Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Phân cấp trong quản lý Nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN MẠNH HÙNG

PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI

NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công

MÃ SỐ: 9 34 04 03

Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TS. Phạm Hồng Thái

2. TS. Phạm Ngọc Sơn

HÀ NỘI, 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các

số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận án là trung thực. Những kết luận khoa

học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào.

Tác giả Luận án

Nguyễn Mạnh Hùng

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt quá trình được học tập tại Học viện Hành chính Quốc gia và

thực hiện Luận án Tiến sỹ Quản lý công với đề tài “Phân cấp trong QLNN về

TNB ở Việt Nam hiện nay” tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện

của tập thể Lãnh đạo Học viện, giảng viên và Lãnh đạo các khoa, các phòng, ban

trong Học viện. Tôi xin được bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về những sự giúp đỡ

tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận

án này.

Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Phạm Hồng Thái,

TS. Phạm Ngọc Sơn đã tận tình giúp đỡ, trực tiếp hướng dẫn NCS hoàn thành Luận

án này.

Trong quá trình thực hiện đề tài, NCS đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi

kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá, tuy nhiên, do sự hiểu biết còn hạn chế, kinh

nghiệm thực tế chưa nhiều cùng với nội dung Luận án đề cập đến vấn đề Phân cấp

trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề tương đối rộng, khó và

cần được nghiên cứu và giải quyết trong thời gian dài. Do đó, Luận án không tránh

khỏi những khiếm khuyết, thiếu sót và hạn chế. Tôi rất mong nhận được sự tham

gia đóng góp ý kiến của các thầy, cô giáo và bạn đọc để tôi có cơ hội hoàn thiện

đề tài nghiên cứu hơn nữa.

Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn cơ quan chủ quản, gia đình, người thân,

bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận án này.

Trân trọng!

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

TT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ

1 CC Công chức

2 CBCC Cán bộ, công chức

3 CCHC Cải cách hành chính

4 CP Chính phủ

5 CQĐP Chính quyền địa phương

6 CQHCNN Cơ quan hành chính nhà nước

7 HCNN Hành chính nhà nước

8 CQTW Chính quyền Trung ương

9 QLNN Quản lý nhà nước

10 QPPL Quy phạm pháp luật

11 TTHC Thủ tục hành chính

12 TTCP Thủ tướng Chính phủ

13 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

14 XHCN Xã hội chủ nghĩa

15 KTTT Kinh tế thị trường

16 NXB Nhà xuất bản

17 NSNN Ngân sách nhà nước

18 NQCP Nghị quyết Chính phủ

19 TW Trung ương

20 UBND Uỷ ban nhân dân

21 TNB TNB

22 HĐND Hội đồng nhân dân

23 BĐKH Biến đổi khí hậu

MỞ ĐẦU .................................................................................................................................... 1

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN ............................................... 11

1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới ......................................................................... 11

1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ........................................................................... 19

1.2. Nhận xét về tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp trong QLNN về TNB ..... 26

1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới ......................................................................... 26

1.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ........................................................................... 27

1.3. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài Luận án .................................................. 28

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ........................................................................................................... 29

Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB 31

2.1. Quản lý nhà nước về TNB ................................................................................................. 31

2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước ........................................................................................... 31

2.1.2. Nội dung quản lý nhà nước ............................................................................................ 32

2.1.3. Khái niệm TNB .............................................................................................................. 33

2.1.4. Phân loại TNB ................................................................................................................ 34

2.1.5. Đặc điểm TNB ................................................................................................................ 37

2.1.6. Khái niệm QLNN về TNB.............................................................................................. 38

2.1.7. Nội dung QLNN về TNB ............................................................................................... 41

2.1.8. Nguyên tắc QLNN về TNB ............................................................................................ 44

2.2. Phân cấp trong QLNN về TNB ......................................................................................... 45

2.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước ........................................................................... 45

2.2.2. Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN .................................................................... 47

2.2.3. Nội dung phân cấp trong QLNN .................................................................................... 50

2.2.4. Các yếu tố tác động đến phân cấp QLNN ...................................................................... 50

2.2.5. Khái niệm phân cấp trong QLNN về TNB ..................................................................... 52

2.2.6. Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB ................................................................... 56

2.2.7. Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB....................................................................... 58

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ........................................................................................................... 71

MỤC LỤC

CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở

VIỆT NAM HIỆN NAY .......................................................................................................... 74

3.1. Khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ......................... 74

3.1.1. Giai đoạn từ năm 1975 - 1990 ........................................................................................ 74

3.1.2. Giai đoạn từ năm 1990 đến 2008 .................................................................................... 75

3.1.3. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay ...................................................................................... 76

3.2. Thực trạng khai thác, sử dụng TNB Việt Nam .................................................................. 79

3.2.1. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên thủy sản biển ................................................. 79

3.2.2. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên dầu khí ........................................ 80

3.2.3. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên giao thông vận tải biển ................ 82

3.2.4. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản biển ............................................ 83

3.2.5. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên du lịch biển ................................. 82

3.3. Thực trạng các quy định về phân cấp trong QLNN đối với TNB giai đoạn từ năm 2009 –

2020 .......................................................................................................................................... 84

3.3.1. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên thủy sản biển .... 84

3.3.2. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên du lịch biển ....... 84

3.3.3. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải

biển ........................................................................................................................................... 90

3.3.4. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên dầu khí .............. 89

3.3.5. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với khoáng sản biển ................. 93

3.3.6. Các quy định về phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB ................................................ 93

