Luận án Tiến sĩ Luật học: Trách nhiệm giải trình của chính phủ theo pháp luật Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:177

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án trình bày những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của chính phủ; thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của chính phủ Việt Nam; quan điểm và giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của chính phủ Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Luật học: Trách nhiệm giải trình của chính phủ theo pháp luật Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN QUYẾT THẮNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2020
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN QUYẾT THẮNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI – 20220
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận án này là sản phẩm nghiên cứu của riêng cá nhân tôi, trên cơ sở định hướng khoa học của Người hướng dẫn. Tôi xin chịu trách nhiệm trong trường hợp phát hiện kết quả nghiên cứu này vi phạm những yêu cầu về tính khách quan, trung thực và các tiêu chuẩn cần có khác của một luận án tiến sĩ. Tác giả luận án Trần Quyết Thắng Trần Quyết Thắng i
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ......................................................................................................... 11 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ........................................................ 11 1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước ............................................................ 17 1.3. Nhận xét tình hình nghiên cứu về đề tài luận án ..................................... 27 1.4. Những vấn đề đặt ra cần được luận án nghiên cứu ................................. 31 Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ .................................................................................... 34 2.1. Khái niệm trách nhiệm giải trình của Chính phủ .................................... 34 2.2. Mục đích, yêu cầu của trách nhiệm giải trình của Chính phủ ................. 40 2.3. Chủ thể và nội dung trách nhiệm giải trình của Chính phủ .......................... 43 2.4. Phương thức và hệ quả thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ....... 62 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM ............... 74 3.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam..... 74 3.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam ................................................................................................. 95 3.3. Đánh giá thực trạng trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam .. 103 Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM .................................................. 125 4.1. Quan điểm xây dựng giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam .................................................................................... 125 4.2. Giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam ... 128 4.3. Điều kiện thực hiện các giải pháp ......................................................... 149 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 153 CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .... 156 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 158 ii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN CP : Chính phủ UBTVQH : Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội TNGT : Trách nhiệm giải trình iii
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU Sơ đồ 2.1. Chu trình trách nhiệm giải trình của Chính phủ ............................ 39 iv
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trách nhiệm giải trình của Chính phủ là một đòi hỏi tất yếu để kiểm soát hoạt động của Chính phủ trong tổ chức và vận hành của các nhà nước đương đại. Tại Việt Nam, trách nhiệm giải trình của Chính phủ với những tên gọi khác nhau đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật quốc gia và được Chính phủ thực hiện trên thực tiễn qua các thời kỳ. Đặc biệt, trong hai nhiệm kỳ 2011-2016 và 2016-2021, trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam đã được định danh và thể chế hoá trong nhiều văn bản pháp lý. Các vấn đề về chủ thể, nội dung, phương thức và hệ quả