Đề tài nghiên cứu: Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân

Chia sẻ: Lê Thị Thảo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:86

Thêm vào BST

Báo xấu

168
lượt xem 26
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu: Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân bao gồm những nội dug như sau: Tìm hiểu quá trình thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên rừng tại các cộng đồng nghiên cứu, nghiên cứu tác động của chính sách phân quyền đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác nhau, xác định ảnh hưởng của chính sách phân quyền đến sinh kế người dân địa phương,... Mời các bạn cùng tham khảo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Đề tài nghiên cứu: Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân

Trần Đức Viên Nguyễn Vinh Quang Mai Văn Thành ------------------------------------------------------------------------------------------------------ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG VÀ SINH KẾ NGƯỜI DÂN ----------------------------- NHÀ XUẤT BẢN NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI - 2005
LỜI CẢM ƠN Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của những tổ chức và cá nhân sau cho việc hoàn thành ấn phẩm này: Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về Chính sách Tài nguyên (REPSI) - Viện Tài nguyên Thế giới (WRI) đã tài trợ phần lớn kinh phí, đồng thời đóng góp nhiều ý kiến cho Nhóm nghiên cứu trong quá trình nghiên cứu cũng như viết báo cáo khoa học này. Khi nghiên cứu tại Lưu vực sông Cả (Nghệ An), Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp còn nhận được sự hỗ trợ một phần tài chính từ Quỹ Rockefeller, hỗ trợ một phần về tài chính và kỹ thuật của dự án “Trợ giúp các trường Đại học của Việt Nam, Lào và Campuchia trong kế hoạch hoá và quản lý môi trường” (USEPAM) do DANIDA tài trợ. Các tổ chức, cá nhân tại tỉnh Sơn La và Nghệ An đã giúp đỡ và trả lời phỏng vấn: (1) Người dân bản Huổi Toi, lãnh đạo và cán bộ UBND xã Chiềng Hặc, UBND huyện Yên Châu, Hạt Kiểm lâm huyện Yên Châu, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Sơn La, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sơn La, và UBND tỉnh Sơn La; và (2) Người dân bản Na Bè và Xiêng Hương, lãnh đạo và cán bộ UBND xã Xá Lượng, UBND huyện Tương Dương, Hạt Kiểm lâm huyện Tương Dương, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Nghệ An, Chi cục Phát triển Lâm nghiệp tỉnh Nghệ An, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Nghệ An, và UBND tỉnh Nghệ An. Các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan đã chia sẻ kinh nghiệp và góp ý trong Hội thảo tại Chiang Mai, Thái Lan ngày 12-15/11/2003. Các chuyên gia trong nước và quốc tế, cán bộ địa phương tham dự “Hội nghị toàn quốc về phát triển kinh tế-xã hội các xã nghèo” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày 24- 26/11/2004; và Hội thảo: “Quản lý và quy hoạch vùng đầu nguồn lưu vực sông Cả” do Trường Đại học Nông nghiệp I và UBND tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh (Nghệ An) ngày 21-22/1/2005, đã đóng góp ý kiến. Tiến sỹ Neil L. Jamieson (Viện Nghiên cứu Đông Dương, Đại học George Mason, Hoa Kỳ) và hai cộng sự Margaret Amalia Hiesinger (Nghiên cứu sinh thuộc Chương trình Khoa học, Công nghệ và Xã hội, Học viện Kỹ thuật Massachusetts - MIT, Hoa Kỳ) và Amanda Allbritton (Thạc sỹ Kinh tế, Đại học Purdue, Hoa Kỳ) đã hiệu đính bản tiếng Anh cho lần xuất bản này. Nhóm nghiên cứu bày tỏ sự biết ơn đến Quỹ Ford, tuy không trực tiếp tài trợ cho nghiên cứu cũng như cho việc xuất bản ấn phẩm này, nhưng Quỹ đã có những đóng góp quan trọng trong việc nâng cao năng lực cho Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp trong nghiên cứu phát triển miền núi Việt Nam. Cuối cùng, nhóm nghiên cứu trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc và các đồng nghiệp của Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp, Trường Đại học Nông nghiệp I đã tạo điều kiện và hỗ trợ cho nhóm nghiên cứu hoàn thành nhiệm vụ. Xin chân thành cảm ơn. NHÓM NGHIÊN CỨU 1
DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU Họ tên Đơn vị 1. Trần Đức Viên TTSTNN, ĐHNN I 2. Nguyễn Vinh Quang TTSTNN, ĐHNN I 3. Tô Xuân Phúc TTSTNN, ĐHNN I 4. Đỗ Thị Hường TTSTNN, ĐHNN I 5. Phạm Thanh Lan TTSTNN, ĐHNN I 6. Vũ Thị Thao TTSTNN, ĐHNN I 7. Trần Mạnh Tường TTSTNN, ĐHNN I 8. Trần Nam Anh TTSTNN, ĐHNN I 9. Trần Trung Kiên TTSTNN, ĐHNN I 10. Mai Văn Thành Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 11. Phạm Văn Hội Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 12. Nguyễn Thị Phương Mai Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 2
MỤC LỤC DANH SÁCH CÁC BẢNG.........................................................................................................................5 DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ .....................................................................................................................6 DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ ........................................................................................................................6 DANH SÁCH CÁC HỘP............................................................................................................................6 CÁC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................................................................7 TÓM TẮT ....................................................................................................................................................8 I. ĐẶT VẤN ĐỀ........................................................................................................................................11 1. Cơ sở nghiên cứu ................................................................................................................................................. 11 2. Nội dung nghiên cứu............................................................................................................................................ 12 3. Câu hỏi nghiên cứu.............................................................................................................................................. 13 4. Nội dung nghiên cứu............................................................................................................................................ 13 5. Phương pháp nghiên cứu.................................................................................................................................... 13 5.1. Chọn điểm nghiên cứu ................................................................................................................................. 13 5.2. Chọn đối tượng cung cấp thông tin............................................................................................................. 14 5.3. Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích.................................................................................... 15 5.3.1. Phân tích định tính ..................................................................................................................................... 16 5.3.2. Phân tích định lượng .................................................................................................................................. 16 II. TỔNG QUAN TÀI LIỆU ...................................................................................................................17 1. Suy thoái rừng và phân quyền ........................................................................................................................... 