 thì xếp hạng lĩnh vực đường bộ
không những không tăng mà còn đi xuống, từ vị trí 104 năm 2014 xuống vị trí 109 năm
2018. Bên cạnh đó, xếp hạng mức độ kết nối đường bộ năm 2018 của Việt Nam cũng ở
mức rất thấp trên bản đồ thế giới, xếp thứ 107 trên tổng số 140 quốc gia (Bảng 4.2)
2014 -
2015 -
2016 -
2017 -
2018 -
STT
144 nước
140 nước
138 nước
137 nước
140 nước
Toàn nền kinh tế
68
56
60
55
77
Kết cấu hạ tầng
112
99
79
89
75
Chất lượng đường bộ
104
93
89
92
109
Mức độ kết nối đường bộ
-
-
-
-
107
Bảng 4.2. Xếp hạng đường bộ Việt Nam
Nguồn: Diễn đàn Kinh tế thế giới (2014 - 2018)
- Hệ thống đường trục quốc gia mang tính chiến lược, trọng điểm quy mô còn nhỏ bé. Năng lực phục vụ của hạ tầng đường bộ chưa đáp ứng yêu cầu phát
triển kinh tế xã hội. Tính kết nối của giao thông đường bộ Việt Nam với hệ thống đường bộ các nước trong khu vực, kết nối của giao thông đường bộ với các hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông khác như đường sắt, đường thủy, đường ra cảng biển, đường ra sân bay... còn thiếu đồng bộ, hạn chế.
- Chất lượng đường bộ còn thấp kém: thể hiện ở tỷ trọng đường cao tốc,
đường có tiêu chuẩn kỹ thuật cao, đường cấp 1, 2 còn thấp so với các quốc gia
trong khu vực Đông Nam Á và quốc tế. Ở các tỉnh, hệ thống đường liên tỉnh, liên
huyện, liên xã, liên thôn, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, hải đảo và biên giới chất
lượng không đồng đều. Hiện tượng lở sụt đường vào mùa mưa, lũ thường xuyên
xảy ra gây ách tắc giao thông. Trên nhiều tuyến đường bộ ở nông thôn còn nhiều
cầu yếu, tải trọng thấp, chưa đồng bộ với cấp đường. Một số tuyến đường giao
thông địa phương ở miền núi chưa đi lại được quanh năm. Đường cấp 1, 2 chỉ
58
chiếm 2%, đường cấp 3, 4 chiếm tới 69,6. Hiện vận còn khoảng hơn 500 cầu yếu
trên hệ thống quốc lộ, gần 150 xã chưa có đường ô tô đến trung tâm.
STT
Nước
Đường bộ Đường sắt
Cảng biển
Hàng không
Vietnam
1
107
57/61
22/101
Cam-pu-chia
2
94
100
83
100
Indonesia
3
80
43
82
66
Lao PDR
4
83
-
130
94
5 Malaisia
15
13
16
21
6 Myanmar
136
96
123
132
Philipine
7
97
84
103
98
Singapore
8
3
8
2
1
Thailand
9
51
78
52
38
Bảng 4.3. So sánh chất lượng đường bộ Việt Nam và các loại hình giao thông năm 2018 với một số nước trong khu vực
Nguồn: Diễn đàn Kinh tế thế giới (2014-2018)
Cũng theo của Diễn đàn kinh tế thế giới năm 2018 đánh giá, chất lượng đường bộ Việt Nam xếp hạng thấp hơn so với đường sắt và đường hàng không. So với các quốc gia ở khu vực Đông Nam Á, đường bộ Việt Nam xếp hạng 8/9 nước, chỉ trên Myanmar (Bảng 4.3).
Những yếu kém về đường bộ cùng với bất cập trong phát triển đô thị và bảo vệ hành lang an toàn giao thông đòi hỏi tăng cường đầu tư vào việc xây dựng mới và
nâng cấp mạng lưới đường bộ Việt Nam.
Mặc dù trong giai đoạn qua vốn đầu tư phát triển đường bộ không ngừng tăng,
chiếm khoảng 90% tổng vốn đầu tư cho ngành GTVT, trong đó vốn trung ương chiếm 61%, vốn địa phương chiếm 39%. Nguồn vốn này so với mục tiêu quy hoạch còn thấp, mới đáp ứng được khoảng 61% nhu cầu.
Vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ do Trung ương quản lý chủ yếu đầu tư cho
nâng cấp xây dựng mới, chiếm khoảng 90 - 94%; vốn đầu tư cho công tác bảo trì thấp, chỉ đạt mức 5,5 - 9,5%.
59
Bảng 4.4. Vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2015
Đơn vị tính: Triệu đồng
11,385,037 20,127,064 21,768,101 31,500,000 33,164,000 32,565,300 117,944,202
1. Dự án ODA
8,455,037 15,343,872 16,630,501 30,000,000 33,000,000 17,735,000 103,429,410
Nguồn vốn nước ngoài
2,930,000 4,783,192 5,137,600
1,500,000
164,000 14,830,300 14,514,792
Nguồn vốn đối ứng
2. Dự án giao thông
1,400,000 3,030,194 6,869,924
2,452,000
9,000,000 15,271,300 22,752,118
trong nước
260,000
209,000
172,200
177,700
716,000
1,141,000
1,534,900
3. Dự án khối khác
4. Hoàn ứng trước
500,000
300,000 1,170,000
0
0
1,970,000
1,970,000
kế hoạch
1. Dự án giao
11,078,447 16,037,700 14,768,200 13,618,246
9,800,000 64,697,253 65,302,593
kế hoạch 2012-2015
2. Dự án mở rộng
0
0
0 17,000,000 21,075,887 38,075,887 38,075,887
QL1,
đường HCM
(qua Tây Nguyên)
3. Vốn đối ứng
0
0
0
4,927,200
5,500,000 10,427,200 10,427,200
cho dự án ODA
Nguồn: Bộ GTVT (2017)
Trong giai đoạn 2011-2015, vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản
60
lý liên tục tăng với với tốc độ nhanh chóng, từ 33,410,939 triệu đồng năm 2011 lên
121,235,887 triệu đồng năm 2015, tăng gần 263%. Điều đáng lưu ý là mức giải ngân thực tế hàng năm luôn cao hơn kế hoạch giải ngân. Tính chung cả giai đoạn, tổng mức giải ngân là 379,840,237 triệu đồng, cao gấp gần 1,3 lần so với mức giải ngân kế hoạch là 285,98 1,277 triệu đồng (Bảng 4.4).
Với chính sách thắt chặt tài chính và kiềm chế lạm phát của Chính phủ, việc huy động vốn đầu tư xây dựng đường bộ đang đối mặt trước những khó khăn, thách thức, nhiều công trình đầu tư phải giãn tiến độ, tạm dừng, điều chỉnh kế hoạch để ưu
tiên cho các công trình trọng điểm, có tính cấp bách, dành vốn đối ứng cho các công trình sử dụng vốn ODA.
Theo “Bản điều chỉnh Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến
năm 2020 và định hướng đến năm 2030” tổng nhu cầu đầu tư cho xây dựng đường bộ Việt Nam giai đoạn 2013- 2020 là 1.553.198 tỷ đồng (khoảng 74 tỷ USD), bình quân 187.895 tỷ đồng/năm. Nhu cầu vốn đầu tư theo các loại đường bộ được cụ thể hóa trong Bảng 4.5.
Bảng 4.5. Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ giai đoạn 2013- 2020
Vốn đầu tư STT Tổng 2013-2020 (tỷ đồng) Loại đường Bình quân năm (tỷ đồng)
1.553.198 194.150 TỔNG
1 255.701 31.963 Quốc lộ (không bao gồm quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh)
2 Quốc lộ 1 89.362 11.170
3 Đường Hồ Chí Minh 240.839 30.104
4 Đường bộ cao tốc 392.379 49.047
Riêng: cao tốc Bắc Nam phía Đông 209.173 26.147
5 Đường bộ ven biển 16.013 2.002
6 Đường tỉnh 120.000 15.000
7 287.500 35.938 Đường bộ đô thị Hà Nội và thành phố Hồ Chi Minh
8 Giao thông nông thôn 151.404 18.925
Nguồn: Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030 (Bản điều chỉnh)
61
Ngoài ra, nhu cầu vốn cho bảo trì hệ thống đường bộ là:
- Đường bộ do Trung ương quản lý: Bình quân 6.700 tỷ đồng/năm.
- Đường địa phương (đường tỉnh, đường huyện, đường đô thị): 5.500 tỷ
đồng/năm.
- Đường bộ cao tốc khoảng 300 triệu đồng/năm/km.
4.1.3.1. Tình hình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Đầu tư theo hình thức ĐTCT đã có tại Việt Nam trong một thời gian dài. Đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam được thực hiện thông qua các dự án đầu tư. Dự án ĐTCT đầu tiên triển khai ở Việt Nam là Dự án đầu tư xây dựng đường và cầu Cỏ May
trên quốc lộ 51 theo phương thức BOT năm 1996 với đối tác tư nhân là Công ty Trách nhiệm hữu hạn Tập đoàn Hải Châu Việt Nam (100% vốn tư nhân). Đây cũng là dự án đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT giao thông đầu tiên ở Việt Nam. Tại thời
điểm đó, cơ sở pháp lý cho việc thực hiện đầu tư là Nghị định của Chính phủ số 87/NĐ-CP ban hành ngày 23-11-1993 về quy chế đầu tư theo phương thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT).
Trong giai đoạn từ đầu 2011 đến nay, khả năng cân đối nguồn lực của Việt
Nam luôn thiếu hụt lớn so với nhu cầu đầu tư. Đặc biệt giai đoạn 2011- 2015, khi Việt Nam thực hiện Nghị quyết số 11/NQ-CP của Chính phủ về “Kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô”. Theo nhu cầu đầu tư được Bộ GTVT tổng hợp kế hoạch đầu tư
trung hạn 2015-2020, tính riêng các dự án do Bộ GTVT quản lý, nhu cầu vốn lên đến 952.000 tỷ đồng, trong khi ngân sách chỉ cân đối được 28% nhu cầu. Trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp, thêm vào đó nguồn vốn vay ưu đãi khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có thu nhập trung bình giảm dần là những thách thức không nhỏ cho
đầu tư xây dựng và nâng cấp công trình hạ tầng giao thông.
Giai đoạn 2011-2017, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đã và đang thực hiện tại Việt Nam đều được tiến hành dưới dạng hợp đồng BOT và BT.
Có 60 dự án BOT đã đưa vào khai thác và đang triển khai với tổng chiều dài là 2.086 km, tổng mức đầu tư 121,833 tỷ đồng (Bảng 4.6).
62
Bảng 4.6: Dự án BOT xây dựng đường bộ đã hoàn thành (đến năm 2018)
TT Tên dự án Chiều dài (km) Thời gian hoàn thành Tổng mức đầu tư (tỷ đ) 2085 121,833 Tổng
Tuyến tránh Tây Thanh Hóa- dự án tuyến tránh 1 6 1,014 2016 Thanh Hóa
2 QL1 đoạn Nam Bến Thủy - TP. Hà Tĩnh + nút 46 35 3,694 2015
3 40.66 2,045 2015 QL1 đoạn Km1212+400 ÷ Km1265, tỉnh Bình Định, Phú Yên
4 30 1,750 2018
5 Hạng mục Dự án QL60 nối cầu Rạch Miễu đến cầu Cổ Chiên QL38 nut giao vực vòng 12.42 833 2017
6 QL18 đoạn Uông Bí - Hạ Long 7 QL1 đoạn tránh TP Biên Hoà, tỉnh Đồng Nai 8 30.1 12.2 113.7 1,727 1,255 2,086 2014 2014 2014
Tăng cường mặt đường đoạn Phan Thiết - Biên Hoà QL1 đoạn Nghi Sơn (Thanh Hoá) - Cầu Giát 9 34.0 4,027 2015 (Nghệ An)
10 QL14 Km921+025-Km962+331, tỉnh Bình Phước. 11 QL14 Km734+600 - Km765, Đắk Nông 39.5 29.3 968 1,021 2014 2015
12 29.2 2,005 2015
13 57.6 1,776 2015 QL1 Km597+549 - Km605; Km617-Km641, Quảng Bình QL14 đoạn từ Pleiku-cầu 110 (Km542 - Km607+850)
25.5 33.1 836 983 2015 2015
14 QL14 đoạn Km678+734 - Km704, Đắk Lắk 15 QL1 Km672+600 -Km704+900, tỉnh Quảng Bình QL1Km791A+500÷Km848+875, tỉnh Thừa 16 31.3 2,209 2015 Thiên Huế
17 QL1 đoạn Km947- Km987, tỉnh Quảng Nam 18 Cầu Mỹ Lợi (Km34+826) QL50 19 QL1 đoạn Km1642- Km1692, tỉnh Bình Thuận 30.0 2.691 49.7 1,549 1,438 2,608 2015 2015 2015
20 37.7 2,644 2015 QL1 đoạn Km1374+525-Km1392, Km1405- Km1425, Khánh Hoà
21 QL1 đoạn Km1488 - Km1525, tỉnh Khánh Hoà 36.1 2,700 2015
22 Cầu Việt Trì 3.1 1,900 2015
63
TT Tên dự án Chiều dài (km) Thời gian hoàn thành 30
23 Nâng cấp tuyến Pháp Vân - Cầu Giẽ 24 Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng Tổng mức đầu tư (tỷ đ) 7269 105.5 45,487 2017 2015
25 QL1 đoạn Cần Thơ - Phụng Hiệp, Km2078-Km2100 26 QL91 đoạn Km14 - Km50+889 27 QL1 đoạn Hà Nội - Bắc Giang 28 QL1 đoạn Km1125÷ Km1153, tỉnh Bình Định 21.6 28.15 46 28.666 1,836 1,579 4,213 1,784 2015 2015 2016 2015
55.7 2,045 2015 29 QL19 Km17+027-Km50 Bình Định, Km108- Km131+300, Gia Lai
30 QL1 đoạn Km1063+877 ÷ Km1092+577, Quảng Ngãi 31 Hầm đường bộ Phước Tượng, Phú Gia 32 QL20 nối từ tỉnh Đồng Nai đến tỉnh Lâm Đồng 33 QL1 Km987÷ Km1027, tỉnh Quảng Nam 34 Cầu Cổ Chiên 29.4 2.0 117 40.0 1.6 2,139 1,743 4,589 1,626 2,308 2015 2015 2015 2015 2015
35 QL20 Bảo Lộc - Đà Lạt (Km123-Km268), Lâm Đồng 36 QL1 đoạn Km741+170 - Km756+705, tỉnh Quảng Trị 37 Tuyến Tránh Phủ lý 124.77 15.5 45 4,110 1,068 2046 2015 2015 2016
38 Nâng cấp tuyến luồng kênh Cái Tráp 39 Dự án xây dựng hệ thống VTS luồng Hải Phòng 40 Dự án Mở rộng QL1 cửa Ngõ phía Bắc TX Bạc Liêu 41 Dự án Mở rộng QL1 cửa Ngõ phía Bắc TX Bạc Liêu 5.1 13.18 16.2 107 123 633 1,419 2014 2014 2016 2016
42 35 1,109 2016
Đường Hồ Chí Minh, đoạn từ QL2 đến Hương Nộn và nâng cấp, mở rộng QL32 đoạn từ Cổ Tiết đến cầu Trung Hà
43 QL1 đoạn qua Ninh Thuận Km1525-Km1589+300 44 Tuyến tránh Thị Trấn Cai Lậy, tỉnh Tiền Giang 45 QL26 đoạn qua tỉnh Khánh Hòa và Dắk Lắk 46 Đường Thái Nguyên-Chợ mới (Bắc Kan) 47 Cao tốc La Sơn - Tuý Loan
48 Hầm đường bộ Đèo Cả (BOT và BT) Hạng mục Hầm Cù Mông bổ sung vào hầm Đèo Cả 2,110 37 1,398 38.52 839 17.5 2746 47 82 11,486 13,4 15,603 3,950 2016 2017 2017 2016 2016 2017 2018
49 QL18 Bắc Ninh - Uông Bí (khoảng Km77) 50 Dự án QL 10 đoạn cầu Tân Đệ đến cầu La Uyên 40 5.5 2,905 715 2016 2014
64
TT Tên dự án Chiều dài (km) Thời gian hoàn thành Tổng mức đầu tư (tỷ đ)
Km92+900-Km98+400 (cả bổ sung tuyến tránh Đông Hưng)
51 QL38 đoạn Bắc Ninh-Hải Dương 52 QL6 và cao tốc Hòa Lạc - Hòa Bình 53 Cầu Thái Hà 54 Dự án QL10 đoạn Quán Toan - Cầu Nghìn 20 66.3 5,3 30 1,680 3,200 1709 2,815 2016 2016 2016 2016
55 Dự án Mở rộng QL1 cửa Ngõ phía Bắc TX Bạc Liêu 56 Cầu Bình Lợi 57 Dự án QL30 An Hữu - Cao Lãnh 58 QL53 đoạn Long Hồ - Ba Si 59 Cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn 60 Dự án Ba Vì - Việt Trì 51 14,600 1,303 1,130 33 45 1,300 46 12,188 1,300 30 2018 2016 2016 2016 2017 2016
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ GTVT (2018)
Tại thời điểm năm 2018, cả nước dự kiến có thêm 8 dự án ĐTCT trong xây dựng
đường bộ đang ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư (Bảng 4.7).
Bảng 4.7: Dự án ĐTCT xây dựng đường bộ đang chuẩn bị đầu tư
1 Mai Sơn - Quốc lộ 45
14,703
1,833 3,172 5,005 1,939 7,758 9,697
63
2 Quốc lộ 45 - Nghi Sơn
7,769
1,378
848
2,226 1,108 4,434 5,542
43
3 Nghi Sơn - Diễn Châu
8,648
1,024 2,006 3,030 1,124 4,494 5,618
50
4 Diễn Châu - Bãi Vọt
13,596
1,158 5,705 6,863 1,347 5,387 6,733
50
5 Nha Trang - Cam Lâm
5,131
637
1,895 2,532 520 2,079 2,599
29
6 Cam Lâm - Vĩnh Hảo
15,013
2,010 5,069 7,079 1,587 6,347 7,934
91
7 Vĩnh Hảo - Phan Thiết
106
19,648
2,344 5,732 8,076 2,314 9,258 11,572
8 Phan Thiết - Dầu Giây
98
19,571
2,285 3,266 5,551 2,804 11,216 14,020
Tổng cộng
530
104,079 12,669 27,694 40,363 12,743 50,973 63,716
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ GTVT (2017)
65
Nhà đầu tư tham gia ĐTCT là các công ty tư nhân trong và ngoài nước.
Phương thức tham gia của nhà đầu tư khá đa dạng. Các công ty của tư nhân có thể độc lập tham gia đầu tư như Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 18 đoạn Uông Bí - Hạ Long do Công ty cổ phần Phát triển Đại Dương thực hiện. Nhà đầu tư có thể tham gia bằng cách liên doanh giữa nhiều nhà đầu tư để thực hiện đầu tư, liên doanh có thể bao gồm hai hay nhiều nhà đầu tư tư nhân hoặc liên doanh giữa nhà đầu tư là các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân. Các ví dụ về đầu tư do liên doanh các nhà đầu tư thực hiện có thể kể đến như dự án ĐTCT đường liên tỉnh
Hà Nội – Hưng Yên do liên doanh gồm Tổng công ty Cơ khí xây dựng (Coma) và Công ty cổ phần đầu tư và Xây dựng Thành Nam (Cotama) thực hiện, dự án đường Lê Văn Lương kéo dài do liên doanh gồm Tổng công ty đầu tư Phát triển Nhà Hà
Nội (Handico) - công ty nhà nước và Công ty cổ phần đầu tư Phát triển Đô thị (đơn vị thuộc Tập đoàn Nam Cường) – công ty tư nhân.
Quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT được thể hiện tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP, bao gồm 3 giai đoạn là chuẩn bị đầu
tư, lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng đầu tư (Bảng 4.8).
Bảng 4.8. Quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Giai đoạn Hoạt động
Lập đề xuất, thẩm định, phê duyệt, công bố đề xuất Chuẩn bị
đầu tư Lập đề xuất, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
Lựa chọn nhà đầu tư
Đàm phán, ký kết thỏa thuận đầu tư, hợp đồng đầu tư
Cấp giấy chứng nhận đầu tư Lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng đầu tư Đăng ký kinh doanh, thành lập doanh nghiệp dự án (nếu có)
Chọn nhà thầu để triển khai thực hiện
Chuẩn bị mặt bằng xây dựng
Lập thiết kế về kỹ thuật, giám sát, quản lý công trình Thực hiện hợp đồng đầu
tư Quản lý và kinh doanh công trình
Quyết toán và chuyển giao công trình
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được thực hiện bởi
CQNNCTQ là Bộ GTVT hoặc UBND cấp tỉnh.
66
Đối với đầu tư do Bộ GTVT là CQNNCTQ, trong giai đoạn 2012-2017, Bộ
GTVT đã huy động được khoảng 209.732 tỷ đồng để đầu tư 68 dự án theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, trong đó đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 61 dự án với tổng mức đầu tư là 178.660 tỷ đồng, đang triển khai đầu tư 07 dự án với tổng mức đầu tư là 31.072 tỷ đồng.
Xét theo hình thức đầu tư, hợp đồng BOT có 62 dự án với tổng mức đầu tư 189.452 tỷ đồng; Hợp đồng BT có 04 dự án với tổng mức đầu tư 16.305 tỷ đồng; Hợp đồng BOT kết họp BT có 01 dự án với tổng mức đầu tư 2.451 tỷ đồng và 01 dự án
theo hình thức hợp đồng BOO với tổng mức đầu tư 1.524 tỷ đồng.
Đối với đầu tư do UBND cấp tỉnh là CQNNCTQ, đến nay các địa phương đã huy động được khoảng 144.792 tỷ đồng để đầu tư 104 dự án theo hình thức họp đồng
BOT, BT và BOO, trong đó đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 51 dự án với tổng mức đầu tư là 34.985 tỷ đồng, đang triển khai đầu tư 53 dự án với tổng mức đầu tư khoảng 109.806 tỷ đồng.
Xét theo hình thức đầu tư, hợp đồng BOT có 54 dự án với tổng mức đầu tư
2.1.3.2. Đánh giá đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
87.446 tỷ đồng; Họp đồng BT có 49 dự án với tổng mức đầu tư T 57.225 tỷ đồng; Hợp đồng BOO có 01 dự án với tổng mức đầu tư 124 tỷ đồng.
Trong giai đoạn 2011-2016, trong lĩnh vực đường bộ Việt Nam đã thu hút được 60 dự án mới đầu tư theo hình thức ĐTCT với tổng vốn đầu tư là 121,833,337 triệu đồng với tổng số km đường được xây dựng là 2085 km.
Thứ nhất, những thành tựu chính đạt được
Các thành tựu chính quá trình phát triển hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ của Việt Nam là:
- Quy mô đầu tư lớn: Có những dự án theo hình thức ĐTCT có vốn đầu tư lên
tới hàng nghìn tỷ đồng như: Dự án đường cao tốc Hạ Long- Móng Cái có tổng mức đầu tư 44.000 tỷ đồng, dự án xây dựng đường ô tô cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu 17.000 tỷ đồng, Dự án hầm đường bộ qua Đèo Cả 10.555 tỷ đồng, dự án nâng cấp cải
tạo quốc lộ 20, từ tỉnh Đồng Nai đến tỉnh Lâm Đồng (giai đoạn 1) 4.590 tỷ đồng...
- Đầu tư xây dựng đường bộ được thực hiện trên các tuyến đường giao thông huyết mạch, nối các vùng kinh tế trọng điểm quốc gia, đã có trong quy hoạch giao thông đến năm 2020 và chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020. Các dự án
được thực hiện trên tuyến quốc lộ 1A như Dự án mở rộng quốc lộ 1A đoạn từ
67
Km791A+500 – Km848+875; Dự án hầm đường bộ qua đèo Phú Gia và Phước
Tượng; Dự án hầm đường bộ qua Đèo Cả; Dự án hầm Cổ Mã, đường dẫn và cầu trên tuyến. Các dự án quốc lộ nối các tỉnh, tạo điều kiện giao thương, phát triển kinh tế giữa các vùng kinh tế, tam giác kinh tế như Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 10 đoạn cầu La Uyên - cầu Tân Đệ; Dự án nâng cấp, cải tạo quốc lộ 20, từ tỉnh Đồng Nai đến tỉnh Lâm Đồng.
- Số lượng dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ tăng nhanh qua các giai đoạn: Kể từ khi Nhà nước chính thức thừa nhận đầu tư theo hình
thức ĐTCT thể hiện tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 (đã hết hiệu lực), số dự án tăng từ 13 dự án với tổng vốn đầu tư 36.307 tỷ đồng giai đoạn 2010- 2015 lên 47 dự án giai mới đoạn 2015-2017.
Bảng 4.9. Số lượng dự án theo hình thức ĐTCT phân theo giai đoạn văn bản pháp lý điều chỉnh
STT Giai đoạn Số lượng dự án Tổng vốn đầu tư (tỷ VNĐ) Văn bản pháp lý điều chỉnh
Nghị định 108/2009/NĐ-CP 2010-2015 1 13 36.307,00 Quyết định 71/2010/QĐ-TTg
2015-2017 Nghị định 15/2015/NĐ-CP 2 47 ---
2018 Nghị định 63/2018/NĐ-CP 3 --- ---
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
- Có sự tham gia của nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước: Đầu tư theo hình
thức ĐTCT của Việt Nam thu hút được sự tham gia của nhiều nhà đầu tư, trong đó có những nhà đầu tư chuyên nghiệp trong lĩnh vực xây dựng Đường bộ như Công ty Bitexco với dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, dự án quốc lộ 1A đường tránh thành phố Thanh Hóa; Công ty cổ phần đầu tư hạ tầng kỹ thuật thành phố Hồ
Chí Minh (C.I.I) với dự án cầu Bình Triệu 2 và dự án cầu Sài Gòn 2; Công ty GS Engineering and Construction (Hàn Quốc) với Dự án đường vành đai Tân Sơn Nhất- Bình Lợi; Liên doanh tập đoàn Central Trading and Development (Đài Loan) và Công
ty Trách nhiệm hữu hạn phát triển công nghiệp Tân Thuận) với Dự án đại lộ Nguyễn Văn Linh.
- Kết quả huy động vốn: Từ khi triển khai thực hiện chủ trương đầu tư theo hình thức ĐTCT, cả nước đã huy động được hơn 354.524 tỷ đồng thực hiện đầu tư 172 dự án
hạ tầng giao thông đã chứng tỏ tính đúng đắn trong chủ trương kêu gọi nguồn lực đầu
68
tư của xã hội. Việc triển khai đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo
quy hoạch phát triển ngành, bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, giảm áp lực đối với nợ công, thu hút đầu tư nước ngoài đồng thời kích cầu sản xuất trong nước. Hạ tầng đường bộ phát triển góp phần giảm ùn tắc, tai nạn giao thông. Điều này dẫn tới động lực thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội, hạn chế ô nhiễm môi trường, bảo đảm an ninh- quốc phòng, trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia.
- Hiệu quả kinh tế- xã hội đã được xem xét cụ thể đối với từng quyết định đầu
tư ngay từ bước lập nghiên cứu đầu tư khả thi theo hình thức ĐTCT, bên cạnh việc đánh giá hiệu quả tài chính hoàn vốn đầu tư. Lợi ích kinh tế - xã hội do đầu tư theo hình thức ĐTCT mang lại là rất lớn, khi các công trình đường bộ được đầu tư xây
dựng theo hình thức ĐTCT sẽ tiết kiệm đáng kể chi phí vận tải của chủ phương tiện tham gia giao thông. Người tham gia giao thông đường bộ sử dụng công trình được xây dựng mới hoặc được cải tạo, nâng cấp sẽ tiết kiệm thời gian di chuyển, giảm chi phí tiêu hao nhiên liệu, giảm khấu hao phương tiện so với khi công trình chưa được
đầu tư, cải tạo nâng cấp.
