Luận án tiến sĩ Kinh tế: Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ Việt Nam

Chia sẻ: Huc Ninh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

67
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, để làm căn cứ đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian qua, từ đó đề xuất các giải pháp để đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới, với tầm nhìn dài hạn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án tiến sĩ Kinh tế: Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ Việt Nam

NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ----------------oOo---------------- PHẠM THU THỦY ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG MÃ SỐ: 9340201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI, 2018
NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ----------------oOo---------------- PHẠM THU THỦY ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG MÃ SỐ: 9340201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS. TS. LÊ THỊ TUẤN NGHĨA 2. PGS. TS. ĐINH VĂN NHÃ HÀ NỘI, 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đúng quy định. Hà nội, ngày ……tháng……. năm 2018 Tác giả
LỜI CẢM ƠN Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài với sự giúp đỡ từ các cá nhân và tổ chức. Trước hết, tác giả xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS Lê Thị Tuấn Nghĩa, PGS. TS Đinh Văn Nhã, những người đã trực tiếp hướng dẫn tác giả trong suốt thời gian nghiên cứu. Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh. Xin được chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, các viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế. Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án Tác giả luận án
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN.......................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................. ii DANH MỤC BẢNG ................................................................................................. viii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................... i 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu..................................................................... i 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .........................................iii 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ......................................................................... xiv 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................................... xiv 6. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................... xvi 7. Đóng góp mới của luận án .................................................................................... xvii 8. Kết cấu của luận án.............................................................................................. xviii Chương 1: ............................................................................................................... - 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ...................................................... - 1 - 1.1 HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ ........................................... - 1 - 1.1.1 Khái niệm ......................................................................................................... - 1 - 1.1.2 Đặc điểm của hoạt động khoa học và công nghệ ............................................... - 2 - 1.1.3 Vai trò của khoa học và công nghệ đối với sự phát triển kinh tế xã hội. ..................... - 6 - 1.2. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ .............................................................................................................. - 12 - 1.2.1 Thất bại của thị trường trong đầu tư cho hoạt động khoa học và công nghệ. .. - 12 - 1.2.2 Chi Ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ...................... - 21 - 1.3 CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ ...................................................................... - 22 - 1.3.1 Khái niệm, nội dung cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ. .................................................................................................... - 22 - 1.3.2 Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN.............................................. - 26 - 1.3.3 Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ. ... - 39 - 1.4 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ ................ - 48 -