17 2. Phân quyền trên thế giới..................................................................................................................................... 18 3. Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam..................................................................... 20 3.1. Thực trạng vùng núi Việt Nam.................................................................................................................... 20 3.2. Chính sách Nhà nước................................................................................................................................... 21 3.2.1. Chính sách đất đai trước năm 1958........................................................................................................... 21 3.2.2. Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980........................................................... 21 3.2.3. Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay .............................................................................. 21 3.3. An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân ........................................................................ 23 4. Các chương trình bổ sung liên quan đến rừng................................................................................................. 25 4.1. Chương trình 327 ......................................................................................................................................... 26 4.2. Chương trình 661 ......................................................................................................................................... 26 5. Phản ứng của nguời dân đối với chính sách phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên .............................. 28 5.1. Ủng hộ ........................................................................................................................................................... 28 5.2. Không ủng hộ................................................................................................................................................ 28 III. CÁC ĐẶC TRƯNG VĂN HOÁ CỦA NGƯỜI THÁI VÀ NGƯỜI KHƠ MÚ ............................31 1. Người Thái............................................................................................................................................................ 31 2. Người Khơ Mú ..................................................................................................................................................... 31 IV. TỔNG QUAN ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU ........................................................................................32 1. Xã Chiềng Hặc và Bản Huổi Toi........................................................................................................................ 32 1.1. Xã Chiềng Hặc.............................................................................................................................................. 32 3
1.2. Bản Huổi Toi................................................................................................................................................. 33 2. Xã Xá Lượng, Bản Na Bè và Bản Xiêng Hương .............................................................................................. 34 2.1. Xã Xá Lượng................................................................................................................................................. 34 2.2. Bản Na Bè ..................................................................................................................................................... 35 2.3. Bản Xiêng Hương......................................................................................................................................... 38 V. CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG: ......................................................................................44 SỰ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG................................................................44 1. Hệ thống quản lý tại Việt Nam........................................................................................................................... 44 2. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Sơn La ............................................................................................................. 47 2.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 1994 ......................................................................................... 47 2.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 1999................................................................................ 48 2.3. Những tồn tại sau phân quyền theo Nghị định 163/NĐ-CP ..................................................................... 53 3. Giao đất giao rừng ở bản Huổi Toi.................................................................................................................... 53 3.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 53 3.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 55 3.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 55 3.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 56 3.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 56 4. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Nghệ An........................................................................................................... 56 4.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP .................................................................................................. 56 4.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP......................................................................................... 59 5. Giao đất giao rừng ở bản Na Bè......................................................................................................................... 62 5.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 62 5.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 66 5.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 66 5.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 67 5.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 67 6. Giao đất giao rừng ở bản Xiêng Hương............................................................................................................ 68 6.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 68 6.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 69 6.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 69 6.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 70 6.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 71 VI. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...........................................................................................................76 1. Kết luận................................................................................................................................................................. 76 2. Kiến nghị............................................................................................................................................................... 77 2.1. Phân quyền nhiều hơn ................................................................................................................................. 77 2.2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân ....................................................................................... 77 2.3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng..................................................................................................... 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................................................80 4