trách nhiệm giải trình của Chính phủ cũng đã được định hình và liên tục được hoàn thiện. Cũng trong giai đoạn này, trách nhiệm giải trình của Chính phủ đã được thực hiện và có những cải tiến, nâng cao hiệu lực và hiệu quả trước các chủ thể giám sát, chủ yếu là trước Quốc hội và nhân dân. Tuy nhiên, cả thực tiễn pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam cho đến nay vẫn còn nhiều hạn chế như: - Về thực tiễn pháp luật: Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước nói chung và của Chính phủ nói riêng chưa được ghi nhận bằng một bản luật cụ thể, thay vào đó mới chỉ được thể chế hoá tập trung ở cấp độ một văn bản dưới luật với Nghị định 90/2013/NĐ-CP ban hành ngày 08/8/2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và tản mát ở một số văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Thanh tra năm 2010; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018… Ở mỗi văn bản quy phạm khác nhau, trách nhiệm giải trình được giải thích có những sự khác nhau nhất định. Chính việc chưa được tập hợp hoá đã khiến cho hành lang pháp lý về trách nhiệm giải trình ở Việt Nam hiện nay chưa được hoàn thiện và thống nhất. Đồng thời, các cấu thành trách nhiệm giải trình của Chính phủ như: chủ thể, nội dung, phương thức và hệ quả cũng chưa được ghi nhận tập trung, đầy đủ và còn nhiều sự chồng chéo, vướng mắc. - Về thực tiễn thực hiện: Trên cơ sở những thiếu hụt về hành lang pháp lý, cùng với những hạn chế về mặt tư duy mà trên thực tiễn, mặc dù hoạt động trách nhiệm giải trình nói chung và trách nhiệm giải trình của Chính phủ nói riêng đã và đang được thực thi nhưng chưa mang đến những hiệu quả như mong đợi. Cụ thể: các chủ 1
thể trong mối quan hệ trách nhiệm giải trình của Chính phủ mặc dù có sự phân định nhưng chưa thực sự hoạt động có hiệu quả. Quốc hội và các cơ quan chuyên môn của Quốc hội chưa yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ một cách toàn diện; Toà án chưa có được các cơ sở pháp lý để yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ và người dân chưa có những nhận thức sâu sắc về quyền và nghĩa vụ của mình cũng như thiếu hụt các cơ chế tiếp cận thông tin để yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình của Chính phủ; các nội dung trách nhiệm giải trình của Chính phủ cũng chưa được thực hiện đầy đủ do vướng mắc cơ chế xác định phạm vi nội dung không thuộc trách nhiệm giải trình và các chủ thể giám sát thiếu tính chuyên môn để yêu cầu và giám sát một số nội dung đặc thù; các phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình mang tính truyền thống, chưa áp dụng các phương thức mới, phù hợp với yêu cầu của thời đại và thói quen của xã hội; các hệ quả pháp lý, đặc biệt là những hệ quả bất lợi đối với trách nhiệm giải trình của Chính phủ còn chưa đảm bảo tính răn đe và ít được áp dụng trên thực tiễn. Từ những hạn chế của thực tiễn pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam đó đã đặt ra một nhu cầu thiết yếu cần có những nghiên cứu khoa học nhằm xác lập cơ sở lý thuyết về trách nhiệm giải trình của Chính phủ, đồng thời khảo sát thực trạng thể chế pháp lý và kết quả thực hiện các thể chế pháp lý về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam, nhằm cung cấp các luận cứ khoa học cho việc nghiên cứu sâu rộng hơn và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao các vấn đề thực tiễn về trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong bối cảnh xây dựng nền hành chính công mới ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, số lượng các công trình nghiên cứu về trách nhiệm giải trình nói chung và trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo pháp luật nói riêng còn ít. Cho đến nay, chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu trách nhiệm giải trình của Chính phủ, do đó vấn đề lý luận chưa được thống nhất, nội hàm khảo sát, đánh giá thực tiễn chưa đầy đủ, vì thế các giải pháp đề xuất nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo pháp luật chưa tạo ra được nhiều đột phá. Trên cơ sở các nhu cầu thực tiễn và khoa học kể trên, có thể khẳng định rằng nghiên cứu về trách nhiệm giải trình nói chung và trách nhiệm giải trình của Chính phủ nói riêng là đòi hỏi cấp thiết của hiện tại và là một hướng nghiên cứu đang dần phổ biến trong tương lai. Việc lựa chọn và triển khai đề tài “Trách nhiệm giải 2
