Luận án Tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam

Chia sẻ: Dongcoxanh10 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:165

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 18
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận án "Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam" là đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật ĐTC; phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật ĐTC và thực tiễn thực hiện quy định pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƢƠNG LY HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2022
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HƢƠNG LY HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM Ngành: Luật kinh tế Mã số: 9 38 01 07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS. NGUYỄN NHƢ PHÁT HÀ NỘI, 2022
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, thông tin được trình bày trong luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào khác. Tác giả luận án Nguyễn Hƣơng Ly
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI .......................................................................... 9 1.1 Khái quát công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài .................................. 9 1.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .................. 22 1.3 Cơ sở lý thuyết nghiên cứu......................................................................... 26 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 31 CHƢƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG .......................................................................................... 32 2.1 Khái niệm, nguyên tắc đầu tư công ............................................................ 32 2.2 Khái niệm, nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC .................................. 43 2.3 Nhu cầu hoàn thiện pháp luật đầu tư công ................................................. 60 2.4 Tiêu chí đánh giá hoàn thiện pháp luật đầu tư công ................................... 62 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................ 68 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG ................................................... 70 3.1 Thực trạng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam hiện nay ............................ 70 3.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam ............................... 97 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ...................................................................................... 113 CHƢƠNG 4: ĐỊNH HƢỚNG, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ CƠ CHẾ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM .................................................................................... 115 4.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam ..................... 115 4.2 Giải pháp tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật đầu tư công ................. 120 4.3 Giải pháp hoàn thiện cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật đầu tư công ... 139 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ...................................................................................... 148 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ ........................................... 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 152
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Tiếng Việt STT Ký hiệu Giải thích 1 ĐTC Đầu tư công 2 NSNN Ngân sách Nhà nước Tiếng Anh STT Ký hiệu Giải thích tiếng Anh Giải thích tiếng Việt Đầu tư theo phương thức đối tác 1 PPP Public – Private Partnership công –tư 2 WB The World Bank Ngân hàng Thế giới Official Development 3 ODA Hỗ trợ phát triển chính thức Assistance Organization for Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh 4 OECD Cooperation and Development tế
DANH MỤC HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU STT Tên hình vẽ, bảng biểu Trang Hình 1.1 Khung hệ thống quản l đầu tư công theo huyến nghị 53 của Ngân hàng thế giới. Hình 4.1 Mô phỏng công nghệ của phần mềm Quản lý dự án và 146 ngân sách đầu tư công PABMIS