DANH SÁCH CÁC BẢNG BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU ........................................................................................14 BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN ...................................................14 BẢNG 3 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI....................................................................................33 BẢNG 4 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ .........................................................................................36 BẢNG 5 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG .........................................................................39 BẢNG 6 - THÔNG TIN CHUNG VỀ BẢN NA BÈ VÀ BẢN XIÊNG HƯƠNG.....................................40 BẢNG 7 - ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN CỦA XÃ XÁ LƯỢNG VÀ XÃ CHIỀNG HẶC ..............................41 BẢNG 8 - HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG TẠI VIỆT NAM ..........................................45 BẢNG 9 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI TỈNH SƠN LA ................................................................................................................49 BẢNG 10 - TRÁCH NHIỆM CỦA SỞ ĐC VÀ PHÒNG ĐC, CCKL VÀ HKL TỪ NĂM 2000 TẠI SƠN LA................................................................................................................................................................49 BẢNG 11 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ 163/NĐ-CP TẠI TỈNH NGHỆ AN ........................................................................................................................................62 BẢNG 12 - SỰ THAY ĐỔI TRONG CHĂN NUÔI CỦA HỘ GIA ĐÌNH BẢN XIÊNG HƯƠNG VÀ NA BÈ .........................................................................................................................................................71 BẢNG 13 - DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RẪY CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT RỪNG ................................................................................................................................................72 BẢNG 14 - SO SÁNH DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA 2 NHÓM DÂN TỘC Ở NGHỆ AN TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG....................................................................................73 BẢNG 15 - SO SÁNH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA DÂN TỘC THÁI Ở 2 TỈNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG ..........................................................................................................................73 BẢNG 16 - KHẢ NĂNG VỀ LƯƠNG THỰC TẠI 3 BẢN.......................................................................74 BẢNG 17 - DIỆN TÍCH ĐẤT CANH TÁC CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRONG NHỮNG NĂM 1990 VÀ 2003 ......................................................................................................................................................74 BẢNG 18 - NĂNG SUẤT CÂY TRỒNG TRƯỚC VÀ SAU GIAO ĐẤT RỪNG ...................................75 5
DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ BẢN ĐỒ 1 - CÁC ĐIỂM NGHIÊN CỨU................................................................................................41 BẢN ĐỒ 2 VÀ 3 – XÃ CHIỀNG HẶC, HUYỆN YÊN CHÂU, TỈNH SƠN LA, TÂY BẮC VIỆT NAM ...........................................................................................................................................................42 BẢN ĐỒ 4 VÀ 5 - XÃ XÁ LƯỢNG, HUYỆN TƯƠNG DƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN, BẮC TRUNG BỘ VIỆT NAM..........................................................................................................................................43 BẢN ĐỒ 6 VÀ 7 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI NĂM 1990 VÀ 2003 .....55 BẢN ĐỒ 8 VÀ 9 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ NĂM 1992 VÀ 2003............66 BẢN ĐỒ 10 VÀ 11 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG NĂM 1992 VÀ 2003.............................................................................................................................................................69 DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ SƠ ĐỒ 1 - CÁC CẤP TRONG HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM ......46 SƠ ĐỒ 2 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI SƠN LA ........................47 SƠ ĐỒ 3 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI SƠN LA ...............52 SƠ ĐỒ 4 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI NGHỆ AN ....................57 SƠ ĐỒ 5 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI NGHỆ AN ...........61 DANH SÁCH CÁC HỘP HỘP 1 .........................................................................................................................................................22 HỘP 2 .........................................................................................................................................................25 HỘP 3 .........................................................................................................................................................64 HỘP 4 .........................................................................................................................................................67 HỘP 5 .........................................................................................................................................................71 6
CÁC TỪ VIẾT TẮT CCKL: Chi cục Kiểm lâm CĐGĐLN: Chỉ đạo giao đất Lâm nghiệp ĐC: Địa chính DENR: Department of Environment and Natural Resources, Philippines--Cục Tài nguyên và Môi trường DFID: Department for International Development--Ủy ban Phát triển Quốc tế (Vương quốc Anh) ĐHNN I: Đại học Nông nghiệp I FAO: The Food and Agriculture Organization of the United Nations--Tổ chức Nông Lương của Liên hợp quốc GĐGR: Giao đất giao rừng ha: Hécta HKL: Hạt Kiểm lâm LTQD: Lâm trường Quốc doanh NLKH: Nông lâm Kết hợp NN: Nông nghiệp NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn REPSI: Resources Policy Support Initiatives--Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về Chính sách Tài nguyên RRA: Rapid Rural Appraisal--Phương pháp đánh giá nhanh nông thôn SFDP: The Project of German-supported Da River Social Forestry--Dự án Lâm nghiệp Xã hội Sông Đà do CHLB Đức tài trợ SPSS: Statistic Package for Social Sciences—phần mềm xử lý thống kê trong nghiên cứu Xã hội học TCĐC: Tổng cục Địa chính TN&MT: Tài nguyên và Môi trường TTSTNN: Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp UBND: Ủy ban Nhân dân WB: The World Bank--Ngân hàng Thế giới WRI: The World Resources Institute--Viện Tài nguyên Thế giới 7