trình của Chính phủ theo pháp luật Việt Nam” trong quy mô một luận án tiến sĩ Luật học là hoàn toàn phù hợp với những yêu cầu của thực tiễn đó. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án cung cấp các luận chứng về lý luận và thực tiễn, nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam trong tương lai. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án xác định và thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Thứ nhất, thu thập, hệ thống hoá các công trình khoa học về trách nhiệm giải trình của Chính phủ có tính tiêu biểu, chọn lọc; phân tích, đánh giá các tài liệu này theo những nội dung cụ thể và đưa ra các bình luận về xu hướng nghiên cứu trách nhiệm giải trình trong thời gian qua; xác định nội dung nghiên cứu mới về trách nhiệm giải trình của Chính phủ; Thứ hai, luận giải những vấn đề lý luận chung về trách nhiệm giải trình của Chính phủ như: khái niệm; mục đích, ý nghĩa; các cấu thành của trách nhiệm giải trình, gồm: chủ thể, nội dung, phương thức và hệ quả; Thứ ba, xem xét và đánh giá thực trạng các quy định pháp lý và việc thực hiện các quy định pháp lý về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam hiện nay. Qua đó chỉ ra được những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân, tạo tiền đề cho việc đề xuất các giải pháp; Thứ tư, đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam trong tương lai. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo pháp luật ở các phương diện: lý luận; thực tiễn pháp lý và thực tiễn thực hiện; giải pháp. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Luận án nghiên cứu trách nhiệm giải trình của Chính phủ dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Trong đó: Chính phủ trong luận án được xem xét ở nghĩa là một tổ chức đứng đầu hành pháp, mang ý “nội các” – 3
nghĩa hẹp. Không nghiên cứu Chính phủ với tư cách là bộ máy hành pháp – nghĩa rộng; Luận án chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo quy định của pháp luật mà không nghiên cứu trách nhiệm giải trình trước đảng chính trị. - Phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu lý thuyết về trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong phạm quốc tế và nghiên cứu thực trạng và giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong phạm vi Việt Nam. - Phạm vi thời gian: Luận án nghiên cứu thực tiễn trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam theo các giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay. Trong đó chú trọng phân tích thực trạng trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong 2 nhiệm kỳ (2011-2016 và 2016-2021) - thời kỳ có những thay đổi mạnh mẽ trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và sự tiến bộ của các giá trị dân chủ trong nước. Đồng thời, trên cơ sở các thực trạng đó, tác giả dự báo xu hướng thay đổi của các yếu tố cấu thành trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong mười năm tiếp theo nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao trách nhiệm giải trình theo pháp luật của Chính phủ Việt Nam giai đoạn 2020-2030. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận nghiên cứu Thứ nhất, luận án sử dụng phương pháp luận là những nguyên lý của Triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức quyền lực nhà nước và pháp luật; các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về giám sát quyền lực nhà nước; các thể chế pháp lý ghi nhận việc giám sát quyền lực nhà nước nói chung và giám sát quyền lực của Chính phủ nói riêng và các quy định pháp lý về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Bên cạnh đó, luận án cũng sử dụng phương pháp luận “Khế ước xã hội” về chu trình quyền lực, nơi chủ quyền thuộc về nhân dân. Những phương pháp luận kể trên được được áp dụng xuyên suốt nội dung của luận án. Trong đó, tập trung chủ yếu vào Chương 2 và Chương 3 với mục đích làm rõ lý luận và thực tiễn trách nhiệm giải trình của Chính phủ nói chung và Chính phủ Việt Nam nói riêng. Thứ hai, luận án sử dụng các phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, lý luận về luật học thực định nhằm thống kê và phân tích các quy định của pháp luật thực định về trách nhiệm giải trình của Chính phủ, qua đó khái quát thực trạng và có những 4