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đóng vai trò quan trọng đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia nói chung, và quốc gia đang phát triển như Việt Nam nói riêng. Trong thời gian qua, ĐTC đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, về lý luận, hiện nay ĐTC còn được tiếp cận trên nhiều góc độ khác nhau. Một số nghiên cứu nước ngoài cho rằng ĐTC là đầu tư của nhà nước, của chính phủ và đồng nhất hái niệm ĐTC với hái niệm đầu tư của chính phủ, của nhà nước. Còn tại Việt Nam, từ góc độ chủ sở hữu nguồn vốn, ĐTC được hiểu là đầu tư của Nhà nước, là hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản l ; từ góc độ tài chính công, ĐTC được hiểu một cách ngắn gọn là việc Chính phủ gia tăng vốn xã hội; từ góc độ thuyết vô vị lợi, khái niệm ĐTC còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích inh doanh hoặc từ góc độ quản lý nhà nước ĐTC là hoạt động đầu tư do nhà nước quyết định từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) (các khoản vay, bảo lãnh của nhà nước cũng là NSNN), vì mục tiêu đầu tư vào các dự án mà nhà nước thấy nhất thiết phải thực hiện, nhưng các tổ chức kinh tế không làm hoặc không có khả năng làm được... Cách tiếp cận khái niệm ĐTC thể hiện tư duy pháp l trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật ĐTC, vì vậy những nhìn nhận hác nhau đó về ĐTC sẽ d n tới việc xác định nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC hông thống nhất, các quy định của pháp luật đầu tư công hông đồng bộ, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động ĐTC. Về thực tiễn, tại Việt Nam, các quy định liên quan đến ĐTC nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật hác nhau, do các cấp có thẩm quyền hác nhau ban hành” [31, tr 21], và chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hoạt động này. Luật ĐTC năm 2014, là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định trực tiếp và cụ thể, thống nhất về ĐTC đã tạo ra hành lang pháp l tương đối vững chắc cho hoạt động ĐTC. 1
Mặc dù vậy, do mang nặng tư duy quản l nhà nước, nên các quy định của Luật ĐTC 2014 chủ yếu ghi nhận về các thủ tục hành chính trong quá trình ĐTC, chưa phản ánh được bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. Sau một thời gian ngắn áp dụng, Luật ĐTC năm 2014 bộc lộ rất nhiều hạn chế trong quy định về quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư, về nguồn vốn, về trình tự, thủ tục ĐTC và được thay thế bởi Luật ĐTC năm 2019. Mặc dù cơ bản đã hắc phục được các vướng mắc của Luật ĐTC năm 2014, nhưng Luật ĐTC năm 2019 v n chưa thể hiện sự thay đổi rõ nét về tư duy pháp l trong lĩnh vực ĐTC tại Việt Nam. Chẳng hạn: quy định khái niệm ĐTC chưa thể hiện bản chất của một hoạt động đầu tư; quy định đối tượng ĐTC còn quá rộng; quy định nguồn vốn ĐTC chưa hợp l ; quy định trình tự, thủ tục ĐTC còn rườm rà, phức tạp, khó khả thi trên thực tế. Hệ thống nguyên tắc lập kế hoạch ĐTC; tiêu chí đánh giá dự án ĐTC hoàn toàn mang tính hình thức, không dựa trên nguyên tắc của hoạt động chi tiêu công, không xuất phát từ cốt lõi kinh tế của hoạt động đầu tư… Luật ĐTC năm 2019 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ĐTC, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế Tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự năm 2022. Nhưng, sự sửa đổi này hoàn toàn hông đáp ứng được kỳ vọng về một bước đột phá trong quan điểm của nhà nước về phân cấp quản l ĐTC, hi chỉ có sự điều chỉnh một vài nội dung nhỏ về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án ĐTC. Nói cách hác, sự sửa đổi này cơ bản khó có khả năng thúc đẩy, nâng cao hiệu quả hoạt động ĐTC trong tương lai. ĐTC tại Việt Nam v n còn dàn trải, cơ chế giải ngân vốn ĐTC còn chậm, gây thất thoát, lãng phí NSNN. Như vậy, cả lý luận và thực tiễn đều cho thấy, tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam là vô cùng cấp thiết. Theo đó, nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề: “Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ Luật học của mình. Trong đó, nghiên cứu sinh tập trung nghiên cứu sâu vào những nội dung quy định pháp luật ĐTC còn nhiều hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng sâu sắc đến hiệu quả hoạt động ĐTC trên thực tiễn như: quy định về đối tượng ĐTC, quy định về nguồn vốn ĐTC và phương thức ĐTC, quy định về trình tự, thủ tục ĐTC. 2