TÓM TẮT Trong hai năm 2003 và 2004, nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp (TTSTNN) trường Đại học Nông nghiệp I (ĐHNN I) đã tiến hành nghiên cứu về: “Phân cấp1 trong quản lý tài nguyên rừng và ảnh hưởng của nó đến sinh kế người dân vùng núi Tây Bắc và Bắc Trung bộ Việt Nam.” Nhóm nghiên cứu đã chọn ba bản: hai bản thuộc tỉnh Nghệ An (Bắc Trung bộ) và một bản thuộc tỉnh Sơn La (Tây Bắc) để triển khai nghiên cứu. Hai bản thuộc tỉnh Nghệ An là các bản Xiêng Hương (người Thái) và Na Bè (người Khơ Mú), đều thuộc huyện Tương Dương; một bản ở tỉnh Sơn La là bản Huổi Toi (người Thái) thuộc huyện Yên Châu. Những bản này được chọn nhằm tìm hiểu sự khác biệt về tác động của chính sách phân cấp (hay phân quyền) quản lý tài nguyên rừng đến tài nguyên rừng và cuộc sống người dân tộc thiểu số sống ở hai vùng sinh thái khác nhau (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái), và lên những cộng đồng người dân tộc thiểu số khác nhau sống trên cùng một vùng sinh thái (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái và người Khơ Mú cùng sống tại xã Xá Lượng huyện Tương Dương). Báo cáo được tóm tắt trong các phần sau đây: CHÍNH SÁCH PHÂN QUYỀN VÀ TÀI NGUYÊN RỪNG Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP--được gọi là các chính sách phân chia đất rừng tới các hộ để quản lý và phát triển, hay các chính sách phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng--được chính phủ Việt Nam ban hành lần lượt vào năm 1994 và 1999. Nghệ An thực hiện Nghị định 02/CP trên phạm vi toàn tỉnh ngay sau khi nó được ban hành năm 1994. Trong khi Sơn La thực hiện năm 1995 chỉ trên 7 xã ven quốc lộ 6 thuộc huyện Yên Châu. Tuy nhiên đối với Nghị định 163/NĐ-CP, Sơn La thực hiện vào tháng 7/2001, trong khi Nghệ An bắt đầu thực hiện sau đó gần 1 năm, tức tháng 6/2002. Tiến trình thực hiện phân cấp quản lý của cả hai Nghị định là như nhau, tức là đều thông qua các cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã – Tổ chức địa phương/Người dân. Tuy nhiên, khi thực hiện Nghị định 02/CP, Sơn La không phân chia đất rừng tới các hộ gia đình, mà chỉ phân cho cộng đồng thôn bản. Còn Nghệ An phân chia đất rừng tới tận các hộ gia đình. Cả hai tỉnh đều ban hành những văn bản hướng dẫn, chỉ đạo việc thực hiện các Nghị định trên địa bàn của mình. Để phân chia đất rừng cho các đối tượng, cả hai tỉnh đều thành lập Ban Chỉ đạo Giao đất Lâm nghiệp (CĐGĐLN) ở các cấp. Tuy nhiên, Nghệ An không thành lập Ban CĐGĐLN ở cấp tỉnh. Thành viên trong Ban là cán bộ ở các phòng ban khác nhau trong cùng cấp: đại diện Ủy ban Nhân dân (UBND), Địa chính (ĐC)/Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), Kiểm lâm (KL), Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Công an, Tài chính Vật giá, Dân tộc Miền núi. Mặc dù thành viên của Ban CĐGĐLN là rất đa dạng và đông đảo, nhưng những người thực sự làm việc lại không nhiều. 1 Hiện nay, thuật ngữ trong tiếng Anh “decentralisation” được dịch sang tiếng Việt là “phân quyền,” “tản quyền,” hoặc “phân cấp.” Trong điều kiện cụ thể của nghiên cứu này, chúng tôi thấy dùng thuật ngữ “phân cấp” phù hợp với thực chất của việc triển khai các chính sách có liên quan đến giao đất giao rừng và quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung ở Việt Nam trong những năm gần đây. Tùy từng ngữ cảnh cụ thể mà đôi khi chúng tôi dùng từ “phân quyền” thay cho “phân cấp” và ngược lại. 8
Cơ quan Địa chính chịu trách nhiệm chính thực hiện phân chia đất rừng theo Nghị định 02/CP, trong khi cả Địa chính và Kiểm lâm đều chịu trách nhiệm thực hiện Nghị định 163/NĐ-CP. Khi thực hiện Nghị định 02/CP và 163/NĐ-CP cả hai tỉnh Sơn La và Nghệ An đã tự ra quyết định quy hoạch khu vực đất sản xuất nương rẫy cho người dân địa phương canh tác nông nghiệp, mặc dù cả hai Nghị định đều không đề cập đến vấn đề này. Việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng (GĐGR) đã mang lại một số tác động tích cực: nhiều chương trình và dự án đi kèm theo chính sách này đã giúp đỡ, hỗ trợ người dân địa phương; và nhận thức của người dân về sự cần thiểt phải bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên rừng, được nâng lên. Tuy nhiên, các chính sách này vẫn chưa đạt được những mục đích chính của chúng: quản lý, bảo tồn, và phát triển tài nguyên rừng tốt hơn. Trao quyền. Cán bộ địa phương vẫn chưa có thực quyền quyết định sẽ làm gì trên diện tích rừng ở địa phương mình. Họ vẫn phải làm theo những kế hoạch/quy hoạch đã được thiết kế sẵn từ cấp cao hơn. Tương tự, ngân sách cấp cho việc thực hiện phân chia đất rừng và công quản lý rừng vẫn được quản lý bởi cơ quan không trực tiếp thực hiện các công việc trên. Do đó chậm trễ trong việc thực hiện chính sách (phân chia đất rừng) diễn ra phổ biến. Sự rõ ràng và minh bạch. Người dân--người nhận đất--không nắm rõ về quyền và nghĩa vụ trong sử dụng và quản lý tài nguyên rừng theo chính sách phân cấp. Điều này khiến người dân không hứng thú (hay người dân không được khích lệ) và không tận tâm thực hiện việc bảo vệ và phát triển rừng, và chất lượng rừng do đó vẫn ngày càng giảm đi. Sự tham gia. Đã có sự tham gia của người dân địa phương vào quá trình phân chia đẩt rừng ở cộng đồng nghiên cứu. Người dân tham gia vào các cuộc họp về phân chia đất rừng cũng thu được những thông tin nhất định về quyền và nghĩa vụ của họ khi nhận đất; đồng thời cũng giúp cán bộ chuyên trách tránh được những sai sót đã từng xảy ra ở những lần phân chia đất trước kia (như sự sai lệch của diện tích và vị trí thực của mảnh rừng với diện tích trên bản đồ). Tuy nhiên cũng có nhiều trường hợp người dân không được thông tin đầy đủ về chính sách phân chia đất và các lợi ích đi kèm, không được tham gia thảo luận thật sự hay sự tham gia của họ chỉ là hình thức, và rất nhiều hộ vẫn tiếp tục khai thác tài nguyên rừng, đồng thời mở rộng diện tích nương rãy của họ vào rừng. Thiếu bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng tài nguyên rừng của người dân cũng là một vấn đề nổi cộm ở những cộng đồng nghiên cứu. CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP VÀ CUỘC SỐNG NGƯỜI DÂN Nghiên cứu không tìm thấy sự tác động trực tiếp nào của chính sách phân cấp tới điều kiện sống của người dân. Hai cộng đồng người Thái sống tại hai vùng khác nhau cũng không có sự khác biệt rõ ràng về phản ứng của họ đối với chính sách phân cấp. Nghiên cứu tìm ra có điều kiện kinh tế khác biệt giữa hai nhóm dân tộc khác nhau (người Thái và người Khơ Mú) sống tại hai cộng đồng khác nhau tại cùng một địa phương. Tại hai cộng đồng người Thái được nghiên cứu, việc phân chia đất rừng cho sản xuất giúp ổn định thu nhập và do đó việc bảo vệ rừng có tăng lên. Cụ thể, thu nhập của người Thái tăng lên do trồng nông sản để bán. Sự thông thạo tiếng phổ thông, gần thị trường, và hiểu biết tốt hơn về kinh tế thị trường đã giúp đỡ người Thái có được điều này. Ngược lại, người Khơ Mú gặp khó khăn trong giao tiếp với người ngoài, sống gần cộng đồng người H’mông và có bất đồng với cộng đồng này về hưởng dụng đất và chia sẻ lợi ích từ rừng. Do đó rừng thuộc cộng đồng này bị khai thác mạnh mẽ hơn. 9