Đối với người sử dụng đường bộ, hiệu quả được thấy rõ nhất là rút ngắn thời gian đi lại, giảm chi phí tiêu hao nhiên liệu, khấu hao phương tiện, đi lại trên tuyến đường an toàn hơn. Ngoài ra, phương tiện ô tô đi lại trong quãng đường giữa hai trạm
thu phí, phương tiện xe máy và xe thô sơ được sử dụng công trình có mức độ phục vụ tốt hơn mà không mất phí. Hiện nay ở Việt Nam có khoảng 37 triệu xe máy là phương tiện đi lại chủ yếu của đa số người dân (so với khoảng gần 3 triệu xe ô tô).
Theo Viện Chiến lược và Phát triển giao thông vận tải (2017) trong một nghiên cứu độc lập đánh giá ảnh hưởng của việc nâng cấp, cải tạo và mở rộng QL1 bằng đánh giá định tính và định lượng trên cơ sở thu thập số liệu từ trạm thu phí, thống kê của Tổng cục Đường bộ Việt Nam, Cục Hàng hải Việt Nam, Cục Đường
thủy nội địa Việt Nam, Cục Đường sắt Việt Nam và áp dụng phương pháp tính toán chi phí vận tải với 13 yếu tố chi phí đầu vào, bao gồm: (ỉ) Chi phí khấu hao cơ bản; (2) Chi phí lãi vay phương tiện; (3) Chi phí nhiên liệu chính; (4) Chi phí vật liệu,
nhiên liệu phụ; (5) Chỉ phí tiền lương và BHXH, BHYT, công đoàn của lái xe, phụ xe (6) Chi phí bảo hiếm phương tiện; (7) Chi phí phí bảo trì đường bộ; (8) Chi phí bảo dưỡng và chi phí sửa chữa thường xuyên; (9) Chi phí sửa chữa lớn; (10) Chi phí săm lốp; (11) Chi phí quản lý; (12) Chỉ phí khác; (13) Chỉ phí giá sử dụng đường bộ. Kết
quả so sánh giữa thời điểm sau đầu tư nâng cấp, cải tạo và mở rộng QL 1 với việc chưa đầu tư cho thấy:
69
Về hiệu quả kinh tế: Lợi ích từ việc cải tạo hạ tầng giao thông mang lại lớn hơn
chi phí phải trả cho các trạm thu phí, đặc biệt là các phương tiện kinh doanh vận tải hoạt động thường xuyên trên QL 1 như xe khách liên tỉnh, xe tải, xe công-ten-nơ.. thông qua việc tiết kiệm nhiên liệu, tăng vận tốc khai thác, giảm thời gian vận chuyển, khấu hao phương tiện. Mức giảm bình quân là 5% chi phí vận tải trên tuyến (đối với chi phí vận tải xe khách 45 chỗ, xe giường nằm đã giảm chi phí vận tải là 7,5% đến 8,2%; đối với vận tải hàng hóa của xe tải, xe công-ten-nơ đã giảm chi phí vận tải từ 1,5% đến 5,3%).
Về hiệu quả xã hội: (i) giảm tai nạn giao thông trên cả 3 tiêu chí: số vụ giảm bình quân 12,7%/năm, số người chết giảm bình quân 5,1%/năm, số người bị thương giảm bình quân 14,8%/năm; (ii) vận chuyển hàng hoá và hành khách nhanh hơn,
thuận lợi hơn; (iii) kết nối nội vùng, liên vùng trên tuyến tốt hơn, góp phần phát triển kinh tế xã hội, hành khách, người dân được sử dụng dịch vụ vận tải chất lượng tốt hơn, thời gian di chuyển nhanh hơn; (iv) hiệu quả bảo vệ môi trường: hạn chế ô nhiễm môi trường do hoạt động vận tải từ việc tăng vận tốc lun hành, tiết kiệm nhiên liệu.
Trong bối cảnh nhiều đoạn đường quốc lộ xuống cấp trầm trọng, vốn đầu tư từ NSNN khó khăn, Bộ GTVT và các địa phương đã triển khai nhiều công trình đầu tư nâng cấp mặt đường; cải tạo, mở rộng một đoạn quốc lộ theo hình thức BOT là hoàn toàn phù hợp với lĩnh vực Chính phủ khuyến khích đầu tư theo hình thức ĐTCT. Đây
là những tuyến đường bộ quan trọng, huyết mạch; tình trạng mặt đường đã bị xuống cấp trầm trọng, quá tải và ùn tắc giao thông, trong khi nguồn vốn nhà nước để duy tu, cải tạo, nâng cấp rất hạn hẹp. Quá trình chuẩn bị đầu tư, các công trình đều được lấy ý
kiến tham gia của các địa phương và các bộ, ngành liên quan. Tuy nhiên, đối với một số dự án BOT, các phương tiện ô tô đang được sử dụng đường bộ miễn phí, sau khi đầu tư nâng cấp, mở rộng không còn miễn phí cho người sử dụng, gây phản ứng của một bộ phận người sử dụng phương tiện đường bộ.
Đối với đầu tư theo hình thức BT, từ năm 2015 đến nay, theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và hiện nay là Nghị định số 63/2015/NĐ-CP của Chính phủ, các công trình đầu tư theo hình thức BT không được thanh toán bằng tiền, vì vậy
giai đoạn này Bộ GTVT không thực hiện dự án BT.
Đối với đầu tư theo hình thức BT do các địa phương là CQNNCTQ, cơ bản triển khai thông qua việc khai thác nguồn lực quỹ đất là chủ yếu. Đến năm 2018 tổng cộng đã có 25 dự án BT được hoàn thành, đưa vào khai thác. Nhờ đó, hệ thống kết
cấu hạ tầng các địa phương đặc biệt các đô thị lớn (Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hà Nội...) đã thay đổi đáng kể trong điều kiện nguồn lực đầu tư công khó khăn,
70
hình thành nhiều khu đô thị hiện đại đồng bộ, đáp ứng nhu cầu phát triển mở rộng
không gian đô thị, các khu công nghiệp, chế xuất và nhu cầu nhà ở cho người dân.
Thứ hai, các hạn chế cơ bản
- Số dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT so với tổng số dự án đầu tư trong xây dựng đường bộ còn thấp, mặc dù số lượng các dự án ĐTCT đường bộ đã tăng nhanh qua các giai đoạn. Trong giai đoạn 2011-2017 mới có 60 dự án theo đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được thực hiện.
- Thời gian thực hiện đầu tư kéo dài. Sự chậm trễ là rất phổ biến trong các công
trình ĐTCT lớn hay nhỏ được triển khai tại Việt Nam. Dự án quốc lộ 1A đoạn tránh thành phố Biên Hòa, nhà đầu tư Công ty cổ phần đầu tư Đồng Thuận là một ví dụ. Chủ trương xây dựng quốc lộ 1A, đoạn tránh thành phố Biên Hòa (sau được đổi tên là
đường Võ Nguyên Giáp) đã có từ rất lâu, báo cáo khả thi cũng đã được Bộ Giao thông Vận tải duyệt từ năm 2002 nhưng đến tháng 7/2010 mới tiến hành khởi công và năm 2014 mới hoàn thành. Dự án Dầu Giây – Phan Thiết đã được Chính phủ giao cho nhà đầu tư Bitexco lập dự án đầu tư từ năm 2008, đến năm 2017, dự án đã phải tách làm
hai hợp phần dự án riêng biệt do không tìm được nhà đầu tư thứ hai.
- Chi phí thực hiện đầu tư tăng cao. Các chi phí thực hiện đầu tư đều lớn hơn so với kế hoạch ban đầu. Có thể kể đến các công trình có chi phí thực hiện tăng cao như dự án BOT xây dựng đại lộ Nguyễn Văn Linh, vốn đầu tư tăng từ 1.659 tỷ
đồng lên 2.100 tỷ đồng, dự án BOT tuyến quốc lộ 1 đoạn thành phố Biên Hòa do Công ty cổ phần đầu tư Đồng Thuận làm chủ đầu tư, vốn đầu tư dự kiến từ 751 tỷ đồng đã lên đến 987 tỷ đồng, dự án BOT cầu Phú Mỹ mức vốn đầu tư dự kiến là
1.806 tỷ đồng đã lên tới 3.402 tỷ đồng.
- Mức phí không hợp lý. Một số công trình đầu tư theo hình thức ĐTCT đã xây dựng mức thu phí không hợp lý, gặp phải sự phản đối của người sử dụng. Việc quản lý thu phí thiếu chặt chẽ và các điều khoản không rõ ràng trong hợp đồng ĐTCT.
Nhiều tuyến đường có quá nhiều trạm thu phí, báo cáo tài chính lại không minh bạch dẫn đến sự bức xúc của công chúng. Ví dụ, các tài xế dùng tiền lẻ để trả phí gây hỗn loạn tại trạm thu phí BOT Biên Hòa trên Quốc lộ 1A đoạn qua huyện Trảng Bom, tỉnh
Đồng Nai vì cho rằng trạm đặt không đúng vị trí và mức phí không hợp lý.
- Có dự án bị trả lại cho chính quyền. Trong các dự án thực hiện theo hình thức ĐTCT có một dự án đã bị nhà đầu tư trả lại cho nhà nước. Ví dụ Dự án cầu Phú Mỹ được nhà đầu tư vận hành, thu phí từ năm 2009 đến năm 2013 thì trả lại dự án cho UBND thành
phố Hồ Chí Minh. Nguyên nhân được nhà đầu tư đưa ra là các điều khoản trong hợp đồng
71
ĐTCT đã không được nhà nước tuân thủ hoặc được thực hiện theo đúng kế hoạch, do vậy
ảnh hưởng đến khả năng thu phí của dự án, thu hồi vốn của chủ đầu tư.
- Nhà nước phải đứng ra bảo lãnh vay vốn cho một số công trình đầu tư. Mặc dù một mục tiêu của các dự án theo hình thức ĐTCT là giảm rủi ro cho nhà nước trong đó có rủi ro về tài chính, giảm nợ công cho Chính phủ. Tuy nhiên trong các dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT của Việt Nam từ trước đến nay có nhiều công trình mà nhà nước phải đứng ra bảo lãnh vay vốn cho nhà đầu tư. Các ví dụ như dự án cầu Phú Mỹ (dự án này sau một thời gian hoạt động không hiệu quả, nhà đầu tư đã tạo sức ép để trả lại dự
án cho nhà nước); dự án xây dựng hầm đường bộ qua đèo Cả đã được Thủ tướng đồng ý bảo lãnh cho nhà đầu tư vay vốn theo quyết định số 44/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
Thứ ba, các nguyên nhân chính của hạn chế
Các nguyên nhân gây ra hạn chế của đầu tư theo hình thức ĐTCT xuất phát trong tất cả các giai đoạn của quá trình thực hiện đầu tư. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, việc xây dựng báo cáo nghiên cứu khả thi không chính xác dẫn tới việc xác định
tổng mức đầu tư, khả năng thu phí, thu hồi vốn không chính xác. Trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng đầu tư, việc lựa chọn nhà đầu tư là khá khó khăn khiến nhiều dự án không có nhà đầu tư tư nhân tham gia đấu thầu. Trong quá trình đấu thầu, nhiều nhà đầu tư đã bỏ thầu với giá thấp, do vậy nếu trúng thầu không thể thực
hiện được hoặc không đảm bảo chất lượng công trình. Hợp đồng dự án ĐTCT còn chưa theo quy chuẩn chung, các điều khoản trong hợp đồng còn chưa rõ ràng, chi tiết. Trong giai đoạn thực hiện hợp đồng đầu tư, công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều
bất cập làm chậm tiến độ thực hiện xây dựng công trình, việc những bất định về chính sách, kế hoạch kinh tế, xã hội, giao thông của cơ quan quản lý nhà nước khiến cho hoạt động đầu tư gặp khó khăn.
Các nguyên nhân nói trên xuất phát từ nhiều phía, bao gồm cả từ phía nhà nước,
phía tư nhân, phía các tổ chức có liên quan. Nguyên nhân đến từ phía nhà nước, do các văn bản quản lý nhà nước về ĐTCT chưa đầy đủ, rõ ràng, sự bất định về chính sách, quy hoạch, kế hoạch kinh tế, xã hội, giao thông. Nguyên nhân đến từ khu vực tư nhân
bao gồm vốn hạn chế, các nhà đầu tư còn phải dựa vào vốn đi vay quá nhiều, không có khả năng vay vốn dẫn tới không thể tham gia vào các công trình đầu tư xây dựng theo hình thức ĐTCT lớn, hoặc cần phải liên danh nhiều nhà đầu tư, dẫn tới việc quản lý khó khăn. Ngoài ra năng lực quản lý dự án của khu vực tư nhân còn hạn chế khiến cho
tình trạng chi phí đầu tư lên cao, nhiều công trình phải kéo dài thời gian thực hiện. Ngoài ra còn có các nguyên nhân đến từ người sử dụng dịch vụ, nguyên nhân đến từ
72
các tổ chức tài chính, tổ chức đào tạo, hỗ trợ khác.
Kể từ khi đầu tư theo hình thức ĐTCT được công nhận dưới hình thức BOT, BOT và BT năm 1996 và thuật ngữ ĐTCT chính thức được đưa vào văn bản chính sách năm 2010, Việt Nam vẫn đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Bước đầu khi xây dựng hệ thống chính sách, các cơ quan nhà nước với hạn chế về kinh nghiệm xây dựng chính sách ĐTCT nên các phương pháp tiếp cận chủ yếu điều chỉnh hình thức đầu tư tư nhân và đầu tư công, đầu tư trực tiếp nước ngoài, hầu như chưa xét đến tính đặc thù của đầu
tư theo hình thức ĐTCT. Đây là nguyên nhân cơ bản của các bất cập trong hệ thống văn bản chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT. Giai đoạn từ năm 2010-2015, đầu tư theo hình thức ĐTCT được triển khai rất hạn chế và chủ yếu phổ biến là hình thức
đầu tư công, đầu tư tư nhân và FDI.
Từ phân tích ở trên, tác giả khẳng định:
- Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ.
Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có mặt tại Việt Nam dưới dạng hợp đồng BOT, BTO và BT từ những năm 90 của thế kỷ 20. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đã được thể hiện trong một số văn bản pháp luật, bắt đầu
từ Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1996 với quy định về hình thức BOT, BTO và BT, Nghị định 77/NĐ-CP năm 1997 quy định việc áp dụng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho đầu tư trong nước, Nghị định 62/NĐ-CP năm 1998 mở rộng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho các nhà đầu tư nước ngoài. Đây là những văn
bản pháp lý đầu tiên thể hiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam.
Hiện nay, CSNN đối với đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam được thể hiện thông qua các chiến lược, quy hoạch, luật, nghị định, thông tư và quyết
định liên quan đến đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng đường bộ, cụ thể là:
- Các chiến lược và quy hoạch về GTVT và giao thông đường bộ của Nhà nước như
+ Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030
73
+ Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam
+ Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam
+ Quy hoạch tổng thể an toàn giao thông đường bộ
+ Quy hoạch chi tiết đường bộ cao tốc Bắc- Nam phía Đông
+ Quy hoạch phát triển vành đai kinh tế ven biển Vịnh Bắc Bộ
+ Quy hoạch phát triển GTVT vùng kinh tế trọng điểm vùng đồng bằng sông Cửu
Long
+ Quy hoạch tổng thể hạ tầng kỹ thuật dải ven biển miền Trung
+ Quy hoạch xây dựng GTVT vùng Thủ đô Hà Nội, GTVT vùng Thành phố Hồ
Chí Minh
+ Quy hoạch phát triển GTVT Thủ đô Hà Nội
+ Quy hoạch phát triển GTVT Thành phố Hồ Chí Minh.
- Các luật quy định về hoạt động đầu tư, việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, hoạt động xây dựng và đầu tư xây dựng công trình, quản lý và sử dụng đất đai, kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ gồm:
+ Luật đầu tư công số 49/2014/QH13
+ Luật đầu tư số 67/2014/QH13
+ Luật đấu thầu số 43/2013/QH13
+ Luật ngân sách Nhà nước
+ Luật giao thông đường bộ số 23/2008/QH ngày 13/11/2007
+ Luật xây dựng số 50/2014/QH13
+ Luật đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013
+ Luật bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 ngày 23/06/2014
+ Luật phí và lệ phí số 97/2015/QH2013 ngày 25/11/2015
+ Luật giá số 11/2012/QH13 ngày 20/06/2012
+ Luật quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 ngày 21/06/2017
+ Luật trưng mua, trưng dụng tài sản số 15/2008/QH12 ngày 3/06/2008
+ Luật thực hành tiếp kiệm chống lãng phí số 44/2013/QH ngày 26/11/2013
- Các Nghị định hướng dẫn luật liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ gồm:
74
+ Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT
+ Nghị định 30/2015/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật
Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.
+ Nghị quyết số 66/2013/QH13 ngày 29/11/2013 của Quốc hội về việc điều chỉnh một số nội dung đầu tư xây dựng đường Hồ Chí Minh theo Nghị định số 38/2004/QH11.
- Các thông tư hướng dẫn nghị định và các quyết định liên quan đến đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ gồm:
+ Thông tư số 02/2016/TT-BKHĐT ngày 01/03/2016 hướng dẫn lựa chọn sơ bộ dự án, lập, thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT;
+ Thông tư số 06/2016/TT-BKHĐT ngày 28/6/2016 hướng dẫn thực hiện một
số điều của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư
theo hình thức ĐTCT;
+ Thông tư số 10/2016/TT-BKHĐT ngày 22/7/2016 quy định chi tiết việc giám
sát, theo dõi và kiểm tra hoạt động đấu thầu;
+ Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT ngày 29/9/2016 hướng dẫn lập hồ sơ mời
sơ tuyển, hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức
ĐTCT.
+ Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 quy định một số nội dung về
quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT và chi phí lựa chọn nhà
đầu tư (thay thế Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011);
+ Thông tư số 183/2015/TT-BTC ngày 17/11/2015 hướng dẫn thực hiện thanh
toán bằng quỹ đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư xây dựng - chuyển giao quy
định tại Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg ngày 26/06/2015 của Thủ tướng Chính phủ;
+ Thông tư số 75/2017/TT-BTC ngày 21/7/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của
Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 quy định nội dung về quản lý tài chính đối
với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT và chi phí lựa chọn nhà đầu tư.
+ Thông tư số 86/2015/TT-BGTVT ngày 31/12/2015 hướng dẫn chi tiết vê lĩnh
vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT
thuộc lĩnh vực giao thông vận tải;
75
+ Thông tư số 35/2016/TT-BGTVT ngày 15/11/2016 quy định mức giá tối đa
dịch vụ sử dụng đường bộ các dự án đầu tư xây dựng đường bộ để kinh doanh do Bộ
GTVT quản lý;
+ Thông tư số 49/2016/TT-BGTVT ngày 30/12/2016 quy định về xây dựng, tố
chức và hoạt động của trạm thu phí dịch vụ sử dụng đường bộ;
+ Thông tư số 37/2018/TT-BGTVT ngày 07/6/2018 quy định về quản lý, khai
thác và bảo trì đường bộ (thay thế Thông tư số 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013
và Thông tư số 10/2010/TT-BGTVT ngày 19/4/2010).
+ Quyết định số 2777/QĐ-BGTVT ngày 03/8/2015 ban hành quy định tô chức
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của CQNNCTQ ký kết và thực hiện hợp đồng các dự
án đầu tư theo hình thức ĐTCT do Bộ GTVT quản lý;
+ Quyết định số 4255/QĐ-BGTVT ngày 01/12/2015 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ban quản lý dự án đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT do Bộ GTVT quản lý.
Mục tiêu tổng thể của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng Đường bộ Việt Nam là nhằm phát triển Đường bộ. Mục tiêu chung này được nêu trong Chiến lược phát triển giao thông vận tải (điều chỉnh năm 2013), trong đó nêu rõ phát triển hình thức ĐTCT để phát triển KCHT giao thông.
Mục tiêu cụ thể thứ nhất của chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam là huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển hệ thống hạ tầng đường bộ quốc gia. Nội dung này thể hiện ở Chiến lược phát triển giao thông vận tải điều chỉnh năm 2013, trong đó nêu rõ phát triển hình thức ĐTCT là một trong những chính sách tạo vốn phát triển KCHT giao thông. Mục tiêu này còn được thể hiện tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT, trong đó xác định nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi phải thể hiện khả năng huy động vốn
để thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Tiếp sau mục tiêu huy động vốn từ khu vực tư nhân, các chính sách còn hướng tới mục tiêu cụ thể thứ hai là nâng cao chất lượng công trình, thể hiện ở quy định về yêu
cầu kỹ thuật, công nghệ, tiêu chuẩn, chất lượng công trình xây dựng, sản phẩm hoặc dịch vụ cung cấp trong lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (Nghị định số 63/20185/NĐ-CP).
76
Mục tiêu cụ thể thứ ba là tăng hiệu quả tài chính và kinh tế- xã hội của đầu tư, được thể hiện ở yêu cầu về lợi nhuận và hiệu quả kinh tế xã hội của đầu tư trong nội
dung báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (Nghị định số 63/20185/NĐ-CP).
Mục tiêu cụ thể thứ tư là tăng cường năng lực của các bên tham gia đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, thể hiện ở yêu cầu năng lực của nhà đầu tư
trong hồ sơ đề xuất của nhà đầu tư và quyết định chủ trương đầu tư do nhà đầu tư đề xuất, cũng như xác định trách nhiệm QLNN là tổ chức đào tạo, tăng cường năng lực thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Các mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Phát triển đường bộ Việt Nam
Nâng cao chất lượng đường bộ
Tăng hiệu quả đầu tư
Tăng cường năng lực
Huy động vốn cho xây dựng đường bộ
Tăng vốn đầu tư tư nhân
Giảm gánh nặng ngân sách
Nâng cao chất lượng công trình
Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ
Thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh
Tiếp nhận công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư
ở Việt Nam có thể được hệ thống lại như hình 4.2.
Hình 4.2: Mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Những phân tích ở trên cho thấy chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay chủ yếu nhằm thu hút vốn đầu tư
của khu vực tư nhân, nâng cao chất lượng công trình, tăng hiệu quả đầu tư và tăng
cường năng lực các bên. Đây là những mục tiêu quan trọng của chính sách đối với
ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ và khá tương đồng với mục tiêu chính
sách của các nước trên thế giới nói chung, các nước đang phát triển có ngân sách
nhà nước cho xây dựng đường bộ còn hạn chế và đang trong giai đoạn đầu phát
triển ĐTCT nói riêng.
77
Tuy nhiên, các mục tiêu này chưa rõ ràng, cụ thể, chưa hướng tới lợi ích bền
vững, lâu dài, chưa giúp giải quyết thấu đáo các vấn đề nảy sinh trong quá trình dự án,
cụ thể là:
- Mục tiêu cụ thể thứ hai là cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ thông qua tiêu
chí sản phẩm, dịch vụ đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng rất khó
lượng hóa được. Mục tiêu này lấy nhu cầu người sử dụng làm chuẩn, khó xác định
chính xác bởi nó phụ thuộc vào năng lực và nhu cầu của người sử dụng.
- Mục tiêu cụ thể thứ ba về tăng hiệu quả đầu tư, tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu
tư có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh còn hạn chế và chưa đầy đủ để
đạt được mục tiêu này. So với thông lệ quốc tế, để tăng hiệu quả đầu tư cần tăng
hiệu quả sử dụng vốn (thông qua đảm bảo giá trị đồng tiền) và hiệu quả sử dụng
các nguồn lực khác như công nghệ, nhân lực, quản lý, thì tiêu chí “thu hồi vốn từ
hoạt động kinh doanh” chưa đầy đủ. Hơn nữa theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP và
hiện nay là Nghị định 63/2018/NĐ-CP, đây không phải là tiêu chí bắt buộc mà chỉ
là tiêu chí bổ sung, vì vậy mục tiêu này không đặt ra đối với tất cả các dự án đầu
ĐTCT đường bộ.
- Mục tiêu cụ thể thứ tư thể hiện ở tiêu chí lựa chọn dự án ĐTCT phải có khả
năng thu hút và tiếp nhận công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư, tuy nhiên
trong các chính sách bộ phận không có quy định, giải pháp cụ thể để thực hiện mục
tiêu này.
Đánh giá về ý kiến “Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ Việt Nam là rõ ràng, đúng đắn”, có 5,88% người được hỏi rất
không đồng ý, 17,65% không đồng ý, 23,53 trung lập, 37,65 đồng ý và 15,29% rất
đồng ý với ý kiến này (Hình 4.3)
Hình 4.3: Đánh giá tính rõ ràng, đúng đắn của mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Nguồn: Điều tra của tác giả
78
Nguyên tắc chung của đầu tư theo hình thức ĐTCT được xác định là:
- Phù hợp với các chiến lược, các quy hoạch và kế hoạch về phát triển kinh tế -
xã hội của đất nước, quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, địa phương.
- Đảm bảo đầu tư tập trung, hiệu quả, không để thất thoát, lãng phí
- Đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ
đường bộ
- Đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư
- Đảm bảo bình đẳng giữa các nhà đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở cạnh
tranh, minh bạch và công bằng, hiệu quả, theo tập quán và thông lệ quốc tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam;
Hệ thống nguyên tắc trên đã đưa ra được các nguyên tắc cơ bản để thực hiện
chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là đảm bảo mục tiêu thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân và lựa chọn nhà đầu tư theo nguyên tắc cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả.
Tuy nhiên, các nguyên tắc thực hiện chính sách còn bị đánh giá là chưa đầy đủ,
chung chung, khó vận dụng.
Một số nguyên tắc quan trọng để thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ mà các nước có hình thức
ĐTCT khá phát triển như Canada, Úc, Hàn Quốc vận dụng lại không được khẳng định trong các văn bản của quản lý nhà nước ở Việt Nam, đó là nguyên tắc cân bằng lợi ích về kinh tế (đảm bảo giá trị đồng tiền cho nhà nước và lợi ích cho nhà đầu tư tư nhân).
Như vậy các nguyên tắc thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đầy đủ, chưa tạo chuẩn mực cho các hành vi sáng tạo trong khuôn khổ pháp luật của đối tượng chính
sách như các cơ quan QLNN đối với ĐTCT, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư tư nhân và các bên có liên quan khác.
Chính sách, quy định về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay nhằm các mục tiêu sau:
79
- Xây dựng được danh mục dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT;
- Có được báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Để thực hiện các mục tiêu trên, CSNN đã đưa ra các nguyên tắc và tiêu chí lựa
chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Đối với đề xuất đầu tư, các đề xuất trong danh mục được lựa chọn phải đáp ứng
hệ thống tiêu chí:
- Phù hợp với quy hoạch và kế hoạch phát triển của ngành, vùng; kế hoạch phát
triển kinh tế- xã hội địa phương;
- Không trùng lặp với dự án đã có quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư;
- Có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh;
- Phù hợp với khả năng cân đối phần nhà nước tham gia trong đầu tư theo hình
thức ĐTCT.
Bộ GTVT và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập đề xuất đầu tư, nhà đầu tư tư nhân có thể chủ động đưa ra đề xuất đầu tư ngoài các dự án, danh mục dự án do Bộ GTVT và UBND cấp tỉnh phê duyệt và công bố.
Đối với báo cáo nghiên cứu khả thi, các nhóm tiêu chí lựa chọn là:
- Sự cần thiết của việc thực hiện đầu tư;
- Đánh giá các yếu tố cơ bản của đầu tư;
- Tính khả thi của đầu tư;
- Hiệu quả của đầu tư.