1.4.1 Các nhân tố khách quan: ................................................................................. - 48 - 1.4.2 Các nhân tố chủ quan ...................................................................................... - 49 - 1.5 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ.- 50 - 1.5.1. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc ............................................................................ - 50 - 1.5.2 Kinh nghiệm của Mỹ ...................................................................................... - 56 - 1.5.3 Bài học kinh nghiệm ....................................................................................... - 62 - CHƯƠNG 2: ......................................................................................................... - 68 - THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM ....................................... - 68 - 2.1. THỰC TRẠNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM .............. - 68 - 2.1.1 Chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển khoa học và công nghệ ........................................................................................................................ - 68 - 2.1.2 Kết quả hoạt động khoa học và công nghệ ..................................................... - 70 - 2.1.3 Đầu tư của tư nhân cho hoạt động KH&CN ................................................... - 76 - 2.2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM ....................... - 80 - 2.2.1. Thực trạng cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ................................................................................................................ - 80 - 2.2.2. Thực trạng cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ .............................................................................................................. - 101 - 2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ ........................- 129 - 2.3.1 Kết quả đạt được........................................................................................... - 129 - 2.3.2 Những hạn chế.............................................................................................. - 132 - 2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế. ................................................................. - 142 - Kết luận chương 2 ............................................................................................... - 146 - Chương 3: ........................................................................................................... - 147 - ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM. ..................................... - 147 -
3.1 ĐỊNH HƯỚNG, QUAN ĐIỂM ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ....- 147 - 3.1.1 Định hướng đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động khoa học và công nghệ ...................................................................................................................... - 147 - 3.1.2 Quan điểm. ................................................................................................... - 148 - 3.2. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM .............- 153 - 3.2.1. Nhóm giải pháp đối với cơ chế phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ. ...................................................................................- 153 - 3.2.2 Nhóm giải pháp đối với cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ. ...................................................................................- 168 - 3.2.3 Nhóm các giải pháp khác. ............................................................................. - 186 - Kết luận chương 3 ............................................................................................... - 192 - KẾT LUẬN CHUNG .......................................................................................... - 193 - PHỤ LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt Nguyên nghĩa tiếng Viết tắt Nguyên nghĩa tiếng Anh tiếng Việt Việt tiếng Anh KH&CN Khoa học và công nghệ S&T Science and technology NC&PT Nghiên cứu và phát triển R&D Research and development Dịch vụ Dịch vụ khoa học và công STS the scientific and technological KH&CN nghệ services Giáo dục và đào tạo về STET scientific and technical khoa học và công nghệ education and training Chi ngân sách cho nghiên GBAORD Government budget cứu và phát triển appropriations or outlays for research and development Quỹ phát triển khoa học NAFOSTED National Foundation for Science và công nghệ Việt Nam and Technology Development Ủy ban Châu Âu EC European Commission NHTG Ngân hàng thế giới WB WorldBank Tổ chức hợp tác và phát OECD Organization for Economic Co- triển kinh tế operation and Development Quỹ KH&CN Mỹ NSF National Science Foundation Năng suất yếu tố tổng TFP Total Factor Productivity hợp TW Trung ương NĐ Nghị định CL CS Chiến lược và chính sách KH&CN khoa học và công nghệ BCH TW Ban chấp hành trung ương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương NSĐP Ngân sách Địa phương NQ Nghị quyết KTNN Kiểm toán Nhà nước