KIẾN NGHỊ Có thể nói tại các điểm nghiên cứu, chính sách phân cấp trong GĐGR hiện tại đã không thật sự thành công như mong đợi với mục đích bảo tồn nguồn tài nguyên rừng, nâng cao chất lượng rừng, và cải thiện cuộc sống và sinh kế của người dân sống dựa vào rừng. Do đó để đạt được mục đích quản lý và bảo tồn tốt hơn tài nguyên rừng, và đem lại những sinh kế thay thế bền vững hơn cho người dân sống gần rừng, cần thiết phải có những thay đổi. Nghiên cứu đưa ra ba đề xuất sau: 1. Phân quyền nhiều hơn: Việc quản lý áp đặt từ trên xuống đã cho thấy sự thiếu hiệu quả. Do đó “hãy để người địa phương thật sự quản lý tài nguyên tại địa phương.” Chính quyền trung ương nên phân nhiều quyền hơn cho cán bộ địa phương quyết định làm thế nào để phân chia, sử dụng, quản lý và phát triển tài nguyên tại địa phương. Điều này sẽ làm tăng đáng kể khả năng của cán bộ địa phương xử lý các vấn đề thực tế tại địa phương mình, bao gồm các mặt văn hóa, dân tộc, điều kiện tự nhiên, và điều kiện kinh tế-xã hội. Tương tự, việc có quyền quyết định sử dụng nguồn tài chính thế nào cho hoạt động quản lý, sử dụng tài nguyên cũng cần được trao trực tiếp cho đối tượng trực tiếp thực hiện. 2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân: Thiếu lương thực và thu nhập khiến người dân tiếp tục khai thác bừa bãi tài nguyên rừng và canh tác nương rãy một cách không bền vững. Nhà nước, do đó, không nên chỉ tập trung sự chú ý vào tài nguyên rừng, mà nên tập trung nhiều hơn vào cải thiện cuộc sống/sinh kế của người dân sống gần rừng. Một diện tích xác định nên được thiết lập cho người dân chăn thả gia súc, tương tự như việc cung cấp những khu vực cụ thể cho canh tác nương rãy luân canh. Những quy định rõ ràng chỉ rõ tài nguyên rừng nào người dân địa phương được phép khai thác vào thời điểm nào cũng cần được thiết lập. Những điều này sẽ giúp người dân, đặc biệt là những người nghèo, có thêm được lương thực và thu nhập. Giảm số cơ quan tham gia vào những dự án phát triển do Nhà nước đầu tư cũng rất cần thiết nhằm tránh sự chậm trễ thực hiện các hoạt động của dự án, và giảm thất thoát kinh phí dự án. 3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng: Quản lý tài nguyên dự trên cộng đồng đã được chứng minh là thành công trong việc nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên rừng, đem lại cuộc sống đảm bảo hơn cho người dân, các thành viên trong cộng đồng bình đẳng tham gia quản lý hiệu quả và hưởng lợi tài nguyên tại địa phương. Do đó mô hình này nên được áp dụng rộng rãi tại Việt Nam, đặc biệt Luật Đất đai 2003 mới cũng đã chính thức thừa nhận cộng đồng là một đơn vị quản lý tài nguyên, đồng thời một số mô hình quản lý tài nguyên dựa trên cộng đồng đã tỏ ra hiệu quả tại nhiều nơi ở Việt Nam. 10
I. ĐẶT VẤN ĐỀ 1. Cơ sở nghiên cứu Vùng núi của Việt Nam chiếm 3/4 hay hơn 24 triệu hécta (ha) tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước. Trong số 61 tỉnh thành, thì có đến 45 tỉnh thành có một phần hay toàn bộ diện tích là đối núi. Hầu hết các cánh rừng của Việt Nam đều nằm ở đây. Vùng núi cũng là địa bàn cư trú của 25 triệu người, chiếm gần 1/3 dân số cả nước. Rừng có vị trí rất quan trọng đối với những cư dân này, bởi vì rừng và đất rừng có những đóng góp to lớn tới cả sinh kế và phúc lợi của họ như: tạo thu nhập, cung cấp lương thực thiết yếu, bổ sung nguyên liệu đầu vào cho sản xuất nông nghiệp, và giảm nhẹ những tổn hại khi mùa màng thất bát, khi không có công ăn việc làm hay khi gặp những khó khăn khác (Phúc, 2002). Ngay từ trước khi Việt Nam giành được độc lập toàn vẹn lãnh thổ năm 1975, Chính phủ Việt Nam đã ban hành những chính sách và chương trình về bảo vệ tài nguyên rừng và quản lý, sử dụng đất đai. Tuy nhiên thật đáng tiếc, rừng Việt Nam đã bị thu hẹp một cách nhanh chóng. Trong hơn nửa thế kỷ qua, Việt Nam đã mất khoảng 5 triệu ha rừng tự nhiên. Diện tích rừng còn lại của Việt Nam cũng đã liên tục bị giảm: Diện tích che phủ của rừng đã giảm từ 33 phần trăm (%) trong giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong giai đoạn 1976-1985 và 28% trong giai đoạn 1986-1999. Và mặc dù việc thực hiện các chương trình trồng rừng từ đầu những năm 1990 đã làm tăng diện tích che phủ trên toàn quốc lên 33,2 % vào năm 2002, vấn đề suy thoái rừng vẫn còn nghiêm trọng do chất lượng rừng và đa dạng sinh học của rừng ở nhiều nơi vẫn tiếp tục giảm sút nhanh chóng (Bộ NN&PTNT, 2000 trong Quang, 2003). Có nhiều nguyên nhân khiến diện tích rừng ở Việt Nam bị thu hẹp. Đó là do chiến tranh, các chính sách phát triển không phù hợp, sự gia tăng dân số, cháy rừng và sự chuyển dịch cơ cấu cây trồng. Nam, Đẳng, và Hainsworth (1999) chỉ ra rằng trong suốt 30 năm chiến tranh, từ 1945 đến 1975, khoảng 2 triệu ha đất rừng--trong đó 500.000 ha rừng có chất lượng tốt phân bố ở vùng cao nguyên và 124.000 ha đước ở miền Nam--đã bị tàn phá do quân đội Mỹ ném xuống những cánh rừng này 15,5 triệu tấn bom đạn và 18 triệu ga-lông (gần 82 triệu lít) hoá chất độc hại gây rụng lá. Sau chiến tranh, các chính sách sử dụng đất rừng và cải tạo chúng thành đất nông nghiệp (khoảng 1 triệu ha) cũng như chính sách khai thác gỗ để xây dựng đất nước càng làm giảm chất lượng rừng. Đồng thời, việc thành lập những vùng kinh tế mới ở vùng cao trong những năm 60, 70, và 80 của thế kỷ trước để định cư cho những người dân nghèo cũng làm mất rất nhiều rừng (Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999). Rõ ràng, các chính sách phát triển của Nhà nước đã không giúp nhiều cho việc chống mất rừng. Sự tác động của sự gia tăng dân số cũng vậy. Cùng với việc tăng dân số cơ giới do quá trình nhập cư, thì tỷ lệ tăng dân số tự nhiên cao, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số, đã làm tăng mật độ dân số nơi đây, đồng thời làm tăng áp lực lên tài nguyên nhiên nhiên. Theo số liệu thống kê 1979-1989, trong khi tỷ lệ tăng dân số bình quân hàng năm của cả nước là 2,3%, thì tỷ lệ tăng dân số của người Êđê là hơn 3,4%; người Dao là 3,3%; người Thái và H’mông là 3,2%; người Mường và Đan Lai là 3,0% và các nhóm dân tộc khác cũng dao động trong khoảng từ 2,4-2,9% (Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999). 11
Thêm vào đó, canh tác nương rãy cũng là một nguyên nhân chính làm suy kiệt rừng Việt Nam (Tý dẫn trong Rambo và cộng sự, 1995; Viên và Thành, 1996).2 Theo khảo sát năm 1989, khoảng ba triệu người Việt Nam hay gần 500.000 hộ nông dân canh tác nương rãy (Viên và Giang trong Viên và Thành, 1996). Trong một nghiên cứu gần đây, Sikor và các cộng sự (dẫn trong Poffenbeger, 1999) đã chỉ ra rằng 46 trong số 54 nhóm dân tộc đã canh tác nương rãy. Có người cho rằng, trong số 54 dân tộc trong đại gia đình các dân tộc Việt Nam thì có lẽ chỉ có người Chăm và người Khơ Me là không canh tác nương rãy. Điều này có nghĩa là hàng ngàn ha rừng đã bị hạ đốn để nhường chỗ cho đất nương rãy ở vùng cao Việt Nam. Hoạt động này đã làm trầm trọng thêm sự cạn kiệt tài nguyên rừng, cũng như đẩy nhanh sự suy thoái môi trường, xói mòn đất và đa dạng sinh học, gây thêm khó khăn cho sự sinh tồn của nhiều loài sinh vật. Cũng có người cho rằng, chính sự tập trung quyền lực trong việc quản lý rừng là nguyên nhân chủ yếu làm cho diện tích rừng bị thu hẹp. Ở một vài quốc gia, trong một thời gian dài rừng thuộc quản lý của Nhà nước nhưng hệ thống quản lý này đã không hiệu quả do thiếu các tổ chức kiểm lâm trong khi diện tích rừng lại quá lớn. Kinh nghiệm của một số quốc gia như Trung Quốc, Inđônêxia, Nêpan, Tanzania và Uganđa cho thấy tình trạng rừng sẽ trở nên tốt hơn bằng cách phân quyền quản lý rừng (Quang, 2003). Việt Nam cũng không nằm ngoài khả năng đó. Sự phân quyền có thể được định nghĩa là việc chuyển giao trách nhiệm quy hoạch, quản lý, phát triển và phân chia tài nguyên từ chính quyền trung ương và các cơ quan cấp trung ương xuống các đơn vị, tổ chức cấp thấp hơn (Rondinelli và Nellis, 1986:5 dẫn trong Ostrom, Schoeder, và Wyne, 1993:165). Trong thời kỳ đổi mới từ cuối những năm 1980, theo các quy định và hướng dẫn của hai bộ luật là Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (năm 