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận là đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật ĐTC; phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật ĐTC và thực tiễn thực hiện quy định pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Để đạt được mục đích đó, nghiên cứu sinh xác định các nhiệm vụ nghiên cứu như sau: Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu, đánh giá các kết quả đạt được và xác định những nội dung nghiên cứu sinh kế thừa cũng như những nội dung cần tiếp tục hai thác sâu hơn trong luận án, đồng thời xây dựng cơ sở lý thuyết nghiên cứu (gồm: lý thuyết nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu). Thứ hai, hệ thống hoá và làm rõ thêm những cơ sở lý luận về pháp luật ĐTC và hoàn thiện pháp luật ĐTC. Trong đó, tập trung phân tích những vấn đề trọng tâm như: luận giải khái niệm ĐTC; những nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC; tiêu chí hoàn thiện pháp luật ĐTC. Thứ ba, nghiên cứu quá trình xây dựng, ban hành pháp luật về ĐTC ở Việt Nam cũng như sự thực hiện các quy định đó trên thực tế, cụ thể tìm ra những hạn chế, bất cập của pháp luật về ĐTC, những khoảng trống mà pháp luật về ĐTC chưa điều chỉnh để đánh giá vấn đề hoàn thiện pháp luật trên các nhóm nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC. Thứ tư, nghiên cứu và tổng hợp kinh nghiệm pháp luật quốc tế về pháp luật ĐTC vạch ra định hướng và các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: - Các quy định của pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực ĐTC (các quy phạm pháp luật ĐTC). - Thực tiễn thực hiện pháp luật ĐTC về đối tượng ĐTC, nguồn vốn ĐTC, trình tự, thủ tục ĐTC. 3
Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nội dung: Thực ra, về lý thuyết, pháp luật đầu tư công có phạm vi rất rộng (như trình bày trong Chương 2). Tuy nhiên, trong huôn hổ của Luận án và xuất phát từ tầm quan trọng của vấn đề, hi phân tích và đánh giá pháp luật hiện hành, Luận án tập trung nghiên cứu những nội dung sau đây: (1) Quy định về đối tượng ĐTC, (2) Quy định về nguồn vốn ĐTC, (3) Quy định về trình tự, thủ tục ĐTC. Phạm vi không gian: Quy phạm pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về ĐTC ở Việt Nam Phạm vi thời gian: Từ năm 2014 (thời điểm Luật ĐTC đầu tiên ở Việt Nam được ban hành) đến 2022 (thời điểm Luật ĐTC năm 2019 được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ĐTC, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế Tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự 2022). 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận án Cơ sở phương pháp luận: Đề tài nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mac-Lenin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với việc vận dụng các quan điểm, đường lối, chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước đối với pháp luật nói chung và pháp luật ĐTC nói riêng để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. Phương pháp nghiên cứu: nghiên cứu sinh sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học nói chung và khoa học xã hội nói riêng. Phương pháp hệ thống hoá được nghiên cứu sinh sử dụng để sưu tầm, tổng hợp các công trình nghiên cứu về hoàn thiện pháp luật ĐTC Phương pháp nghiên cứu đa ngành liên ngành được nghiên cứu sinh sử dụng trong hầu hết tất cả các nội dung của luận án để làm rõ tính kinh tế - tài chính của ĐTC. Phương pháp mô hình hoá được nghiên cứu sinh sử dụng để làm rõ khái niệm ĐTC, nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC cũng như hình thành cơ sở khoa học cho một số giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC. 4