đánh giá về thể chế pháp lý quy định trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong các mục 3.1 và 3.2 thuộc Chương 3 của luận án; Thứ ba, luận án sử dụng các phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, lý luận về xã hội học pháp luật nhằm lý giải sự cần thiết của trách nhiệm giải trình của Chính phủ thông qua nhu cầu xã hội, đồng thời lý giải được các tư tưởng, quan điểm xã hội chi phối sự hình thành luật thực định về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Phương pháp luận này chủ yếu được sử dụng trong mục 2.1 và 2.2 của Chương 2 luận án; Thứ tư, luận án sử dụng các phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, lý luận về chính trị học pháp luật nhằm lý giải mối quan hệ giữa trách nhiệm giải trình của Chính phủ với kiểm soát quyền lực nhà nước. Qua đó làm cơ sở để chứng minh trách nhiệm giải trình là một cách thức kiểm soát quyền lực Chính phủ quan trọng và hiệu quả. Luận điểm này chủ yếu được sử dụng tại các mục 2.2; 2.3 và 2.4 của Chương 2 luận án; Thứ năm, luận án sử dụng các phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, lý luận về chính sách pháp luật nhằm thấy được các tư tưởng, quan điểm của Đảng và Nhà nước về trách nhiệm giải trình, qua đó xác lập nên những chính sách định hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Luận điểm này được vận dụng trong các tiểu mục 2.3.2 của Chương 2 và tiểu mục 3.2.3 của Chương 3 luận án. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện luận án, tác giả sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau tuỳ thuộc vào vấn đề lý thuyết hoặc thực tiễn. Cơ bản các phương pháp nghiên cứu bao gồm: Nhóm phương pháp nghiên cứu lý thuyết gồm: Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết; Phương pháp phân loại và hệ thống hoá lý thuyết; Phương pháp mô hình hoá; Phương pháp mô tả các định chế; Phương pháp lịch sử; Phương pháp so sánh luật học. Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn gồm: Phương pháp quan sát khoa học; Phương pháp Phân tích, tổng hợp kinh nghiệm; Phương pháp chuyên gia. Các phương pháp được sử dụng cụ thể tại các Chương của luận án như sau: - Chương 1 với mục đích làm rõ các vấn đề tổng quan về tình hình nghiên cứu của đề tài, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ yếu gồm: Phương pháp lịch sử và Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết. Trong đó: 5
+ Phương pháp lịch sử được tác giả sử dụng nhằm thống kê, xem xét lịch sử hoạt động nghiên cứu về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Qua đó thiết lập được hệ thống các tài liệu thứ cấp nổi bật liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài theo thời gian, tạo tiền đề cho quá trình phân tích, tổng hợp sau đó. + Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết. Thông qua nghiên cứu các tài liệu thứ cấp khác nhau, tác giả phân tích chúng thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu sắc về tình hình và xu hướng nghiên cứu trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Trên cơ sở kết quả phân tích, tác giả tổng hợp tình hình và xu hướng nghiên cứu của từng mặt, từng bộ phận thông tin đã được phân tích. Sau đó liên kết lại để có được tổng quan chung về tình hình nghiên cứu. Từ đó rút ra được các nhận định tổng quát về tình hình và xu hướng nghiên cứu, những khía cạnh đã được làm rõ và xác định các khoảng trống nghiên cứu của luận án. - Chương 2 với mục đích làm rõ những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của Chính phủ, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp lịch sử; Phương pháp phân loại và hệ thống hoá lý thuyết; Phương pháp mô hình hoá; Phương pháp mô tả các định chế và Phương pháp so sánh luật học. Trong đó: + Phương pháp lịch sử nhằm tìm hiểu sự hình thành của Chính phủ, của khái niệm trách nhiệm giải trình, qua đó xây dựng được tiến trình biến đổi tư duy lý thuyết về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. + Phương pháp phân loại và hệ thống hoá lý thuyết được thực hiện nhằm phân loại các quan điểm về khái niệm trách nhiệm giải trình của Chính phủ khác nhau như: quan điểm chính trị; quan điểm chính sách công; quan điểm hành chính công; quan điểm phòng, chống tham nhũng; quan điểm pháp lý… Qua đó hệ thống hóa khái niệm bằng cách sắp xếp các quan điểm về trách nhiệm giải trình thành một hệ thống trên cơ sở một mô hình lý thuyết làm sự hiểu biết về trách nhiệm giải trình của Chính phủ đầy đủ hơn. Đồng thời phương pháp nghiên cứu này cũng được sử dụng trong phân tích các cấu thành trách nhiệm giải trình của Chính phủ như: chủ thể, nội dung, phương thức và hệ quả. + Phương pháp mô hình hoá nhằm làm rõ cơ chế vận hành trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo theo hướng thấy được hệ quả của hoạt động này. Đồng thời việc mô hình hoá cũng cơ sở để xây dựng cấu trúc của hoạt động trách nhiệm giải trình của Chính phủ. 6