Bộ GTVT và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư làm cơ sở lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư tư nhân và đàm phán
hợp đồng đầu tư. Đối với đầu tư do nhà đầu tư tư nhân đề xuất thì nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu khả thi.
Về thẩm quyền thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, Hội đồng thẩm định nhà
nước thẩm định dự án đường bộ quan trọng quốc gia, Bộ trưởng Bộ GTVT, Chủ tịch
UBND cấp tỉnh giao đơn vị đầu mối quản lý về hoạt động ĐTCT tổ chức thẩm định dự
án nhóm A và nhóm B.
Về thẩm quyền phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đường bộ quan trọng quốc gia, Bộ trưởng
Bộ GTVT, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi dự án nhóm
80
A và nhóm B.
Để khuyến khích nhà đầu tư tham gia lập đề xuất đầu tư và báo cáo nghiên
cứu khả thi, Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định ưu đãi trong quá trình đánh giá về
tài chính - thương mại để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án ĐTCT (trình bày tại
mục 4.2.5. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức ĐTCT).
Việc lựa chọn và chuẩn bị đầu tư được tiến hành theo Hình 4.4.
1. Lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi
↓
2. Tổ chức thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi
↓
3. Quyết định chủ trương đầu tư
↓
4. Công bố dự án
↓
5. Lập báo cáo nghiên cứu khả thi
↓
6. Tổ chức thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi
↓
7. Phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
Hình 4.4. Quy trình xác định, lựa chọn, chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT
Nguồn: Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về Đầu tư theo hình thức ĐTCT
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và sau đó được thay thế bởi Nghị định số
63/2016/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT đã xác định mục tiêu, từ đó có được các đề xuất đầu tư, danh mục dự án và thuyết minh dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Tăng cường vai trò chủ động của nhà nước trong việc lập,
đề xuất đầu tư và mời gọi, lựa chọn nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia ngay từ giai đoạn đầu của quy trình đầu tư thông qua phương thức đấu thầu rộng rãi để lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Điều này phù hợp với thông lệ quốc tế để đảm bảo sự cạnh tranh giữa các nhà đầu tư. Việt Nam cũng đã có chủ trương triển khai chương trình ĐTCT theo một danh mục các dự án xác định, tạo nên một thị trường ĐTCT thương
81
mại ở Việt Nam, đồng thời khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tích cực đưa ra đề xuất dự
án thông qua việc ưu đãi nhà đầu tư có báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất đầu tư trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Mức ưu đãi này được đánh giá là thỏa đáng và đủ khuyến khích nhà đầu tư tư nhân chủ động tham gia lập đề xuất.
Trong các tiêu chí lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT, tính phù hợp và nhất quán của chính sách được được đưa vào tiêu chí hàng đầu, thể hiện ở yêu cầu đầu tư phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và địa phương. Tính thương mại của đầu tư cũng được đưa vào ưu tiên lựa chọn với tiêu chí ưu tiên
cho đầu tư có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh, có khả năng hoàn vốn cao để đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Đối với báo cáo nghiên cứu khả thi, đầu tư phải đảm bảo tính hợp lý, cần thiết, khả thi và hiệu quả tài chính. Những tiêu chí
này giúp có được các đề xuất đầu tư, danh mục dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi tốt, góp phần thực hiện các mục tiêu và đảm bảo nguyên tắc chính sách chung đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
Sau gần 4 năm thực hiện Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và sau đó là Nghị định
số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Việt Nam đã xây dựng được danh mục dự án ĐTCT đường bộ và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư.
Tuy nhiên chính sách về lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức
ĐTCT còn một số tồn tại như:
- Hệ thống tiêu chí lựa chọn đầu tư chưa đầy đủ, rõ ràng. Nghị định 63/2015/NĐ-CP mới chỉ nêu ra 5 tiêu chí bắt buộc lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Những tiêu chí này còn chung chung, chưa có công
cụ đo lường, chưa ban hành văn bản hướng dẫn lựa chọn đầu tư theo hình thức ĐTCT như tiêu chí xác định, lựa chọn đề xuất đầu tư. Sự thiếu vắng những văn bản hướng dẫn này gây khó khăn cho nhà đầu tư, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan trong việc thực hiện.
- Một trong những công cụ để đánh giá đầu tư trước khi đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư tư nhân là sử dụng phương pháp phân tích giá trị đồng tiền. Trong khi phương pháp phân tích giá trị đồng tiền là một hình thức khá phổ biến ở các quốc gia
trên thế giới và xuất hiện trong hầu hết mọi cuốn sách, nghiên cứu về ĐTCT, thì ở Việt Nam, thuật ngữ “giá trị đồng tiền” lại chưa từng xuất hiện trong bất kỳ chính sách, quy định hay văn bản pháp quy nào liên quan đến đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Tiêu chí lựa chọn đề xuất có khả năng cung cấp sản phẩm và dịch vụ đạt chất
lượng theo nhu cầu của người sử dụng là khó có căn cứ đánh giá, bởi nhu cầu của
82
người sử dụng thường không ổn định, hay thay đổi theo thời gian và còn phụ thuộc
vào điều kiện, năng lực của bản thân người sử dụng.
- Quy trình phê duyệt phần vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và phê duyệt chủ trương đầu tư có sử dụng vốn nhà nước còn chồng chéo, chưa rõ ràng. Luật Đầu tư công (Điều 33) quy định “Trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án ĐTCT thực hiện theo quy định của Chính phủ” nhưng trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thực hiện lại không quy định nội dung này. Ngoài ra, Nghị định 63/2018/NĐ-CP
quy định về “quyết định chủ trương sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia dự án” và dẫn chiếu lại pháp luật về đầu tư công, trong khi pháp luật về đầu tư công không có nội dung này.
- Quy định về nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư chỉ bao gồm vốn đầu tư công (vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài) trong khi nguồn vốn này ngày càng hạn hẹp.
- Quy định mức vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư chưa thống nhất với pháp luật về đầu tư công. Nghị định 63/2018/NĐ-CP quy định, với các dự án có tổng vốn đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở xuống, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư. Với các dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ
đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 20% đối với phần vốn từ 1.500 tỷ đồng trở xuống, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 10% đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng. Việc quy định ngưỡng 1.500 tỷ đồng như hiện nay là không phù hợp bởi theo pháp
luật về đầu tư công, dự án ĐTCT đã được phân loại theo tiêu chí: dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, B và C. Ngoài ra, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP phân loại dự án theo quy định tại Luật Đầu tư công (phân nhóm quan trọng quốc gia, nhóm A, B, C theo tiêu chí quy mô của “vốn đầu tư công”). Tuy nhiên, đặc thù của đầu tư theo hình
thức ĐTCT không chỉ sử dụng vốn đầu tư công mà phần lớn là huy động vốn của nhà đầu tư tư nhân.
- Việc phân loại đầu tư chỉ dựa vào quy mô vốn đầu tư công dẫn đến trình tự,
thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư theo hình thức ĐTCT có sử dụng vốn đầu tư công và không sử dụng vốn đầu tư công không phù hợp. Thứ nhất, việc phân loại chỉ dựa vào quy mô vốn đầu tư công chứ không dựa vào quy mô dự án ĐTCT (bao gồm cả vốn đầu tư công và vốn đầu tư tư nhân). Thứ hai, về bản chất các dự án ĐTCT nhóm A
(không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có quy mô lớn, có ảnh hưởng, tác động lớn tới kinh tế- xã hội và người dân. Trong khi đó chính sách lại
83
quy định dự án ĐTCT nhóm A có vốn nhà nước tham gia (kể cả sử dụng nhiều hay ít
vốn nhà nước) đều yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án ĐTCT nhóm A không có vốn góp của Nhà nước thì không cần thực hiện thủ tục này.
- Thiếu quy định về trình tự, hình thức tham vấn của chính quyền địa phương với người dân trong khu vực công trình đường bộ và các bên liên quan về phương án bồi thường, tái định cư, vị trí đặt trạm thu phí, mức giá sử dụng dịch vụ
- Các số liệu đầu vào của dự báo phụ thuộc khá nhiều vào các biến số kinh tế vĩ
mô và việc thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh tế - xã hội, do vậy, nhiều dự án khi đưa vào khai thác số liệu dự báo khác với số liệu thực tế. Quy định về công tác phân tích, dự báo nhu cầu giao thông đã có nhưng dữ liệu đầu vào và phương pháp
thực hiện chưa được chuẩn hóa, nhà đầu tư và các đơn vị tư vấn có thể thực hiện theo nhiều cách khác nhau dẫn đến việc rất khó kiểm chứng và đánh giá hiệu quả thực sự của hoạt động đầu tư.
Theo điều tra của tác giả, đánh giá chung của doanh nghiệp về ý kiến “Tiêu chí
lựa chọn đề xuất đầu tư là đầy đủ” đạt trung bình 3,7/5, đánh giá “Tiêu chí lựa chọn đề
xuất đầu tư là phù hợp” đạt 4,1/5 và đánh giá “Tiêu chí thẩm định báo cáo nghiên cứu
khả thi là rõ ràng” đạt 4,3/5 (Hình 4.5).
1. Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là đầy đủ
2. Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là phù hợp
3. Tiêu chí thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi là rõ ràng
Hình 4.5. Đánh giá chính sách xác định và chuẩn bị đầu tư
Nguồn: Điều tra của tác giả
Các phương thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ được quy định
tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP bao gồm: Hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao
(BOT), hợp đồng xây dựng- chuyển giao- kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng- chuyển
84
giao (BT), hợp đồng xây dựng- sở hữu- kinh doanh (BOO), hợp đồng xây dựng- chuyển
giao- thuê dịch vụ (BTL), hợp đồng xây dựng- thuê dịch vụ- chuyển giao (BLT).
Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng cho đầu tư theo hình thức ĐTCT đã
xác định những loại hình hợp đồng ĐTCT và đặc điểm của từng loại hình trong xây
dựng đường bộ ở Việt Nam. Đây là những loại hình hợp đồng phổ biến trong đầu tư
xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT. Đối với từng loại hợp đồng, chính sách
cũng đã đưa ra quy định chung để xác định loại hợp đồng, trách nhiệm chính của nhà
nước và nhà đầu tư tư nhân trong quá trình đầu tư (Hộp 2.1).
- Hợp đồng BOT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, được quyền kinh doanh công trình
trong một thời hạn nhất định rồi chuyển giao cho CQNNCTQ.
- Hợp đồng BTO: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ rồi chuyển giao cho CQNNCTQ và
được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng BT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ rồi chuyển giao công trình cho
CQNNCTQ, được thanh toán bằng quỹ đất.
- Hợp đồng BOO: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, sở hữu và được quyền kinh doanh
công trình trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng BTL: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, chuyển giao cho CQNNCTQ và
được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ
thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư.
- Hợp đồng BLT: nhà đầu tư xây dựng công trình đường bộ, được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ
sở vận hành, khai thác công trình trong một thời hạn nhất định; CQNNCTQ thuê dịch vụ và thanh toán
cho nhà đầu tư; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao lại cho CQNNCTQ.
Nguồn: Tổng hợp từ Nghị định số 63/2018/NĐ-CP
Tuy nhiên, chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức
ĐTCT còn một số tồn tại là:
- Chưa xác định được mục tiêu chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng cho
đầu tư và các nguyên tắc để thực hiện mục tiêu đó.
- Chưa có quy định về tiêu chí và quy trình lựa chọn hình thức hợp đồng cho dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và các văn bản có liên
quan chỉ xác định tên các loại hình hợp đồng ĐTCT chứ không quy định điều kiện, tiêu chí cụ thể để áp dụng từng loại hợp đồng. Việc lựa chọn hình thức hợp đồng hoàn
85
toàn do các bên ký hợp đồng quyết định. Thực tế này ảnh hưởng đến cả hai bên đối tác
nhà nước và nhà đầu tư trên một số khía cạnh sau:
Từ phía CQNN có thẩm quyền: CQNN có thẩm quyền là một bên đối tác ký kết hợp đồng dự án ĐTCT và cùng ra quyết định về loại hình dự án. Một trong những trách nhiệm của CQNN có thẩm quyền là đảm bảo cho dự án thực hiện được mục tiêu của QLNN cũng như mục tiêu dự án đề ra. Những mục tiêu này phải được quán triệt trong suốt quá trình dự án, trong đó có khâu lựa chọn loại hình dự án. Thiếu chính sách, quy định về lựa chọn loại hình cho dự án ĐTCT gây khó khăn cho CQNN có
thẩm quyền trong lựa chọn loại hình hợp đồng dự án phù hợp với mục tiêu thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, thiếu căn cứ ra quyết định và ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu cuối cùng của dự án khi lựa chọn phải hình thức không phù hợp.
Từ phía nhà đầu tư tư nhân: Do chưa có quy định về lựa chọn loại hình hợp đồng dự án ĐTCT, nhà đầu tư thiếu căn cứ pháp lý để lựa chọn loại hình dự án. Việc lựa chọn hình thức nào phụ thuộc vào kinh nghiệm của nhà đầu tư, hướng tới lợi ích ngắn hạn. Nhà đầu tư có xu hướng chọn những loại hình có lợi cho mình trong ngắn
hạn. Điều này có thể đi ngược lại lợi ích nhà nước, thất thoát tài nguyên quốc gia, đồng thời ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững lâu dài của khu vực tư nhân.
- Quy định về các loại hình hợp đồng ĐTCT chỉ dừng ở khái niệm, chưa có
hướng dẫn cụ thể, chi tiết cho từng hình thức hợp đồng.
- Chưa ban hành hợp đồng mẫu cho các loại hình hợp đồng và chưa được luật
hóa, do đó nội dung hợp đồng ở các dự án đầu tư có sự khác nhau.
- Chưa có quy định về đầu tư kết hợp nhiều hình thức hợp đồng (như BOT kết
hợp BT, BTO...).
- Đối với hình thức hợp đồng BT, nghị định 63/2018/NĐ-CP đã có một chương riêng cho hình thức này. Tuy nhiên dự án BT có tính chất khác với đầu tư thực hiện theo các loại hợp đồng còn lại- công trình BT được thực hiện như công trình đầu tư bằng vốn
nhà nước, sau khi hoàn thành xây dựng, nhà đầu tư chuyển giao cho nhà nước. Trong quá trình thực hiện, quỹ đất để thanh toán cho các công trình BT ngày càng hạn chế, trong khi đó các hình thức thanh toán cho nhà đầu tư BT như nhượng quyền kinh doanh, khai thác
công trình, dịch vụ cho nhà đầu tư chỉ quy định chung chung là theo pháp luật chuyên ngành, không quy định chi tiết nên thực tế không áp dụng được. Ngoài ra, công trình xây dựng đường bộ theo hình thức BT được giám sát chất lượng, thanh toán và quyết toán như quy định đối với một công trình đầu tư công. Tuy nhiên, chính sách hiện nay lại chỉ quy
định bắt buộc phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi ở mức thiết kế cơ sở. Điều này một
86
mặt khó đảm bảo đánh giá chính xác giá trị công trình đường bộ theo hình thức BT để bố
trí nguồn đất thanh toán phù hợp trả cho nhà đầu tư, đồng thời có thể dẫn đến sai khác nhiều so với giá trị công trình được thanh quyết toán.
Thực tế ở Việt Nam hiện nay, đa số đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT áp dụng hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT. Hình thức hợp đồng BT được nhiều nhà đầu tư quan tâm bởi với cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, khung giá đất áp dụng để tính toán trả cho nhà đầu tư tư nhân thấp hơn nhiều so với giá thực tế thị trường, đem lại lợi nhuận cao cho nhà đầu tư. Một lý do khác khiến hình thức BT hấp dẫn nhà
đầu tư là do họ hướng tới mục tiêu tìm kiếm công việc xây lắp hơn là đầu tư dài hạn. Hình thức BOT và BTO ít hấp dẫn nhà đầu tư bởi thời gian hoàn vốn kéo dài đi kèm với nhiều rủi ro về chính sách, pháp lý, thị trường. 4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT
Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT nhằm các
mục tiêu sau:
- Lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực phù hợp thực hiện đầu tư; - Ký kết được hợp đồng giữa CQNN có thẩm quyền và nhà đầu tư. Để thực hiện được các mục tiêu trên, nguyên tắc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết
hợp đồng thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT là:
- Lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh; - Công khai, minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư; - Nhà đầu tư được lựa chọn phải đáp ứng các tiêu chuẩn theo quy định.
Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam hiện nay chủ yếu được quy định tại Nghị định số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.
Nghị định số 63/2015/NĐ-CP quy định trình tự các bước tiến hành lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện dự án theo hình thức ĐTCT bao gồm: (i) lựa chọn nhà đầu tư, (ii) ký kết thỏa thuận đầu tư, (iii) cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu
tư, (iv) ký kết hợp đồng đầu tư. Quy định này đã đưa ra hướng dẫn cụ thể từng bước cho việc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đàu tư theo hình thức ĐTCT, quy định các nội dung cơ bản của hợp đồng đầu tư tạo khuôn khổ chung và căn cứ pháp lý cho việc xây dựng hợp đồng cho các dự án ĐTCT cụ thể.
Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định hình thức lựa chọn nhà đầu tư bao gồm đấu thầu rộng rãi quốc tế, đấu thầu rộng rãi trong nước và chỉ định nhà đầu tư. Đấu thầu rộng rãi quốc tế là áp dụng bắt buộc trong lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT, ngoại trừ trường hợp phải áp dụng đấu thầu rộng rãi trong nước và chỉ định
87
nhà đầu tư. Đấu thầu rộng rãi trong nước áp dụng khi nhà đầu tư nước ngoài không tham dự sơ tuyển quốc tế hoặc không trúng sơ tuyển quốc tế, dự án ĐTCT nhóm C, đầu tư sử dụng đất có tổng chi phí thực hiện dưới 120 tỷ đồng. Chỉ định nhà đầu tư thực hiện áp dụng khi “chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và đáp ứng yêu cầu của hồ sơ mời sơ tuyển; chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển, chỉ có một nhà đầu tư có khả năng thực hiện, do nhà đầu tư đề xuất đáp ứng yêu cầu thực hiện đầu tư khả thi và hiệu quả cao nhất được Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện về báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất đầu tư (đối với dự án nhóm C) được
phê duyệt; Nhà đầu tư đề xuất giá dịch vụ hoặc vốn góp của Nhà nước hoặc lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước hợp lý; Đáp ứng yêu cầu bảo vệ chủ quyền quốc gia, biên giới quốc gia, hải đảo” (Nghị định 30/2015/NĐ-CP).
Quy trình và tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự sơ tuyển được quy định cụ thể, trong đó quy định tiêu chí đánh giá về năng lực và kinh nghiệm của nhà đầu tư bao gồm: (i) Năng lực tài chính (Giá trị tài sản ròng bình quân, vốn chủ sở hữu, khả năng thu xếp vốn vay); (ii) Kinh nghiệm của nhà đầu tư; (iii) Phương pháp triển khai thực hiện đầu
tư sơ bộ, năng lực triển khai đầu tư và cam kết thực hiện đầu tư (Cách tiếp cận và phương pháp luận; Cách thức triển khai đầu tư) (Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT).
Trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, Nghị định 63/2018/NĐ-CP quy định nhà đầu tư được hưởng ưu đãi khi có báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất đầu
tư được Bộ GTVT và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt (Hộp 2.2). Ưu đãi đối với nhà đầu tư đề xuất đầu tư theo hình thức ĐTCT là phù hợp với thông lệ quốc tế của các nước như Hàn Quốc, Ấn Độ, Philippines, Indonesia, Chile...) và có sự nhất quán
“1. Trường hợp áp dụng phương pháp giá dịch vụ, nhà đầu tư không thuộc đối tượng ưu đãi phải cộng
thêm một khoản tiền bằng 5% giá dịch vụ vào giá dịch vụ của nhà đầu tư đó để so sánh, xếp hạng.
2. Trường hợp áp dụng phương pháp vốn góp của Nhà nước, nhà đầu tư không thuộc đối tượng ưu đãi phải cộng thêm một khoản tiền bằng 5% phần đề xuất vốn góp của Nhà nước vào phần vốn góp của Nhà nước mà nhà đầu tư đó đề xuất để so sánh, xếp hạng.
3. Trường hợp áp dụng phương pháp lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước thì nhà đầu tư thuộc đối tượng ưu đãi được cộng thêm một khoản tiền bằng 5% phần nộp ngân sách nhà nước vào phần nộp ngân sách nhà nước mà nhà đầu tư đó đề xuất để so sánh, xếp hạng.
4. Trường hợp áp dụng phương pháp kết hợp, nhà đầu tư được hưởng ưu đãi theo tỷ trọng của
phương pháp kết hợp nhưng tổng giá trị ưu đãi không vượt quá 5%”.
Nguồn: Nghị định 30/2015/NĐ-CP
giữa các văn bản pháp lý (Nghị định 63/2018/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP). Hộp 4.2. Ưu đãi trong lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT
88
Sau khi đã lựa chọn được nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu hoặc chỉ định
thầu, CQNNCTQ tổ chức đàm phán hợp đồng đầu tứ với nhà đầu tư và hai bên ký kết thỏa thuận đầu tư để xác nhận dự thảo hợp đồng đầu tư, quyền và nghĩa vụ của mỗi bên để được cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư và thành lập doanh nghiệp dự án.
Việc ký kết hợp đồng đầu tư được tiến hành sau khi được cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư (hoặc sau khi kết thúc đàm phán hợp đồng dự án đối với dự án nhóm C). Bên cho vay có quyền tiếp nhận hoặc chỉ định tổ chức khác tiếp nhận quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong trường hợp nhà đầu tư hoặc doanh
nghiệp dự án không thực hiện được các nghĩa vụ quy định tại hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Ngoài ra, nhà đầu tư có quyền chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án cho bên cho vay hoặc nhà đầu tư khác. Các nội dung cơ bản của hợp
đồng đầu tư được thể hiện ở Hộp 4.3.
- “Mục tiêu, quy mô, địa điểm, thời hạn và tiến độ thực hiện đầu tư; thời gian xây dựng công trình;
- Yêu cầu kỹ thuật, công nghệ, chất lượng công trình, sản phẩm hoặc dịch vụ được cung cấp;
- Tổng vốn đầu tư và phương án tài chính;
- Điều kiện, tỷ lệ và tiến độ giải ngân vốn đầu tư của nhà nước tham gia đầu tư (nếu có);
- Điều kiện sử dụng đất và công trình liên quan;
- Bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư;
- Thi công xây dựng, kiểm tra, giám sát, quản lý chất lượng, nghiệm thu, quyết toán công trình;
- Giám định, vận hành, bảo dưỡng, kinh doanh và khai thác công trình; chuyển giao công trình;
- Bảo đảm an toàn và bảo vệ môi trường;
- Điều kiện, thủ tục tiếp nhận dự án của bên cho vay, tổ chức được chỉ định;
- Phân chia rủi ro giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư; sự kiện bất khả kháng và nguyên tắc xử lý;
- Các phương thức ưu đãi và bảo đảm đầu tư (nếu có);
- Luật điều chỉnh quan hệ hợp đồng đầu tư, hợp đồng có liên quan và cơ chế giải quyết tranh chấp;
- Hiệu lực và thời hạn hợp đồng;
- Các nguyên tắc, điều kiện sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hợp đồng; chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng”.
Nguồn: Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT
Quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp dự án được quy định là cần ghi rõ trong
Hợp đồng ký kết giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư trên cơ sở: (i) Doanh nghiệp ký hợp đồng dự án để cùng với nhà đầu tư hợp thành một bên của hợp đồng đầu tư; hoặc (ii) CQNNCTQ, nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án ký kết văn bản cho phép doanh nghiệp dự
89
án tiếp nhận và thực hiện các quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư quy định tại giấy chứng
nhận đăng ký đầu tư và hợp đồng đầu tư (Nghị định 63/2018/NĐ-CP)
Quy định chung về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay là tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu. Tuy nhiên giai đoạn trước năm 2016, các dự án ĐTCT do Bộ GTVT và các UBND tỉnh là CQNNCTQ chủ yếu áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với nhà đầu tư (01 dự án đấu thầu, 21 dự án đấu thầu chỉ có 1 nhà đầu tư, 48 dự án chỉ định thầu). Một trong những nguyên nhân chính của việc áp dụng chỉ định thầu trong lựa chọn nhà đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT
là trong giai đoạn chuẩn bị dự án, các nhà đầu tư tài chính, nhà tài trợ vốn không quan tâm nhiều đến đầu tư vào dự án xây dựng đường bộ vì đòi hỏi nguồn vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài và lợi nhuận không cao. Chỉ một số doanh nghiệp có năng lực tài chính, máy móc
thiết bị, kinh nghiệm thi công công trình mới quan tâm và tham gia. Do hạn chế số lượng nhà đầu tư quan tâm nên nhiều dự án chỉ có duy nhất một nhà đầu tư tham gia sơ tuyển và đấu thầu, khi đó dự án chuyển sang lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu.
Việc thực hiện theo hình thức chỉ định nhà đầu tư có một số mặt tích cực như:
(i) rút ngắn thời gian đấu thầu, đáp ứng được tính chất cấp bách của nhu cầu đầu tư; (ii) tại điều khoản hợp đồng chỉ định thầu đều quy định là thực thanh toán - thực chi nên khi có điều chỉnh tăng, giảm chi phí đầu tư hoặc mức giá dịch vụ sử dụng đường bộ sẽ không dẫn đến tranh chấp pháp lý hay nhà đầu tư khiếu nại. Trường hợp công
trình đầu tư thực hiện đấu thầu thì sẽ phải cố định tất cả các tiêu chí này, mặt khác khi dùng giá trị tổng mức đầu tư (dự kiến, bao gồm cả dự phòng theo quy định) để đấu thầu sẽ khó kiểm soát được chi phí, đặc biệt khi chi phí dự phòng không sử dụng hết,
điều này cũng là một bất cập khi dùng tổng mức đầu tư để đấu thầu.
Trên thực tế, xu hướng chung của các dự án BOT, BTO và BT trong xây dựng đường bộ cho đến nay là lựa chọn doanh nghiệp quốc doanh trên cơ sở đàm phán, chứ không phải đấu thầu cạnh tranh. Phần lớn các dự án đã và đang thực hiện ký kết hợp đồng
ĐTCT theo hình thức chỉ định thầu, không qua đấu thầu theo thông lệ quốc tế, không thực hiện được nguyên tắc cạnh tranh bình đẳng, minh bạch và khách quan trong đấu thầu.
Kết quả điều tra và phỏng vấn đối với các doanh nghiệp và cán bộ thuộc các cơ quan QLNN về chính sách, quy định đối với lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án cho thấy một số vấn đề sau:
Thứ nhất, quy trình lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều bước, cùng với nguyên nhân
chủ quan từ phía bên mời thầu tổ chức lựa chọn nhà đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian
90
đấu thầu. Điều 36 Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định về các mốc và khoảng thời
gian cho CQNNCTQ, bên mời thầu và nhà đầu tư trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư (công bố thông tin, thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư, hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu, chuẩn bị hồ sơ dự sơ tuyển, hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất; đánh giá hồ sơ dự sơ tuyển, hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất).
Thứ hai, một số quy định tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP chưa tạo thuận lợi trong triển khai như phạm vi điều chỉnh, quy trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, điều kiện chỉ định nhà đầu tư, thời gian lựa chọn nhà đầu tư còn vướng mắc
trên thực tiễn.
Thứ ba, về sơ tuyển và đầu thầu rộng rãi quốc tế, Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định sơ tuyển quốc tế áp dụng với các dự án ĐTCT, trừ dự án ĐTCT nhóm C. Như vậy
những dự án nhóm B có tổng vốn đầu tư thấp (từ 45 tỷ đồng trở lên) vẫn phải sơ tuyển rộng rãi quốc tế và đấu thầu quốc tế, gây kéo dài thời gian và không thu hút được nhà đầu tư quốc tế.