DANH MỤC HÌNH Hình 1.1 Khoảng cách giữa suất lợi tức tư nhân và xã hội ..................................... - 13 - Hình 1.2 Khung khái niệm về hiệu suất và hiệu quả của chi NSNN cho NC&PT .. - 21 - Hình 1.3: Nội dung Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ................ - 24 - Hình 1.4: Phương thức phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ............................ - 30 - Hình 2.1 Quy trình xét duyệt nhiệm vụ KH&CN ................................................... - 86 - Hình 2.2 Sơ đồ hệ thống tổ chức KH&CN ở Việt Nam....................................... - 113 - Hình 3.1 Mô hình liên kết chính sách và ngân sách ............................................. - 154 - DANH MỤC BIỂU Biểu 1.1 Các nước đầu tư cho NC&PT cao nhất thế giới ................................... - 50 - Biểu 1.2 Đầu tư cho nghiên cứu cơ bản ở Mỹ .................................................... - 56 - Biểu 2.1 Số bài báo KH&CN công bố trong nước 2011- 4/2017 ......................... - 72 - Biểu 2.3 Chi tiêu quốc gia cho R&D 2005-2015 theo nguồn tài trợ .................... - 77 - Biểu 2.6 Cơ cấu chi cho KH&CN theo tính chất khoản chi............................... - 95 - Biểu 2.6 Chi của NSTW và NSĐP cho KH&CN ............................................... - 98 - Biểu 2.8 Phân bổ và sử dụng kinh phí sự nghiệp KH&CN................................ - 100 - Biểu 2.9 Tình hình thực hiện cơ chế khoán kinh phí thực hiện nhiệm vụ KH&CN sử dụng NSNN ...................................................................................................... - 107 - Biểu 2.10 Khảo sát về ảnh hưởng tích cực của cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN (Tỷ lệ%) ............................................................................................ - 122 - Biểu 2.11 Khó khăn khi thực hiện cơ chế tự chủ của tổ chức KH&CN (tỷ lệ %)- 124 -
DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1 Tỷ trọng phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN theo tổ chức và theo dự án ở một số nước ................................................................................................... - 38 - Bảng 1.2 : Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ở Mỹ năm 2017-2018 ............ - 58 - Bảng 2.1: Công bố khoa học quốc tế của Việt Nam và một số nước ...................... - 73 - giai đoạn 2011 – 2016 ........................................................................................... - 73 - Bảng 2.2 Bằng độc quyền sáng chế và giải pháp hữu ích được cấp tại Việt Nam ... - 74 - Bảng 2.3 : Đóng góp của TFP vào tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam ....................... - 75 - Bảng 2.4 Cơ cấu chi cho NC&PT quốc gia theo thành phần kinh tế ..................... - 76 - Bảng 2.5 Tổng chi quốc gia cho NC&PT/GDP của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới. .......................................................................................................... - 77 - Bảng 2.7 Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN thời kỳ 2011-2015 .................. - 93 - Bảng 2.8 Chi NSNN cho NC&PT trong tổng chi NSNN ...................................... - 94 - Bảng 2.9 Cơ cấu chi NSNN cho sự nghiệp KH&CN giữa TW và địa phương ....... - 96 - Bảng 2.10 Cơ cấu chi sự nghiệp KH&CN của ngân sách trung ương..................... - 96 - Bảng 2.11: Cơ cấu chi đầu tư phát triển cho khoa học công nghệ giai đoạn 2011- 2015 giữa trung ương và địa phương ..................................................................... - 97 - Bảng 2.12 Nguồn thu của các loại hình tổ chức KH&CNError! Bookmark not defined. Bảng 2.13 Tự chủ trong sử dụng kinh phí của tổ chức KH&CN .......................... - 118 - Bảng 2.14 Tự chủ trong phân phối kết quả tài chính của tổ chức KH&CN .......... - 120 - Bảng 2.15 : Hợp đồng KH&CN 2014-2016 của Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam ĐV: triệu đồng..................................................................................................... - 123 - Bảng 3.1: Cơ cấu cán bộ nghiên cứu theo trình độ và nơi làm việc ...................... - 167 -
i LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ cấp thiết bởi những lý do sau đây: Thứ nhất, khoa học công nghệ đóng vai trò rất quan trọng trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Thế kỷ XXI là thế kỷ của nền kinh tế tri thức - nền kinh tế trong đó việc sản sinh ra, phổ cập và sử dụng tri thức đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển kinh tế, tạo ra của cải, nâng cao chất lượng cuộc sống. Đặc điểm của kinh tế tri thức là vai trò ngày càng to lớn của những đổi mới liên tục về khoa học và công nghệ trong sản xuất với tư cách là nguồn lực cơ bản tạo nên sự tăng trưởng và năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Đối với các nước đang phát triển, đứng trước nguy cơ “bẫy thu nhập trung bình” như Việt Nam, việc phát triển khoa học công nghệ là con đường tất yếu để đưa nước ta thoát nghèo bền vững, tiến tới gia nhập hàng ngũ các nước phát triển. Thứ hai, sự phát triển của khoa học công nghệ Việt Nam chưa tương xứng với đầu tư và kỳ vọng của Đảng và Nhà nước. Đảng và Nhà nước ta coi khoa học và công nghệ là “then chốt”, “động lực” của sự phát triển và cùng với giáo dục “phát triển khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu, là một động lực quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá”. Chủ trương này được khẳng định nhất quán từ Hiến pháp 1992, Nghị quyết của Hội nghị TW 2 năm 1996 đến Nghị quyết TW 6 về phát triển KH&CN năm 2012, Hiến pháp 2013. Đảng và Nhà nước đã ưu tiên nguồn NSNN dành cho khoa học công nghệ với mức chi “không dưới 2% tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm” (Chiến lược phát triển Khoa học Công nghệ 2010-2020). Mức chi này không thấp so với mức chi của ngân sách các nước trên thế giới cho khoa học công nghệ và đây là một sự cố gắng lớn trong điều kiện ngân sách nhà nước cân đối khó khăn. Vì thế, chúng ta đã gặt hái được những thành tựu đáng kể về khoa học công nghệ như: kết quả KH&CN được ứng dụng trong nông nghiệp giúp Việt Nam trở thành một trong những quốc gia dẫn đầu về xuất khẩu nông, lâm, thủy sản với 10 mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu trên 1 tỷ USD. Trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp, xây dựng, đã thiết kế, chế tạo thành công nhiều loại sản phẩm, thiết bị cơ khí đáp ứng yêu cầu kinh
ii tế - xã hội thay thế nhập khẩu với giá thành cạnh tranh. Nhiều kỹ thuật tiên tiến trong chẩn đoán, điều trị bệnh đã được nghiên cứu ứng dụng thành công, nhiều loại bệnh đã được chẩn đoán, điều trị với tỷ lệ thành công cao, giá thành rẻ. Vai trò, vị thế nền y tế Việt Nam ở một số lĩnh vực đã được nâng cao ngang tầm các nước trong khu vực và trên thế giới như: Ghép tạng, công nghệ tế bào gốc, y học hạt nhân, nội soi can thiệp,... Tuy nhiên, nền KH&CN nước nhà chưa được như mong muốn, Nghị quyết 20/BCH TW khóa XI chỉ rõ :“hoạt động khoa học và công nghệ nhìn chung còn trầm lắng, chưa thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội” và “do nguyên nhân chủ quan là chủ yếu”[4] .Vì thế, cần phải tiếp tục xem xét lại cơ chế quản lý của nhà nước, đặc biệt là cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN. Vì đây là một nhân tố quyết định đến sự phát triển của KH&CN trong điều kiện nguồn NSNN đóng vai trò chủ đạo trong đầu tư cho KH&CN ở nước ta. Chỉ khi nguồn NSNN được phân bổ và sử dụng hợp lý mới tạo ra cơ sở hạ tầng tốt cho cho KH&CN, mới thúc đẩy nâng cao chất lượng nghiên cứu, tạo điều kiện cho nhà khoa học và tổ chức KH&CN hoạt động hiệu quả... Thời gian qua, nhà nước chưa có giải pháp đủ mạnh để khuyến khích doanh nghiệp và thu hút đầu tư tư nhân cho nghiên cứu, đổi mới và ứng dụng khoa học và công nghệ. Đầu tư cho khoa học và công nghệ dàn trải, hiệu quả chưa cao. Việc xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp khoa học và công nghệ công lập còn chậm. Cơ chế quản lý khoa học và công nghệ chậm được đổi mới, nhất là về tài chính, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, trọng dụng, đãi ngộ nhân tài. Thứ ba, đã có các nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trong và ngoài nước. Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hình thành nên khung lý thuyết để từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. Bởi vậy, việc tham gia xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để hình thành một cơ chế quản lý chi NSNN phù hợp, nhằm thúc đẩy hoạt động khoa học công nghệ ở Việt Nam phát triển vẫn là việc hết sức cần thiết. Đó là lý do để nghiên cứu sinh lựa