Phương pháp phân tích và tổng hợp kết hợp với phương pháp so sánh luật được nghiên cứu sinh sử dụng chủ yếu để làm rõ các vấn đề lý luận cũng như quy định của pháp luật hiện hành về ĐTC và đánh giá thực trạng pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Phương pháp dự báo được nghiên cứu sinh sử dụng để xác định định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án nghiên cứu, xây dựng khung lý thuyết về hoàn thiện pháp luật ĐTC. Nghiên cứu sinh khẳng định hoàn thiện pháp luật ĐTC cần dựa trên việc xác định nội hàm khái niệm ĐTC. Khái niệm ĐTC cần được xem xét trên các góc độ: (1) ĐTC là hoạt động đầu tư của chủ thể nào? (2) Sử dụng nguồn vốn nào và đầu tư vào đâu? Hơn nữa, để xác định thế nào là ĐTC, thiết nghĩ cũng cần làm rõ thêm, (3) ĐTC là hoạt động nhằm mục đích gì, thực hiện chức năng, sứ mệnh của nhà nước hay nhằm mục đích sinh lời? Từ đó, Luận án xác định nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC bao gồm 4 nhóm quy phạm: (1) Nhóm quy phạm về đối tượng ĐTC; (2) Nhóm quy phạm về nguồn vốn và phương thức ĐTC; (3) Nhóm quy phạm về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC; (4) Nhóm quy phạm về xử lý vi phạm pháp luật ĐTC. Thứ hai, Nghiên cứ sinh phân tích các nguyên tắc cơ bản của ĐTC, những nguyên tắc này cũng chính là im chỉ nam, chi phối đến quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật ĐTC. Các quy định của pháp luật ĐTC phải thể hiện rõ và tuân thủ triệt để các nguyên tắc cơ bản của hoạt động ĐTC, đây cũng là yêu cầu của hoàn thiện pháp luật ĐTC. Theo nguyên tắc của WTO cũng như hầu hết các Hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam là thành viên, để đảm bảo nguyên tắc cạnh tranh công bằng, các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước hay các hoạt động kinh tế của nhà nước hay mang tính chất độc quyền.. phải được thực hiện theo các tiêu chí thương mại, nghĩa là theo cơ chế thị trường. Bên cạnh đó ĐTC là lĩnh vực gắn liền với việc sử dụng nguồn vốn chủ yếu từ NSNN, tính công khai, minh bạch gắn liền với trách nhiệm giải trình của các chủ thể là vấn đề cốt lõi. Chính vì vậy, hoạt động ĐTC phải đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình. Nguyên tắc ổn định và khả năng tiên liệu gắn với kỷ luật tài khoá cũng được đề cập 5
bởi ĐTC là hoạt động có tính chiến lược, mang tính dài hạn, thể hiện và phải phù hợp định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Bên cạnh đó, nguyên tắc này được đặt ra cũng xuất phát từ bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. ĐTC là hoạt động tài chính công nên rất cần có tính ổn định và khả năng dự báo, tiên liệu. Nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực là căn cứ để lựa chọn các dự án đáp ứng yêu cầu của ế hoạch phát triển inh tế xã hội trong mỗi giai đoạn để hạn chế lãng phí ĐTC, nâng cao hiệu quả ĐTC. Thứ ba, luận án phân tích và đánh giá một cách hệ thống thực trạng pháp luật về ĐTC ở Việt Nam hiện nay dựa trên các nhóm nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC. Trong đó, luận án chỉ rõ: quy định về đối tượng ĐTC đã được thu hẹp, gần sát với chức năng ĐTC tuy nhiên hái niệm ĐTC cũng như phạm vi đối tượng ĐTC chưa thống nhất d n đến nhiều dự án không phải là ĐTC v n được nằm trong danh mục dự án ĐTC; quy định về nguồn vốn ĐTC và phương thức ĐTC cơ bản chặt chẽ nhưng chưa thể hiện rõ nét tính kinh tế - tài chính của ĐTC d n đến chưa huy động được tối đa cũng như sử dụng chưa hiệu quả các nguồn vốn ĐTC, quy định về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC tương đối toàn diện nhưng còn rườm rà, phức tạp, tính khả thi hông cao, đặc biệt là các quy định cơ chế về thẩm định độc lập dự án, quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư còn trùng lặp, điều kiện và nội dung điều chỉnh dự án chưa bao quát, nguyên tắc và nội dung kế hoạch ĐTC mang tính hình thức, khó thực hiện... Thứ tư, luận án nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật về ĐTC của một số quốc gia có hoạt động ĐTC hiệu quả trên thế giới (Anh, Pháp, Trung Quốc, Chi lê, Hàn Quốc) làm cơ sở kiến nghị hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Những quy định của pháp luật ĐTC về đối tượng ĐTC tại Úc, Canada, Bỉ; về nguồn vốn ĐTC tại Anh; về định hướng, rà soát, sàng lọc; thẩm định dự án đầu tư; thẩm định độc lập chương trình, dự án ĐTC tại Trung Quốc; về lựa chọn và lập ngân sách dự án ĐTC tại Pháp; về đấu thầu triển hai, điều chỉnh, vận hành, đánh giá iểm toán dự án ĐTC tại Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len... được tác giả phân tích rõ nét và sâu sắc. Thứ năm, luận án đề ra những định hướng và giải pháp cụ thể để tiếp tục hoàn thiện pháp luật về ĐTC. Hoàn thiện pháp luật ĐTC phải phù hợp với đường lối và 6