Thứ tư, chưa xác định những nội dung của hợp đồng đặc trưng cho đầu tư theo
hình thức ĐTCT như phí, tỷ suất lợi nhuận, thời hạn hợp đồng, bảo đảm doanh thu, bảo lãnh…
Thứ năm, thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư mang tính hình thức, đặc
biệt trong trường hợp Bộ GTVT và UBND cấp tỉnh vừa là cơ quan ký hợp đồng (đơn vị đăng ký đầu tư) vừa là cơ quan cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư. Thủ tục này được thực hiện sau khi Bộ GTVT và các địa phương đã phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, đấu thầu, đàm phán và ký kết thỏa thuận đầu tư với nhà đầu tư, do đó việc
thẩm tra lại đầu tư khi đã hoàn tất giao dịch theo thị trường sẽ không đảm bảo tính khoa học. Trên thực tế, thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư thường kéo dài vì phải xin ý kiến của nhiều cơ quan chức năng, thực hiện thủ tục thẩm tra, dẫn đến chậm tiến độ đầu tư.
Thứ sáu, việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam chịu sự điều chỉnh của nhiều luật như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, gây khó khăn cho quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư theo
hình thức ĐTCT.
Theo điều tra của tác giả, đánh giá chung của doanh nghiệp về ý kiến “Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong lựa chọn nhà đầu tư” đạt 4,2/5; đánh giá “Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh trong đầu tư” đạt 4,1/5; đánh giá “Quy định rõ
về đấu thầu cạnh tranh và đấu thầu riêng lẻ” đạt 4,3/5; đánh giá “Quy định rõ về đánh
91
giá năng lực và xếp hạng nhà thầu” đạt 3,9/5; và đánh giá “Quy định rõ ràng về quy
trình lựa chọn nhà thầu” đạt trung bình 4,5/5 (Hình 4.6).
1. Xác định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong lựa chọn nhà đầu tư
2. Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh
3. Quy định rõ về đấu thầu cạnh tranh và đấu thầu riêng lẻ
4. Quy định rõ về đánh giá năng lực và xếp hạng nhà thầu
5. Quy định rõ ràng quy trình lựa chọn nhà thầu
Hình 4.6. Đánh giá chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư
Nguồn: Kết quả điều tra của tác giả
Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư trong xây
dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay nhằm các mục tiêu sau:
- Xác định các rủi ro có thể có trong suốt quá trình đầu tư;
- Phân bổ được rủi ro hợp lý giữa hai bên đối tác nhà nước - tư nhân.
Để thực hiện được các mục tiêu trên cần thiết phải có các nguyên tắc chính sách. Tuy nhiên trong chính sách của nhà nước về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà
đầu tư tư nhân trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam mới chỉ đề ra nguyên tắc phân bổ rủi ro một cách chung chung là phân chia rủi ro tối ưu giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư.
Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân được xác định chủ yếu tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức ĐTCT và Thông tư số 86/2015/TT-BGTVT của Bộ GTVT Hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư theo hình thức ĐTCT thuộc
lĩnh vực GTVT.
Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay phải chịu nhiều rủi ro. Các rủi ro chính của ĐTCT đường bộ được xác định tại Thông tư 86/2015/TT-BGTVT Hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo
92
nghiên cứu khả thi đầu tư theo hình thức ĐTCT thuộc lĩnh vực GTVT là: rủi ro pháp
lý, xã hội, môi trường, tình hình kinh tế vĩ mô, nhu cầu của thị trường, thiết kế, xây dựng, sản xuất, tài chính, chi phí xây dựng và hoàn thiện công trình, vận hành, kết thúc hợp đồng. Bảng 4.10 hệ thống các rủi ro phân theo quy trình thực hiện dự án và chính sách của nhà nước về phân bổ các rủi ro đó.
Bảng 4.10. Chính sách phân bổ rủi ro trong các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Mô tả rủi ro BT - BOO DBFM O-M BLT - BTL BOT - BTO Loại rủi ro
1. Rủi ro giai đoạn chuẩn bị
1.1.
Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Công tác giải phóng mặt bằng chậm so với tiến độ
Chậm trễ giải phóng mặt bằng
Nguồn chính tài không đầy đủ, không kịp thời, chi phí tài trợ Nhà nước Tư nhân- nhà Nhà nước Tư nhân (Không bảo lãnh vốn vay) 1.2. Rủi ro tài trợ
vốn vay không hợp lý nước
2. Rủi ro giai đoạn xây dựng
2.1. Rủi Việc xây dựng công trình dự án không đảm bảo về thời gian, ngân sách, tiêu chuẩn kỹ
xây Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân ro dựng
thuật, dẫn đến tăng nguyên liệu thô, chi phí lao động, tăng chi
phí bảo trì, chậm trễ cung cấp dịch vụ
3. Rủi ro giai đoạn vận hành
Nhà Nhà Nhà Tư Nhà Tư 3.1. Rủi ro về quy Cầu dịch vụ thay đổi, doanh số thay đổi so với dự kiến. Nhu cầu nước nước nước nhân** nước nhân**
mô khách hàng có thể thấp/cao hơn dự báo
93
Mô tả rủi ro BT - BOO DBFM O-M BLT - BTL BOT - BTO Loại rủi ro
Phí đường bộ không
được thu đầy đủ hoặc mức phí không đủ bù đắp các chi phí. 3.2. Rủi ro về khả năng chi Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân** Nhà nước Tư nhân**
trả
Chính phủ cản trở việc tăng phí hoặc ra lệnh truất quyền thu phí
3.3. Rủi Tư nhân sai sót trong chuyển giao tài sản
ro chuyển giao hoặc công trình, không đạt chất lượng
Nhà nước và nhà đầu tư cùng chịu rủi ro (Không có chế tài cho việc vi phạm quy định này) 3.4.Rủi ro trị giá Rủi ro về khác biệt so với giá trị kỳ vọng của dự công trình cuối án
4. Các rủi ro khác
4.1. Rủi ro bất khả kháng Nhà nước và nhà đầu tư cùng chịu rủi ro (Hợp đồng đầu tư có thể được sửa đổi, bổ sung do sự kiện bất khả kháng)
Sự việc quá tầm kiểm soát của các bên tác động tiêu cực đến khả năng thực thi trách nhiệm: rủi ro được bảo hiểm như thiên tai, rủi ro không được bảo hiểm như khủng bố...
* Tư nhân trong thời gian xây dựng, sau đó là nhà nước
** Do không bảo lãnh doanh thu
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Quy trình phân bổ rủi ro được quy định như sau:
- Trong giai đoạn lập đề xuất đầu tư, bên lập đề xuất phải dự kiến sơ bộ rủi ro trong quá trình thực hiện đầu tư và phân chia rủi ro giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư (Nghị định 63/2018/NĐ-CP).
- Trong giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi phải xác định rủi ro cơ bản của đầu tư trong xây dựng, khai thác, quản lý công trình đường bộ, dự báo ảnh hưởng đối
94
với đầu tư nếu xảy ra rủi ro, phân tích rõ lợi thế về khả năng chuyển giao rủi ro giữa các
bên, đề xuất phân chia rủi ro tối ưu giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư, các biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro, trách nhiệm quản lý rủi ro của các bên, đặc biệt là xử lý trong trường hợp có nguồn thu thực tế khác nhiều so với nguồn thu dự kiến để giảm trừ thời gian thu phí hoàn vốn. Đối với đầu tư do nhà đầu tư đề xuất, báo cáo nghiên cứu khả thi phải phân tích rõ lợi thế về khả năng tiếp nhận rủi ro (Nghị định 63/2018/NĐ-CP, Thông tư 86/2015/TT-BGTVT).
- Trong giai đoạn đàm phán và ký kết hợp đồng đầu tư, Hợp đồng đầu tư cần ghi rõ việc phân chia rủi ro giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư. Các ưu và nhược điểm của loại hợp đồng đầu tư được nhìn nhận từ góc độ phân chia rủi ro.
Phương pháp phân bổ rủi ro được quy định gồm:
- Xác định rủi ro đầu tư;
- Phân tích mức độ rủi ro và mức độ ảnh hưởng, đánh giá tác động về mặt tài chính đối với hoạt động đầu tư, chi phí và lợi ích của các biện pháp giảm thiểu rủi ro;
- Đề xuất phân bổ rủi ro
- Đề xuất ưu đãi và đảm bảo đầu tư (nếu có).
Điều tra và phỏng vấn sâu đối với doanh nghiệp và cán bộ QLNN cho thấy những vấn đề trong xây dựng và thực thi chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và
nhà đầu tư trong xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam:
Thứ nhất, chưa xác định được cụ thể nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện mục
tiêu chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân (đã trình bày ở trên).
Thứ hai, chưa xác định đầy đủ các rủi ro có thể có đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT và chính sách phân bổ đối với các loại rủi ro này. Hiện nay mới chỉ xác định rủi ro cơ bản trong xây dựng, khai thác, quản lý công trình, không quy định rủi ro trong chuẩn bị và chuyển giao công trình. Có nhiều rủi ro phát sinh trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT nhưng chưa được nhận diện và đưa ra quy định. Các rủi ro chính
của đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ chưa được xác định một cách hệ thống theo logic chu trình đầu tư, mới chỉ mang tính liệt kê rủi ro dẫn đến khó khăn cho bên đề xuất đầu tư, nhà đầu tư trong việc xác định rủi ro và cách thức phân bổ, quản lý rủi ro. Bảng 4.11 trình bày những rủi ro trong đầu tư xây dựng đường bộ ở Việt Nam mà chính sách chưa đề cập đến.
95
Bảng 4.11. Những rủi ro tiềm tàng trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT
Các loại rủi ro Mô tả rủi ro
Rủi ro kế hoạch
Rủi ro thiết kế
Rủi ro phê duyệt
Rủi ro vận hành và bảo trì
Rủi ro tài chính
Các nghiên cứu, dự báo kế hoạch (về kỹ thuật, tài chính…) được thực hiện không đầy đủ hoặc không đủ tin cậy, dẫn đến sai lệch có thể có so với kết quả kế hoạch Công nghệ được sử dụng ngoài mong muốn và không đáp ứng tiêu chuẩn đầu ra, có thể dẫn đến tăng chi phí cho công nghệ thay thế Không có được giấy phép, quyết định cần thiết trước khi thực hiện dự án; Chậm trễ được phê duyệt trong giai đoạn xây dựng dẫn đến chậm trễ xây dựng công trình so với kế hoạch, điều này có thể dẫn đến tăng chi phí phụ trội Nhu cầu bảo trì gia tăng đối với công trình trong quá trình dự án để đáp ứng yêu cầu vận hành Khu vực tư nhân đảm nhận quá sức một dự án thông qua cấu trúc tài chính không phù hợp, dẫn đến chi phí tài trợ bổ sung hoặc chi phí tài trợ lại ngoài mong muốn
Chính sách, pháp luật thay đổi, tác động lớn và tiêu cực đến dự án
Rủi ro chính sách, luật pháp Rủi ro từ nhà Nhà tài trợ thể hiện là không đúng đắn hoặc không phù hợp để tài trợ
tài trợ cho dự án, ví dụ do thất bại của công ty của nhà tài trợ.
Nguồn: Tổng hợp từ phỏng vấn của tác giả
Thứ ba, chưa xây dựng được quy trình phân bổ rủi ro rõ ràng. Trong chính sách, quy định hiện nay không xác định rõ các bước phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà
đầu tư tư nhân trong quá trình dự án ĐTCT.
Thứ tư, phân bổ rủi ro chưa hợp lý. Trong suốt quá trình thực hiện đầu tư xây dựng đường bộ, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét. Giảm rủi ro là một trong những lý do mà nhà đầu tư tư nhân tham gia vào ĐTCT,
nhưng nhưng việc phân bổ rủi ro chưa hợp lý khiến rủi ro của nhà đầu tư không giảm đi khi thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với các rủi ro mà nhà nước quản lý
tốt hơn như doanh thu, tỷ giá hối đoái, chuyển đổi ngoại tệ... chưa đầy đủ trong khi chỉ số tín nhiệm của Việt Nam chưa cao nên không hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài và các nhà đầu tư đều đòi hỏi lợi nhuận ở một mức cao do phải tính cả chi phí rủi ro đầu tư.
96
Cơ chế chia sẻ rủi ro đã có tiến bộ nhưng chưa đủ thuyết phục nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vốn
vào đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.
Sự vắng mặt của các nhà đầu tư nước ngoài cho thấy chính sách chia sẻ rủi ro của dự án ĐTCT đường bộ để đảm bảo đạt được lợi ích kỳ vọng chưa thỏa đáng. Đây cũng là lý do có rất ít nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam thời gian qua.
Đầu tư xây dựng đường bộ cần lượng vốn đầu tư rất lớn, đòi hỏi thời gian dài để có thể thu hồi vốn và đạt lợi nhuận kỳ vọng. Tuy nhiên đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung, trong xây dựng đường bộ nói riêng chưa được luật hóa mà mới chỉ dừng lại ở Nghị định, Thông tư, dẫn đến rủi ro trong chính sách lớn.
Nguồn: Tổng hợp từ phỏng vấn sâu của tác giả
Hộp 4.4 tổng hợp đánh giá của doanh nghiệp về chính sách đối với phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong đầu tư theo hình thức ĐTCT trong dựng đường
bộ Việt Nam.
Liên quan đến rủi ro tài chính, do Nhà nước Việt Nam chủ trương không bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh thu (được phân tích cụ thể tại mục 2.2.7. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư) nên các rủi ro tài chính cơ bản được chuyển giao cho khu
vực tư nhân, nhưng không có cơ chế đầy đủ để nhà đầu tư tư nhân đảm nhận tốt rủi ro này. Thường xuyên xảy ra tình trạng Chính phủ không cho phép tăng phí đối với các phương tiện như đã thỏa thuận mà không có cơ chế đền bù, hàng loạt các phương tiện đường bộ được miễn, giảm phí mà không cơ quy định rõ ràng về danh sách và tiêu chí
xác định các phương tiện này, ảnh hưởng đến doanh thu và lợi nhuận của doanh nghiệp dự án mà nhà đầu tư tư nhân sẽ phải gánh chịu hoàn toàn. Bên cạnh đó, quy định về mức lợi nhuận của nhà đầu tư, lãi suất vay... còn mang tính nguyên tắc gây ra
nhiều cách hiểu khác nhau. Trên thực tế khi lãi vay của các ngân hàng thương mại cao hơn quy định của Bộ Tài chính và lãi suất biến động theo thị trường ảnh hưởng đến phương án tài chính của nhà đầu tư.
Trong giải phóng mặt bằng, sự chậm trễ có được mặt bằng cho thi công công trình làm thời gian thực hiện dự án kéo dài và chi phí tăng cao. Tuy nhiên nhà nước chưa có chính sách để đảm bảo cam kết của CQNN có thẩm quyền đối với chuẩn bị mặt bằng xây dựng công trình và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho các nhà đầu tư.
Tóm lại, không đề ra nguyên tắc phân bổ rủi ro, chưa xác định đầy đủ các rủi ro, chưa có quy trình phân bổ rủi ro rõ ràng và các rủi ro được phân bổ chưa hợp lý là những lý ro làm tăng rủi ro dự án ĐTCT.
97
Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư trong đầu tư xây dựng đường
bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay nhằm các mục tiêu sau:
- Thu hút đầu tư của nhà đầu tư tư nhân;
- Đảm bảo thực hiện các mục tiêu dự án.
Để đạt được các mục tiêu trên, nguyên tắc ưu đãi và đảm bảo đầu tư là:
- Không ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước và quốc gia;
- Công bằng giữa các nhà đầu tư;
- Tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân.
Ở Việt Nam, đầu tư xây dựng và vận hành, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, trong đó có hạ tầng đường bộ, thuộc ngành, nghề ưu đãi đầu tư (theo quy định tại Điều
16 của Luật Đầu tư). Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư được quy định tại Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Nghị định 63/2018/NĐ-CP (dành riêng chương IX quy định nội dung này) và các văn bản khác. Theo đó, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ nhận được những ưu đãi và đảm bảo đầu tư sau:
Về ưu đãi đầu tư:
Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hưởng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp với mức thấp hơn mức thuế suất thông thường, được
miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp
Hàng hóa, nguyên liệu, vật tư, linh kiện nhập khẩu để thực hiện đầu tư hình
thức ĐTCT được miễn thuế nhập khẩu.
Nhà đầu tư nước ngoài đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hưởng ưu đãi về miễn, giảm thuế theo quy định của pháp luật về thuế áp dụng đối với nhà thầu nước ngoài. Không có ưu đãi riêng cho nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT xây dựng đường bộ.
- Miễn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất.
Về hỗ trợ đầu tư
Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hỗ trợ về phát
triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong và ngoài hàng rào công trình; hỗ trợ đào tạo và phát triển nguồn nhân lực; hỗ trợ tín dụng; giải phóng mặt bằng.
Tuy nhiên, chính sách, quy định không có hỗ trợ đầu tư đặc thù cho nhà đầu tư
98
theo hình thức ĐTCT xây dựng đường bộ. Ngoài ra, quy định hỗ trợ còn chung chung.
Không có quy định cụ thể về nội dung hỗ trợ, phương thức hỗ trợ và mức hỗ trợ.
Về bảo đảm hoạt động đầu tư kinh doanh
Chính sách, quy định về bảo đảm hoạt động đầu tư kinh doanh xác định nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ không bắt buộc phải mua, ưu tiên mua, sử dụng hàng hóa và dịch vụ được sản xuất và cung cấp bởi doanh nghiệp trong nước, không bắt buộc phải cung cấp dịch vụ tại địa điểm do nhà nước quy định, không bị buộc phải đặt trụ sở chính tại địa điểm theo chỉ định của cơ quan quản lý nhà nước.
Ngoài ra, tại Luật Đầu tư cũng quy định trường hợp nhà nước ban hành văn bản chính sách mới có mức ưu đãi đầu tư cao hơn so với mức hiện hành mà nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT đang được hưởng thì nhà đầu tư sẽ được áp dụng mức ưu đãi
đầu tư mới (cao hơn) đối với thời gian còn lại của hoạt động đầu tư xây dựng đường bộ. Ngược lại, khi CSNN có quy định về ưu đãi đầu tư thấp hơn so với mức nhà đầu tư đang được hưởng thì nhà đầu tư tư nhân vẫn được tiếp tục được áp dụng mức ưu đãi đầu tư theo quy định trước đó cho thời gian còn lại của hoạt động đầu tư.
Như vậy, dù CSNN về đảm bảo hoạt động đầu tư kinh doanh được điều chỉnh theo hướng cao hơn hay thấp hơn thì nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ vẫn sẽ được hưởng ưu đãi ở mức cao hơn. Điều này làm giảm rủi ro chính sách về ưu đãi đầu tư đối với nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Về bảo đảm quyền sở hữu tài sản
Chính sách, quy định về bảo đảm quyền sở hữu tài sản xác định tài sản hợp pháp của nhà đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT không bị quốc hữu hóa
hoặc bị tịch thu bằng biện pháp hành chính của nhà nước. Nếu trong trường hợp nhà nước trưng mua, trưng dụng công trình vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, hoặc trong tình trạng khẩn cấp, thiên tai, nhà đầu tư tư nhân sẽ được bồi thường, thanh toán theo quy định của pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản, dựa vào các điều
kiện ghi tại hợp đồng đầu tư.
Như vậy mặc dù CSNN quy định tài sản hợp pháp của nhà đầu tư không bị quốc hữu hóa hoặc bị tịch thu bằng biện pháp hành chính của nhà nước, nhưng vẫn có
thể bị trưng mua, trưng dụng vì lý do lợi ích quốc gia. Trong khi “lợi ích quốc gia” là một khái niệm rất chung chung, không được quy định cụ thể trong văn bản, điều này có thể làm mất niềm tin và nản lòng nhà đầu tư.
Về bảo đảm chuyển tài sản của nhà đầu tư ra nước ngoài
99
Nhà đầu tư nước ngoài tham gia xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT được
phép chuyển ra nước ngoài các khoản vốn, thanh lý đầu tư, thu nhập từ hoạt động đầu tư kinh doanh, tiền và tài sản khác thuộc sở hữu hợp pháp của nhà đầu tư sau khi đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính.
Về bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư
Nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT được bảo lãnh cung cấp nguyên liệu, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ và các nghĩa vụ hợp đồng khác. Nhà nước cũng bảo lãnh nghĩa vụ cho doanh nghiệp nhà nước bán nhiên liệu, nguyên liệu, sử dụng dịch vụ của nhà đầu
tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Về bảo lãnh vốn vay, bảo lãnh doanh thu
CSNN Việt Nam hiện nay chủ trương không bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh
doanh, thể hiện ở Quy chế về Đầu tư theo hình thức ĐTCT (quy định một trong những nguyên tắc đầu tư theo hình thức ĐTCT là vốn của tư nhân được huy động không dẫn đến nợ công) và Nghị định số 15/2015-NĐ-CP (trong đó không có điều khoản quy định bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh).
Về thế chấp tài sản, quyền kinh doanh công trình đường bộ
CSNN quy định nhà đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT được quyền thế chấp tài sản, quyền sử dụng đất, quyền kinh doanh công trình đường bộ tại bên cho vay trong thời gian hợp đồng đầu tư.
Việc thế chấp tài sản và quyền kinh doanh công trình đường bộ không được ảnh
hưởng đến mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ thực hiện đầu tư....
Về bảo đảm thực hiện quyền sử dụng đất
Mục đích sử dụng đất của công trình đường bộ đầu tư theo hình thức ĐTCT
được bảo đảm không thay đổi trong toàn bộ thời hạn thực hiện hợp đồng đầu tư.
Về bảo đảm cân đối ngoại tệ
- Nhà đầu tư được mua ngoại tệ để đáp ứng nhu cầu giao dịch vãng lai, giao
dịch vốn và các giao dịch khác, được phép chuyển vốn, lợi nhuận, các khoản thanh lý đầu tư ra nước ngoài.
- Đặc biệt, những dự án đầu tư xây dựng đường bộ thuộc thẩm quyền quyết
định của Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được xem xét bảo đảm đáp ứng nhu cầu ngoại tệ.
Về bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng
100
- Nhà đầu tư tư nhân theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được phép
sử dụng đất đai, đường giao thông, các công trình phụ trợ khác để thực hiện đầu tư.
- Trường hợp khan hiếm dịch vụ công, hạn chế đối tượng sử dụng công trình công cộng, nhà đầu tư theo hình thức ĐTTCT được ưu tiên cung cấp dịch vụ, quyền sử dụng công trình công cộng để tiến hành đầu tư.
Về mặt bằng xây dựng:
- Doanh nghiệp đầu tư được miễn tiền sử dụng đất cho phần diện tích đất được
nhà nước giao, được miễn tiền thuê đất trong thời gian thực hiện đầu tư.
- Doanh nghiệp đầu tư được yêu cầu sự trợ giúp của CQNNCTQ thực hiện đền
bù giải phóng mặt bằng, tái định cư.
- Nhà nước hỗ trợ về chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng.
- Dự án quan trọng được đảm bảo quỹ đất sạch để xây dựng công trình.
Như vậy, chính sách của nhà nước về ưu đãi và đảm bảo đầu tư đối với đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ đã đạt được các kết quả:
Thứ nhất, trong chính sách về đầu tư chung quy định (1) Nhà đầu tư được đầu
tư trong các lĩnh vực và ngành, nghề mà pháp luật không cấm; (2) Công nhận, bảo hộ quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư, thu nhập của nhà đầu tư; (3) đối xử bình đẳng đối với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế; (4) khuyến khích và có chính sách ưu đãi đối với đầu tư vào lĩnh vực xây dựng và phát triển KCHT.
Thứ hai, chính sách ưu đãi đầu tư cũng xác định rõ nhà đầu tư có dự án thuộc lĩnh vực xây dựng và phát triển KCHT là một trong những đối tượng được hưởng ưu đãi đầu tư. Dự án thuộc lĩnh vực xây dựng và phát triển KCHT được hưởng ưu đãi đầu
tư (bao gồm: thuế, chuyển lỗ, khấu hao tài sản cố định, sử dụng đất) và nhận hỗ trợ đầu tư (bao gồm: chuyển giao công nghệ, đào tạo, phát triển dịch vụ đầu tư...).
Thứ ba, chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT xác định đầu tư theo hình thức ĐTCT được hưởng ưu đãi đầu tư (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất khẩu,
thuế nhập khẩu, tiền sử dụng đất và tiền thuê đất, quyền mua ngoại tệ, bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng, bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư…).
Thứ tư, việc Nhà nước chủ trương không bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh
thu đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là phù hợp với thông lệ thế giới và điều kiện Việt Nam, bởi bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh thu sẽ dẫn đến tăng nợ công, tăng gánh nặng ngân sách nhà nước và đi ngược lại mục tiêu
101
của chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Tuy nhiên, các quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư chưa đầy đủ và hấp dẫn,
thể hiện ở những nội dung sau:
Thứ nhất, ít có sự khác biệt về ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT so với các phương thức khác. Những quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư đối với nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP và sau đó là Nghị định số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT còn chung chung, chủ yếu dẫn chiếu đến quy định trong Luật đầu tư đối với các loại hình đầu tư khác, vì vậy không thấy có
sự khác biệt rõ rệt về ưu đãi giữa đầu tư theo hình thức ĐTCT với đầu tư từ ngân sách nhà nước hay các hình thức đầu tư khác, không xác định rõ ưu đãi đối với nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT nhận được mà các nhà đầu tư theo hình thức khác không được tiếp
cận, ví dụ như sự tương đồng về ưu đãi đầu tư, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất - nhập khẩu, thuế đối với các nhà thầu, quyền thế chấp tài sản, quyền mua ngoại tệ, bảo đảm về quyền sở hữu tài sản v.v.
Thứ hai, các ưu đãi chưa đầy đủ. Quy định về hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của
nhà nước cho đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chỉ đề cập tới hỗ trợ tài chính của nhà nước về vốn đầu tư trong giai đoạn xây dựng, không đề cập tới hỗ trợ trong giai đoạn khai thác.
Thứ ba, chưa có chính sách, quy định về định chế tài chính hỗ trợ cho dự án
ĐTCT. Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và triển khai một số định chế tài chính hỗ trợ ĐTCT, có thể kể đến Quỹ phát triển dự án (Project Development Fund), Quỹ bù đắp khoảng trống tài chính (Viability Gap Fund)… Tuy nhiên nhà nước chưa
xây dựng được đầy đủ quy định cho các định chế tài chính này.
Thứ tư, chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan QLNN trong việc đảm bảo ưu đãi cho nhà đầu tư. Hiện nay chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, chưa quy định rõ cơ quan nhà
nước chịu trách nhiệm đảm bảo ưu đãi cho đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Thứ năm, với quy định về bảo đảm cân đối ngoại tệ, các dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được
xem xét đáp ứng nhu cầu ngoại tệ phục vụ giao dịch vãng lai, giao dịch vốn, chuyển vốn, lợi nhuận, thanh lý đầu tư ra nước ngoài. Việc bảo lãnh cân đối ngoại tệ với quy mô lớn sẽ gây áp lực đến dự trữ ngoại hối, ảnh hưởng đến an ninh tiền tệ quốc gia bởi dự trữ ngoại hối ở Việt Nam hiện nay vẫn thấp hơn mức tối thiểu theo thông lệ quốc tế
và cần được sử dụng để đảm bảo thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ của quốc gia,
102
bảo toàn dự trữ ngoại hối nhà nước, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế, ổn định tỷ
giá và thị trường ngoại hối… Theo quy định hiện tại, Bộ GTVT là cơ quan đầu mối trình đề xuất đảm bảo cân đối ngoại tệ cho đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ làm căn cứ để Thủ tướng Chính phủ quyết định và chỉ định Ngân hàng Nhà nước đảm bảo cân đối ngoại tệ cho hoạt động đầu tư. Điều này có thể dẫn đến tình trạng dự án đầu tư được cam kết bảo lãnh ngoại tệ nhưng khả năng đáp ứng của dự trữ ngoại hối không đủ sẽ gây khó khăn trong quá trình triển khai đầu tư.