+ Phương pháp mô tả các định chế được sử dụng để mô tả cách thức tổ chức và hoạt động của các định chế của bộ máy nhà nước trong ba hình thức chính thể: Cộng hoà Đại nghị; Cộng hoà Tổng thống và Cộng hoà Hỗn hợp. + Phương pháp so sánh luật học được sử dụng trong việc đối chiếu các yếu tố cấu thành trách nhiệm giải trình của Chính phủ như: chủ thể, nội dung, phương thức và hệ quả trong quan điểm lập pháp của các quốc gia đại diện cho ba chính thể: Cộng hoà Đại nghị; Cộng hoà Tổng thống và Cộng hoà Hỗn hợp. - Chương 3 với mục đích nghiên cứu thực trạng pháp luật và việc thực hiện hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ, tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp quan sát khoa học; Phương pháp thống kê; Phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm và Phương pháp chuyên gia. Trong đó: + Phương pháp quan sát khoa học được sử dụng nhằm phản ánh thực trạng trách nhiệm giải trình của Chính phủ thông qua quan sát hoạt động trả lời chất vấn của Chính phủ trước Quốc hội ở các kỳ họp; quan sát hoạt động của Cổng thông tin điện tử Chính phủ; quan sát chương trình “Dân hỏi, Bộ trưởng trả lời”; quan sát trách nhiệm giải trình của các thành viên Chính phủ trước xã hội thông qua phương tiện thông tin đại chúng… Kết quả có được từ phương pháp quan sát khoa học là nguồn để phân tích và đánh giá thực trạng trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam. + Phương pháp thống kê được sử dụng để thống kê các quy định của pháp luật về trách nhiệm giải trình của Chính phủ thông qua các yếu tố cấu thành của hoạt động này. Đồng thời, phương pháp thống kê còn được sử dụng để định lượng hoạt động trách nhiệm giải trình của Chính phủ trên thực tế qua các nhiệm kỳ. + Phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm. Trên cơ sở các số liệu được quan sát, thống kê, phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm được sử dụng nhằm phân tích xu hướng biến đổi của thực trạng trách nhiệm giải trình của Chính phủ theo thời gian, qua đó rút ra được những kết luận về các giá trị đạt được, các hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam hiện nay. + Phương pháp chuyên gia. Tác giả tham dự hội nghị, hội thảo khoa học liên quan đến đề tài luận án. Phương pháp này giúp tác giả xác định được các nguyên nhân của hạn chế một cách đa diện và sâu sắc. 7
- Chương 4 với mục đích đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ, tác giả sử dụng chủ yếu: Phương pháp chuyên gia và Phương pháp phân tích. Trong đó: + Phương pháp chuyên gia. Tác giả tham dự hội nghị, hội thảo khoa học liên quan đến đề tài luận án. Phương pháp này được sử dụng nhằm tham gia trao đổi, phản biện về những giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam trong tương lai. Từ đó tổng hợp các đề xuất, làm cơ sở nghiên cứu các giải pháp của đề tài luận án. + Phương pháp phân tích được sử dụng nhằm phân tích, thuyết phục về những quan điểm và giải pháp do tác giả đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam trong tương lai. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Tác giả xác định các điểm mới về khoa học của luận án bao gồm: Thứ nhất, hệ thống hoá và phân tích tổng hợp tình hình nghiên cứu về trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Qua đó so sánh tình hình nghiên cứu vấn đề này của Việt Nam với thế giới, nhằm chứng minh tính cấp thiết cũng như xu hướng mở rộng nghiên cứu trách nhiệm giải trình nói chung và trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam hiện nay nói riêng; Thứ hai, xác lập được khái niệm trách nhiệm giải trình, qua đó tăng khả năng nhận diện trách nhiệm giải trình trong hoạt động nghiên cứu Khoa học Pháp lý, Khoa học Chính trị và Khoa học Quản lý nhà