chính sách của Đảng và Nhà nước về ĐTC; có tính đồng bộ, thống nhất, ổn định và khả thi; thúc đẩy, hỗ trợ phát triển inh tế xã hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và vì mục đích công trên tinh thần kế thừa và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp nước ngoài. Bên cạnh đó, nghiên cứu sinh khẳng định và luận giải, giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC không chỉ được đặt ra ở góc độ hoàn thiện quy định pháp luật ĐTC, chẳng hạn: thu hẹp và chuẩn hoá đối tượng ĐTC; quy định thẩm quyền, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư trên cơ sở phân cấp, phân quyền theo hướng từ dưới lên”, nâng cao vai trò, trách nhiệm của Kiếm toán Nhà nước trong đánh giá ĐTC bằng cách mở rộng thẩm quyền và phạm vi đánh giá,… mà còn cần được thực hiện đối với cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật ĐTC như, nâng cao chất lượng bộ máy quản l ĐTC, hoàn thiện công tác thông tin pháp luật ĐTC... 6. ‎Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án - Ý nghĩa lý luận: Luận án là công trình chuyên khảo khảo sát, phân tích một cách hệ thống và tương đối toàn diện về pháp luật ĐTC trên cả phương diện lý luận, luật thực định và kiến nghị, giải pháp. Những phân tích của Luận án, nếu có thể, sẽ trở thành cơ sở để tiếp tục triển khai, phát triển những đề tài mới, nghiên cứu mới về các vấn đề cụ thể hơn về hệ thống pháp luật ĐTC trong tương lai. Cụ thể: (i) Luận án đã góp phần luận giải sâu sắc hơn, làm sáng tỏ hơn những vấn đề lý luận về pháp luật ĐTC và hoàn thiện pháp luật ĐTC; (ii) Đồng thời, thông qua nghiên cứu thực trạng pháp luật ĐTC, luận án cũng góp phần giúp người đọc có thêm thông tin, hiểu biết hơn về ĐTC; cung cấp thêm những tri thức inh nghiệm, thực tiễn để iểm nghiệm, đánh giá tính tương thích của những quan điểm, l thuyết về pháp luật ĐTC; qua đó, tiếp tục làm sáng tỏ, củng cố thêm sự đúng đắn của l thuyết trên thực tế hoặc phát hiện những hía cạnh, xu thế mới làm cơ sở và đặt ra yêu cầu cần đổi mới, hoàn thiện l thuyết; (iii) Luận án chỉ rõ những phương hướng (phù hợp với định hướng phát triển của quốc gia và xu thế chung của thế giới) về hoàn thiện pháp luật ĐTC và cung cấp những giải pháp có căn cứ khoa học rõ ràng, có tính khả thi cao cho quá trình hoàn thiện pháp luật ĐTC. 7
- Ý nghĩa th c ti n ết quả nghiên cứu hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam hiện nay có thể được sử dụng và ứng dụng trên thực tế ở các góc độ: (i) Góp phần giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân có tham gia hoạt động ĐTC hiểu r quyền, nghĩa vụ và thực tiễn hoạt động của mình; từ đó, có những điều chỉnh phù hợp để hắc phục những hạn chế, bất cập, tháo g những vướng mắc, hó hăn, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động ĐTC; (ii) Cung cấp thêm thông tin tham hảo phục vụ hoạt động xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về ĐTC, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động ĐTC. Những đánh giá và iến nghị của tác giả nếu có tính khả thi có thể góp phần tổng kết hiệu quả của Luật ĐTC, góp phần vào đề án sửa đổi, hoàn thiện Luật này trong thời gian tới; (iii) Là tài liệu tham hảo tin cậy cho hoạt động nghiên cứu và giảng dạy ở Việt Nam về những vấn đề liên quan. 7. Cấu trúc của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm có 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết nghiên cứu đề tài Chương 2: Những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật đầu tư công. Chương 3: Thực trạng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam hiện nay và thực tiễn áp dụng. Chương 4: Định hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật và cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam. 8
Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1.1 Khái quát công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1.1 Nhóm các nghiên cứu lý luận về pháp luật đầu tư công và hoàn thiện pháp luật đầu tư công Các công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật ĐTC chưa thật sự phong phú, trên tất cả các yếu tố, tuy nhiên có thể hái quát như sau: Thứ nhất, về pháp luật ĐTC. (1) Về mối quan hệ giữa Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với ĐTC“The Governance of inclusive growth” (2016) OECD, Paris; “World Development Report 1997: The State in a Changing World” (World Bank Development Report), (1997) New York: Oxford University Press; “The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth” (2014) của nhóm nghiên cứu WB bao gồm Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Kai Kaiser, Jay-Hyung Kim, and Jonas Frank, Editors; hoặc “Efficient Logistics - A Key to Vietnam‟s Competitiveness” (2014) Luis C. Blancas, John Isbell, Monica Isbell, Hua Joo Tan, Wendy Tao ; “Vietnam Development Report 2012: Market Economy as Vietnam becomes a Middle Income Country”, Mishra, Deepak. 