Theo điều tra của tác giả, đánh giá chung của doanh nghiệp về ý kiến “Quy
định rõ tiêu chí áp dụng ưu đãi đầu tư” đạt trung bình 3,5/5; đánh giá “Các ưu đãi đảm bảo thúc đẩy nhà đầu tư” đạt 2,5/5; và đánh giá “Xác định rõ phương thức ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT” đạt 4,3/5 (Hình 4.7).
1. Quy định rõ tiêu chí áp dụng ưu đãi đầu tư
2. Các ưu đãi đảm bảo thúc đẩy nhà đầu tư
3. Xác định rõ phương thức ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT
Hình 4.7. Đánh giá chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư
Nguồn: Điều tra của tác giả
Việc thực hiện mục tiêu của CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được thể hiện qua đánh giá thực hiện mục tiêu tổng thể và các mục tiêu
cụ thể.
Mục tiêu tổng thể của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là nhằm góp phần phát triển đường bộ Việt Nam. Tổng chiều
dài đường bộ Việt Nam tại thời điểm năm 2017 là trên 273.555 km. Trong giai đoạn 2011-2016, chiều dài đường bộ được xây dựng theo hình thức ĐTCT là 2.085 km, chỉ
103
chiếm 0,76% tổng chiều dài mạng lưới đường bộ. Chất lượng đường bộ Việt Nam năm
2018 xếp thứ 109/140 trên thế giới, mức độ kết nối đường bộ năm 2018 của Việt Nam cũng ở mức rất thấp trên bản đồ thế giới, xếp thứ 107 trên tổng số 140 quốc gia trong khi năng lực cạnh tranh của nền kinh tế xếp thứ 77/140. Điều này cho thấy kết cấu hạ tầng đường bộ chưa đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, mạnh để phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chưa theo kịp trình độ phát triển kinh tế- xã hội của đất nước.
Mục tiêu cụ thể thứ nhất của chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ của Việt Nam là đảm bảo vốn cho xây dựng đường bộ thông
qua huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển hệ thống hạ tầng quốc gia. Mục tiêu này được đánh giá thông qua tiêu chí (1.1) Thu hút vốn tư nhân và (1.2) Giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn 2011-2016, tổng số dự án đường bộ
có huy động nguồn vốn đầu tư tư nhân là 60 dự án, với tổng số vốn đầu tư toàn ngành là 121,833,337 triệu đồng, trong đó chủ yếu theo phương thức BOT và BT.
Mục tiêu cụ thể thứ hai của chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ của Việt Nam là nâng cao chất lượng đường bộ. Mục tiêu
này được đánh giá thông qua tiêu chí (2.1) Nâng cao chất lượng công trình đường bộ và (2.2) Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ. Thực tế giai đoạn 2011-2016, đa số chiều dài đường bộ được xây dựng theo hình thức ĐTCT là đường cao tốc và đường quốc lộ (đường cấp 1). Điều này cho thấy chất lượng đường bộ thực hiện theo hình
thức ĐTCT được nâng cao so với phương thức đầu tư truyền thống. Đối với tiêu chí “Cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ”, phỏng vấn sâu đối với cán bộ quản lý nhà nước, các chuyên gia và doanh nghiệp đầu tư đều cho thấy chất lượng công trình và
cung cấp dịch vụ đều cải thiện đáng kể so với các công trình truyền thống.
Đầu tư theo hình thức ĐTCT đã góp phần phát triển hạ tầng đường bộ về chiều dài cũng như chất lượng, từng bước đáp ứng nhu cầu về vận tải, giảm tình trạng ùn tắc và ô nhiễm không khí, phát huy hiệu quả đầu tư. Đầu tư theo hình thức ĐTCT còn góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế và xã hội của đất nước và địa phương, nâng cao năng lực cạnh tranh nói chung của cả nền kinh tế.
Các công trình xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT đưa vào khai thác đã giúp các phương tiện tiết kiệm đáng kể thời gian lưu thông, giảm chi phí tiêu hao nhiên liệu, khấu hao phương tiện… so với khi công trình chưa được đầu tư xây dựng.
Nguồn: Tổng hợp từ phỏng vấn sâu của tác giả
Mục tiêu cụ thể thứ ba của chính sách đối với ĐTCT trong xây dựng đường bộ của Việt Nam là tăng hiệu quả đầu tư (ưu tiên lựa chọn đầu tư có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh). Trong giai đoạn đến năm 2016 có 50 dự án đang thực hiện
104
đầu tư, giai đoạn 2011-2016, 20 dự án đã hoàn thành, đang thu phí và có khả năng thu hồi vốn. Phỏng vấn sâu đối với doanh nghiệp cũng như cán bộ quản lý cho thấy việc
thực hiện mục tiêu tăng hiệu quả đầu tư là có tính khả thi.
Mục tiêu cụ thể thứ tư là tăng cường năng lực của các bên tham gia đầu tư, thể hiện ở điều kiện hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT được lựa chọn phải có khả năng thu hút và tiếp nhận công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư. Trong giai
đoạn 2011- 2016 có 50 dự án thực hiện đầu tư, đến năm 2016 có 20 dự án đang đưa vào khai thác. Đối với hợp đồng BOT có thời gian vận hành lâu dài, có hoạt động vận hành và chuyển giao nên có khả năng thu hút và tiếp nhận công nghệ của nhà đầu tư.
Tuy nhiên đối với hợp đồng BT, nhà đầu tư thường được thanh toán bằng đất hoặc quyền khai thác công trình khác, thời gian thực hiện đầu tư ngắn nên khả năng thu hút và tiếp nhận công nghệ, kinh nghiệm quản lý được đánh giá là rất thấp.
Kết quả điều tra về đánh giá mục tiêu chính sách phát triển ĐTCT ngành đường
bộ cho thấy có đến 39.5% doanh nghiệp đồng ý, 8.8% rất đồng ý và 3% hoàn toàn đồng ý với ý kiến cho rằng chính sách ĐTCT đường bộ ở Việt Nam hiện nay đạt được mục tiêu đề ra. Các phản hồi từ doanh nghiệp cũng tương đối khả quan đối với nhận định “Doanh nghiệp nhận biết rõ về chính sách ĐTCT đường bộ” và “Doanh nghiệp
vận dụng thường xuyên chính sách ĐTCT đường bộ”. Tuy nhiên mặc dù tỷ lệ doanh nghiệp nhận biết rõ về chính sách ĐTCT đường bộ là rất cao (54,8% đồng ý), nhưng tỷ lệ doanh nghiệp vận dụng thường xuyên chính sách ĐTCT đường bộ chưa đạt mức
tương xứng (38.5% đồng ý), cho thấy các doanh nghiệp đã nhận biết về chính sách nhưng vì nhiều lý do (chưa hiểu hết, chưa ủng hộ hoàn toàn hoặc khó khăn trong thực hiện) nên mức độ áp dụng chính sách chưa cao.
Hình 4.8: Đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
105
Nghiên cứu nội dung chính sách cũng như phân tích kết quả điều tra và phỏng vấn về CSNN đối với đầu tư theo ĐTCT trong xây dựng Đường bộ Việt Nam cho thấy, các chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hình thành một cách tương đối có hệ thống và đã trở thành công cụ điều tiết vĩ
mô quan trọng nhằm khuyến khích phát triển đầu tư theo phương thức này. Chính sách có quá trình phát triển liên tục, nhất quán, chính sách mới nhất có những tiến bộ so với các chính sách trước đó.
- Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT đã tăng
cường vai trò nhà nước trong chủ động việc lập đề xuất đầu tư, kêu gọi, lựa chọn nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia thông qua phương thức đấu thầu rộng rãi. Điều này là phù hợp với thông lệ quốc tế trong việc đảm bảo cạnh tranh bình đẳng giữa các
nhà đầu tư. Việt Nam cũng đã có chủ trương triển khai chương trình ĐTCT theo một danh mục các dự án xác định, tạo nên một thị trường ĐTCT thương mại ở Việt Nam.
Trong các tiêu chí lựa chọn dự án ĐTCT, tính phù hợp, nhất quán và tính thương mại của dự án giúp có được các đề xuất đầu tư, danh mục dự án đầu tư và báo
cáo nghiên cứu khả thi tốt, góp phần thực hiện các mục tiêu và đảm bảo nguyên tắc chính sách chung đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
- Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT đã xác định những loại hình hợp đồng ĐTCT và đặc điểm của từng loại hình trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam là: BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT và O&M. Đây là những loại hình hợp đồng phổ biến trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức
ĐTCT. Đối với từng loại hợp đồng, chính sách cũng đã đưa ra quy định chung để xác định loại hợp đồng, trách nhiệm chính của nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trong quá trình đầu tư.
- Chính sách đưa ra hướng dẫn cụ thể từng bước cho việc lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT bao gồm: (i) lựa chọn nhà đầu tư, (ii) ký kết thỏa thuận đầu tư, (iii) cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, và (iv) ký kết hợp đồng đầu tư. Trong quá trình đấu thầu, nhà đầu tư được hưởng ưu đãi khi
có báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc đề xuất đầu tư được Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Ưu đãi đối với nhà đầu tư đề xuất đầu tư ĐTCT là phù hợp với thông lệ quốc tế và có sự nhất quán giữa các văn bản pháp lý.
106
- Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân đã xác định được
những rủi ro chính trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT bao gồm: rủi ro pháp lý; kinh tế; xã hội; môi trường; nhu cầu thị trường; thiết kế, xây dựng, sản xuất; tài chính; chi phí xây dựng; vận hành; kết thúc hợp đồng; Đưa ra được quy trình phân bổ rủi ro: trong giai đoạn lập đề xuất đầu tư, giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, giai đoạn đàm phán và ký kết hợp đồng đầu tư; Quy định trách nhiệm của các bên (nhà nước và nhà đầu tư tư nhân) trong các bước phân bổ rủi ro; Xác định phương pháp phân bổ rủi ro.
- Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư công nhận, bảo hộ quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư, thu nhập của nhà đầu tư; đối xử bình đẳng giữa các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế khác nhau; khuyến khích và ưu đãi đầu tư xây dựng và phát
triển đường bộ. Chính sách ưu đãi đầu tư cũng xác định rõ nhà đầu tư có dự án thuộc lĩnh vực xây dựng và phát triển hạ tầng đường bộ là một trong những đối tượng được hưởng ưu đãi đầu tư. Ngoài ra, việc Nhà nước chủ trương không bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh thu đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là
phù hợp với thông lệ thế giới và điều kiện Việt Nam, bởi bảo lãnh vốn vay và bảo lãnh doanh thu sẽ dẫn đến tăng nợ công, tăng gánh nặng ngân sách nhà nước và đi ngược lại mục tiêu của chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Trong hệ thống văn bản CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam, quy định về hình thức ĐTCT mới dừng lại mức nghị định, một số
điểm chưa đồng bộ, thống nhất với các Luật. Nghị định 15/2015/NĐ-CP ban hành
chưa được 3 năm đã bị thay thế bởi Nghị định 63/2018/NĐ-CP, gây lo ngại cho các
nhà đầu tư nước ngoài do tính ổn định của chính sách thấp. Nội dung quy định tại
Nghị định 63/2018/NĐ-CP thuộc sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau như Luật
Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng,
Luật Quản lý tài sản công, Luật Quản lý nợ công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai.
Hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, từ chuẩn bị đầu tư,
triển khai đầu tư và vận hành, khai thác công trình đều theo những văn bản được xây
dựng chủ yếu để điều chỉnh hoạt động đầu tư công.
- Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, hệ thống
tiêu chí lựa chọn đầu tư chưa đầy đủ, rõ ràng. Các tiêu chí còn chung chung, chưa có
công cụ đo lường, chưa có hướng dẫn cụ thể và rõ ràng lựa chọn dự án ĐTCT như tiêu
107
chí xác định, lựa chọn đề xuất dự án. Bên cạnh đó, một trong những công cụ để đánh
giá dự án trước khi đưa vào danh mục kêu gọi tư nhân đầu tư là sử dụng phương pháp
phân tích giá trị đồng tiền lại chưa được quy định tại Việt Nam. Quy trình phê duyệt
phần vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ và phê duyệt chủ trương đầu tư có sử dụng vốn nhà nước còn chồng chéo.
Quy định về nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư chỉ bao gồm vốn đầu tư
công trong khi nguồn vốn này ngày càng hạn hẹp. Căn cứ quy định mức vốn chủ sở
hữu tối thiểu của nhà đầu tư chưa thống nhất với pháp luật về đầu tư công. Thiếu quy
định về trình tự, hình thức tham vấn của chính quyền địa phương với người dân và các
bên liên quan về phương án bồi thường, tái định cư, vị trí đặt trạm thu phí, mức giá sử
dụng dịch vụ.
- Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư chưa có quy định về tiêu chí và quy trình lựa chọn hình thức hợp đồng. Việc lựa chọn hình thức hợp đồng hoàn toàn
do các bên ký hợp đồng quyết định, ảnh hưởng đến cả hai bên đối tác nhà nước và nhà đầu tư. Quy định về các loại hình hợp đồng ĐTCT chỉ dừng ở khái niệm, chưa có hướng dẫn cụ thể, chi tiết cho từng hình thức hợp đồng. Chưa ban hành hợp đồng mẫu
cho các loại hình hợp đồng và chưa được luật hóa, do đó nội dung hợp đồng đầu tư có sự khác nhau. Chưa có quy định về đầu tư kết hợp nhiều hình thức hợp đồng (như BOT kết hợp BT, BTO...).
- Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng, việc lựa chọn nhà đầu
tư thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam chịu sự
điều chỉnh của nhiều luật như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, gây khó khăn
cho quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT. Quy trình lựa chọn
nhà đầu tư còn nhiều bước, cùng với nguyên nhân chủ quan từ phía bên mời thầu tổ
chức lựa chọn nhà đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian đấu thầu. Một số quy định tại Nghị
định 30/2015/NĐ-CP chưa tạo thuận lợi trong triển khai như phạm vi điều chỉnh, quy
trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, điều kiện chỉ định nhà đầu tư, thời gian
lựa chọn nhà đầu tư còn vướng mắc trên thực tiễn. Quy định về đầu tư nhóm B có tổng
vốn đầu tư thấp (từ 45 tỷ đồng trở lên) vẫn phải sơ tuyển rộng rãi quốc tế và đấu thầu
quốc tế, gây kéo dài thời gian và không thu hút được nhà đầu tư quốc tế. Chưa xác
định những nội dung của hợp đồng dự án đặc trưng cho dự án ĐTCT như phí, tỷ suất
lợi nhuận, thời hạn hợp đồng, bảo đảm doanh thu, bảo lãnh…
- Chính sách về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân chưa xác định được cụ thể nguyên tắc phân bổ rủi ro, chưa xác định đầy đủ các rủi ro có thể có đối với
108
Đđầu tư theo hình thức ĐTCT và phân bổ đối các loại rủi ro này như rủi ro trong
chuẩn bị đầu tư và chuyển giao công trình. Các rủi ro chính của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ chưa được xác định một cách hệ thống theo chu trình đầu tư, mới chỉ mang tính liệt kê rủi ro dẫn đến khó khăn cho bên đề xuất đầu tư, nhà đầu tư trong việc xác định rủi ro và cách thức phân bổ, quản lý rủi ro. Trong suốt quá trình thực hiện đầu tư xây dựng đường bộ, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét. Giảm rủi ro là một trong những lý do mà nhà đầu tư tư nhân tham gia vào ĐTCT, nhưng việc phân bổ rủi ro chưa hợp lý
khiến rủi ro của nhà đầu tư không giảm đi khi thực hiện dự án ĐTCT. Cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với các rủi ro mà nhà nước quản lý tốt hơn như tỷ giá hối đoái, chuyển đổi ngoại tệ... chưa đầy đủ trong khi chỉ số tín nhiệm của Việt
Nam chưa cao nên không đủ thu hút các nhà đầu tư nước ngoài. Mặc dù rủi ro tài chính hầu như được chuyển giao cho nhà đầu tư tư nhân nhưng không có cơ chế đầy đủ để nhà đầu tư tư nhân đảm nhận tốt rủi ro này. Trong giải phóng mặt bằng, sự chậm trễ có được mặt bằng cho thi công dự án làm thời gian thực hiện dự án
kéo dài và chi phí tăng cao. Tuy nhiên nhà nước chưa có chính sách để đảm bảo cam kết của CQNN có thẩm quyền đối với chuẩn bị mặt bằng xây dựng công trình và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho các nhà đầu tư.
- Chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư ít có sự khác biệt về ưu đãi đầu
tư theo hình thức ĐTCT so với các phương thức khác. Những quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư đối với nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP và sau đó là Nghị định số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo
hình thức ĐTCT còn chung chung, chủ yếu dẫn chiếu đến quy định trong Luật đầu tư đối với các loại hình đầu tư khác, vì vậy không thấy có sự khác biệt rõ rệt về ưu đãi giữa đầu tư theo hình thức ĐTCT với đầu tư từ ngân sách nhà nước hay các hình thức đầu tư khác. Các ưu đãi chưa đầy đủ, chủ yếu tập trung vào giai đoạn
xây dựng, không đề cập tới hỗ trợ trong giai đoạn khai thác. Chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan QLNN trong việc đảm bảo ưu đãi cho nhà đầu tư. Ngoài ra, việc bảo lãnh cân đối ngoại tệ với quy mô lớn sẽ gây áp lực đến dự trữ
ngoại hối, ảnh hưởng đến an ninh tiền tệ quốc gia bởi dự trữ ngoại hối ở Việt Nam hiện nay vẫn thấp hơn mức tối thiểu theo thông lệ quốc tế và cần được sử dụng để đảm bảo thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế, bảo toàn dự trữ ngoại hối nhà nước, ổn định tỷ giá và thị trường
ngoại hối…
109
Nguyên nhân của các hạn chế trong CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam được tác giả xem xét dựa vào các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách, từ đó phân tích, đánh giá các giả thuyết đưa ra. Những phân tích trong phần này dựa vào phỏng vấn sâu của tác giả đối với ba nhóm đối
tượng bao gồm: (i) chủ thể xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi chính sách, gồm các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên của các bộ, ngành là những người trực tiếp tham gia vào quá trình chính sách; (ii) đối tượng thụ hưởng chính sách, gồm khách hàng sử dụng công trình đường bộ được đầu tư theo hình thức ĐTCT; (iii) các bên có liên
4.3.4.1. Nguyên nhân thuộc về Nhà nước
quan khác gồm tổ chức tư vấn và nhà tài trợ.
Thứ nhất, chưa có cam kết mạnh mẽ cấp cao cho phát triển đầu tư tư nhân theo hình thức ĐTCT cũng như đồng thuận của các cấp trong triển khai. Thiếu sự định hướng, hỗ trợ tập trung cấp trung ương trong giai đoạn đầu triển khai.
Chưa có chiến lược tổng thể, kế hoạch trung và dài hạn cấp quốc gia về ĐTCT nói
chung, ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ nói riêng nhằm đảm bảo sự thống nhất của các dự án ĐTCT với chiến lược, quy hoạch về cơ sở hạ tầng và ưu tiên đầu tư quốc gia, từ đó chưa xây dựng được kế hoạch hành động hàng năm rõ ràng, cụ thể. Đây là một trong
những lý do ít có đề xuất của nhà đầu tư tư nhân.
Chưa có quy định về quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT. Hàng năm Chính phủ xây dựng phương án phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển nguồn NSNN, trong đó có vốn đối ứng dành cho các dự án ĐTCT. Tuy nhiên trong các Nghị quyết
của Quốc hội và Chỉ thị của Chính phủ liên quan đến phân bổ ngân sách nhà nước chưa bố trí được nguồn vốn này, dẫn đến khả năng thiếu nguồn lực và các công cụ tài chính để thực hiện đầu tư và đảm bảo rủi ro cho nhà đầu tư.
Thứ hai, năng lực thể chế của Việt Nam còn thấp. Việt Nam đứng thứ 79/137
quốc gia trên thế giới về năng lực thể chế với số điểm 3.8/7, đứng thứ 77/137 về môi trường kinh tế vĩ mô với số điểm 4.6/7 (World Economic Forum, 2017). Thiếu một thể chế nhà nước mạnh, môi trường kinh tế vĩ mô cạnh tranh sẽ hạn chế đầu tư của khu vực tư nhân nói chung và đầu tư tư nhân vào xây dựng đường bộ nói riêng, từ đó ảnh hưởng đến việc thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
110
Trong năng lực thể chế, năng lực của đội ngũ nhân sự để xây dựng và tổ chức
thực thi chính sách còn hạn chế. Một số địa phương đã có đơn vị đầu mối về ĐTCT nhưng kiến thức và kinh nghiệm của các cán bộ, công chức trong quản lý và thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ còn hạn chế. Bên cạnh đó, ở cấp độ quốc gia, Bộ GTVT chưa có bộ máy chuyên sâu, nhiều kinh nghiệm về ĐTCT để hỗ trợ các địa phương trong quá trình triển khai đầu tư mà chủ yếu sử dụng chuyên gia tư vấn, đặc biệt là chuyên gia tư vấn nước ngoài với chi phí cao trong điều kiện vốn ngân sách cho hoạt động này còn hạn hẹp. Ở các địa phương, nhân sự thực
hiện ĐTCT đường bộ chủ yếu là kiêm nhiệm, mức độ chuyên môn hóa chưa cao. Trong khi đó, công tác đào tạo chưa được triển khai đầy đủ, kịp thời để tăng cường năng lực cho cán bộ, công chức (nhất là cán bộ công chức địa phương) trực tiếp
quản lý.
Môi trường đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam chưa đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch theo cơ chế thị trường. Việc chỉ định nhà đầu tư gắn liền với nguồn vốn của ngân hàng thương mại làm cho đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ tại Việt Nam giảm tính minh bạch và hấp dẫn để thu hút nguồn lực từ nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài theo đúng cơ chế thị trường, ảnh hưởng đến việc thực hiện và đạt được mục tiêu chính sách. Môi trường đầu tư chung chưa tạo được niềm tin, thói quen cho nhà đầu tư tuân thủ nghiêm túc các quy định của
luật pháp để CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đạt được mục tiêu đề ra.
Từ phân tích ở trên, tác giả khẳng định:
- Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân
trong xây dựng đường bộ có tác động tích cực đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Năng lực thể chế của nhà nước có tác động thuận chiều đến xây dựng và tổ
4.3.4.2. Nguyên nhân thuộc về nhà đầu tư tư nhân
chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Năng lực của nhà đầu tư tư nhân chưa cao để có thể đóng vai trò là một bên đối
tác mạnh trong đầu tư xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT, tạo niềm tin cho các
nhà tài trợ và tổ chức tài chính trung gian, thực hiện thành công các chính sách, quy
định Nhà nước.
Về năng lực tài chính của các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam còn hạn chế trong
khi các nhà đầu tư nước ngoài chưa tin tưởng vào chính sách, môi trường đầu tư của
111
Việt Nam. Khi tham gia vào xây dựng đường bộ, các doanh nghiệp chủ yếu đóng góp
vốn thông qua máy móc, thiết bị và nhân công (quản lý và kỹ thuật) để thi công phần
sản lượng theo tỷ lệ. Chi phí đầu tư cho một đơn vị giao thông đường bộ tại Việt Nam
thường cao hơn các nước trên thế giới, xét về khía cạnh năng lực chuyên môn, có thể
lý giải một phần thực trạng này là do năng lực đề xuất đầu tư, thi công xây dựng công
trình đường bộ, năng lực giám sát và quản lý tài chính chưa cao cùng với năng suất lao
động thấp, thiết bị thi công lạc hậu. Bên cạnh đó, điều kiện kinh tế suy thoái, khó khăn
trong nước và toàn cầu làm giảm khả năng và nhu cầu của các nhà đầu tư tư nhân. Đây
là nguyên nhân khách quan ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách, quy định về lựa
chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam
thời gian qua.
Năng lực chuyên môn của một số nhà đầu tư tư nhân, nhà thầu tại Việt Nam
không thua kém so với trình độ của khu vực và thế giới. Tuy nhiên số lượng các nhà đầu tư tư nhân có được các công nghệ hàng đầu thế giới không phải là phố biến. Đa số các nhà đầu tư tư nhân, nhà thầu xây dựng vẫn sử dụng các công nghệ lạc hậu, năng suất lao động thấp, gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường. Việc khu vực tư nhân vẫn
còn sử dụng các công nghệ lạc hậu do giá nhân công ở Việt Nam còn thấp, việc sử dụng nhân công rẻ hơn so với việc sử dụng máy móc thiết bị.
Từ phân tích ở trên, tác giả khẳng định:
- Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động thuận chiều đến
4.3.4.3. Các nguyên nhân khác
CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Ý thức của người sử dụng dịch vụ về trách nhiệm trả phí đường bộ chưa cao. Hình thức ĐTCT được thực hiện cần thu hồi vốn cho nhà đầu tư, do vậy người sử dụng dịch vụ cần phải trả phí sử dụng để thu hồi các khoản đầu tư ban đầu và duy trì bảo dưỡng công trình sau này. Tuy nhiên trong nhiều trường hợp người sử dụng dịch
vụ từ chối trách nhiệm trả phí do không có đủ khả năng chi trả hoặc đánh giá về mức phí chưa hợp lý.
- Sự ủng hộ của người dân địa phương đối với các hoạt động đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ còn thấp do không có đủ kỹ năng và hiểu biết về kỹ thuật để trực tiếp tham gia vào quá trình tham vấn quy hoạch công trình xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT. Cơ chế tham gia của người dân là không thực tế bởi văn bản đánh giá đầu tư phức tạp và các nhà tài trợ chưa coi trọng sự tham gia của
112
người dân. Vai trò của người dân trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT không
được đánh giá cao, hạn chế sự tham gia và ủng hộ của người dân đối với việc đề xuất, xây dựng và vận hành công trình đường bộ.
Từ phân tích ở trên, tác giả khẳng định:
- Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí có tác động thuận chiều
đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Thái độ và năng lực của nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN đối với
đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của chúng trong chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay được tóm tắt trong Bảng 4.12.