iii chọn đề tài: “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam”. Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu hai nội dung sau: - Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1 Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài. 2.1.1 Các công trình tiêu biểu về quản lý chi tiêu công “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, Allen Schick (1999). Nghiên cứu tập trung vào Quản lý Chi tiêu công (PEM) với một cách tiếp cận mới đối với một vấn đề cũ- phân bổ nguồn lực công thông qua sự lựa chọn chung. Sự khác biệt quan trọng đầu tiên là ngân sách thông thường hoạt động thông qua các quy tắc thủ tục được chấp nhận, trong khi PEM nhấn mạnh các kết quả cụ thể. Các kết quả này liên quan đến: a) tổng thu và chi tiêu, b) phân bổ nguồn lực giữa các ngành và chương trình, và c) hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính phủ. Sự khác biệt thứ hai là: theo cách tiếp cận cũ, vấn đề là quá trình ngân sách được tổ chức như thế nào; cách tiếp cận mới cho rằng quá trình ngân sách là một phần của một tập hợp rộng hơn các sắp xếp thể chế và quản lý. Để đạt được kết quả chi tiêu công tích cực, cần có sự liên kết với thông tin, động lực, các sắp xếp thể chế khác. Quản lý chi tiêu công theo cách tiếp cận mới bổ sung vào quy trình ngân sách chính thức các chuẩn hành vi để phân bổ và kiểm soát chi tiêu công. Đó là 3 yếu tố cốt lõi của quản lý chi tiêu công: kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động. Mỗi yếu tố được xác định rõ các quy tắc thực hiện, vai trò của các chủ thể thực hiện, điều kiện về thông tin liên quan. Cách tiếp cận mới này được áp dụng rộng rãi trong quản lý chi tiêu công ở các nước. “Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency”( The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, 2004): Công trình này giới thiệu về 3 cải cách lớn trong quản lý chi tiêu công: khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kết quả hoạt động, minh bạch tài khóa và bằng chứng thực nghiệm ở các nước Hàn Quốc, Thụy Sĩ, Đức, Mỹ, Úc, Thụy Điển.
iv “A Basic Model of Performance-Based Budgeting” (Marc Robinson and Duncan, IMF 2009): Là một ấn phẩm của IMF, mục tiêu chính của công trình này là xây dựng một mô hình cơ bản của ngân sách dựa trên kết quả hoạt động có thể được xem xét cho hai nhóm nước: i) những nước muốn giới thiệu một hệ thống ngân sách dựa trên kết quả thực hiện nhưng giảm thiểu phức tạp và chi phí làm như vậy; và ii) những nước có nguồn lực và năng lực hạn chế, bao gồm các nước có thu nhập thấp thích hợp (LICs). Các mô hình lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện phức tạp được mô tả và phác thảo. Công trình nhấn mạnh những điều kiện tiên quyết cần thiết cho bất kỳ chuyển sang lập ngân sách dựa trên kết quả hoạt động - công nhận rằng ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, thậm chí ở dạng cơ bản, không nên được xem xét ở các quốc gia có có vấn đề trầm trọng trong hệ thống quản lý tài chính công (FFS) và quản lý nhà nước. “Framework for assessing public fnancial management 2016- PEFA 2016 ”: PEFA là khung đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công do các chuyên gia của World Bank, IMF, Ủy ban Châu Âu và chính phủ các nước Anh, Pháp, Na uy, Thụy Sĩ xây dựng dựa trên những chuẩn mực theo dõi chi tiêu của các nước nghèo có nợ cao, quy chế minh bạch ngân sách của Quỹ tiền tệ quốc tế và các chuẩn mực quốc tế khác. PEFA được thiết kế để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công của các nước có mức phát triển khác nhau theo thời gian, nhằm cung cấp các thông tin cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công bằng cách xác định mức độ kết quả hoạt động cải cách mang lại và tăng khả năng xác định, học hỏi từ những thành công của cải cách. Bộ chỉ số PEFA gồm 32 chỉ số, trong đó 28 chỉ số sử dụng để đánh giá những vấn đề cốt lõi về hoạt động của một hệ thống quản lý tài chính công và 3 chỉ số sử dụng đánh giá hoạt động của các nhà tài trợ tác động đến hệ thống quản lý tài chính công. Những vấn đề cốt lõi về hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công bao gồm: độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của ngân sách; lập ngân sách trên cơ sở chính sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách; kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm toán và giám sát ngoài. 2.1.2 Các công trình về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho KH&CN