2011, Washington, D.C.: World Bank là những nghiên cứu rất cụ thể về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, ít nhiều đặt nền tảng cho việc xác định mối quan hệ giữa Nhà nước và ĐTC. Các công trình này cơ bản chỉ ra rằng, để phát triển ba lĩnh vực cần đặc biệt chú trọng tại các quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng, là tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nâng cao hiệu quả chi tiêu công và bình ổn hu vực tài chính. Các phân tích cũng cho thấy cách thức Việt Nam phân bổ nguồn lực công đang tạo ra một cơ sở hạ tầng ém tối ưu và manh mún ở cấp địa phương, điều này hông góp phần tích cực cho việc xây dựng một hệ thống hạ tầng hiệu quả cho toàn quốc, do vậy cho thấy r cần phải thay đổi cơ chế phân bổ nguồn lực. Tiếp đó, báo cáo chỉ ra những l do giải thích cho sự ém hiệu quả trong đầu tư công và đưa ra một số phương án chính sách tổng quát để thảo luận. 9
“Vai tr của Nhà nước trong ây dựng ệ thống Tài chính Việt Nam” Tài liệu Nền tảng về Vai trò của Nhà nước trong Phát triển Nền inh tế Việt Nam, Đào Văn Hùng và Phạm Minh Tú, Học viện chính sách và phát triển (2015); “Việt Nam năng động Tạo nền tảng cho một nền kinh tế thu nhập cao” Báo cáo tổng quan Tháng 5/2020 của WB; “Vai tr của Nhà nước trong Đầu tư Quốc gia” - Tài liệu Nền tảng về Vai trò của Nhà nước trong Phát triển Nền inh tế Việt Nam, CIEM (2016) của nhóm nghiên cứu Nguyễn Đình Cung, Nguyễn Thị Luyện và Đinh Trọng Thắng đều hướng tới phân tích, đánh giá vai trò của Nhà nước Việt Nam đối với ĐTC. Nguyễn Đình Cung, Nguyễn Tú Anh, Đinh Tuấn Minh, Lê Hương Linh (2015) “ ây dựng một thể chế Nhà nước được thị trường h trợ” hoặc “Việt Nam 2035: ướng tới Thịnh vượng, S ng tạo, C ng ằng và Dân chủ”, Ngân hàng Thế giới và Bộ ế hoạch Đầu tư Việt Nam (2016) đưa ra những định hướng và khuyến nghị xây dựng thể chế hiện đại và Nhà nước hiệu quả, trong có có thông điệp về vai trò của Nhà nước trong ĐTC, cần tạo điều kiện cơ hội cho các cá nhân, tổ chức khác được tham gia đầu tư phát triển đất nước. (2) Về khái niệm ĐTC Một số tài liệu nước ngoài cho rằng ĐTC là đầu tư của nhà nước, của chính phủ và đồng nhất hái niệm đầu tư công với hái niệm đầu tư của chính phủ, của Nhà nước (Theo Cambridge dictionary, Theo Simon Lee, Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) (2018), Tổ chức Hợp tác và Phát triển inh tế (OECD) (2016), United Nations (2009). Việc xác định nội hàm khái niệm ĐTC cũng rất được quan tâm ở nhiều góc độ khác nhau bởi các nhà nghiên cứu trong nước. Đa số các công trình nghiên cứu khoa học về ĐTC dù ở góc độ kinh tế hay pháp l đều có nội dung khái quát khái niệm ĐTC. Có thể kể đến các bài viết nổi bật, phân tích sâu hơn về các cách hiểu khác nhau của khái niệm ĐTC như:“ĐTC – một khái niệm hai quan điểm” của Vũ Xuân Tiền đăng trên báo Công thương, Đinh Dũng Sỹ, Phạm Thuý Hạnh (2014), Quan điểm phát triển chính s ch ĐTC”, Nghiên cứu lập pháp, số 11(267), tháng 6/2014; Đỗ Thiên Anh Tuấn, ĐTC và quản lý ĐTC ở Việt Nam, Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, niên khoá 2015-2016; Phạm Văn Hùng, (2019), Tổng quan một số vấn đề 10
kinh tế trong quản lý hoạt động ĐTC tại Việt Nam, Đại học Kinh tế Quốc dân... Đặc biệt, Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái, (2011) trong cuốn ĐTC - Thực trạng và t i cơ cấu, Nxb Từ điền bách hoa cũng chỉ ra rằng, hái niệm đầu tư công đang có 3 quan điểm đề cập. Th nhất, ĐTC là đầu tư của nhà nước, của chính phủ. Chủ thể đầu tư là cơ quan nhà nước, cơ quan thuộc chính phủ từ trung ương đến địa phương. Quan điểm này xuất phát từ cơ sở xác định ĐTC dựa trên việc trả lời cho câu hỏi: ĐTC là hoạt động đầu tư của chủ thể nào? Th hai, ĐTC là hoạt động đầu tư sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản l . Các cơ quan nhà