Bảng 4.12. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam
Nguyên nhân Hạn chế
Mục tiêu chính sách • Một số mục tiêu chưa rõ ràng, cụ thể • Chưa hướng tới lợi ích bền vững, lâu dài, chưa giúp giải quyết thấu đáo các vấn đề nảy sinh trong quá trình đầu tư
Nguyên tắc chính sách • Nguyên tắc chưa đầy đủ • Một số nguyên tắc còn chung chung, khó vận dụng
Các chính sách bộ phận
Nguyên nhân thuộc về Nhà nước • Chưa có cam kết mạnh mẽ cấp cao và đồng thuận của các cấp trong triển khai • Chưa có chiến lược tổng thể, kế hoạch trung và dài hạn cấp quốc gia • Chưa có quy định về quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT • Năng lực của đội ngũ nhân sự để xây dựng và tổ chức thực thi chính sách còn hạn chế • Năng lực thể chế của Việt Nam còn thấp (i) Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư • Hệ thống tiêu chí lựa chọn đề xuất chưa đầy đủ, rõ ràng. • Không sử dụng phương pháp phân tích giá trị đồng tiền • Tiêu chí khó có căn cứ đánh giá • Quy trình phê duyệt phần vốn nhà nước và phê duyệt chủ trương đầu tư còn chồng chéo, chưa rõ ràng • Quy định nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện đầu tư chỉ bao gồm vốn đầu tư công • Căn cứ quy định mức vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà
113
Nguyên nhân Hạn chế
đầu tư chưa thống nhất với pháp luật về đầu tư công
Nguyên nhân thuộc về khu vực tư nhân • Năng lực nhà đầu tư trong nước chưa cao (năng lực tài chính hạn
(ii) Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư • Chưa xác định mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu • Chưa có quy định về tiêu chí và quy trình lựa chọn hình thức hợp đồng • Chưa có hướng dẫn cụ thể cho từng hình thức hợp đồng • Chưa cân nhắc đến đặc thù của hợp đồng BT
chế, năng lực chuyên môn của một số nhà đầu tư thấp do công nghệ lạc hậu, năng suất
thấp) • Nhà đầu tư nước ngoài chưa tin tưởng
vào chính sách, môi trường đầu tư Việt Nam
Nguyên nhân khác • Ý thức của người sử dụng dịch vụ về trách
nhiệm trả phí đường bộ chưa cao • Sự ủng hộ của người dân địa phương đối với
(iii) Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng • Quy trình lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều bước • Một số quy định về phạm vi điều chỉnh, quy trình thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT, điều kiện chỉ định nhà đầu tư, thời gian lựa chọn nhà đầu tư tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP chưa tạo thuận lợi trong triển khai • Quy định sơ tuyển rộng rãi quốc tế và đấu thầu quốc tế với dự án nhóm B có tổng vốn đầu tư thấp gây kéo dài thời gian, không thu hút được nhà đầu tư quốc tế • Chưa xác định những nội dung của hợp đồng đầu tư đặc trưng cho hình thức ĐTCT • Thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư theo hình thức ĐTCT mang tính hình thức • Việc lựa chọn nhà đầu tư chịu sự điều chỉnh của nhiều luật gây khó khăn cho thực hiện.
các hoạt động của dự án còn thấp • Điều kiện kinh tế suy thoái, khó khăn trong nước và toàn cầu làm giảm khả năng và nhu
(iv) Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân • Chưa xác định được nguyên tắc phân bổ rủi ro • Chưa xác định đầy đủ rủi ro và chính sách phân bổ rủi ro • Chưa xây dựng được quy trình phân bổ rủi ro rõ ràng. • Phân bổ rủi ro không hợp lý, đặc biệt rủi ro tài chính và giải phóng mặt bằng.
cầu đầu tư tư nhân • Môi trường đầu tư chưa đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch theo
(v) Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư • Ít có khác biệt ưu đãi giữa đầu tư theo hình thức ĐTCT
cơ chế thị trường • ĐTCT là hình thức
114
Nguyên nhân Hạn chế
đầu tư mới, Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm để phát triển
và các phương thức khác • Các ưu đãi chưa đầy đủ • Chưa có quy định về định chế tài chính hỗ trợ dự án • Chưa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan QLNN trong đảm bảo ưu đãi cho nhà đầu tư • Quy định về bảo đảm cân đối ngoại tệ gây áp lực đến dự trữ ngoại hối
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
115
ĐTCT đang trở thành một phương thức đầu tư phổ biến trên thế giới hiện nay ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Trong bối cảnh nguồn vốn từ ngân sách nhà nước (vốn đầu tư truyền thống) là có hạn và thường không đáp ứng đủ nhu cầu phát
triển đường bộ, đầu tư theo hình thức ĐTCT được các Chính phủ sử dụng nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân trong và ngoài nước bổ sung vào nguồn vốn truyền thống đã đạt được sự đồng thuận tại nhiều quốc gia. Chính phủ của các nước đã có sự phát triển mạnh mẽ của ĐTCT như Anh, Úc, Canada, Hàn Quốc, Ấn Độ... và các tổ chức quốc tế
như Ngân hàng Thế giới. Ngân hàng Phát triển Châu Á đã thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu về ĐTCT, bao gồm cả website, chính sách.
Các nước phát triển đã trải qua giai đoạn mở rộng ĐTCT về lượng, thay vào đó là tập trung vào cả lượng và chất của sự tham gia khu vực tư nhân vào đầu tư theo hình
thức ĐTCT, nhấn mạnh việc cung cấp dịch vụ bền vững cho tất cả các bộ phận dân cư, đặc biệt là những người nghèo nhất. Ở các nước đang phát triển, đầu tư tư nhân tăng cao do yếu kém của khu vực công và những thách thức trong việc cung cấp thị trường
hiệu quả và cạnh tranh. Trong bối cảnh đó, đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần được lựa chọn, thiết kế một cách kỹ lưỡng bởi không phải tất cả mọi công trình kết cấu hạ tầng nói chung, công trình đường bộ nói riêng đều phù hợp với hình thức đầu tư này. Thực tế này đòi hỏi chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ một mặt cần có cơ chế khuyến khích ĐTCT, mặt khác cũng cần tạo khuôn khổ đầy đủ, rõ ràng cho việc ra quyết định lựa chọn và quản lý công trình đường bộ để đem lại lợi ích và hiệu quả cao hơn mua sắm công, đầu tư từ
ngân sách nhà nước hoặc vốn ODA.
Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hóa và việc Việt Nam tham gia vào các hiệp định thương mại song phương và đa phương sẽ đem lại cơ hội thu hút vốn đầu tư tư nhân, công nghệ và tri thức của nước ngoài trong phát triển đường bộ.
Bên cạnh đó, toàn cầu hoá làm tăng sự cạnh tranh giữa các quốc gia trong thu hút vốn
116
đầu tư, đòi hỏi Việt Nam tạo môi trường luật pháp, chính sách thuận lợi, nhất quán cho
khu vực tư nhân, đồng thời đặt ra yêu cầu với Nhà nước Việt Nam ban hành chính sách, quy định phù hợp với thông lệ quốc tế và theo đúng các cam kết quốc tế
Khu vực tư nhân đóng vai trò động lực trong tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam hiện nay. Theo Ngân hàng thế giới, giai đoạn 1990 đến năm 2015, cộng đồng quốc tế ghi nhận nỗ lực của Việt Nam trong
việc hoàn thành mục tiêu phát triển thiên niên kỷ về xóa đói giảm nghèo trước thời hạn. Những thành tựu này có được chủ yếu nhờ tăng trưởng kinh tế và số lượng việc làm do khu vực tư nhân tạo ra. Sự phát triển mạnh mẽ cả về số lượng, quy mô và chất lượng ngày càng khẳng định vai trò của khu vực tư nhân trong phát triển kinh tế xã hội
nói chung, phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng ở Việt Nam.
Tại Việt Nam, khu vực tư nhân sử dụng vốn đầu tư hiệu quả hơn nhiều so với doanh nghiệp nhà nước, lượng vốn đầu tư lớn, tạo việc làm cho người lao động, góp phần
quan trọng vào phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam. Chính vì vậy, Chính phủ Việt Nam cần phải nhìn nhận, có quan điểm đúng đắn về vai trò thiết yếu của khu vực tư nhân, của các doanh nghiệp tư nhân trong phát triển kinh tế xã hội nói chung và phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, vị thế của khu vực tư nhân cần bình đẳng với khu vực nhà nước trên cơ sở
cạnh tranh. Nhà nước cần có các chính sách để thu hút được các nhà đầu tư trong nước và nước vào xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và đường bộ nói riêng.
Hình thức ĐTCT là một công cụ quan trọng để phát triển kết cấu hạ tầng giao
thông và kết cấu đường bộ của Việt Nam. Tại Việt Nam, nhu cầu về vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ là rất lớn. Nguồn ngân sách từ nhà nước và các nguồn viện trợ ODA chỉ có thể đáp ứng được 30% nhu cầu vốn. Tiến độ, vốn đầu tư nhà nước không đảm bảo theo kế hoạch. Trong khi đó, tư nhân có nhu cầu và nguồn lực tham gia vào
đầu tư theo hình thức ĐTCT, công trình đường bộ đầu tư theo hình thức ĐTCT mà tư nhân đầu tư tại Việt Nam đạt được những kết quả rất đáng khích lệ. Do vậy, Việt Nam cần thay đổi chiến lược huy động vốn để phát triển kết cấu hạ tầng. Thay vì tập trung
vào ngân sách nhà nước, các nhà tài trợ nước ngoài, Chính phủ Việt Nam cần hướng sự chú ý tới các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước. Phương thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân sẽ là công cụ hữu hiệu để thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân.
Dựa vào hệ thống quan điểm của nhà nước, kết quả điều tra của luận án và điều
117
kiện bối cảnh Việt Nam, tác giả xác định quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ như sau:
Thứ nhất, xây dựng khung chính sách rõ ràng, nhất quán, có sự tham gia của
khu vực tư nhân
Các chính sách, quy định về ĐTCT sẽ là cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước ra các quyết định liên quan đến đầu tư như lựa chọn đầu tư, lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT, lựa chọn nhà đầu tư v.v. Thông qua các chính sách, quy định về ĐTCT, cơ quan nhà nước cũng thu hút các nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo sự cân bằng về lợi ích
giữa nhà nước, tư nhân và người sử dụng. Việc xây dựng chính sách, quy định cần dựa trên các nghiên cứu đầy đủ, có khoa học, có sự tham gia của khu vực tư nhân, các đối tượng hưởng, các chuyên gia, nhà khoa học, các tổ chức tài trợ. Các chính sách, quy
định về ĐTCT cần xuyên suốt các nội dung của quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT và tạo được môi trường thuận lợi cho việc thực hiện quy trình đó.
Thứ hai, khung pháp lý đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, linh hoạt và minh bạch về
hình thức ĐTCT
Việc thể chế hóa các chính sách, quy định, về ĐTCT thông qua khung pháp lý về hình thức ĐTCT đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, linh hoạt và minh bạch tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho các bên tham gia có cơ sở thực hiện hoạt động của mình. Khung pháp lý cũng sẽ giúp nhà đầu tư tư nhân tránh các rủi ro trong đầu tư như rủi ro
đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro hoạt động và rủi ro đến từ nhà nước.
Khung pháp lý về ĐTCT cần phải hoàn thiện và có hệ thống bao gồm: Luật, Nghị định, Thông tư của các Bộ và liên Bộ. Ngoài ra khung pháp lý về hình thức
ĐTCT cần phải có tính đồng bộ, thống nhất với các đạo luật có liên quan như Luật Đấu thầu, Luật đầu tư, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Đất đai và các văn bản dưới luật khác.
Trong khi các nước phát triển có hành lang pháp lý đầy đủ và ổn định không
ban hành luật riêng về ĐTCT (như Mỹ, Anh, Canada...) thì nhiều nước đang phát triển với mong muốn tạo điều kiện thuận lợi và phát huy hiệu quả đối với phương thức đầu tư mới này thường ban hành luật ĐTCT. Việt Nam trong điều kiện khuôn khổ chính
sách và luật pháp chưa ổn định và phải cạnh tranh với nhiều nước để thu hút nguồn vốn cho đầu tư phát triển đường bộ, việc xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức ĐTCT là phù hợp.
Thứ ba, nhà nước chịu trách nhiệm chính đối với việc phát triển ĐTCT trong
đầu tư xây dựng đường bộ
118
NN là chủ thể chịu trách nhiệm trước người dân về cung cấp dịch vụ công, dù
việc tạo ra và cung cấp dịch vụ công do nhà nước hay tư nhân đảm nhận. Chính vì vậy, nếu nhà nước muốn tư nhân tạo ra và cung cấp dịch vụ công thì nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm trước người dân về dịch vụ mà tư nhân cung cấp, và do vậy vai trò của nhà nước không hề suy giảm, nhà nước lúc này sẽ có trách nhiệm chính trong việc phát triển hợp tác nhà nước tư nhân, kiểm soát việc cung cấp dịch vụ công của tư nhân.
Thứ tư, tối đa hóa giá trị đem lại từ hình thức ĐTCT, phân bổ rủi ro hợp lý cho
đối tác nhà nước- tư nhân- người sử dụng dịch vụ
Khi tham gia vào đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông theo hình thức ĐTCT, các bên tham gia đều mong muốn đạt được những lợi ích cho mình. Do vậy, việc thiết kế ĐTCT phải đảm bảo tối đa hóa nhưng phải cân bằng lợi ích của các bên tham gia vào hợp
đồng ĐTCT.
NN cần hiểu được những lợi ích mà các bên mong muốn, từ đó, khi đàm phán
hợp đồng ĐTCT phải đảm bảo các bên đều đạt được lợi ích của mình nhưng không ảnh hưởng đến lợi ích của bên khác. nhà nước cần vốn của khu vực tư nhân, tôn trọng nhu cầu lợi ích của khu vực tư nhân nhưng không vì thế mà hy sinh lợi ích của nhà nước hay lợi ích của người sử dụng dịch vụ.NN cần phải đảm bảo khi xây dựng, đàm
phán hợp đồng đầu tư phải đưa ra các tiêu chuẩn kỹ thuật, mức phí đầu tư, thời gian thu phí, công tác duy tu bảo dưỡng cho phù hợp.
5.3.1.1. Giải pháp hoàn thiện mục tiêu chính sách
Các mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay chủ yếu thu hút vốn đầu tư nhân để giảm gánh nặng cho NSNN. Điều này dẫn đến các mâu thuẫn khó hóa giải trong quá trình đầu tư như
phần vốn nhà nước, bảo lãnh tín dụng, bảo đảm doanh thu tối thiểu. Trong dài hạn cần chuyển mục tiêu hướng tới phát triển dài hạn và bền vững để hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ có thể phát triển ổn định ở Việt Nam.
Mục đích của chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam cần được xác định rõ ràng là đóng góp vào sự phát triển kinh tế- xã
hội của đất nước bằng việc mở rộng, nâng cao chất lượng và vận hành một cách sáng tạo và hiệu quả công trình đường bộ thông qua khuyến khích đầu tư của khu vực tư nhân.
Hướng tới mục đích trên, các mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức
119
ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển bền vững thông
qua việc bổ sung các mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Tăng cường năng lực của nhà đầu tư tư nhân.
Ngoài ra, cần hoàn thiện một số mục tiêu chính sách cụ thể là:
- Đối với mục tiêu nâng cao chất lượng đường bộ thông qua việc nâng cao chất lượng công trình và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho người sử dụng đường bộ, cần xác định tiêu chí là để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
chứ không nên lấy nhu cầu người sử dụng làm chuẩn.
- Đối với mục tiêu tăng cường năng lực của các bên tham gia đầu tư, cần có quy
5.3.1.2. Bổ sung các nguyên tắc thực hiện mục tiêu
định về giải pháp để thực hiện mục tiêu này trong các chính sách bộ phận.
Các nguyên tắc thực hiện mục tiêu tạo khuôn khổ cho việc đề ra các chính sách, quy định cụ thể liên quan đến các nội dung của chu trình dự án. Trong Quy chế về đầu
tư theo hình thức ĐTCT, lần đầu tiên các nguyên tắc này được khẳng định. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và sau đó là Nghị định số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT không đưa ra quy định riêng về nguyên tắc mà các nguyên tắc được thể hiện trong các nội dung chính sách. Tuy nhiên, như phân tích ở chương 2, các nguyên tắc
này còn thiếu và chung chung, chưa tạo chuẩn mực cho các hành vi sáng tạo của của các đối tượng chính sách như các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư tư nhân và các bên liên quan khác.
Theo ý kiến của tác giả (có tham vấn với các bên liên quan tới quy trình dự án ĐTCT), cần khẳng định các nguyên tắc thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ như sau:
- Bảo đảm mục tiêu thu hút vốn của khu vực tư nhân đầu tư phát triển đường bộ
- Phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và đầu
tư KCHT dài và trung hạn;
- Cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, tư nhân và các bên khác (đảm bảo giá trị
đồng tiền cho nhà nước, đảm bảo lợi ích cho nhà đầu tư tư nhân);
- Nâng cao trách nhiệm giải trình của CQNNCTQ trong việc triển khai đầu tư (bao gồm quyết định chủ trương đầu tư, cân đối nguồn lực, thẩm định dự án đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư và giám sát tổ chức thực hiện, vận hành công trình) và tăng cường phân cấp.
120
- Quản lý theo tiếp cận đầu ra. CQNNCTQ đưa ra yêu cầu về chất lượng
công trình, dịch vụ dựa trên quy chuẩn, tiêu chuẩn chuyên ngành và yêu cầu thực tiễn. Nhà đầu tư tư cân đối nguồn lực (vốn chủ sở hữu, khả năng huy động vốn tín dụng, mức lợi nhuận chấp nhận được, rủi ro phải đảm nhận...) và khả năng tiếp cận theo nguyên tắc thị trường để quyết định tham gia dự thầu. Nhà đầu tư (hoặc doanh nghiệp dự án) được thu giá, phí dựa vào chất lượng dịch vụ cung cấp, chịu trách nhiệm về chất lượng công trình gắn với quyền lợi của mình trong quá trình xây dựng, vận hành và khai thác công trình.
- Tăng cường phân cấp, nâng cao trách nhiệm của CQNNCTQ trong toàn bộ
chu trình đầu tư.
- Ưu tiên dành nguồn lực ngân sách để hỗ trợ các công trình có khả năng đầu tư theo
hình thức ĐTCT, nếu không lựa chọn được nhà đầu tư mới xem xét hình thức đầu tư công.
- Lựa chọn nhà đầu tư theo nguyên tắc cạnh tranh, minh bạch, công bằng, hiệu
quả, theo tập quán và thông lệ quốc tế phù hợp với pháp luật Việt Nam.
Như đã phân tích ở trên, với các chính sách, quy định hiện hành, Việt Nam
chưa thực hiện được các mục tiêu lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT, cụ thể là xây dựng được danh mục dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT và có được báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư. Để đạt được các mục tiêu trên, dựa vào
phân tích thực trạng chính sách, quy định về lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT và kết quả điều tra, phỏng vấn đối với các doanh nghiệp cũng như cán bộ tại các cơ quan quản lý nhà nước, tác giả đề xuất một số giải pháp như sau:
Thứ nhất, xây dựng kế hoạch chiến lược ĐTCT nói chung và kế hoạch ĐTCT
trong đầu tư xây dựng đường bộ nói riêng nhằm đảm bảo sự thống nhất của các dự án
ĐTCT đường bộ với chiến lược, quy hoạch về cơ sở hạ tầng và ưu tiên đầu tư quốc
gia. Kế hoạch này sẽ có lợi cho sự sáng tạo và hiệu quả của khu vực tư nhân trong khi
vẫn đảm bảo được chức năng của cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng.
Thứ hai, có Quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT. Trên cơ sở nhu cầu của
các bộ, ngành, địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp trình Chính phủ báo cáo
Quốc hội về dự kiến phân bổ ngân sách nhà nước làm vốn đối ứng cho các dự án
ĐTCT. Quốc hội quyết định ngân sách cho các dự án ĐTCT. Cần thực hiện chính sách
về phân bổ nguồn vốn cho các dự án ĐTCT để đẩy nhanh tiến trình dự án và tạo niềm
121
tin cho các nhà đầu tư.
Thứ ba, hoàn thiện các tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu
tư theo hình thức ĐTCT. Các tiêu chí cần cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng. Có thể quy định chi tiết về tiêu chí trong các điều khoản tại Nghị định số 63/2015/NĐ-CP hoặc thông tư hướng dẫn. Dựa vào kết quả phỏng vấn chuyên gia, tác giả đề xuất các tiêu chí sau trong quá trình lựa chọn và đưa đề xuất vào danh mục dự
án đầu tư theo hình thức ĐTCT:
Tiêu chí 1: Đề xuất đầu tư phù hợp với với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội quốc gia và của địa phương
Tiêu chí 2: Đề xuất đầu tư phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định tại Nghị định
số 63/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức ĐTCT.
Tiêu chí 3: Đề xuất đầu tư đem lại giá trị đồng tiền cho Nhà nước và có khả
năng sinh lời cho nhà đầu tư
Tiêu chí 4: Đề xuất đầu tư có tính khả thi cao
Tiêu chí 5: Đề xuất đầu tư có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương
mại, công nghệ và kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư tư nhân
Tiêu chí 6: Đề xuất đầu tư có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn
định, đạt chất lượng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Trong tiêu chí 3 lưu ý quy định về sử dụng phương pháp phân tích “giá trị đồng
tiền” (value for money) để đánh giá đầu tư trước khi đưa vào danh mục kêu gọi tư nhân đầu tư. Giá trị đồng tiền được xác định trên cơ sở so sánh hiệu quả sử dụng vốn giữa hình thức đầu tư bằng ngân sách nhà nước và hình thức ĐTCT, đó là sự kết hợp của kết
quả đầu ra (mà nhà đầu tư tư nhân đem lại) cùng với chuyển giao rủi ro và các yếu tố tài chính đem lại cho chính phủ. Dự án ĐTCT được lựa chọn phải đem lại lợi ích vượt trội cho Nhà nước so với sử dụng hoàn toàn vốn nhà nước. Việt Nam có tỷ lệ lạm phát cao nên phải đặc biệt lưu ý đến yếu tố trượt giá thực tế trong xây dựng khi phân tích giá trị đồng tiền.
Thứ tư, bổ sung ưu đãi cho nhà đầu tư tự nguyện đề xuất dự án ĐTCT.
Ưu đãi cho nhà đầu tư tự nguyện đề xuất dự án nhằm khuyến khích các nhà đầu
tư tham gia nhiều hơn vào quy trình dự án ngay từ những khâu đầu tiên. Dựa vào kinh nghiệm thế giới có xét đến yếu tố phù hợp với điều kiện Việt Nam và qua phỏng vấn đối với doanh nghiệp cũng như các chuyên gia, tác giả đưa ra kiến nghị một số ưu đãi
122
có thể áp dụng đối với các nhà đầu tư tự nguyện đề xuất dự án là:
- Được cung cấp các hỗ trợ phù hợp (phi tài chính) trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để có được những giấy phép cần thiết nhằm thực hiện các nghiên cứu và hoạt động cần thiết cho việc chuẩn bị đề xuất dự án tự nguyện;
- Được miễn bước sơ tuyển trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư (nếu đề xuất dự
án được phê duyệt).
Thứ năm, mở rộng nguồn vốn được sử dụng làm phần nhà nước tham gia đầu tư (gồm cả đầu tư do nhà đầu tư đề xuất) tạo điều kiện thuận lợi cho Bộ GTVT và UBND
cấp tỉnh linh hoạt trong việc sử dụng. Thay “vốn đầu tư nhà nước tham gia thực hiện dự án” bằng “phần nhà nước tham gia thực hiện dự án”, đồng thời bổ sung nguồn lực làm phần Nhà nước tham gia trong hợp đồng ĐTCT gồm vốn đầu tư công, giá trị
quyền sử dụng đất, tài sản công trình hạ tầng, tài sản công tại các cơ quan Nhà nước, quyền khai thác công trình hạ tàng, nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công, nguồn chi thường xuyên nhằm duy trì hoạt động cung cấp dịch vụ công.
Thứ sáu, tăng tỷ lệ vốn vốn chủ sở hữu tối thiểu nhà đầu tư phải đóng góp trong
hợp đồng ĐTCT đường bộ nhằm lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực tài chính, đồng thời giảm áp lực đối với thị trường tín dụng. Theo đó 15% tổng vốn đầu tư đối với dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A, 20% tổng vốn đầu tư đối với dự án nhóm B, C. Điều này là cần thiết trong bối cảnh nhà đầu tư cần tăng vốn chủ sở hữu
tham gia vào đầu tư, nâng cao năng lực hoạt động nhằm đáp ứng các yêu cầu trong việc đầu tư theo mô hình hợp đồng BOT, BT giao thông, đáp ứng các điều kiện trong việc tiếp cận nguồn vốn tín dụng của các ngân hàng.
Thứ bảy, bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư bởi giấy chứng nhận đăng ký đầu tư không cần thiết và mang tính hình thức. Ở nhiều quốc gia có hình thức ĐTCT phát triển trên thế giới (như Hàn Quốc, Philippine, Ấn Độ, Singapore, Úc) cũng không quy định cấp giấy chứng nhận đầu tư theo hình thức ĐTCT. Thay vào đó, Hợp đồng
ĐTCT được coi là cơ sở pháp lý quan trọng nhất của dự án đầu tư.
Thứ tám, bỏ quy định về ký kết thỏa thuận đầu tư do tài liệu này không thực sự cần thiết trong chu trình đầu tư, chỉ nhằm mục đích phục vụ việc thẩm tra giấy chứng
nhận đăng ký đầu tư của cơ quan cấp giấy chứng nhận.
Thứ chín, bổ sung quy định công khai thông tin hợp đồng đầu tư để đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch trong đầu tư theo hình thức ĐTCT, tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý nhà nước quản lý thông tin, cơ sở dữ liệu về đầu tư theo hình thức
ĐTCT. Sau khi ký hợp đồng, nhà đầu tư có trách nhiệm công khai thông tin hợp đồng
123
đầu tư trên mạng đấu thầu quốc gia, ngoài ra khuyến khích đăng tải trên các phương
tiện thông tin đại chúng khác.
Các giải pháp trên cần được thực hiện với tinh thần quy định rõ hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hồ sơ phê duyệt chủ trương đầu tư theo hình thức ĐTCT, đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn giai đoạn chuẩn bị đầu tư.
Chính sách, quy định về lựa chọn loại hình phù hợp cho dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam hiện nay chưa xác định được mục tiêu và nguyên tắc thực hiện chính sách. Các quy định về lựa chọn loại hình dự án cũng chưa đầy đủ và hợp lý. Để
hoàn thiện chính sách, quy định về lựa chọn loại hình phù hợp cho dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT, tác giả đưa ra kiến nghị các giải pháp sau:
Thứ nhất, cần xác định rõ các mục tiêu chính sách về lựa chọn loại hình hợp
đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam, cụ thể là: (i) Xác định được các loại hình hợp đồng có thể áp dụng đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam; (ii) Xác định được các đặc điểm của mỗi loại hình hợp đồng dự án; (iii) Xác định hệ thống tiêu chí lựa chọn loại hình
hợp đồng cho dự án đầu tư.
Thứ hai, xác định rõ các nguyên tắc lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT, cụ thể là: (i) Đảm bảo sự phù hợp giữa loại hình ĐTCT với đặc điểm
của dự án đầu tư trong xây dựng cơ sở đường bộ; (ii) Đảm bảo tính hệ thống và nhất quán trong các quy định về lựa chọn hình thức ĐTCT để có thể lựa chọn một mô hình phù hợp.
Thứ ba, đầu tư theo hình thức ĐTCT cần được thể chế hoá trong các văn bản
pháp luật làm căn cứ cho việc xác định các hình thức hợp đồng dự án ĐTCT. Trước hết, cần đưa thuật ngữ ĐTCT vào Luật Đầu tư để công nhận ĐTCT là một hình thức đầu tư bên cạnh đầu tư hoàn toàn từ nguồn vốn nhà nước. ĐTCT cũng cần được khẳng
định trong một số luật khác như Luật Xây dựng, Luật Doanh nghiệp. Trong Luật Xây dựng, điều 107 về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng cần xác định rõ những hình thức hợp đồng trong hoạt động xây dựng nói chung và theo hình thức ĐTCT nói riêng.