v “Funding of Public Research and Development: Trends and Changes” OECD 2003. Nghiên cứu này mô tả xu hướng và thực tiễn trong việc tài trợ cho công nghiên cứu và phát triển. Nghiên cứu cung cấp một bức tranh về các cấu trúc và kế hoạch cho việc tài trợ cho R & D khu vực công, xu hướng phát triển cũng như những thay đổi là những lý do dẫn đến những thay đổi như vậy trong các nước thành viên OECD. Theo nghiên cứu này, nguồn thu nhập lớn nhất của các tổ chức KH&CN công là từ nguồn của chính phủ. Có hai cách phân bổ nguồn lực của chính phủ cho R&D của khu vực công, đó là: tài trợ theo tổ chức (institutional funding )và theo dự án (project funding). Tài trợ theo tổ chức muốn nói đến khoản trợ cấp trọn gói được phân bổ để thực hiện các nghiên cứu thường xuyên của các tổ chức. Nghiên cứu cơ bản thường được cấp ngân sách theo cách này. Tài trợ theo dự án là cách thức cấp ngân sách cho đề xuất tài trợ đến từ các nhà nghiên cứu theo cơ chế cạnh tranh. Xu hướng cho thấy tài trợ theo hướng cạnh tranh tăng lên so với tài trợ trọn gói/theo tổ chức vì cách thức tài trợ này có nhiều ưu điểm. “Public sector research funding” OECD (2011): Công trình này tập trung vào cơ chế tài trợ công cho nghiên cứu, trong đó bao gồm phương thức tài trợ, ưu nhược điểm cũng như xu hướng tài trợ, tác động của cơ chế tài trợ đến hành vi của các tổ chức nghiên cứu, những cải cách trong cơ chế tài trợ hiện nay. Nghiên cứu đã chỉ ra hai cách thức tài trợ cho nghiên cứu đó là: tài trợ theo tổ chức, trong đó phần lớn các quỹ nghiên cứu được phân bổ trực tiếp tới các tổ chức theo các công thức, chỉ số hoạt động cụ thể hoặc các cuộc đàm phán ngân sách giữa các bên; và các chế độ dựa vào dự án mà các nhà khoa học có được tài trợ dự án từ các nguồn bên ngoài cạnh tranh. Đồng thời cũng khẳng định rằng, mặc dù tỷ lệ lớn nhất kinh phí cho nghiên cứu công đến từ các nguồn chính phủ (liên bang / quốc gia hoặc bang / khu vực), khu vực tư nhân cũng là một nguồn tài chính cho nghiên cứu công thông qua hợp đồng nghiên cứu và cung cấp dịch vụ. Báo cáo này cũng chỉ rõ xu hướng hiện nay là tăng tài trợ có tính chọn lọc và cạnh tranh, giảm tỷ lệ tài trợ theo tổ chức mà không có sự ràng buộc Ngoài ra, các quốc gia tăng ngân sách của chính phủ thường cung cấp đầu tư cho các chương trình cụ thể như các trung tâm ưu tú hoặc hướng tới sự tiến bộ của các lĩnh vực nghiên cứu ưu tiên cụ thể. Một số quốc gia cũng đã thực hiện các hệ thống đánh giá tổ chức nghiên cứu dựa trên kết quả hoạt động để có cơ sở
vi thực hiện tài trợ. Ưu tiên nghiên cứu xuất sắc cũng đã được phản ánh trong các xu hướng gần đây trong cơ chế tài trợ ở một số nước. Báo cáo cũng nêu ưu điểm hạn chế của từng cách thức tài trợ. “Modes of Public Funding of Research and Development”- OECD (2012) công trình này đã nêu lên những cách thức tài trợ cho nghiên cứu và phát triển thông qua việc phát triển và thu thập các chỉ số quốc tế so sánh về tài trợ công cho R & D của nhóm chuyên gia NESTI. Báo cáo này trình bày các kết quả của việc thu thập dữ liệu trên 18 nước tham gia từ 2000-2008. Cơ chế tài trợ cho R&D của các quốc gia được thể hiện qua những con số thống kê cụ thể. Theo báo cáo, các phát hiện chính được đưa ra là: Chính phủ trung bình là nhà tài trợ chính thứ hai của R & D ở các nước khác nhau nước thuộc OECD với trung bình 28% tổng R & D. Cơ cấu tài trợ khác nhau nhiều ở các nước: ví dụ Thụy Sĩ, Đan mạch, Hà Lan, Ba Lan, Úc chủ yếu là tài trợ theo tổ chức (trên 70%), trong khi Ireland, Bỉ, Niudilan lại chủ yếu theo tài trợ theo dự án, cạnh tranh (trên 50%). Tài trợ cho các trường đại học chiếm một tỷ trọng lớn, hơn 50%, thậm chí lên tới 94% ở Đan Mạch. Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia có một khoản tài trợ đáng kể dành cho cac viện nghiên cứu của chính phủ: Hàn Quốc, Cộng hòa Séc, Bỉ, Ba Lan và Úc phân bổ hơn 50% số tiền tài trợ của họ cho các tổ chức này. Tài trợ cho các công ty nước ngoài chiếm tỷ trọng thấp (nhỏ hơn 5% tổng chi cho R&D quốc gia). Tài trợ theo dự án chủ yếu tập trung vào các trường đại học và viện nghiên cứu của chính phủ, khu vực doanh nghiệp ít hơn. Tài trợ theo tổ chức ở các nước hầu hết cũng đều tập trung vào các trường đại học (trên 50%), ngoại trừ Hàn Quốc, Bỉ và Úc. “Research Performance Based Funding Systems: a Comparative Assessment” – đây là báo cáo thực hiện bởi Koen Jonkers & Thomas Zacharewicz được Ủy ban Châu Âu công công bố năm 2016 . Báo cáo này cung cấp tư liệu nhằm chia sẻ và áp dụng kinh nghiệm trong xây dựng và vận hành hệ thống tài trợ cho nghiên cứu theo kết quả hoạt động đối với các trường đại học của các thành viên EU. Với đặc trưng các trường đại học chiếm tỷ trọng lớn (trên 50%) số lượng tài trợ cho R&D, và ngân sách nhà nước chiếm khoảng 35% tổng chi R & D, việc tìm kiếm một chiến lược chính sách nhất quán để đảm bảo phân bổ nguồn lực hiệu quả cho các trường đại học là mối quan tâm chung của EU. Kết quả nghiên cứu cho thấy: tài trợ