nước, của chính phủ sẽ sử dụng nguồn vốn này hoặc nhà nước giao cho các chủ thể hác trong nền inh tế sử dụng nguồn vốn ĐTC. Quan điểm này xác định khái niệm ĐTC bằng việc làm r : ĐTC là hoạt động đầu tư bằng nguồn vốn nào?. Th a, ĐTC là đầu tư vào lĩnh vực phục vụ sự phát triển inh tế xã hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và vì mục đích công. Quan điểm này được hình thành từ việc kết luận: ĐTC là hoạt động đầu tư vào lĩnh vực, đối tượng nào và nhằm mục đích gì? Rõ ràng, khái niệm ĐTC là vấn đề lý luận được các nhà nghiên cứu hết sức quan tâm và khai thác theo nhiều góc độ khác nhau. (2) Về vai trò pháp luật ĐTC Bàn về vai trò của pháp luật trong hoạt động ĐTC, tác giả Phạm Duy Nghĩa có nghiên cứu “Vai tr của pháp luật trong kiểm so t ĐTC”. Tác giả cho rằng, để ĐTC diễn ra tràn lan và kém kiểm soát, cũng có một phần lỗi của thể chế, trong đó có pháp luật. Như vậy, thảo luận về vai trò của pháp luật để giám sát tốt hơn ĐTC là việc làm có nghĩa. (3) Về nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC Một số nghiên cứu về ĐTC tại nước ngoài đã xác định khung lý thuyết các bước cơ bản của hoạt động ĐTC hoặc quản lý ĐTC. Những nghiên cứu này là nền tảng gián tiếp đề có thể xác định các nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC tại các quốc gia hoặc nhóm quốc gia nhất định. Có thể kể đến: A Diagnostic Framework for Assessing Pu lic Investment Management”, Anand Rajaram at al, The World Bank (WB) Policy Working Paper 5397, August 2010, và Murray 11
Petrie, Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences, Hanoi, August 2010 (unpublished paper). Tài liệu này phác thảo những chuẩn mực giám sát dự án công của một số nhóm nước, chia thành các nhóm nước OECD, nhóm nước sử dụng tài nguyên và nhóm nước đang phát triển. Bài viết “Public investment - The next „new thing‟ for powering economic growth” của Josh Bivens (April 18, 2012) và Báo cáo “Investing in public investment: An index of public an investment efficienty” của Era Dabla. Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou – IMF working paper (2010). Tài liệu này đưa ra một chỉ số mới liên quan đến ĐTC với vấn đề bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, quản lý dự án ĐTC qua 4 bước: lập dự án, thẩm định và lựa chọn dự án, thực hiện dự án và đánh giá dự án. Công trình cũng trình bày ết quả khảo sát của nhóm tác giả qua 71 quốc gia trên thế giới (trong đó có 40 quốc gia thu nhập thấp) đồng thời phân tích chính sách cũng như tiềm năng phát triển ĐTC tại các quốc gia đó. Mizell, L. and D. Allain – Dupre (2013) “Creating Conditions for Effective Pu lic Investment: Sub- National Capactities in a Multi – level Governance Context”. OECD Regional Development Working Papers, 4/2013, OECD Publishing. Bài viết cung cấp kinh nghiệm quản lý ĐTC hiệu quả ở các nước OECD. Bài viết này tập trung vào tìm cách (1) xác định khả năng cho phép để chính quyền địa phương thiết kế và thực hiện chiến lược ĐTC đối với phát triển khu vực, và (2) cung cấp hướng d n thực tế để đánh giá và tăng cường các năng lực trong bối cảnh quản trị đa cấp. Đặc biệt, Rajaram, A., Le, T. M., Kaiser, K., Kim, J. H., Frank, J., Editors (2014). The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth. Directions in Development. Washington, DC: WB, cung cấp một khung chẩn đoán thực dụng và hách quan để đánh giá hệ thống quản lý ĐTC của các Chính phủ. Trong đó, xác định r 8 bước trong quản lý ĐTC, bao gồm: định hướng, rà soát, sàng lọc; thẩm định dự án đầu tư; thẩm định độc lập; lựa chọn và lập ngân sách dự án; đấu thầu và triển khai dự án; điều chỉnh thay đổi dự án; vận hành dự án; đánh giá và iểm toán dự án khi hoàn thành. OECD, 2013 “Draft OECD principles on Effective Public investment: a shared responsibility across levels of Government”, For external consulation, November 2013 cũng trình bày một dự thảo 12