nước; Thứ ba, phân tích sâu sắc hơn các vai trò của trách nhiệm giải trình của Chính phủ dưới nhiều khía cạnh khác nhau. Qua đó chứng minh tính tất yếu của trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ; Thứ tư, chỉ ra và phân tích các chủ thể trong quan hệ trách nhiệm giải trình của Chính phủ với hai nhóm đối tượng gồm: nhóm chủ thể chịu trách nhiệm giải trình và nhóm chủ thể có quyền yêu cầu và giám sát trách nhiệm giải trình Chính phủ. Qua đó cho thấy được địa vị chính trị và pháp lý của Chính phủ trong tổ chức và vận hành của quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Chính phủ và các chủ thể khác trong chu trình quyền lực đó; Thứ năm, khoanh vùng được các nội dung trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Dựa trên vai trò, chức năng hành pháp của Chính phủ, luận án phân tích chi tiết 8
hơn các nội dung Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình. Qua đó đóng góp một giá trị quan trọng trong xác định giới hạn trách nhiệm giải trình của Chính phủ chính là giới hạn thẩm quyền của Chính phủ; Thứ sáu, tổng hợp được các phương pháp thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước các chủ thể yêu cầu. Mỗi nhóm phương pháp gắn liền với mối quan hệ giữa Chính phủ và các chủ thể và phụ thuộc vào trình độ phát triển của tư duy chính trị cũng như công nghệ truyền thông. Qua đó cho thấy xu hướng ứng dụng các phương tiện truyền thông đa phương tiện vào thực hiện trách nhiệm giải trình trở thành một lựa chọn hiệu quả của các Chính phủ đương đại; Thứ bảy, xác lập được các hệ quả Chính phủ phải gánh chịu trong trường hợp trách nhiệm giải trình thất bại. Từ nghiên cứu chỉ ra rằng, mọi hệ quả bất lợi mà Chính phủ phải gánh chịu đều được quy về ba nguy cơ: thay đổi chính sách; thay đổi nhân sự Chính phủ và Chính phủ bị giải thể. Với những đóng góp mới đó, tác giả mong muốn xác lập tính cấp bách đối với xu hướng nghiên cứu trách nhiệm giải trình trong khoa học pháp lý ở Việt Nam hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Các kết quả nghiên cứu sẽ làm phong phú hơn hệ thống tri thức, hiểu biết về nội dung trách nhiệm giải trình; đồng thời, ở một chừng mực nào đó, Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị về mặt lý luận cho những nghiên cứu liên quan sau này. Qua đó, gợi mở hướng nghiên cứu mới về vấn đề trách nhiệm giải trình nói riêng và kiểm soát quyền lực Chính phủ nói chung. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng như một giá trị tham khảo cho hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật và các văn bản liên quan điều chỉnh trách nhiệm giải trình của Chính phủ; các giải pháp nếu được sự đồng thuận từ các nhà quản lý cũng có thể trở thành những phương án tham khảo hoặc lựa chọn ứng dụng vào nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong tương lai; ngoài ra, nghiên cứu cũng có thể trở thành một nội dung được bổ sung vào chương trình giảng dạy các học phần: Luật Hiến pháp; Luật Hành chính và các học phần liên quan đến ngành Quản lý nhà nước. 9
7. Kết cấu của luận án Luận án được kết cấu thành hai nhóm nội dung gồm: Nhóm thứ nhất, những nội dung liên quan đến nội dung luận án gồm: Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục công trình nghiên cứu của tác giả đã công bố liên quan đến luận án và Danh mục tài liệu tham khảo. Nhóm thứ hai gồm các nội dung chính của luận án được kết cấu theo bố cục: 4 chương, 14 mục và các tiểu mục. 10
Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Trách nhiệm giải trình (TNGT) là một thuật ngữ chính trị, pháp lý, hành chính thông dụng trên thế giới nhưng còn mới ở Việt Nam. Điều này được lý giải không chỉ bằng tính phổ biến của TNGT trong hoạt động công vụ các nước trên thế giới, đặc biệt ở các quốc gia có nền hành chính công phát triển mà còn được minh chứng bằng sự đa dạng về số lượng các công trình nghiên cứu từ những bài viết, tiểu luận đến những báo cáo thực tiễn về TNGT. Điều ngược lại diễn ra ở Việt Nam, khi số công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này còn rất hạn chế. Chính vì thế, trong chương này, tác giả chỉ thống kê, phân tích và đánh giá một cách tổng quát tình hình nghiên cứu về TNGT thông qua một số công trình tiêu biểu. 