Thứ tư, có quy định hướng dẫn cụ thể, chi tiết cho từng loại hợp đồng ĐTCT để
dễ dàng thực hiện
Thứ năm, xác định tiêu chí lựa chọn loại hình hợp đồng cho dự án đầu tư, như
124
vậy có thể định hướng cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như nhà đầu tư
trong lựa chọn loại hình cho dự án. Các quy định về lựa chọn loại hình phù hợp cho đầu tư theo hình thức ĐTCT cần đảm bảo sự phù hợp giữa loại hình hợp đồng ĐTCT với đặc điểm của các dự án đầu tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Tránh trường hợp các nhà đầu tư chỉ nghĩ đến lợi ích cá nhân trong ngắn hạn mà lựa chọn hình thức BT quá nhiều như hiện nay. Theo kinh nghiệm của thế giới, đồng thời tham vấn ý kiến của các doanh nghiệp và cán bộ quản lý nhà nước, tác giả đề xuất các căn cứ để lựa chọn loại hình hợp đồng cho dự án đầu tư là:
- Mức độ rủi ro mà khu vực tư nhân đảm nhận;
- Trách nhiệm tài chính của khu vực tư nhân;
- Mức độ phức tạp của cơ cấu hợp đồng;
- Thời gian tham gia hợp đồng của khu vực tư nhân;
Thứ sáu, quy định cụ thể nội dung hợp đồng đầu tư BT theo hướng quản lý chặt chẽ chất lượng và giá trị công trình đường bộ, tránh lãng phí, thất thoát tài sản quốc gia (đặc biệt là nguồn lực đất đai). Mở rộng phương thức thanh toán cho nhà đầu tư
trong bối cảnh quỹ đất của nhà nước ngày càng hạn chế, bổ sung các phương thức thanh toán ngoài đất. Việc lựa chọn nhà đầu tư của hợp đồng BT cần được thực hiện sau khi có thiết kế và dự toán xây dựng công trình. Việc bổ sung phương thức thanh
toán hợp đồng BT bằng quyền cùng khai thác công trình như quyền khai thác quảng cáo, kinh doanh công năng bổ sung của công trình, mở các trạm nghỉ trên tuyến đường bộ, cho phép quảng cáo điện tử bên thành cầu, cho phép xây dựng các cầu vượt bộ hành theo hình thức BT...
Từ phân tích thực trạng chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay, tham vấn ý kiến của các doanh nghiệp, chuyên gia và các cán bộ quản lý nhà nước, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
Thứ nhất, cần khẳng định nguyên tắc chung khi lựa chọn nhà đầu tư tư nhân thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT là đấu thầu cạnh tranh bắt buộc cho tất cả các
dự án nhằm đảm bảo lợi ích đầy đủ của các bên khi tham gia cạnh tranh, tạo các điều kiện cần thiết để thiết lập một mặt bằng sân chơi bình đẳng giữa các doanh nghiệp.
Cân nhắc dừng toàn bộ hình thức chỉ định thầu, thay vào đó áp dụng hình thức đấu thầu tại tất cả các dự án. Tuy nhiên, trong điều kiện hành lang pháp lý để đấu thầu
còn nhiều bất cập, tồn tại như dự án cao tốc Bắc Nam, để có thể tổ chức đấu thầu,
125
Chính phủ phải trình Quốc hội cho phép quyết định khung mức giá từng thời kỳ mới
có cơ sở xác định giá trị gói thầu.
Đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án ĐTCT mất nhiều thời gian hơn so với thủ tục đấu thầu một hợp đồng thiết kế xây dựng công trình hoàn toàn sử dụng vốn nhà nước. Trong một hợp đồng hoàn toàn sử dụng vốn nhà nước chỉ cần xem xét các vấn đề thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng trong thời hạn ngắn (thường từ 2 đến 3 năm), trong khi hợp đồng ĐTCT phải xem xét toàn bộ thời hạn của hợp đồng kéo dài hàng chục năm. Kinh nghiệm của các nước phát triển ĐTCT như Nhật Bản, Canada
cho thấy những dự án ĐTCT được chuẩn bị kỹ lưỡng và có thể tốn nhiều thời gian sẽ có cơ hội thành công hơn và rút ngắn thời gian thi công dự án. Do vậy thời gian của quá trình đấu thầu được cân nhắc cho phù hợp với thời hạn của chu trình đầu tư. Đấu
thầu bắt buộc và thời gian đấu thầu trong đầu tư theo hình thức ĐTCT kéo dài so với thời gian đấu thầu trong đầu tư xây dựng hoàn toàn sử dụng vốn nhà nước có thể là cần thiết và phù hợp với Việt Nam hiện nay.
Tuy nhiên để rút ngắn thời gian kéo dài không cần thiết cho quá trình đấu thầu,
tạo thuận lợi cũng như đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư, Nghị định 30/2015/NĐ-CP chỉ quy định mốc thời gian tối thiểu cho chuẩn bị hồ sơ dự tuyển, hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất. Đối với các thời hạn khác trong quy trình lựa chọn nhà đầu tư (lập, thẩm định, trình phê duyệt các nội dung trong đấu thầu) nên giao cho người có thẩm quyền chịu
trách nhiệm về việc phê duyệt, tiến độ, chất lượng các hoạt động trong đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Điều chỉnh nâng cao mức giá trị của dự án ĐTCT đường bộ phải áp dụng sơ
tuyển và đấu thầu rộng rãi quốc tế. Đối với dự án nhóm B, C cho phép áp dụng đấu thầu rộng rãi trong nước mà không cần sơ tuyển. Tuy nhiên căn cứ tính chất dự án, người có thẩm quyền có thể xem xét quyết định áp dụng sơ tuyển trong nước trước khi lập kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư.
Quy định chi tiết một số nội dung không thuộc quy định chi tiết các điều khoản được giao trong Luật Đấu thầu 2013 như ưu đãi trong lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án ĐTCT.
Thứ hai, có chính sách cho trường hợp không có nhiều nhà đầu tư tham gia để thực hiện đấu thầu, trong khi phân tích giá trị đồng tiền cho thấy thực hiện theo hình thức ĐTCT là tốt nhất. Trong trường hợp này, cần nâng cao vai trò của phân tích giá trị đồng tiền, báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, giám sát dự án nhằm lựa
chọn được nhà thầu có đủ năng lực thực hiện dự án mà vẫn đảm bảo tính minh bạch,
126
công khai trong lựa chọn nhà đầu tư.
Thứ ba, về quy định đánh giá năng lực nhà đầu tư và xếp hạng nhà đầu tư, nên bổ sung các tiêu chí liên quan đến chỉ tiêu tài chính để lựa chọn nhà đầu tư chứ không chỉ tập trung vào các chỉ tiêu hiệu quả kinh tế- xã hội. Các tiêu chí chủ yếu để đánh giá và lựa chọn nhà đầu tư là: Địa vị pháp lý; kinh nghiệm đối với những dự án tương tự (về quy mô dự án, lĩnh vực hẹp, chuyên môn cụ thể); năng lực tài chính (tình hình tài chính của nhà đầu tư và khả năng huy động vốn cho dự án); năng lực chuyên môn và quản lý; các chỉ tiêu hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế xã hội của dự án. Cần sử
dụng phương pháp phân tích “giá trị đồng tiền” để đánh giá và xếp hạng nhà đầu tư.
Thứ tư, xác định nội dung của hợp đồng dự án, quan tâm những yếu tố đặc
trưng cho dự án ĐTCT như:
- Phạm vi dự án, sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân;
- Quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra, đánh giá, phê duyệt, chấp thuận, từ chối thiết kế, thiết bị, thi công và hiệu năng công trình dự án và dịch vụ
- Hỗ trợ mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể cung cấp cho nhà đầu tư để có
được các giấy phép và cho phép cần thiết; Trợ giúp của cơ quan nhà nước liên quan;
- Điều kiện đối với việc thực hiện các công việc và cung cấp dịch vụ của nhà đầu
tư
- Nghĩa vụ của nhà đầu tư góp vốn chủ sở hữu và đảm bảo về tài chính cho dự án;
- Bảo đảm nghĩa vụ thực hiện hợp đồng từ phía nhà đầu tư cho cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về việc việc thi công, vận hành, bàn giao công trình;
- Nghĩa vụ của nhà đầu tư về chuyển giao công nghệ và đào tạo kỹ thuật vận
hành công trình sau khi chuyển giao.
- Thanh toán cho nhà đầu tư: giá, phí, việc chia lợi nhuận, bảo đảm doanh thu tối thiểu (bao gồm vốn bù đắp thiếu hụt về mặt tài chính), các cơ chế thanh toán khác,
phương thức tính toán và thanh toán;
- Sự tham gia của các nhà thầu phụ hoặc nhà cung cấp dịch vụ;
- Các điều kiện, phương thức và bồi thường cho bất kỳ thay đổi nào về phạm vi
dự án và sửa đổi hợp đồng;
- Các sự kiện phải bồi thường, phương pháp tính và thanh toán khoản bồi thường;
- Điều kiện, thủ tục, phương thức đánh giá công trình được chuyển giao;
127
- Điều kiện và cơ chế chấm dứt dự án;
- Điều kiện chuyển giao hợp đồng ;
- Giải quyết vi phạm và các trường hợp không tuân thủ khác của một bên hợp đồng;
- Giải quyết các sự kiện bất khả kháng ngoài tầm kiểm soát của các bên;
Điều tra đối với các doanh nghiệp cho thấy 37% đồng ý và 25% rất đồng ý với
ý kiến “Cần hoàn thiện chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT”.
Chính sách phân bổ rủi ro hợp lý sẽ giúp quản lý tốt rủi ro dự án, góp phần thực hiện thành công dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT. Để hoàn thiện chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
Thứ nhất, xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục
tiêu chính sách, cụ thể là:
- Phân bổ rủi ro tối ưu (rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý tốt
nhất).
- Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương
xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu.
Thứ hai, xác định đầy đủ các rủi ro có thể có đối với dự án đầu tư theo hình thức
ĐTCT.
Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam hiện nay gặp nhiều rủi ro nhưng Nhà nước chưa có chính sách phân bổ đối với các loại rủi ro này. Cần xác định đầy đủ các rủi ro có thể gặp phải và
nguyên tắc để phân bổ các rủi ro đó. Bảng dưới đây trình bày những rủi ro trong quá trình dự án ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ ở Việt Nam cần được xác định và gợi ý chính sách phân bổ các rủi ro đó.
Thứ ba, tối ưu hoá phân bổ rủi ro
Cùng với việc xác định đầy đủ rủi ro có thể có đối với dự án ĐTCT, bao gồm rủi ro thuộc về môi trường vĩ mô và những rủi ro liên quan trực tiếp đến dự án, cần xác định nguyên tắc phân bổ rủi ro là nhà nước gánh chịu rủi ro thuộc về môi trường vĩ
mô, nhà đầu tư chịu rủi ro thuộc về dự án. Với các hình thức hợp đồng dự án khác nhau thì việc phân chia rủi ro giữa hai bên đối tác Nhà nước – nhà đầu tư cũng khác nhau.
128
Bảng 5.1. Đề xuất chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước –nhà đầu tư theo hình thức hợp đồng ĐTCT
Mô tả rủi ro O-M BT BOO DBFM Loại rủi ro BLT - BTL BOT - BTO 1. Rủi ro giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Các nghiên cứu, dự báo kế hoạch được thực hiện
1.1. Rủi ro kế hoạch Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
không đầy đủ hoặc không đủ tin cậy, dẫn đến sai lệch có thể có so với kế hoạch
1.2.Chậm Công tác giải phóng mặt
Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước giải phóng mặt bằng bằng chậm so với tiến độ
- Nguồn tài trợ không đầy đủ, không kịp thời,
Tư nhân (Không bảo lãnh vốn chi phí tài trợ vốn vay không hợp lý - Nhà tài trợ thể hiện là 1.3. Rủi ro tài trợ Tư nhân- nhà Nhà nước Nhà nước vay) nước
không đúng đắn, không phù hợp để tài trợ cho dự án, ví dụ do thất bại của công ty của nhà tài trợ.
Khu vực tư nhân đảm
nhận quá sức một dự án thông qua cấu trúc tài chính không phù hợp, --- 1.4. Rủi ro tài chính Tư nhân Nhà nước Tư nhân Nhà nước Nhà nước
dẫn đến chi phí tài trợ bổ sung hoặc chi phí tài trợ lại ngoài mong muốn
2. Rủi ro giai đoạn xây dựng
Nhà Chậm trễ được phê duyệt trong giai đoạn xây dựng 2.1. Rủi ro Tư nhân Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
phê duyệt nước
dẫn đến chậm trễ xây dựng công trình so với kế cơ quan nhà nước có liên quan phải có trách nhiệm hỗ trợ nhà đầu tư để có
129
Mô tả rủi ro O-M BT BOO DBFM Loại rủi ro BLT - BTL BOT - BTO được các giấy phép, phê duyệt cần hoạch, điều này có thể
thiết, quy định rõ trong hợp đồng dự án dẫn đến tăng chi phí phụ trội
Công nghệ được sử dụng ngoài mong muốn và
2.2. Rủi ro thiết kế Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân
không đáp ứng tiêu chuẩn đầu ra, dẫn đến tăng chi phí cho công nghệ thay thế
Việc xây dựng công
2.3. Rủi ro Tư Tư Tư Tư Tư trình dự án không đảm bảo thời gian, ngân sách, kỹ thuật, tăng nguyên Nhà
xây dựng nhân nhân nhân nhân nhân nước
liệu lao thô, chi phí động, tăng chi phí bảo trì, chậm trễ cung cấp
dịch vụ
3. Rủi ro giai đoạn vận hành
Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân Nhà nước Tư nhân 3.1. Rủi ro quy mô khách hàng Cầu dịch vụ thay đổi, doanh số thay đổi so với dự kiến. Nhu cầu có thể thấp/cao hơn dự báo
Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhân Nhà nước Tư nhân 3.2. Rủi ro khả năng chi trả
Phí đường bộ không được thu đầy đủ hoặc mức phí không đủ bù đắp các chi phí. Chính phủ cản trở việc tăng phí hoặc ra lệnh truất quyền thu phí
3.3. Rủi ro chuyển giao Tư nhân sai sót trong chuyển giao tài sản cuối dự án, hoặc không đạt chất lượng tối thiểu/ giá Nhà nước và nhà đầu tư cùng chịu rủi ro (Không có chế tài cho việc vi phạm quy định này)
130
Mô tả rủi ro O-M BT BOO DBFM Loại rủi ro BLT - BTL BOT - BTO
3.4.Rủi ro giá trị cuối dự án trị tài sản cần thiết Rủi ro về khác biệt so với giá trị kỳ vọng của tài sản chính vào cuối dự án
Tư nhân Nhà nước Nhà nước Tư nhân Nhà nước Tư nhân 3.5. Rủi ro vận hành và bảo trì Nhu cầu bảo trì gia tăng đối với công trình trong quá trình dự án để đáp ứng yêu cầu vận hành
4. Các rủi ro khác
Nhà nước
Chế độ pháp lý, quy định thay đổi, tác động lớn và tiêu cực đến dự án 4.1. Rủi ro đổi thay chính sách, luật pháp
4.2. Rủi ro bất khả kháng Nhà nước và nhà đầu tư cùng chịu rủi ro (Hợp đồng đầu tư có thể được sửa đổi, bổ sung do sự kiện bất khả kháng)
Sự việc vượt quá tầm kiểm soát của các bên tác động tiêu cực đến khả năng các bên thực thi trách nhiệm: rủi ro được bảo hiểm như thiên tai, rủi ro không được bảo hiểm như hành động khủng bố, phát hiện khảo cổ
Nguồn: Tổng hợp phỏng vấn của tác giả
Ở Việt Nam, thể chế chính trị được đánh giá là tương đối ổn định, tuy nhiên các
yếu tố như chính sách, pháp luật, năng lực của chính phủ và các yếu tố kinh tế vĩ mô
(lạm phát, lãi suất) là những rủi ro lớn thuộc về môi trường vĩ mô, và những rủi ro này
nên được Nhà nước giữ lại. Các rủi ro liên quan đến hoạt động đầu tư (rủi ro kỹ thuật,
tài chính và quản lý trong xây dựng, thiết kế, vận hành) nên chuyển giao cho nhà đầu tư
tư nhân. Rủi ro doanh thu (rủi ro cung - cầu) và rủi ro tài chính là những rủi ro liên quan
trực tiếp đến hoạt động đầu tư, nên để nhà đầu tư đảm nhận. Tuy nhiên, không nên vận
dụng cứng nhắc nguyên tắc này mà nên linh hoạt trong những điều kiện khác nhau.
131
Như vậy, nhìn chung theo quan điểm của tác giả rủi ro tài chính là rủi ro thuộc
về dự án và nên để nhà đầu tư tư nhân đảm nhận nhiều hơn. Tuy nhiên điều đó không
có nghĩa là chuyển hoàn toàn rủi ro tài chính sang khu vực tư nhân, bởi nhà đầu tư tư
nhân không thể xử lý tốt tất cả các rủi ro về tài chính, và một nguyên tắc trong phân bổ
rủi ro cần lưu ý là bên nhận rủi ro cũng sẽ nhận những lợi ích, bảo đảm đi kèm với
việc gánh chịu rủi ro. Để xử lý rủi ro tài chính, mức phí phải được xác định trong hợp
đồng dự án trên cơ sở thỏa thuận giữa CQNNCTQ và nhà đầu tư về các nội dung: Mức
phí trên mỗi phương tiện giao thông, thời điểm bắt đầu thu phí và chấm dứt thu phí,
các phương tiện được miễn phí, lịch trình và cơ sở tính toán điều chỉnh mức phí, các
điều kiện dừng thu phí, vận hành và quản lý hệ thống thu phí, hạch toán phí thu được.
Trong khi đàm phán các vấn đề về thu phí, các cơ quan, nhà nước có thẩm quyền phải
tính đến: chi phí vốn mà công ty dự án huy động để đầu tư vào dự án, tổng chi phí đầu
tư của dự án, chi phí vận hành và bảo trì, bảo dưỡng cơ sở đường bộ, kể cả chi phí tổ
chức thu phí, tỷ lệ thu nhập hợp lý cho đầu tư của công ty dự án, các khoản vốn góp
của nhà nước hay doanh nghiệp nhà nước.
Các quy định liên quan đến mức phí và quy trình, trách nhiệm thu phí cũng là
một yếu tố quan trọng để phân bổ và kiểm soát rủi ro tài chính hữu hiệu. Trong văn
bản pháp luật mới về đầu tư theo hình thức ĐTCT cần quy định về quyền đặt và điều
chỉnh mức phí, quyền ban hành những quy định liên quan đến mức phí và khai thác
công trình trong phạm vi dự án, trách nhiệm báo cáo về hoạt động và tài chính, trách
nhiệm thực hiện các thoả thuận đầu tư và tuân thủ lịch bảo dưỡng của nhà đầu tư. Với
quan điểm nhà đầu tư có quyền đặt và điều chỉnh mức phí, nhóm nghiên cứu kiến nghị
rằng cần có sự thống nhất giữa các nội dung trong Luật Doanh nghiệp cũng như thống
nhất giữa Luật Doanh nghiệp và văn bản pháp luật mới về đầu tư theo hình thức
ĐTCT. Mục 6, Điều 10 Luật Doanh nghiệp đã quy định doanh nghiệp phải chịu trách
nhiệm trước pháp luật và khách hàng về giá, phí sản phẩm, dịch vụ cung ứng. Mục 4,
Điều 10 lại quy định doanh nghiệp dự án, mà thực chất là nhà đầu tư phải sản xuất,
cung ứng sản phẩm, dịch vụ theo giá hoặc phí do CQNNCTQ quy định. Như vậy giá
hoặc phí là do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chứ không phải nhà đầu tư.
Vì vậy Mục 4, Điều 10 cần được sửa lại là “giá hoặc phí theo quy định”.
Với mục tiêu thu hút vốn đầu tư tư nhân, các chính sách về ưu đãi và đảm bảo
đầu tư nên hướng tới khuyến khích thu hút sự tham gia của khu vực này với nguyên tắc là ưu đãi, hỗ trợ của nhà nước phải đủ lớn để hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Với quan
132
điểm trên, dựa vào phân tích thực trạng chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu
tư đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam và kết quả điều tra, phỏng vấn đối với các doanh nghiệp, chuyên gia và cán bộ quản lý nhà nước, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
Thứ nhất, ưu đãi đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT phải có sự khác biệt đối với các phương thức đầu tư khác. Văn bản pháp luật mới về đầu tư theo hình thức ĐTCT cần theo hướng nhà đầu tư được hưởng thêm nhiều ưu đãi hơn so với đầu tư hoàn toàn từ vốn nhà nước. Trong Luật Đầu tư và các văn bản pháp lý liên quan cũng
cần xác định rõ ưu đãi đối với nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT mà dự án đầu tư hoàn toàn từ ngân sách nhà nước không được tiếp cận hoặc được hưởng với mức cao hơn, ví dụ bảo lãnh doanh thu, ưu tiên về đất, giải phóng mặt bằng, thuế thu nhập doanh nghiệp,
thuế xuất nhập khẩu, thuế đối với các nhà thầu, quyền thế chấp tài sản, quyền mua ngoại tệ v.v. Cần có ưu đãi rõ ràng của hình thức ĐTCT so với hình thức đầu tư hoàn toàn từ ngân sách nhà nước, ví dụ như ưu đãi đối với khu công nghiệp, cơ sở hạ tầng.
Thứ hai, các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình
dự án. Các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước cho các dự án ĐTCT cần được áp dụng cho cả các giai đoạn của vòng đời dự án, từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và cả trong giai đoạn khai thác.
Thứ ba, có chính sách, quy định về các định chế tài chính hỗ trợ cho dự án ĐTCT.
Những hình thức ưu đãi và đảm bảo đầu tư đối với dự án đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ sẽ được trình bày kỹ hơn ở dưới đây.
Về bảo lãnh vốn vay, khả năng vay vốn của các doanh nghiệp trong nước là có
hạn, khó vay được nếu không có bảo lãnh. Cần có cách tiếp cận mới về nợ công đối với các khoản bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay tư nhân trong đầu tư xây dựng đường bộ. Với sự giám sát một cách có hiệu lực của các cơ quan quản lý nhà nước, các khoản vay cho xây dựng đường bộ, dù không có khả năng trả nợ, cũng đã
được chuyển thành sản phẩm có giá trị kinh tế- xã hội lâu dài chứ không mất đi như các khoản vay để đầu tư vào các ngành khác như bất động sản, đóng tàu v.v. Hơn nữa, chi phí để xây dựng cầu đường tăng rất nhanh theo thời gian, không thể xác định theo
chỉ số giá cả trong nền kinh tế. Chính phủ nên bảo lãnh đối với các khoản vay của các nhà đầu tư tư nhân tạo ra giá trị đồng tiền cao cho nền kinh tế.
Về bảo lãnh doanh thu, đây là điều cần thiết để thu hút nhà đầu tư. Tuy nhiên bảo lãnh doanh thu chưa từng có tiền lệ ở Việt Nam. Nếu thực hiện bảo lãnh doanh thu
đối với các dự án ĐTCT cần nghiên cứu kỹ càng, tiến hành thận trọng, từng bước và
133
có thể có chính sách riêng đối với từng dự án, nếu áp dụng hàng loạt sẽ đem lại gánh
nặng lên ngân sách nhà nước và chuyển toàn bộ rủi ro dự án sang phía nhà nước. Để bảo lãnh doanh thu, nhà nước cần có cơ chế giám sát doanh thu chặt chẽ, đồng thời phải có nguồn để bù đắp nếu doanh thu thực tế thấp hơn dự báo. Về bảo lãnh doanh thu, để chia sẻ rủi ro, nhà nước có thể đảm bảo về doanh thu nếu doanh thu thực tế thấp hơn dự tính trong hợp đồng. Nhà đầu tư tư nhân được tăng phí đường với tỷ lệ thỏa thuận và có cơ chế đền bù rõ ràng nếu chính phủ không cho phép tăng phí thu đối với các phương tiện như đã thỏa thuận.
Khi xây dựng đề xuất đảm bảo cân đối ngoại tệ cho các dự án ĐTCT đường bộ, Bộ GTVT cần căn cứ vào định hướng phát triển kinh tế xã hội, mục tiêu tính chất của dự án và khả năng đáp ứng của dự trữ ngoại hối, phối hợp với Ngân hàng Nhà nước để
xem xét khả năng đáp ứng của dự trữ ngoại hối.
Nhà nước chỉ nên đảm bảo cân đối ngoại tệ cho đầu tư theo hình thức ĐTCT
đường bộ, không bảo lãnh tỷ giá ngoại tệ theo nghĩa bảo lãnh biến động tỷ giá.
Thứ nhất, để đảm bảo cơ cấu tổ chức và nhân sự cho tổ chức thực thi CSNN
đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT, cần thành lập Trung tâm ĐTCT quốc gia và những đơn vị chuyên trách về ĐTCT có chuyên môn sâu và rộng trong các lĩnh vực nói chung, lĩnh vực đường bộ nói riêng để hỗ trợ, đào tạo chuyên môn cho từng
lĩnh vực có đầu tư theo hình thức ĐTCT cụ thể tại các Bộ (trong đó có Bộ GTVT), ngành và địa phương một cách chủ động, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững, đồng thời huy động tối đa sự hỗ trợ của các đối tác cho việc tăng cường năng lực để triển khai phương thức đầu tư này một cách bền vững. Hiện nay Bộ Kế hoạch và đầu tư
đã thành lập Văn phòng ĐTCT trực thuộc Cục Quản lý đấu thầu làm đầu mối thực hiện nhiệm vụ chuyên sâu về ĐTCT (đào tạo, tổng hợp, hướng dẫn thực hiện...) và Bộ GTVT cũng đã thành lập Vụ quản lý đầu tư các dự án ĐTCT. Tuy nhiên để đảm
bảo tính hiệu lực thực thi chính sách trên phạm vi toàn quốc, đối với tất cả các ngành, lĩnh vực và địa phương, đồng thời khi nghiên cứu ban hành Luật về ĐTCT thì việc thành lập Trung tâm ĐTCT quốc gia là cần thiết xem xét cho phù hợp với điều kiện thực tế.
Đầu tư xây dựng đường bộ thường đòi hỏi số vốn đầu tư rất lớn và triển khai
134
trong một thời gian khá dài vì vậy vấn đề huy động nguồn lực tài chính, quản lý tài
chính hay nâng cao năng lực tài chính là vấn đề hết sức quan trọng, có ảnh hưởng
quyết định tới sự thành công hay thất bại của đầu tư theo hình thức ĐTCT. Việc
nâng cao năng lực tài chính được thể hiện trên các khía cạnh (i) tăng tỷ lệ vốn tự có
để đảm bảo giảm rủi ro thanh khoản, giảm áp lực vốn vay; (ii) đa dạng hóa các
kênh huy động vốn để đảm bảo chi phí vốn hợp lý, giảm thiểu rủi ro huy động; (iii)
quản lý và sử dụng đồng vốn hiệu quả, hợp lý.
Năng lực chuyên môn của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia xây dựng đường bộ
theo hình thức ĐTCT cần được nâng cao thông qua việc (i) tăng cường năng lực
chuyên môn của nhà đầu tư tư nhân (năng lực đề xuất đầu tư, năng lực lập thiết kế kỹ
thuật, thiết kế bản vẽ thi công công trình đường bộ; năng lực thi công xây dựng công
trình đường bộ; năng lực giám sát, năng lực vận hành, năng lực quản lý tài chính); (ii)
nâng cao năng lực máy móc thiết bị; (iii) nâng cao năng lực của nhà đầu tư tư nhân
trong lựa chọn các nhà tư vấn và các nhà thầu có đủ năng lực chuyên môn và kiểm
soát được năng lực chuyên môn của các nhà tư vấn và các nhà thầu.
Người sử dụng quyết định lưu lượng sử dụng khả năng thu hồi vốn cũng như
giá trị đồng tiền của đầu tư theo hình thức ĐTCT. Đối với người sử dụng dịch vụ, mức
phí sử dụng và chất lượng dịch vụ là điều vô cùng cần thiết. Vì vậy, nhà nước cần tăng
cường quyền giám sát của nhóm đối tượng này trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Việc
tạo cơ chế cũng như khuyến khích sự tham dự của đại diện người sử dụng là Ban giám
sát cộng đồng vào các cuộc họp tham vấn giữa nhà đầu tư với người sử dụng trước khi
thực hiện đầu tư là một trong những giải pháp cần thiết. Mặt khác, trong các chính
sách, quy định về đầu tư ĐTCT cần làm rõ quyền hạn, trách nhiệm và phạm vi giám
sát của Ban giám sát cộng đồng trong các giai đoạn của chu trình đầu tư, đặc biệt là
giai đoạn thực hiện đầu tư. Hơn nữa, nhà nước cần ban hành cụ thể hơn về vai trò,
trách nhiệm Bộ GTVT, Ủy ban nhân dân các tỉnh thành phố trong việc minh bạch,
công khai chất lượng và mức phí sử dụng các công trình được xây dựng theo hình thức
ĐTCT trên các phương tiện thống tin đại chúng.