vii theo kết quả hoạt động là xu hướng chính trong đổi mới trong cách thức phân bổ ngân sách cho nghiên cứu theo tổ chức hiện nay. Các trường đại học là mục tiêu hàng đầu cho hệ thống tài trợ dựa trên kết quả hoạt động ở hầu hết các quốc gia. Kết quả nghiên cứu cho thấy hầu hết các quốc gia thành viên của EU đã triển khai hệ thống tài trợ dựa trên kết quả nghiên cứu cho hệ thống các trường đại học. Các lý do để thực hiện các hệ thống tài trợ dựa trên kết quả nghiên cứu bao gồm: 1) cung cấp khuyến khích để cải thiện kết quả nghiên cứu, và 2) tập trung các nguồn lực vào các tổ chức hoạt động tốt nhất. Nhiều quốc gia sử dụng công thức tài trợ một phần dựa trên đánh giá định lượng các đầu ra nghiên cứu. Một số các quốc gia khác dựa trên đánh giá đồng đẳng. Một số quốc gia sử dụng đánh giá định lượng của kết quả nghiên cứu để thông báo cho quá trình đánh giá đồng đẳng của họ. Nghiên cứu này cũng trình bày các công thức tính toán phân bổ ngân sách dựa trên các chỉ số định lượng như các giải thưởng, chỉ số tác động của bài báo, chỉ số trích dẫn, kết quả đánh giá chuyên gia…Đồng thời cũng thảo luận về một số vấn đề như: ưu nhược điểm của một số chỉ tiêu đánh giá, tự chủ đại học, chi phí vận hành hệ thống …Báo cáo cũng trình bày hệ thống tài trợ theo kết quả nghiên cứu của 35 nước, chủ yếu là EU và các nước kinh tế hàng đầu thế giới cho giáo dục đại học. “Research organisation evaluation” OECD (2011). Công trình này tập trung vào hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu công để có kết quả làm căn cứ để tài trợ hay không, tài trợ như thế nào cho các tổ chức KH&CN theo hệ thống tài trợ theo kết quả hoạt động. Nghiên cứu chỉ ra sự cần thiết phải thực hiện hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu là để tập trung nguồn tài chính "khan hiếm" vào các tổ chức nghiên cứu tốt nhất và loại bỏ nó khỏi tổ chức nghiên cứu hoạt động kém. Đồng thời cũng phân tích về các yếu tố của hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu công bao gồm: chủ thể đánh giá, ưu nhược điểm của từng phương pháp đánh giá và thực tiễn hoạt động đánh giá ở một số nước như Mỹ, Anh, Hà Lan. “Governance of Public Research”(OECD,2003). Báo cáo tóm tắt các thách thức dẫn đến việc phải thay đổi trong quản lý đối với các tổ chức nghiên cứu công. Các thách thức đó là: i) Đáp ứng với sự đa dạng của các đối tác tài trợ cho cơ sở nghiên cứu công gồm các doanh nghiệp, tổ chức cá nhân. ii) Khám phá những cơ hội mới về những lĩnh vực KH&CN mới. iii) Đảm bảo sự ổn định trong dài hạn của các
viii cơ sở nghiên cứu trước những thách thức nói trên, bao gồm sự đa dạng của đối tác và những nhu cầu KH&CN mới nổi. Đồng thời công trình cũng vạch ra các bài học rút ra từ các cuộc cải cách được thực hiện ở các nước bao gồm: cải cách và thay đổi trong quản trị và cơ cấu tổ chức nghiên cứu công; cải cách và thay đổi các ưu tiên nghiên cứu; cải cách và thay đổi trong tài trợ và cơ chế tài trợ; cải cách và thay đổi trong quản lý nguồn nhân lực. Trong đó cơ chế tài trợ đổi mới và thay đổi theo hướng: chi tiêu công cho KH&CN cần tập trung vào các ưu tiên và thể chế mới (như trung tâm xuất sắc), tỷ trọng tài trợ cạnh tranh tăng lên; tài trợ cho các tổ chức nghiên cứu cần đi liền với việc đánh giá các tổ chức đó thông qua đo lường các chỉ số; tài trợ của doanh nghiệp tăng cùng với gia tăng liên kết giữa nguồn lực và các nhà nghiên cứu; các tổ chức nghiên cứu tìm kiếm nguồn tài trợ ngoài NSNN thông qua tài trợ và hợp đồng với doanh nghiệp và các tổ chức cá nhân. “Public Research Institutions - Mapping Sector Trends” (OECD,2011). Ấn phẩm này cung cấp thông tin mới về các tổ chức nghiên cứu công (PRIs) và các chiến lược của chính phủ. Các cơ sở nghiên cứu công rất quan trọng đối với sự đổi mới do vai trò của họ trong việc tạo ra và phổ biến tri thức. Các mục tiêu và trọng tâm của nhiều PRIs đã phát triển trong những năm gần đây. Thay đổi hoạt động, thách thức chính sách mới và sự phát triển kinh tế và chính trị đã làm thay đổi sứ mệnh, nhiệm vụ, nhấn mạnh vào sự xuất sắc và liên kết đã trở thành tiêu điểm cho nhiều tổ chức. Các tổ chức công đã nhấn mạnh sự tập trung vào nghiên cứu ứng dụng. Cơ cấu và quản trị của các tổ chức nghiên cứu công có nhiều thay đổi nhằm thích ứng. Các tổ chức nghiên cứu công theo đuổi các sứ mệnh đa dạng và hợp lý, việc ra quyết định về các vấn đề được xuất phát từ nội bộ tổ chức nhiều hơn là do các cơ quan công quyền chỉ thị. Các nguồn thu nhập của PRIs rất đa dạng, cũng như cách thức cung cấp tài chính. Thu nhập từ ngành công nghiệp và thu nhập từ nước ngoài cũng tăng lên. Tài trợ theo tổ chức phát triển, với việc một số quốc gia giới thiệu các yếu tố dựa trên kết quả thực hiện hoặc tiến tới sắp xếp theo hợp đồng nhiều hơn. Xu hướng quốc tế hóa cũng tăng lên và các mối quan hệ hợp tác thường xuyên hơn. Các công cụ tài chính của chính phủ cần phải cân bằng các mục tiêu ngắn hạn và dài hạn để duy trì chất lượng nghiên cứu và đảm bảo tính bền vững của các hoạt động PRI.