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài Như đã đề cập ở lời dẫn, TNGT là vấn đề nghiên cứu phổ biến trên thế giới. Những nghiên cứu về TNGT bắt đầu được khởi xướng bởi xu hướng nghiên cứu về sự kiểm soát quyền lực nhà nước vốn được đề cập từ thời kỳ cổ đại và thực sự phát triển mạnh mẽ từ những năm đầu của thế kỷ XVIII với sự ra đời của xu hướng xây dựng nền hành chính công mới ở các quốc gia như Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Thuỵ Điển… Các công trình được tiến hành với nhiều mục đích và quan điểm khác nhau như: xem xét TNGT trong thế giới quan chính trị học; đạo đức học; chính sách công; hành chính học và pháp lý. Các nghiên cứu bao gồm những luận giải về sự cần thiết, các vấn đề lý thuyết và khảo sát thực tiễn TNGT tại một số môi trường điển hình. 1.1.1. Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của Chính phủ Nghiên cứu lý luận về TNGT của Chính phủ (CP) là nội dung trọng tâm trong các nghiên cứu ở nước ngoài. Các nghiên cứu chủ yếu tiếp cận các khía cạnh lý thuyết của vấn đề như: khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại. Có thể mô tả nội dung và xu hướng nghiên cứu của từng nhóm như sau: - Nghiên cứu khái niệm TNGT. Đây là nội dung trọng tâm trong nghiên cứu lý thuyết về TNGT. Tuỳ theo góc độ và mục đích tiếp cận mà khái niệm này được xây dựng khác nhau giữa các nghiên cứu. Các góc độ tiếp cận dễ dàng có thể tìm thấy 11
bao gồm: chính trị học; tài chính công; phòng, chống tham nhũng; quản trị nhà nước và các tổ chức xã hội. Dưới góc độ chính trị học, TNGT được xem là công cụ duy trì sự kiểm soát quyền lực trong nhà nước dân chủ và là nghĩa vụ gắn liền với kẻ cầm quyền; Dưới góc độ tài chính công, TNGT là phương tiện của công khai, minh bạch; Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, TNGT là biện pháp mang tính răn đe và các hậu quả bất lợi áp đặt lên người sai phạm; Dưới góc độ quản trị nhà nước, TNGT được xác định là một trong bốn trụ cốt duy trì trạng thái quản trị tốt; Dưới góc độ các tổ chức xã hội, TNGT là thành tố giám sát hoạt động của các Tổ chức phi chính phủ (NGo) hay các Tổ chức xã hội dân sự (CSOs) của giới cầm quyền và xã hội. Tuy đa dạng trong cách khái niệm như vậy, song TNGT với nguyên nghĩa Accountability lại trở thành điểm nhận diện đồng quy của các nghiên cứu. Cụ thể, hầu hết nghiên cứu khi phân tách khái niệm TNGT đều đồng ý rằng, TNGT là một nghĩa vụ, là bổn phận trong mối ràng buộc của một bên là người giám sát và bên còn lại là người bị giám sát. Trong đó TNGT hàm chứa khả năng cung cấp thông tin để làm rõ trách nhiệm về thực hiện thẩm quyền của bên bị giám sát trước bên giám sát. Nghĩa là TNGT được thực thi bởi hai bước: bước thứ nhất là khả năng cung cấp thông tin, thậm chí là biện hộ (Justify) về những hành vi và quyết định của mình; bước thứ hai là việc xem xét và áp đặt các hệ quả bất lợi lên chủ thể thực hiện TNGT. Các công trình tiêu biểu cho nội dung nghiên cứu này có thể kể đến: + Tiểu luận “Accountability: the core concept and its subtypes” (Trách nhiệm giải trình: Khái niệm và các vấn đề liên quan) của giáo sư Staffan I. Lindber [154]; + Báo cáo: To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World” (Phục vụ và duy trì: Cải thiện nền hành chính công trong một thế giới phát triển), của S. Chiavo- Campo, P.S.A. Sundaram [153]; + Báo cáo “Accountability, transparency, participation, and inclusion a new development consensus?” (Trách nhiệm giải trình, minh bạch, sự tham gia và đưa ra một sự nhất trí về phát triển mới) của Thomas Carothers and Saskia Brechenmacher [156]; + Sách “Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy" (Trật tự chính trị và sự suy đồi chính trị: Từ cuộc cách mạng công nghiệp đến toàn cầu hóa dân chủ) của Francis Fukuyama [117]. 12