1991) và Luật Đất đai (năm 1993), Chính phủ Việt Nam đã ban hành và đưa vào thực hiện một số Nghị quyết, Nghị định về phân chia rừng và đất rừng cho các hộ gia đình, các cá nhân quản lý và phát triển rừng như một sự lựa chọn thay thế (Sikor, 1998). Đây là bước đầu tiên của quá trình phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên, là dấu hiệu đầu tiên của quá trình chuyển giao trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương. 2. Nội dung nghiên cứu Phân chia đất rừng cho các hộ gia đình quản lý và phát triển được coi là “quyết định đột phá” trong việc bảo vệ rừng ở Việt Nam. Để tăng cường kế hoạch phân cấp quản lý tài nguyên này, đi kèm với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ bàn hành thêm các Nghị định. Nghị định 02/CP được ban hành tháng 1/1994 về việc giao đất giao rừng cho các hộ gia đình. Đất và rừng trồng được giao cho các hộ gia đình với thời hạn là 50 năm. Khu vực đất trống đồi núi trọc thì được giao với thời gian lâu hơn. Tháng 1/2000 Nghị định 02/CP được thay thế bằng Nghị định 163/NĐ-CP (ban hành tháng 11/1999). Các hộ gia đình có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế, và cho thuê đất. Thực tế tại nhiều nơi ở Việt Nam, các nhóm dân tộc khác nhau, mang những đặc trưng văn hoá khác nhau, có những nhận thức và phản ứng với chính sách phân quyền cũng khác nhau. Bên cạnh đó, người dân đang sống ở những vùng sinh thái, điều kiện địa lý hoặc những địa điểm khác nhau cũng có khả năng có những phản ứng khác nhau trong quá trình thực thi chính sách. Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào đi sâu tìm hiểu các nhóm dân tộc khác nhau cư trú trong cùng điều kiện sinh thái phản ứng như thế nào đối với chính sách phân quyền; và cũng chưa có 2 Mặc dù bản thân canh tác nương rãy chỉ gây mất rừng khi nó được tiến hành mà có ít sự quan tâm tới khoảng thời gian canh tác và bỏ hóa thích hợp. Áp lực dân số lên tài nguyên đất đã tiếp tay cho sự thiếu quan tâm này và cuối cùng làm mất tính bền vững của hệ canh tác (Cải, 1997). 12
nghiên cứu nào tiến hành tìm hiểu cùng một nhóm dân tộc nhưng sinh sống ở các vùng sinh thái khác nhau phản ứng như thế nào đối với chính sách này. Vì vậy, nghiên cứu này đi sâu tìm hiểu những vấn đề nêu trên bằng cách triển khai nghiên cứu ở ba cộng đồng thuộc hai dân tộc thiểu số nằm ở hai vùng sinh thái khác nhau thuộc vùng núi Việt Nam. 3. Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu trả lời ba câu hỏi cơ bản sau: 1. Tiến trình phân quyền trong hoạt động quản lý tài nguyên rừng ở các cộng đồng đã được thực hiện như thế nào? 2. Chính sách phân quyền tác động thế nào đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác nhau? 3. Chính sách phân quyền có ảnh hưởng gì đến sinh kế của người dân địa phương? 4. Nội dung nghiên cứu Dựa trên những câu hỏi trên, nội dung nghiên cứu là: 1. Tìm hiểu quá trình thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên rừng tại các cộng đồng nghiên cứu; 2. Nghiên cứu tác động của chính sách phân quyền đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác nhau; 3. Xác định ảnh hưởng của chính sách phân quyền đến sinh kế của người dân địa phương; và 4. Đưa ra một số khuyến nghị nhằm quản lý tốt hơn tài nguyên rừng và đem lại cho người dân một cuộc sống tốt đẹp hơn. 5. Phương pháp nghiên cứu Nhóm nghiên cứu đã sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp để tìm hiểu ảnh hưởng của quá trình phân quyền và quá trình thực hiện nó trong quản lý tài nguyên rừng, đồng thời xác định phản ứng của người dân địa phương đối với chính sách phân quyền. Nhóm nghiên cứu chọn ba cộng đồng, dựa vào tiêu chí địa lý và dân tộc, để tiến hành nghiên cứu. So sánh sự giống và khác nhau trong thay đổi tài nguyên rừng và ảnh hưởng của chính sách phân quyền tới cuộc sống của người dân của các cộng đồng này được thực hiện như một phần của nghiên cứu. 5.1. Chọn điểm nghiên cứu Để xem xét ảnh hưởng của chính sách phân quyền trong quản lý tài nguyên (1) giữa các cộng đồng cùng dân tộc sống tại các địa bàn có điều kiện địa lý khác nhau, và (2) giữa những cộng đồng khác nhóm dân tộc sống trên cùng một địa bàn có điều kiện địa lý giống nhau, ba cộng đồng thuộc hai nhóm dân tộc sống tại hai nơi khác nhau đã được chọn. Tại xã Xá Lượng, huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An (vùng núi Bắc Trung bộ): Bản Na Bè (dân tộc Khơ Mú) và bản Xiêng Hương (dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên cứu. 13
Tại xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La (vùng núi Tây Bắc): Bản Huổi Toi (dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên cứu. Các cộng đồng nghiên cứu được tóm tắt trong Bảng 1 dưới đây: BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU Vị trí Stt Tên cộng đồng Dân tộc Đơn vị hành chính Vùng sinh thái Xã Xá Lượng, huyện Tương 1 Bản Na Bè Khơ Mú Bắc Trung Bộ Dương, tỉnh Nghệ An Xã Xá Lượng, huyện Tương 2 Bản Xiêng Hương Thái Bắc Trung Bộ Dương, tỉnh Nghệ An Xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu, 3 Bản Huổi Toi Thái Tây Bắc tỉnh Sơn La 5.2. Chọn đối tượng cung cấp thông tin Đối tượng cung cấp thông tin chính (key informant) tại cộng đồng và các tổ chức nhà nước liên quan tại hai tỉnh Nghệ An và Sơn La đã được lựa chọn cho nghiên cứu. Các đối tượng này là cán bộ cấp bản, xã, huyện, và tỉnh. Họ được nhóm nghiên cứu lựa chọn một cách có chủ định với tiêu chí những cán bộ này phải trong các cơ quan chuyên hoặc liên quan đến việc bảo vệ, phát triển, và quản lý tài nguyên rừng. Cụ thể, cán bộ từ các đơn vị sau đã được chọn để thu thập thông tin: Chi cục Kiểm lâm (CCKL) và Hạt Kiểm lâm (HKL), Sở và Phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Sở và Phòng NN&PTNT), Sở và Phòng Địa chính (Sở và Phòng ĐC, nay là Sở và Phòng Tài nguyên và Môi trường - Sở và Phòng TN&MT), Phòng Thống kê (Phòng TK), và Ủy ban Nhân dân (UBND) huyện và xã. Ở cấp cộng đồng, cán bộ ban quản lý thôn bản bao gồm trưởng và phó bản, nhân viên an ninh. Ngoài ra, một số hộ và cá nhân tại các bản cũng được chọn một cách ngẫu nhiên để phỏng vấn. Thông tin về các đối tượng cung cấp thông tin được tổng hợp trong Bảng 2. BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN Đối tượng cung cấp thông tin Nghệ An Sơn La Tổng Cấp tỉnh: - Cán bộ Chi cục Kiểm lâm 1 2 3 - Cán bộ Sở Tài nguyên và Môi trường 2 1 3 - Cán bộ Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 1 1 2 Cấp huyện: - Cán bộ Hạt Kiểm lâm 3 2 5 - Cán bộ UBND Huyện 1 1 2 - Cán bộ Phòng Địa chính/Tài nguyên và Môi trường 1 1 2 - Cán bộ Phòng Thống kê 1 1 2 Cấp xã: - Cán bộ UBND Xã 1 1 2 - Nhân viên phụ trách Địa chính 1 1 2 14