về ĐTC hiệu quả: một trách nhiệm được chia sẻ qua các cấp chính quyền được phát triển bởi các lãnh thổ Uỷ ban Chính sách phát triển của OECD. Thứ hai, về hoàn thiện pháp luật ĐTC. (1) Về tính khách quan hoàn thiện pháp luật ĐTC The WB and Australian Government (2016), Vai trò của nhà nước trong phát triển kinh tế Việt Nam, Chương trình nghị sự đề xuất nhằm xây dựng một nhà nước kiến tạo để thúc đẩy một nền kinh tế cạnh tranh và hiệu quả hơn, đã chỉ ra, hoàn thiện pháp luật ĐTC xuất phát từ nhu cầu nhận thức đầy đủ về mối quan hệ giữa nhà nước và ĐTC. Trong đó, nhà nước nên: (i) quản l nền inh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thông qua luật pháp, chiến lược, quy hoạch tổng thể, chính sách và các công cụ inh tế phù hợp với các nguyên tắc inh tế thị trường; (ii) phát triển thể chế, quản l inh tế vĩ mô và môi trường inh doanh, can thiệp giải quyết thất bại thị trường; và (iii) đầu tư vào cung cấp dịch vụ và hàng hoá công, và; (iv) sở hữu và quản l một số lượng hạn chế các doanh nghiệp nhà nước. (2) Về tiêu chí đ nh gi hoàn thiện pháp luật ĐTC. Có thể hái quát, đa số các nghiên cứu về cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật ĐTC đều cho rằng, việc xây dựng hệ thống các quy định pháp luật ĐTC đồng bộ, rõ ràng, minh bạch... là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, chưa có công trình nào chỉ rõ các tiêu chí để hoàn thiện pháp luật ĐTC cũng như các điều kiện hoàn thiện pháp luật ĐTC. Theo đó, cần có sự liên hệ, tiếp nối về mặt nhận thức đến các công trình nghiên cứu hác có liên quan đến vấn đề hoàn thiện pháp luật nói chung, chẳng hạn sách chuyên khảo “ ây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền Việt Nam” của tác giả Nguyễn Như Phát. Nghiên cứu đã chỉ r , các tiêu chí để hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam hiện nay, bao gồm: tính thống nhất, tính đồng bộ, tính minh bạch và tính hiệu quả. Trên cơ sở đó, có thể định hướng tiêu chuẩn, điều kiện hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. 1.1.2 Nhóm các nghiên cứu về th c trạng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam hiện nay Nhóm các nghiên cứu về thực trạng pháp luật ĐTC này chiếm đa số trong các công trình nghiên cứu về pháp luật ĐTC. Các công trình này chủ yếu tập trung khai thác và 13
xử lý hai vấn đề: thứ nhất, là thực trạng quy định pháp luật ĐTC và thực tiễn thực hiện quy định pháp luật ĐTC trên thực tế (trong đó phần lớn, hầu hết là các tác giả tập trung khai thác ĐTC tư góc độ kinh tế và thực tiễn thực hiện ĐTC ở Việt Nam). Về th c ti n quy định pháp luật ĐTC Nghiên cứu thực tiễn quy định pháp luật ĐTC ở Việt Nam đa số tập trung ở nhóm tác giả trong nước. Mặt khác, xét về mặt số lượng, các nghiên cứu về văn bản điều chỉnh trực tiếp, tập trung nhất về ĐTC hiện nay là Luật ĐTC 2019, Luật ĐTC 2019 sửa đổi, bổ sung 2022 hông đáng ể. Điều này được giải thích bởi lý do hết sức khách quan, Luật ĐTC 2019 và Luật ĐTC 2019, sửa đổi, bổ sung 2022 mới ra đời, thực tiễn triển hai chưa lâu (Luật có hiệu lực thi hành từ 01/1/2020, thậm chí quy định của Luật về kế hoạch ĐTC trung hạn còn chưa được áp dụng). Theo đó, có thể đánh giá, các công trình này, hoặc chỉ mang tính chất giới thiệu các quy định của Luật ĐTC, hoặc chỉ đánh giá một hoặc một số nhóm quy định pháp luật ĐTC nên còn thiếu tính sâu sắc và toàn diện. Tuy nhiên, xét một cách tổng thể, khá nhiều quy định của Luật ĐTC 2019 và các văn bản có liên quan được hình thành trên cơ sở hạt nhân hợp lý của Luật ĐTC 2014. Theo đó, đánh giá các nghiên cứu về quy định pháp luật ĐTC 2014 có các nội dung v n vẹn nguyên giá trị khoa học, tác giả cho rằng hoàn toàn có thể kế thừa và tiếp thu. Cụ thể: Luận văn Thạc sỹ Luật học “Ph p luật về ĐTC và thực tiễn thi hành tại tỉnh Điện Biên” tác giả Lê Văn Toán, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “ oàn thiện pháp luật về quản lý vốn ĐTC qua c ng t c thanh tra, kiểm to n nhà nước” do Tiến sĩ Tăng Thị Nhiệm làm chủ nhiệm và các tham luận của các tác giả tại Toạ đàm Đối thoại chính sách Sửa đổi Luật ĐTC – Bàn luận từ những góc nhìn đa chiều”, 2019, Đại học Kinh tế Quốc dân có thể được xem là những nghiên cứu cụ thể và trực tiếp nhất về pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Nội dung chủ yếu của những nghiên cứu này là phân tích các vấn đề kinh tế trong quy định của pháp luật ĐTC về: khái niệm ĐTC, nguồn vốn ĐTC, Mục tiêu và các nguyên tắc quản lý ĐTC; Phân cấp quản lý trong ĐTC; Chính sách công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý ĐTC; Lập và thẩm định dự án ĐTC, Sự thống nhất giữa Luật ĐTC và Luật NSNN, Luật xây dựng, Luật đất đai, Luật bảo vệ môi trường... 14