ix 2.2. Các công trình nghiên cứu ở trong nước Các công trình liên quan mật thiết với đề tài mà tác giả nghiên cứu bao gồm: Luận án tiến sĩ, “Hoàn thiện cơ chế tài chính đối với hoạt động khoa học và công nghệ trong các trường Đại học ở Việt Nam”, Hồ Thị Hải Yến (2008). Tác giả đã đề cập đến đặc điểm tài trợ đối với họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học, nội dung về cơ chế tài chính và tầm quan trọng của cơ chế tài chính đối với lĩnh vực này. Khái quát các chủ trương chính sách có liên quan đến họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học, phân tích điểm mạnh yếu và nguyên nhân, đồng thời đưa ra phương hướng thu hút và sử dụng nguồn lực tài chính cho họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học. Như vậy luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong thu hút và sử dụng nguồn lực cho hoạt động KH&CN ở các trường đại học ở Việt Nam. Trong khi đó việc huy động và sử dụng nguồn lực như thế nào của một bộ phận lớn, có thể nói là chủ yếu của các tổ chức KH&CN hiện nay ở Việt Nam chưa được đề cập tới: các tổ chức KH&CN ngoài các cơ sở giáo dục như hệ thống các viện nghiên cứu, các trung tâm chuyển giao công nghệ…Cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm đối với các tổ chức KH&CN công lập cũng như cơ chế phân bổ, sử dụng vốn NSNN cho nhiệm vụ KH&CN, tổ chức KH&CN chưa được đề cập. Đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu đổi mới cơ chế, chính sách tài chính của Nhà nước đối với hoạt động KH&CN và hoạt động đổi mới công nghệ” Đặng Duy Thịnh (2009). Đây là công trình nghiên cứu rộng về cơ chế chính sách tài chính cho KHCN và có các nội dung liên quan với vấn đề mà tác giả dự định nghiên cứu. Cụ thể: Về vấn đề phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN: i) đề tài đã trình bày các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về lập phân bổ ngân sách; đánh giá công tác lập kế hoạch sử dụng ngân sách nhà nước hằng năm cho hoạt động KH&CN, đổi mới (công nghệ) được thực hiện theo các qui định của Luật ngân sách nhà nước (2002), Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước, Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP. ii) Trình bày kinh nghiệm nước ngoài về lập kế hoạch và sử dụng ngân sách nhà nước cho KH&CN, đổi mới công nghệ (cụ thể là: Định mức chi phí, chế độ thù lao cho cán bộ khoa học trong hoạt động KH&CN, đổi mới công nghệ tại CHLB Đức; Kinh nghiệm
x thù lao cho cán bộ khoa học tại trường Tổng hợp Nam Illinois và Viện Y tế quốc gia của Mỹ; Kinh nghiệm thù lao cho lao động KH&CN của Trường đại học La Trobe - Úc ; hạng mục và các định mức chi phí cho nghiên cứu làm cơ sở cho việc lập dự toán các đề tài, dự án trong Chương trình nghiên cứu phát triển KH&CN cao cấp Nhà nước (gọi là 863) của Trung Quốc; hạng mục và các định mức chi phí trong lập dự toán dự án đề tài của Hàn Quốc; kinh nghiệm về quy trình lập dự toán, phân bổ, thanh quyết toán và kiểm soát tài chính cho KH&CN, đổi mới công nghệ ở Bộ khoa học nghệ thuật, thuộc Bang Xắcxông (CHLB Đức) và tại Đại học tổng hợp kỹ thuật Dresden, Trung tâm nghiên cứu Rossendorf (Đức); Lập dự toán, quản lý, kiểm tra kinh phí cho NC&PT của Hàn Quốc). Về cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của các tổ chức KH&CN công lập: Đánh giá thực trạng và đề xuất cơ chế tài chính đối với tổ chức KH&CN theo Nghị định 115/2005 về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức KH&CN công lập và NĐ 80 về doanh nghiệp KH&CN. Về cơ chế quản lý sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ KH&CN: Đánh giá thực trạng và đề xuất cơ chế tài chính các chương trình KH&CN cấp Nhà nước: cụ thể là Cơ chế quản lý tài chính đối với các Chương trình KH&CN của 2 giai đoạn (2001-2005 và 2006-2010). Đánh giá và đề xuất các loại chi phí, định mức trong hoạt động KH&CN và đổi mới công nghệ theo Thông tư liên tịch số 49/TC-KHCN ngày 01/7/1995, Thông tư liên tịch số 45/2001/TTLT-BTC-BKHCNMT về hướng dẫn một số chế độ chi tiêu đối với các nhiệm vụ KH&CN, Thông tư liên tịch 44/2007/TTLT- BTC-BKHCN của Bộ tài chính và Bộ KH&CN hướng dẫn định mức xây dựng và phân bổ dự toán kinh phí đối với các đề tài, dự án KH&CN có sử dụng ngân sách nhà nước, Thông tư số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN. Đây là công trình nghiên cứu công phu và khá toàn diện về cơ chế chính sách tài chính cho các hoạt động KH&CN. Tuy nhiên, do khuôn khổ thời gian và phạm vi nghiên cứu, cách tiếp cận…mà các vấn đề về phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN, cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập, Cơ chế quản lý sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ KH&CN còn chưa được đề cập trên phương diện lý thuyết. Còn nhiều vấn đề bỏ ngỏ như: mới chỉ đánh giá cơ chế tài chính cho các chương trình khoa học công nghệ cấp nhà nước mà chưa đề cập đến cơ