- Nhân viên phụ trách Thống kê 1 1 2 - Nhân viên Khuyến nông 1 1 2 Tổng 3 cấp 14 13 27 Cấp thôn bản: - Trưởng bản 2 1 3 - Phó bản 2 1 3 - Bí thư 2 1 3 - Người cao tuổi 3 3 6 - Cá nhân (thuộc các hộ gia đình khác nhau) 99* 40 139 Tổng cấp thôn bản 108 46 154 Tổng số 122 59 181 [*] Trong số 99 cá nhân được phỏng vấn tại tỉnh Nghệ An, bản Na Bè có 55 cá nhân, và bản Xiêng Hương có 44 cá nhân. 5.3. Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích Nhóm nghiên cứu đã sử dụng cả số liệu thứ cấp và số liệu sơ cấp. Thông tin được thu thập thông qua: (1) Phỏng vấn cấu trúc, (2) Phỏng vấn bán cấu trúc, (3) Phỏng vấn sâu, (4) Quan sát trực tiếp, và (5) Phân tích số liệu thứ cấp. Một bản hướng dẫn phỏng vấn (interview guide) đã được chuẩn bị phục vụ cho các cuộc phỏng vấn sâu và bán cấu trúc. Quan sát trực tiếp giúp thu thập thông tin sơ bộ về điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, cũng như thực trạng lâm nghiệp và các hình thức sử dụng tài nguyên rừng ở cộng đồng nghiên cứu. Ở góc độ khác, các tài liệu, báo cáo có sẵn liên quan đến chính sách phân quyền--Nghị định 02/CP và 163/NĐ-CP--cũng được thu thập từ các nguồn: CCKL và Hạt KL, Sở và Phòng NN&PTNT, Sở và Phòng ĐC/TN&MT, Phòng TK, UNBD huyện và xã. Ở mỗi bản nhóm nghiên cứu tổ chức phỏng vấn, ngoài những đối tượng có thể liệt kê như ở trên, các đối tượng khác lẫn trong nhóm các cá nhân còn bao gồm: những người hiểu biết trong bản, hội trưởng hội phụ nữ, và hội trưởng hội cựu chiến binh. Có bốn nhóm thông tin chính được thu thập cho nghiên cứu là: (1) Thông tin chung về lịch sử phát triển và điều kiện kinh tế-xã hội-tự nhiên của bản; (2) Tiến trình phân quyền trong quản lý tài nguyên tại địa phương, cụ thể như các bước trao quyền và nghĩa vụ từ trung ương xuống các cấp địa phương, tính rõ ràng, tính minh bạch, và mức độ tham gia; (3) Các nhân tố gây nên sự thay đổi tài nguyên rừng và gây nên những phản ứng khác nhau của người dân đối với chính sách phân quyền; và (4) Ảnh hưởng của chính sách phân quyền tới cuộc sống của người dân (trước và sau giao đất giao rừng). Các số liệu thu thập được qua bảng hỏi được kiểm tra và mã hóa trước khi nhập số liệu. Số liệu định lượng được xử lý và phân tích thông qua việc áp dụng phần mềm chuyên dụng SPSS. Cả hai phương pháp phân tích định tính và định lượng đều được sử dụng. 15
5.3.1. Phân tích định tính Phân tích định tính được sử dụng để giải thích số liệu ở dạng định tính giúp người đọc hiểu rõ hơn về những tác động của việc thực hiện chính sách GĐGR đến sinh kế người dân ở các điểm nghiên cứu. 5.3.2. Phân tích định lượng Thống kê mô tả: Bảng chéo, biểu đồ hình cột và các loại biểu đồ khác, kết hợp với các loại số liệu như giá trị trung bình, phần trăm, tần suất được sử dụng để mô phỏng số liệu thống kê. Phân tích thống kê: Kiểm định Chi bình phương (Chi-square test) và kiểm định T (T-test) được sử dụng để so sánh các chỉ số kinh tế-xã hội giữa các cộng đồng nghiên cứu và của cùng một cộng đồng ở hai thời điểm trước và sau thực hiện GĐGR. Sau khi hoàn tất thu thập số liệu đợt một năm 2003, một báo cáo sơ bộ đã được hoàn thành và đã được trình bày tại Hội thảo do REPSI/WRI tổ chức tại Chiang Mai vào cuối tháng 11/2003. Trong Hội thảo này, nhóm nghiên cứu đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp quý báu của các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan. Sau khi hoàn thành thu thập số liệu đợt 2, đợt cuối cùng, vào tháng 5/2004, báo cáo lần 1 được chỉnh sửa, bổ sung thông tin, và sau đó được trình bày để chia sẻ thông tin và xin ý kiến đóng góp của các chuyên gia tại hai hội thảo quốc gia tại Việt Nam: 1. Hội nghị Toàn quốc về Phát triển Kinh tế-Xã hội các Xã nghèo, do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày 24-26/11/2004; và 2. Hội thảo Quản lý và Quy hoạch vùng Đầu nguồn Lưu vực sông Cả, do Trường ĐHNN I và Ủy ban Nhân dân tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh tỉnh Nghệ An ngày 21-22/1/2005. Trong hội thảo tổ chức tại Thành phố Vinh, ngoài các chuyên gia đầu ngành trong nước và quốc tế, các nhà lãnh đạo và chuyên viên cao cấp các bộ đã tham dự, còn có các cán bộ địa phương tại các điểm nghiên cứu cũng được mời tới dự và đóng góp những nhận xét, góp ý quan trọng cho việc hoàn thiện báo cáo cuối cùng này. 16
II. TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1. Suy thoái rừng và phân quyền Diện tích rừng nhiệt đới trên thế giới đã suy giảm mạnh trong vài thập niên gần đây. Theo số liệu của Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc--FAO (1980), trung bình hàng năm có khoảng 114.000 kilômét vuông (km2) rừng trên toàn cầu biến mất do nhiều nguyên nhân khác nhau. Đặc biệt trong những thập niên cuối của thế kỷ trước, tốc độ mất rừng cao hơn hẳn. Ví dụ vào năm 1989, khoảng 142.000 km2 rừng nhiệt đới đã bị tàn phá và khoảng hơn 200.000 km2 rừng khác bị suy thoái nghiêm trọng (Myers, 1989). Ngân hàng Thế giới--WB (1991) cho biết thêm, khoảng 60 % diện tích rừng nhiệt đới biến mất do hoạt động canh tác nông nghiệp, trong khi hơn 20 % khác biến mất do các hoạt động khai thác gỗ. Vấn đề này càng trở nên trầm trọng hơn khi nhu cầu về đất nông nghiệp không ngừng tăng, ví dụ theo ước tính của FAO (1988), các nước thế giới thứ ba cần thêm khoảng 83 triệu ha đất nông nghiệp vào năm 2000 thì mới có thể đáp ứng được nhu cầu của họ. Hiện nay có ý kiến cho rằng một trong những nguyên nhân của hiện tượng trên là do rừng bị quản lý tập trung. Tại một số nước, rừng thuộc sự quản lý của Nhà nước trong một thời gian dài, tuy nhiên hệ thống này hoạt động không hiệu quả do có quá ít nhân viên trông coi trong khi diện tích rừng lại quá lớn. Kinh nghiệm thực tiễn ở nhiều nước cho thấy tình trạng trên sẽ được cải thiện nếu như có sự phân quyền trong quản lý rừng (Phúc, 2002). Thuật ngữ phân quyền bao hàm một số khía cạnh. Có ít nhất ba khía cạnh được đề cập tới trong phân quyền, đó là (1) chính trị (dân chủ hoá, xã hội dân sự), (2) địa lý và quản lý (phi tập trung, uỷ quyền, uỷ thác), và (3) kinh tế (tư nhân hoá). Phân quyền thật sự cần thiết phải có sự chuyển giao phù hợp của cả ba khía cạnh trên đến chính quyền địa phương. FAO (2002) định nghĩa phân quyền là sự chuyển giao một phần quyền lực của chính quyền trung ương đến các chính quyền cơ sở. Vì thế, phải có hai điều kiện tất yếu trong quá trình phân quyền: (1) sự tồn tại của sự “tự quyết định” và (2) sự chuyển giao quyền lực tới chính quyền địa phương. Nó được giải thích: Thứ nhất, các đơn vị của chính quyền địa phương phải được quyền tự quyết trong một phạm vi nào đó theo luật định, độc lập tương đối và được coi là những cấp riêng biệt mà chính quyền trung ương ít hoặc không có ảnh hưởng trực tiếp. Thứ hai, chính quyền địa phương nhận thức rõ ràng và công nhận tính hợp pháp địa giới mà trong đó họ thực thi quyền lực và thực hiện các chức năng công cộng. Thứ ba, chính quyền địa phương có tính chất đoàn thể và sức mạnh để phục vụ và thực thi các chức năng của mình. Thứ tư, sự uỷ thác ám chỉ tới sự cần thiết “phát triển chính quyền địa phương một như một đơn vị thể chế” với ý nghĩa chính quyền được người dân địa phương coi như các tổ chức cung cấp dịch vụ toàn diện nhằm thỏa mãn nhu cầu của họ và như các đơn vị chính quyền mà họ có những ảnh hưởng nhất định (FAO, 2002). Tương tự như định nghĩa của FAO, Smith (1985, trong Mairi, Nathan và cộng sự, 2002) cho rằng: “Phân quyền liên quan đến bất kỳ một hoạt động nào trong đó chính quyền trung uơng chính thức chuyển giao quyền lực đến các đơn vị hay tổ chức ở cấp thấp hơn trong một hệ thống có phân cấp chính trị-hành chính.” Mairi, Nathan và cộng sự (2002) đã tổng hợp lại một số các dạng thức phân quyền bao gồm phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ, phân quyền phi tập trung hay phân quyền hành chính, và phân quyền tài chính. Phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ xuất hiện khi quyền lực và nguồn lực/tài nguyên được chuyển giao cho những người đại diện cộng đồng địa phương và chịu trách nhiệm xuống 17