Để đảm bảo hiệu quả đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ,
cần có cơ chế chính sách nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm những cá nhân, tổ chức
sử dụng công trình đường bộ được triển khai theo hình thức ĐTCT. Cụ thể là cần quy
định rõ trách nhiệm và các công cụ khen thưởng nhằm khích lệ tinh thần tham gia
135
giám sát của người dân khi thực hiện hoạt động giám sát với những công trình này.
Bên cạnh đó, nhà nước cần thực hiện xử phạt nghiêm minh, kịp thời đối với những
đơn vị, cá nhân, tổ chức gây những tổn thất trong quá trình thi công, vận hành công
trình đường bộ.
136
Đảng và nhà nước Việt Nam chủ trương khuyến khích phát triển đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Chính sách đối với ĐTCT trong xây dựng đường bộ của Việt Nam được xây dựng chủ yếu nhằm huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển hệ thống hạ tầng quốc gia và tăng hiệu quả đầu tư. Các chính sách bộ phận được xem xét theo quy trình đầu tư, gồm: (1) chính sách, quy định về lựa
chọn và chuẩn bị đầu tư; (2) chính sách, quy định về lựa chọn hình thức hợp đồng đầu tư; (3) chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư; (4) chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; (5) chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.
Theo mục tiêu đặt ra ban đầu đặt ra, Luận án “CSNN đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam” đã làm rõ được các vấn đề sau:
- Dựa trên lý thuyết về phân tích chính sách, luận án đã xác định được những
yếu tố cơ bản của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công- tư (ĐTCT) trong xây dựng đường bộ gồm: Mục tiêu, chủ thể, đối tượng, yêu cầu và các bộ phận cấu thành của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Xác định được các mục tiêu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ là: Đảm bảo vốn cho phát triển đường bộ; Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho người sử dụng đường bộ; Sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn của nhà nước và các nguồn lực khác trong
xây dựng đường bộ; Xây dựng năng lực quản lý và thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của nhà đầu tư tư nhân.
- Xác định được yếu tố cấu thành của chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: Chính sách, quy định về lựa chọn
và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn loại hình đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính
sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.
- Luận án đã xác định và đánh giá được các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ bao gồm: Nhóm nhân tố thuộc về nhà nước (Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với việc
đầu tư của khu vực tư nhân trong xây dựng đường bộ; Năng lực hoạch định chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch hợp lý cho phát triển đường bộ; Năng lực tổ
137
chức thực thi chính sách đối với ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; Năng lực tài
chính để quản lý ĐTCT và đầu tư phát triển đường bộ thông qua CQNNCTQ; Xây dựng và vận hành bộ máy quản lý ĐTCT một cách có hiệu lực và hiệu quả và phát triển nguồn nhân lực cho ĐTCT); Nhóm nhân tố thuộc về nhà đầu tư tư nhân (năng lực và thái độ của nhà đầu tư tư nhân); Nhóm các nhân tố khác (Ý thức của người sử dụng dịch vụ trong trả phí; Sự ủng hộ của người dân; Sự phát triển của thị trường tài chính; Các tổ chức đào tạo).
Kết quả nghiên cứu của luận án cũng đem lại những đóng góp về mặt thực tiễn:
- Đề xuất mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển bền vững thông qua việc bổ sung các mục tiêu cụ thể như đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng
nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực), tăng cường năng lực của nhà đầu tư tư nhân;
- Hệ thống tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình
thức ĐTCT cần xây dựng theo hướng cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng.
- Cần xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục tiêu
chính sách, cụ thể là: phân bổ rủi ro tối ưu (rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý tốt nhất), đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu.
- Các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình đầu tư.
Các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước cho các dự án ĐTCT cần được áp dụng cho cả các giai đoạn của vòng đời dự án, từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và cả trong giai đoạn khai thác.
Do hạn chế về nguồn lực và khả năng nghiên cứu, Luận án còn những hạn chế và đây cũng là gợi ý các hướng nghiên cứu trong tương lai có thể tập trung vào nhằm phát triển đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam:
- Thứ nhất, nghiên cứu tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
- Thứ hai, nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư tham
gia xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.
- Thứ ba, nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến thành công của dự án đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
138
1. Lê Hồng Minh (2011), “Phát triển hình thức đối tác công tư trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế và Phát triển, Số 168 (II)
2. Lê Hồng Minh (2017), “Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, Tháng 11/2017
3. Lê Hồng Minh (2017), “Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bột heo hình thức đối tác công tư”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học quốc gia Đảm bảo dịch vụ xã hội ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Số 826
139
1. ADB (2008), Public Private Partnership handbook 2. Amirullah (2014), “An Analysis of Public Private Partnership Policies inSouth Asia”, International Journal of Humanities and Social Sciences, Vol. 4, Number 1 (2014), pp. 61-69
3. Ban Chỉ đạo ĐTCT (2013), Quyết định 20/QĐ-BCĐĐTCT ban hành ngày 07 tháng 02 năm 2013 của Trưởng Ban Chỉ đạo đầu tư theo hình thức ĐTCT ĐTCT về “Kế hoạch hoạt động năm 2013 của Ban Chỉ đạo đầu tư theo hình thức đối tác công – tư” 4. Bộ GTVT (2009), Nghiên cứu Hợp tác công tư ngành đường bộ, Hà Nội. 5. Bộ GTVT (2011), Quyết định số 1509/QĐ-BGTVT ngày 08 tháng 07 năm 2011 về việc phê duyệt Chiến lược phát triển giao thông nông thôn Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.
6. Bộ Giao thông vận tải (2017), Báo cáo tổng hợp các dự án BOT, BT, ĐTCT đến
năm 2017
7. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT về Hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT.
8. Chính phủ (2009), Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư
theo hình thức BOT, BTO và BT.
9. Chính phủ (2011), Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 về sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT.
10. Chính phủ (2015), Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về Đầu tư theo hình thức ĐTCT,
ban hành ngày 14 tháng 02 năm 2015
11. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI ngày 16/2/2011 thông qua dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 2011- 2020
12. Đặng Thị Hà (2013), Huy động vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước để thực hện các dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Đại học Kinh tế Quốc dân
13. European Public Private Partnership Expertise Centre (2016), The Guide to
Guidance - How to Prepare, Procure and Deliver ĐTCT Projects.
140
14. Felix Villalba Romero, Champika Liyanage and Athena Roumboutsos (2015), “Sustainable ĐTCTs: A comparative approach for road infrastructure”, Case Studies on Transport Policy, Vol. 3, Issue 2, June 2015, pp. 243-250, 2015. 15. Koch, C. and Buser, M. (2006), “Emerging Metagovernance as an Institutional Framework for PPP Networks in Denmark”, International Journal of Project Management, 14 (2006): 548-556
16. Maluleke, K.J, (2008), Transport economic regulatory intervention in the transport infrastructure: a ĐTCT exploratary study, Doctoral Thesis, University of South
Africa.
17. Maskin, E. and Tirole, J., (2008), “ĐTCT and government spending limits”,
International Journal of Industrial Organization, 26 pp 412–420
18. Minow, M., (2003), “Public private partnership: Accounting for the new
religion”, Harvard Law Review, 116, 1229-1237
19. Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng hạ tầng đường bộ Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Đại học Kinh tế Quốc dân
20. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội.
21. Phạm Phương Thảo (2013), “Kinh nghiệm triển khai mô hình đầu tư công – tư (ĐTCT) trên thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng đô thị”, Tạp chí phát triển và hội nhập, Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013
22. Phan Thị Bích Nguyệt (2013), “ĐTCT - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Thành phố Hồ Chính Minh”, Tạp chí phát triển và hội nhập, Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013
23. Thủ tướng Chính phủ (2008), Quyết định 1734/QĐ-TTg ngày 1/12/2008 về việc phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
24. Thủ tướng Chính phủ (2009), Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/08/2009 về việc phê duyệt Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030.
25. Thủ tướng Chính phủ (2010), Quyết định số 129/QĐ-TTg ngày 18/1/2010 về việc
phê duyệt Quy hoạch chi tiết đường bộ ven biển Việt Nam.
141
26. Thủ tướng Chính phủ (2010), Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010
về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức ĐTCT.
27. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 1624/QĐ-TTg ngày 29/10/2012, về
việc thành lập Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức ĐTCT.
28. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 12 tháng 4 năm 2012 về việc phê duyệt Phê duyệt Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011– 2020.
29. Thủ tướng Chính phủ (2013), Quyết định số 355/QĐ-TTg về việc phê duyệt điều chỉnh Chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, ban hành ngày 10 tháng 12 năm 2013.
30. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 1327/QĐ-TTg thể hiện chính sách của Nhà nước đối với đường quốc lộ, đường tỉnh lị, đường đô thị và đường nông thôn.
31. Trần Minh Phương (2012), Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, mã số: 62.31.05.01, Viện Chiến lược phát triển.
32. Trung tâm Thông tin và dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (2013), Phương thức
ĐTCT: kinh nghiệm quốc tế và khung khổ thể chế tại Việt Nam.
33. William N.Dunn (1981), Public Policy Analysis, Prentice Hall
34. World Bank (2016), Public Private Partnership toolkit
35. World Economic Forum (2017), The Global Competitiveness Report 2017–2018,
ISBN-13: 978-1-944835-11-8, www.weforum.org/gcr
36. Zouggari, M. (2003), “PPP: Major Hindrances to the Private Sector’s Partici- pation in the Financing and Management of Public Infrastructures”, International Journal of Water Resources Development, 19/2 (June 2003): 123-129.
142
Tôi là Lê Hồng Minh, nghiên cứu sinh Trường đại học Kinh tế quốc dân, hiện đang nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư (ĐTCT) trong xây dựng đường bộ.
Chân thành cảm ơn Ông/Bà đã dành thời gian trả lời phiếu điều tra dưới đây. Những câu trả lời của Ông/Bà chỉ được dùng cho mục đích nghiên cứu khoa học và sẽ được giữ bí mật
PHẦN 1: GIỚI THIỆU VỀ DOANH NGHIỆP
1.1. Tên doanh nghiệp: …………………………………………………………..
1.2. Năm thành lập: ..…………………………………………………………….
1.3. Loại hình doanh nghiệp:
Liên doanh Cổ phần Nhà nước Tư nhân Đầu tư nước ngoài
1.4. Vốn điều lệ:
Dưới 20 tỷ 20-100 tỷ Trên 100 tỷ
1.5. Số lao động:
Dưới 200 200-300 Trên 300
PHẦN 2: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT CỦA DOANH NGHIỆP
Xin Ông/Bà vui lòng đánh dấu “X” vào ô mà mình đồng ý (Có thể đánh dấu nhiều ô)
2.1. Lĩnh vực đường bộ mà doanh nghiệp tham gia ĐTCT là:
Đường cao tốc Cầu đường bộ
Đường quốc lộ Hầm đường bộ
Đường đô thị Bến phà đường bộ
Đường tránh Khác, xin nêu rõ …..
143
2.2.Phương thức hợp đồng mà doanh nghiệp tham gia ĐTCT
(cid:1) BOT
(cid:1) BTO
(cid:1) BT
(cid:1) BOO
(cid:1) BTL
(cid:1) BLT
(cid:1) OM
Với những ý kiến dưới đây, xin vui lòng đánh dấu X vào ô mà Ông/Bà lựa chọn. Trong đó: 1: Rất không đồng ý; 2: Không đồng ý; 3: Trung lập; 4: Đồng ý; 5: Rất đồng ý
1 2 3 4 5 Nhận định
2.3.Quá trình lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT là thuận lợi
2.4.Quá trình lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT là thuận lợi
2.5.Quá trình lựa chọn nhà đầu tư thực hiện theo
hình thức ĐTCT là thuận lợi
2.6.Rủi ro được phân bổ hợp lý giữa các bên liên quan
2.7. Doanh nghiệp được hưởng ưu đãi và đảm bảo đầu tư thỏa đáng
144
PHẦN 3: ĐÁNH GIÁ CSNN ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
1 2 3 4 5
Đánh giá chung CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
3.1.Mục tiêu chính sách rõ ràng, đúng đắn
3.2.Các quy định chính sách là đầy đủ
3.3. Chính sách ĐTCT đường bộ là ổn định
3.4. Chính sách ĐTCT đường bộ là phù hợp
3.5. Chính sách ĐTCT đường bộ là thuận lợi đối với doanh nghiệp
3.6. Doanh nghiệp nhận biết rõ về chính sách ĐTCT đường bộ
3.7. Doanh nghiệp vận dụng thường xuyên chính sách ĐTCT đường bộ
3.8. Nhìn chung, chính sách ĐTCT đường bộ đạt được mục tiêu đề ra
Chính sách xác định và chuẩn bị đầu tư
3.9.Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là đầy đủ
3.10.Tiêu chí lựa chọn đề xuất đầu tư là phù hợp
3.11.Tiêu chí thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi là rõ ràng
3.12.Quy trình xây dựng danh mục dự án là phù hợp
3.13.Quy định rõ khuyến khích nhà đầu tư lập đề xuất
3.14.Xác định rõ trách nhiệm các cơ quan nhà nước
Chính sách lựa chọn loại hình đầu tư
3.15.Xác định rõ đặc điểm các loại hình đầu tư
145
3.16.Xác định rõ tiêu chí lựa chọn loại hình đầu tư
3.17.Phù hợp giữa loại hình ĐTCT với đặc điểm của đầu tư
Chính sách lựa chọn nhà đầu tư
3.18.Quy định rõ ràng về quy trình lựa chọn nhà thầu
3.19.Quy định rõ về đánh giá năng lực và xếp hạng nhà thầu
3.20.Quy định rõ về đấu thầu cạnh tranh và đấu thầu riêng lẻ
3.21.Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh
3.22.Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong lựa chọn nhà đầu tư
Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư
3.23.Xác định đầy đủ rủi ro đầu tư theo hình thức ĐTCT
3.24.Phân bổ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và nhà đầu tư
3.25.Nguyên tắc phân bổ rủi ro rõ ràng và hợp lý
3.26.Quy trình phân bổ rủi ro rõ ràng
Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư
3.27.Xác định rõ phương thức ưu đãi đầu tư theo hình thức ĐTCT
3.28.Quy định rõ tiêu chí áp dụng ưu đãi đầu tư
3.29.Các ưu đãi đảm bảo thúc đẩy nhà đầu tư
146
PHẦN 4: ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CSNN ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ Với những đề xuất dưới đây nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đường bộ, xin khoanh tròn vào phương án mà Ông/Bà lựa chọn, trong đó: 1: Rất không cần thiết; 2: Không cần thiết; 3: Bình thường; 4: Cần thiết; 5: Rất cần thiết
1 5 2 4 3
Đề xuất 4.1.Cần hoàn thiện chính sách xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT Cụ thể là: ……………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………….... ……………………………………………………………………………………….... 4.2.Cần hoàn thiện chính sách lựa chọn loại hình đầu tư theo ĐTCT Cụ thể là: …………………………………………………………………………….. ………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………….... 4.3.Cần hoàn thiện chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT Cụ thể là: ……………………………………………………………………………... ………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………… 4.4.Cần hoàn thiện chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư Cụ thể là: ……………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………….... ……………………………………………………………………………………….... 4.5.Cần hoàn thiện chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư Cụ thể là: ……………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………… 4.6.Cần có một Luật riêng về đầu tư theo hình thức ĐTCT 4.7.Các văn bản dưới luật cần cụ thể hóa đầy đủ các văn bản luật 4.8.Các ý kiến khác (Xin nêu rõ): ................................................................................. Xin chân thành cảm ơn sự hợp tác của Ông / Bà !
147
1. Ông/Bà đánh giá thế nào về sự phát triển của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam có nội dung nào chưa hợp lý? 3. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ không rõ ràng, không đúng đắn ở điểm nào? Các quy định không nhất quán như thế
nào, có thể cho ví dụ? 4. Theo Ông/Bà, chính sách xác định và chuẩn bị đầu tư có ưu, nhược điểm gì? 5. Theo Ông/Bà, chính sách lựa chọn loại hình đầu tư có ưu, nhược điểm gì? 6. Theo Ông/Bà, chính sách về lựa chọn nhà đầu tư có ưu, nhược điểm gì? 7. Theo Ông/Bà, chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư có ưu, nhược điểm gì? 8. Theo Ông/Bà, chính sách về ưu đãi và đảm bảo đầu tư có ưu, nhược điểm gì? 9. Quyết tâm chính trị và cam kết của các nhà lãnh đạo cấp cao có ảnh ưởng thế nào đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 10. Năng lực thể chế của nhà nước có tác động như thế nào đến xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 11. Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động như thế nào đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 12. Trách nhiệm người sử dụng dịch vụ trong trả phí tác động thế nào đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 13. Thái độ và năng lực của nhà tài trợ có tác động như thế nào đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 14. CSNN có tác động như thế nào đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam? 15. Theo Ông/Bà, Việt Nam có cần thiết phải ban hành Luật về Đầu tư theo hình thức ĐTCT không? Tại sao? 16. Ông/Bà có đề xuất gì nhằm hoàn thiện chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?
Xin chân thành cảm ơn sự hợp tác của Ông/Bà
148
1
4.213
4.213
QL1 đoạn Hà Nội – Bắc Giang
L D Đại dương, Vinaconex, 319 và Văn Phú
2 QL1 Tuyến tránh Phủ lý
FECON+CIENCO1+COTC
2046
2046
3
BITECCO
897
756
141
QL1 đoạn tránh TP Thanh Hóa
4
1.014
BOT đường tránh thanh hóa 1.014
QL1 Hạng mục tuyến tránh Tây Thanh Hóa bổ sung vào sự án tuyến tránh TP Thanh Hóa
5
CIENCO4 & TCT 319
3.509
3.346
163
QL1 đoạn Nghi Sơn (Thanh Hóa) Cầu Giát (Nghệ an)
6
Tổng Công ty XDCTGT4
378
378
QL1 đoạn tuyến tránh TP Vinh, tỉnh Nghệ An
7
2.964
2.894
70
QL1 đoạn Nam Bến Thủy – TP Hà Tĩnh nút 46
Tổng Công ty XDCTGT4
8
730
730
QL1 hạng mục Cầu Yên Xuân bổ sung và dự án Nam Bến Thủy – tuyến tránh Hà Tĩnh
9 QL1 đoạn tránh TX Hà Tĩnh
Công ty Sông đà
458
456
2
10
Công ty CP Tasco
2.005
2.005
QL1 Km597+549 – km605; km617-km641, Quảng Bình
11
Công ty CPTĐ Trường Thịnh
657
596
61
QL1 đoạn tránh TP Đồng Hới, tỉnh quảng Bình
12
Công ty CPTĐ Trường Thịnh
983
983
QL1 km672+600- km704+900 tỉnh Quảng BÌnh
13
Công ty CPTĐ Trường Thịnh 1.030
886
144
Mở rộng QL1A đoạn 1 Tp Đông Hà đến TX Quảng Trị
1.068
1.068
14
QL1 đoạn km 741+170- km756+705, tỉnh Quảng Trị
LD Trường Thịnh + Trường Sơn
15 QL1 Hầm đường bộ Phước
LD Hưng Phát + Hà Thành
1.743
1.743
149
Tượng, Phú Gia
16
Công ty ĐTXD 545
931
750
181
QL1 đoạn Hòa Cầm – Hòa Phước, bổ sung Tứ câu Vĩnh Điện
17
Cty ĐTXD 545
1.549
1.259
290
18
1.626
1.626
Tổng 5
19
LD Thiên Tân + Thành An
2.139
2.139
QL1 đoạn km947-km987, tỉnh Quảng Nam QL1 đoạn km987 ÷ km1027, tỉnh Quảng Nam QL1 đoạn km1063+877 ÷ km1092+577, t ỉnh Quảng Ngãi
20
1.784
1.644
140
QL1 đoạn km1125 ÷ km1153, tỉnh Bình Định
LD Thanh An + Bắc Ái + Long Trung Sơn + Vinaconex PVC
21
2.045
2.045
LD Hoàng Sơn + Kiến Hoàng
QL1 đoạn km1212+400 ÷ km1265, tỉnh Bình Định, Phú Yên
22
Hầm đường bộ Đèo Cả (BOT và BT)
Cty Đèo Cả
26.154 21.106 5.048
Hạng mục Hầm Cù Mông bổ sung và hầm Đèo Cả
23
2.644
2.644
Cty Đèo Cả + Cty vietinbank + Hải Thạch
24
Cty Xd 194
2.700
2.700
QL1 đoạn km1347+525- km1392 và km1405-km1425, tỉnh Khánh Hòa QL1 đoạn km1488 ÷ km1525, tỉnh Khánh Hòa
25
548
548
QL1 đoạn qua TP Phan Rang – Tháp Chàm
Công ty cổ phần đầu tư cầu đường CII
26
Công ty HTKT TPHCM
2.110
2.110
27
2.608
2.608
Cty BOT Bình Thuận
QL1 đoạn qua Ninh Thuận km1525-km1589+300, tỉnh Ninh Thuận QL1 đoạn km1642 ÷ km1692, tỉnh Bình Thuận
28
Tổng Cty 319
2.002
2.002
Tăng cường mặt đường đoạn Phan Thiết – Biên Hòa
150
29
1.255
1.255
QL1 đoạnh tránh TP Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai
Công ty cổ phần đầu tư phát triển cường Thuận IDICO
30
Tổng Xây dựng số 1
1.648
1.648
Cầu Đồng Nai mới và tuyến 2 đầu cầu
31
1.398
1.398
Tuyến tránh Thị Trấn Cai Lậy, tỉnh Tiền Giang
Công ty cổ phần đầu tư phát triển Cường Thuận IDICO
32
1.836
1.836
QL1 đoạn Cần Thơ – Phụng Hiệp, km2087-km2100
Công ty cổ phần tư vấn đầu tư xây dựng Bắc Ái, Công ty CPĐT, Thương mại và xây dựng giao thông 1
33
1.419
1.419
Dự án ĐTXD tuyến tránh Sóc Trăng
Công ty cổ phần đầu tư Phương Nam Công ty CP đầu tư PACIFIC
34
633
633
Dự án mở rộng quốc lộ 1 cửa ngõ phía Bắc TX Bạc Liêu
Công ty cổ phần đầu tư Phương Nam Công ty CP đầu tư PACIFIC
35
Cải tạo, nâng cấp QL1K
LD cty 194, tổng Cty 6
352
352
36 QL2 đoạn Nội Bài - Vĩnh yên
Vietracimex 8
773
497
276
37
Cầu Việt Trì
1.900
1.900
CIENCO1 + Yên Khánh + Thái Sơn
38 QL2 đoạn tránh TP Vĩnh Yên
Vietracimex 8
615
531
84
39
2.301
2.301
Đường Thái nguyên – Chợ mới (Bắc can)
Cienco4 + Tuấn Lộc + Trường Lộc
40
Công ty CP Taso
1.149
1.028
121
Dự án QL 10 đoạn cầu Tân Đệ đến cầu La Uyên KM92+900-Km98+100 (cả bổ sung tuyến tránh Đông Hưng)
41
Công ty Taso
2.815
2.815
Dự án QL10 đoạn Quán Toan – Cầu Nghìn
42
Đức Long Gia Lai
1.776
1.776
QL14 đoạn từ Pleiku – cầu 110 (KM542 – KM607 + 850 )
43
836
836
QL 14 đoạn KM678 + 734 – Km 704, Đắk Lắk
LD Quang Đức, Đông Hưng Gia Lai , Sê san 4A
151
44
1.021
1.021
QL 14 đoạn KM734+600- KM675, Đắk Nông
LD Mỹ Toàn 14, Băng Dương
45
Đức Thành
968
942
26
QL 14 đoạn KM921+025- Km962+331, tỉnh Bình Phước
46
2.838
1.502
1.336
QL18 Đoạn Uông Bí – Hạ Long
Công ty cổ phần phát triển Đại Dương
47
Tổng Công ty 36
2.045
2.045
QL19KM17+027-Km50 Bình Định và KM 108 – Km 131+300 Gia Lai
48
Công ty TNHH Hùng Phát
282
282
Sửa chữa, nâng cấp quốc lộ 20 (Km76-Km206)
48
LD319- Yên Khánh – Thái Sơn) 2.451 671,42
1.780
QL20 Bảo Lộc – Đà Lạt (Km123-Km268), Lâm Đồng (dự án có 2 thành phần)
50
BT 20 Cửu Long
4.589
4.589
QL20 nối từ tỉnh Đồng Nai đến tỉnh Lâm Đồng
51
Cry XD 501
808
808
QL26đoạn qua tỉnh khánh Hòa và Đắk Lắck
52
1.109
1.109
Liên danh Hùng Thắng + Tasco
Đường Hồ Chí Minh, đoạn từ QL2 đến Hương Nộn và nâng cấp, mở rộng QL32 đoạn tử Cổ Tiết
53
Cầu Yên Lệnh, QL38
Tổng Thăng Long + Tổng 4
297
156
141
QL38nut giao vực vũng
TCT Thăng Long + Tổng 4
833
833
54
1.680
1.680
QL38 đoạn Bắc Ninh – Hải Dương
CTCP XD số 2 – CTCP Đầu tư khai thác cảng – CTCP Licogi16
55
Cầu Thái hà
1709
1709
Công ty TNHH Tiến Đạt Phát – Cty CP TV&XD Phú Xuân - Cty CPĐT và XNK Bình Minh
56
1.198
1.072
126
Phát Đạt, 620 Long An
Cầu Mỹ lợi (KM34+826)QL50
57 QL51-Km0+900-Km73+600
3.779
3.779
TCT ĐTPT đường cao tốc Biên Hòa – Vũng Tàu
152
58
Cầu Rạch Miễu
1.197
476
711
Cty CPĐT cầu đường CII – Cty CPTM nước giải khát Khánh An
30
1.752
1.752
Hạng Mục dự án QL 60 nối cầu Rạch Miễu đến cầu Cổ Chiên (bổ sung vào dự án cầu Rạch Miễu)
Cầu Cổ Chiên
Tổng 1 + Tuấn lộc
2,308
1.264
1.044
59
60
1.579
1.579
QL191 đoạn KM17 – KM 50+889
LD KCN, Cường Thuận IDICO
61
VIDIFI
45.487 45.487
Đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng
7269
7269
62
Nâng cấp tuyến Pháp Vân – Gầu Giẽ
Cienco1 – Minh Phát – Phương Thành
TCT 36 BQP
2.723
2.723
63
QL6 và cao tốc Hòa Lạc – Hòa Bình
2.905
2.905
64
Công ty Cổ phần phát triển Đại Dương
QL 18 Bắc Ninh – Uông Bí (Khoảng KM77)
Dự án Ba Vì – Việt Trì
Cty CP Tập đoàn Phú Mỹ
1.463
1.463
65
66
Cao tốc La Sơn – Túy Loan
11.486
11.486
Tổng đội TNXP Trường Sơn + Cty XD số 1; Cty Vạn Tường; TCT XD Trường Sơn tổng 8; Cty CPTĐ Trường Thịnh và Cty TNHH TĐ Sơn Hải
9.668
9.668
67
Dự án Trung Lương – Mỹ Thuận
Tuấn Lộc, yên Khánh, Thắng Lợi, BMT, CII, B&R, Hoàng An