- Nghiên cứu vai trò TNGT. Cũng từ những cách tiếp cận khác nhau của khái niệm đã đem đến sự đa dạng trọng phản ánh vai trò của TNGT. Tựu chung lại, vai trò của TNGT có thể kể đến bao gồm: kiểm soát quyền lực; thành phần của quản trị nhà nước; đảm bảo đạo đức công vụ; đảm bảo cho sự tự chủ. + Kiểm soát quyền lực là vai trò có tính cơ bản và được thống nhất cao giữa các nghiên cứu. Theo đó, quyền lực luôn có xu hướng tha hoá vì những người nắm quyền luôn ưu tiên lợi ích của mình trên lợi ích chung của xã hội. Cán cân quyền lực nếu không có sự kiểm soát sẽ bị mất cân bằng và tiến tới sự chuyên quyền, độc đoán. Vì vậy, những người được trao quyền phải có TNGT về các hoạt động sử dụng quyền lực được uỷ trị của mình như một cam kết về sự tuân thủ các quy tắc được khế ước trước đó. Tiêu biểu cho nội dung này có thể kể đến: Tiểu luận “Public Administration: Balancing power and accountability” (Quản lý hành chính công: Cân bằng quyền lực và trách nhiệm giải trình), của McKinney B.J và Howard C.L [144]; bình luận khoa học “Democratic Process and Accountability in Public Administration” (Quy trình dân chủ và trách nhiệm giải trình trong quản lý hành chính), của Mohammad H. Zarel [145] đã làm rõ vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa tiến trình dân chủ và trách nhiệm giải trình trong hành chính công. + TNGT đóng vai trò là trụ cột trong quản trị nhà nước tốt. Cụ thể, TNGT là một trong “tứ trụ” của hoạt động quản trị nhà nước, với gồm: tính dự đoán được; sự tham gia; công khai minh bạch và TNGT. Trong đó TNGT là trụ cột chính, có vai trò đảm bảo cho sự tồn tại của ba yếu tố còn lại. Nghiên cứu thành công vai trò này có thể kể đến: tiểu luận “Accountability, transparency, participation, and inclusion a new development consensus?” (Trách nhiệm giải trình, minh bạch, sự tham gia và đưa ra một sự nhất trí về phát triển mới) của Thomas Carothers and Saskia Brechenmacher [156] và báo cáo “To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World” (Phục vụ và duy trì: Cải thiện nền hành chính công trong một thế giới phát triển), của S. Chiavo- Campo, P.S.A. Sundaram [153]. + TNGT đảm bảo đạo đức công vụ. Tiêu biểu với báo cáo “Public Sector Governance and Accountability Series: Performance accountability and combating corruption” (Quản trị nhà nước và trách nhiệm giải trình: Trách nhiệm giải trình của khu vực công và Chống tham nhũng) do Anwar Shah biên tập [97]; tiểu luận “Accountability and corruption, political institutions matter” (Trách nhiệm giải 13
trình và tham nhũng, vấn đề các thể chế chính trị) của Daniel Lederman và cộng sự [112] và bài viết “Electoral Accountability and Corruption: Evidence from the audits of local governments” (Trách nhiệm giải trình và tham nhũng trong bầu cử: Bằng chứng từ kiểm toán của chính quyền địa phương), của Claudio Ferraz [111]. Các nghiên cứu trên đều chỉ ra rằng, đạo đức công vụ có vai trò quan trọng trong phòng, chống tham nhũng. Bởi đó là sự tác động mang tính nội tại, quyết định đến sự tiết chế hành vi của nhân viên công quyền tốt hơn các tác động từ bên ngoài. Đến lượt mình, đạo đức công vụ được đảm bảo bởi TNGT vì những nguy cơ, hệ quả bất lợi phải gánh chịu thông qua TNGT khiến người thi hành công vụ giữ được các giá trị đạo đức của bản thân. + TNGT là cơ chế đảm bảo cho sự tự chủ. Đây là vai trò được tiếp cận nhiều ở nội dung giáo dục đại học hoặc các tổ chức xã hội. Tính tự chủ là một tất yếu trong tổ chức và hoạt động của những đơn vị sự cung cấp dịch vụ công cộng. Tuy nhiên, sự tự chủ không đồng nghĩa với khả năng độc lập và tự do hoạt động hoàn toàn. Ngược lại, tự chủ trong sự ràng buộc, kiểm soát của nhà nước và xã hội. TNGT đóng vai trò duy trì trạng thái đó. Tiêu biểu có các nghiên cứu như: Bài viết “Decentralization and accountability in public education” (Phân cấp và trách nhiệm giải trình trong giáo dục công) của Paul T. Hill [149] và bài viết “Balancing freedom, autonomy and accountability in education” (Cân bằng tự do, tự chủ và trách nhiệm giải trình trong giáo dục) của Daniel H. Jarvis [113]. - Nghiên cứu phân loại TNGT. Bên cạnh khái niệm và vai trò, nghiên cứu về lý luận của TNGT đã có nhiều công trình khác đề cập đến cách phân loại TNGT. Nội dung này cũng đã có sự đồng nhất khi hầu hết đều thừa nhận rằng, TNGT có hai cách phân loại cơ bản gồm: + Căn cứ vào đối tượng hướng tới, có: TNGT bên trong (TNGT chéo) và TNGT bên ngoài (TNGT ngang). Cụ thể, mỗi tổ chức đều có TNGT trước các chủ thể quản lý, cấp trên của nó. Đây là TNGT bên trong, vì hướng tới làm rõ các trách nhiệm trong nội bộ hệ thống tổ chức; Đồng thời mỗi tổ chức cũng phải có TNGT với khách hàng của mình về nghĩa vụ cung cấp, phục vụ. Tiêu biểu cho cách phân loại này có thể kể tới bài tham luận “Accountability: the core concept and its subtypes” (Trách nhiệm giải trình: Khái niệm và các vấn đề liên quan) của giáo sư Staffan I. Lindber [154]. 14