dưới với cộng đồng địa phương đó. Tức là, chính quyền địa phương được phép độc lập xây dựng các luật lệ trong khuôn khổ cho phép. Phân quyền phi tập trung hay phân quyền hành chính quan tâm đến việc chuyển giao quyền quyết định từ các cơ quan trung ương cho các cơ quan tại địa phương như các cơ quan chuyên môn, tổ chức cấp thấp hơn. Những đơn vị chịu trách nhiệm trước cấp trên này được chỉ định là các cơ quan hành chính địa phương đại diện cơ quan trung ương. Phân quyền tài chính--sự phân quyền của quyền lực về ngân sách và tạo thu nhập--thường được nhìn nhận như một hình thức khác của phân quyền. Mặc dù chuyển giao quyền trong tài chính là rất quan trọng, nhưng hình thức này cũng chỉ bao gồm các yếu tố của hai hình thức phân quyền phi tập trung và phân quyền chính trị hơn là các loại hình khác (Mairi, Nathan và cộng sự, 2002:3). Theo Knox và Meinzen-Dick (2001), trong lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên, phân quyền chuyển giao cả quyền ra quyết định và trách nhiệm làm thỏa mãn các cấp chính quyền thấp hơn. Mặc dù vẫn thuộc chính quyền trung ương nhưng phân quyền cung cấp cho chính quyền địa phương một vai trò lớn hơn về trách nhiệm giải trình đối với cộng đồng địa phương--những người sử dụng tài nguyên trực tiếp và cả những người khác sống trong khu vực xác định. Một chỉ số khác thể hiện hiệu quả của phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên là sự tham gia vào việc ra quyết định. Khi những người dân địa phương, những người trực tiếp gánh chịu những tác động từ khai thác tài nguyên thiên nhiên, có cơ hội tham gia vào việc ra quyết định liên quan đến quản lý tài nguyên trên địa bàn của mình, họ chắc chắn sẽ rất quan tâm đến mục tiêu sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên (Viên và cộng sự, 2001a). 2. Phân quyền trên thế giới Tại khu vực châu Á, từ những năm 1970 Trung Quốc đã thực hiện một số các chương trình để chuyển giao quyền quản lý rừng từ cấp trung ương xuống địa phương. Từ cuối những năm 1970 đến đầu những năm 1980, chính quyền trung ương Trung Quốc đã chuyển giao quyền quản lý nhiều diện tích đất rừng cằn cỗi cho các gia đình nhằm giải quyết vấn đề thiếu hụt củi đun và nhu cầu canh tác, đồng thời khuyến khích người dân trồng và bảo vệ rừng trên các vùng đồi trọc. Việc chuyển quyền sở hữu rừng thông qua hệ thống định hướng thị trường bắt đầu được thực hiện vào cuối những năm 1980, rừng non và rừng trung bình có thể được bán và nhờ đó giải quyết được các khó khăn nhất thời trong khi các khu rừng có giá trị cao chưa bị khai thác, đồng thời giảm áp lực lên khu vực này. Những người quản lý rừng có khả năng lấy lại vốn đầu tư ban đầu đồng thời thu lợi nhuận sớm hơn nhiều so với trước. Chính sự nhận thức về lợi ích này đã giúp họ trở nên linh hoạt hơn trong xử lý những khó khăn nảy sinh và sự thay đổi các điều kiện kinh tế. Đến lượt mình, hiệu quả của sự đổi mới/phân quyền này đã nâng cao ý thức của người dân trong khai thác và bảo vệ rừng, đồng thời khuyến khích họ tham gia các dự án trồng rừng. Với việc thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, Trung Quốc đã cải thiện tình trạng quản lý rừng, dẫn tới tăng sản lượng cũng như bảo vệ rừng tốt hơn (Zhang Kun trong Enters và cộng sự, 2000). Tương tự, Chính phủ Nêpan cũng chuyển giao quyền quản lý rừng đến chính quyền địa phương. Chức năng của các cấp chính quyền địa phương như quận, huyện, thị trấn hay ủy ban phát triển làng bản sau khi phân quyền là tiến hành trồng rừng, mở rộng và quản lý rừng bằng cách thành lập các ủy ban người sử dụng từ chính những người đang sử dụng rừng (Singh và Kafle trong Enters và cộng sự, 2000). 18
Ở Inđônêxia, chương trình cải cách (reformasi) được thực hiện từ năm 1988 trong đó chính quyền phải đưa ra các điều luật và chính sách mới (trong lĩnh vực lâm nghiệp) nhằm xác định lại vai trò của Nhà nước và các cơ quan/đoàn thể liên quan trong quản lý rừng. Với Nghị định Kawasan dengan Tujuan Istimewa (KdTI-khu vực cho mục đích riêng biệt), hình thức quản lý rừng dựa vào cộng đồng đã được thừa nhận một các hợp pháp như là một tổ chức quản lý rừng tại địa phương. Mặc dù, khu vực KdTI vẫn là một bộ phận của đất rừng quốc gia, Nghị định này lại thừa nhận những lợi ích xã hội và môi trường của hệ thống quản lý bản địa, vai trò của các tổ chức cơ sở trong việc bảo đảm tính bền vững của hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên, và quyền của các hộ được khai thác, bán các sản phẩm gỗ và các sản phẩm khác ngoài gỗ từ những cây họ trồng (Lai và cộng sự trong Enters và cộng sự, 2000). Ở Thái Lan, Đạo luật 1992 Tambon Administration trao quyền nhiều hơn cho các đơn vị chính quyền địa phương trong quản lý rừng. Với Đạo luật này, các đơn vị chính quyền cấp dưới (TAO) có trách nhiệm quản lý tất cả các tài nguyên thiên nhiên trong địa phận của họ. Hiến pháp mới của Thái Lan năm 1997 còn củng cố vững chắc hơn kế hoạch phân quyền. Hiến pháp nêu rõ người dân và các tổ chức địa phương cần phải tham gia vào quản lý nguồn tài nguyên của họ. Cả Đạo luật 1992 và Hiến pháp 1997 đều đề cao sự tham gia của người dân trong quản lý rừng và mở đường cho việc làm sáng tỏ vấn đề sử dụng đất và vai trò của người dân trong quản lý rừng (Poffenberger 1999, dẫn trong Pratong trong Enters và cộng sự, 2000). Mặc dù tại một số nước, việc quản lý tài nguyên rừng đã được chuyển từ chính quyền trung ương xuống chính quyền địa phương, họ đã có quyền nhiều hơn về tài chính, trách nhiệm và việc ra quyết định, nhưng những luật lệ cơ bản và chức năng xây dựng luật vẫn thuộc về chính quyền trung ương. Các cơ quan địa phương vẫn hoạt động với chức năng thực hiện các chương trình và kế hoạch đã được định sẵn từ trên trung ương. Có thể lấy trường hợp ở Phi-líp-pin làm ví dụ: trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên, như được phân quyền cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (DENR), bị hạn chế tác dụng đối với hình thức quản lý rừng cộng đồng, quản lý lưu vực theo cộng đồng, và cả những khu vực vành đai xanh và công viên xanh (Mercado trong Enters và cộng sự, 2000). Mặt khác, việc thực hiện các điều luật bảo vệ rừng chống lại nạn khai thác gỗ lậu và các hoạt động khai thác lâm sản trái phép khác hoàn toàn thuộc thẩm quyền của các cơ quan địa phương. Một ví dụ khác ở Việt Nam, quyền quản lý được chuyển từ trung ương đến các cơ sở, nhưng quyết định sử dụng tài nguyên rừng như thế nào vẫn do các cơ quan trung ương quyết định. Kinh nghiệm thực tiễn của nhiều nước cho thấy mức độ thành công của việc phân quyền đến các cơ quan địa phương thường phụ thuộc nhiều vào đặc điểm của mỗi địa phương. Theo Agrawal (2001) các đơn vị ở cấp thấp hơn trong một hệ thống cấp bậc hành chính, như hội đồng lâm nghiệp, được đảm bảo quyền quản lý và điều hành bởi chính quyền trung ương. Hầu hết các hội đồng lâm nghiệp đều thể hiện khả năng quản lý và bảo tồn rừng tại địa phương. Tại những nơi mà các hội đồng lâm nghiệp có khả năng giám sát và thực hiện luật pháp, rừng của họ thường được đánh giá là trong tình trạng rất tốt. Các hội đồng lâm nghiệp cũng thể hiện khả năng quản lý tài chính và đất đai đồng thời hợp tác với các quan chức chính quyền để đảm bảo lợi ích cho diện tích rừng của họ. Nhưng ngược lại họ cũng phải tuân thủ những quy định của các đối tượng khác-- những người dân thường--một cách chặt chẽ và cẩn thận. Bên cạnh đó, cộng đồng thường thực hiện các quy tắc tại địa phương với mức chi phi thấp hơn hẳn so với bất cứ một cơ quan nào tại trung ương. Một trường hợp nghiên cứu khác đã được Bent Jorgensen và cộng sự (2001) tiến hành tại một cộng đồng miền núi Việt Nam đã chỉ ra rằng việc tiếp cận với thông tin đóng một vai trò quan trọng trong phân quyền từ cấp trên xuống cấp dưới. Ví dụ như khi người dân tham gia vào các cuộc họp của làng xã, họ sẽ nhận được các thông tin hướng dẫn để đưa ra những quyết định. Họ cũng có cơ hội thảo luận về các ý tưởng của mình và họ sẽ đưa ra quyết định về nội dung của kế 19