3.3.7. Các quy định về phân cấp thanh tra, kiểm tra, xử phạt hành chính đối với TNB .......... 97

3.4. Thực trạng thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ...................................... 95

3.4.1. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với thủy sản biển ................................ 99

3.4.2. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải biển

.................................................................................................................................................. 99

3.4.3. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản biển ............... 105

3.4.4. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên du lịch biển ...................... 103

3.5. Đánh giá kết quả phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ................................................... 106

3.5.1. Kết quả đạt được ........................................................................................................... 109

3.5.2. Hạn chế, bất cấp trong thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về TNB ........................ 109

3.6. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cấp ....................................................................... 111

3.6.1. Nguyên nhân khách quan ............................................................................................. 126

3.6.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................... Error! Bookmark not defined.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ......................................................................................................... 126

CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM ............................................................................................. 132

4.1. Quan điểm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ................................................... 133

4.1.1. Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng ............. 133

4.1.2. Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải phải đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính

................................................................................................................................................ 133

4.1.3. Pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB phải gắn với trách nhiệm và đảm bảo tính

minh bạch ................................................................................. Error! Bookmark not defined.

4.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ....... Error! Bookmark not defined.

4.2.1. Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các về nguyên tắc phân cấp QLNNError! Bookmark not

defined.

4.2.2. Đề xuất bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp thông qua việc bổ sung hai nguyên tắc phân

cấp QLNN về TNB, bao gồm: .................................................. Error! Bookmark not defined.

4.2.3. Tiếp tục rà rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về ban hành

văn bản pháp luật và về TNB ................................................... Error! Bookmark not defined.

4.2.4. Ban hành các quy định về phân chia địa giới hành chính trên biểnError!

Bookmark

not defined.

4.2.5. Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNBError! Bookmark not

defined.

4.2.6. Đảm bảo các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý TNBError! Bookmark not defined.

4.2.7. Nâng cao năng lực bộ máy QLNN về TNB ................... Error! Bookmark not defined.

4.3. Một số khuyến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành liên quan và UBND các địa

phương có biển ....................................................................................................................... 161

4.3.1. Đối với Quốc hội .......................................................................................................... 161

4.3.2. Đối với Chính phủ ........................................................................................................ 161

4.3.3. Đối với các bộ, ngành QLNN về tài nguyên, TNB ...................................................... 162

4.3.4. Đối với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển.............................. 163

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ......................................................................................................... 164

KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 166

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC .................................................................. 167

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 168

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 2.1. Phân loại TNB ................................................................................. 34

Sơ đồ 2.2. Nội dung QLNN về TNB ................................................................ 42

Sơ đồ 2.3: Quản lý các hoạt động khai thác TNB ............................................. 44

Sơ đồ 2.4. Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN ..................................... 48

Sơ đồ 2.5. Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB ........................................ 63

Sơ đồ 3.1: Phân cấp trong QLNN về TNB ....................................................... 74

Biểu đồ 3.1. Sản lượng nuôi trồng và khai thác thủy sản giai đoạn 1995 – 2019.

......................................................................................................................... 79

Biểu đồ 3.2. Sản lượng khai thác dầu thô hàng năm giai đoạn 1986 – 2016. .... 80

Biểu đồ 3.3. Sản lượng khai thác khí hàng năm giai đoạn 1981 - 2016. ............ 81

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Phân cấp QLNN về ngành, lĩnh vực là một trong những giải pháp nâng cao

hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực

hiện chức năng hành pháp. Qua quá trình phân cấp, chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn của mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đã

từng bước được phân định rõ, tạo điều kiện cho Chính phủ và các Bộ, ngành tập

trung vào quản lý vĩ mô, đồng thời nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các cấp

chính quyền địa phương trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội trên địa bàn.

Phân cấp QLNN diễn ra trên nhiều lĩnh vực thực chất là phân quyền giữa

trung ương và địa phương, có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp

dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt áp

lực cho cấp trung ương trong việc phải phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ.

Phân cấp QLNN phải bảo đảm nguyên tắc quyền hạn phải gắn với trách nhiệm rõ

ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến địa phương.

Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nói chung, phân cấp

quản lý giữa trung ương và địa phương nói riêng đang là vấn đề thời sự ở nước ta

hiện nay. Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này còn có một số điểm chưa rõ về lý

luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảo sự

quản lý tập trung, thống nhất của trung ương, vừa phát huy tính năng động, sáng

tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong quản lý tài nguyên

nói chung và TNB nói riêng. Để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN)

giữa trung ương và địa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và

chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Nghị quyết số 99/NQ-CP

ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực. Theo đó,

lĩnh vực tài nguyên môi trường được xác định là lĩnh vực cần tập trung đẩy mạnh

phân cấp.

Việt Nam có chiều dài đường bờ biển trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh tế

và thềm lục địa rộng gấp khoảng ba lần diện tích đất liền, chứa đựng nhiều hệ sinh

thái quan trọng và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng. Hiện nay, TNB

của nước ta đang được quản lý theo ngành, lĩnh vực, mỗi loại tài nguyên đều có một

đạo luật riêng để điều chỉnh việc quản lý, khai thác và sử dụng (Luật Khoáng sản,

Luật Thủy sản, Luật Dầu khí, Luật du lịch, Luật Xây dựng, Luật Hàng hải…). Để

khắc phục những mâu thuẫn, trùng chéo về lợi ích, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các

bên tham gia khai thác, sử dụng TNB và nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường biển,

công tác quản lý tổng hợp TNB đã được thực triển khai thực hiện theo quy định tại

Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo 2015. Nội dung, trách nhiệm, quyền hạn

và phân cấp trong QLNN từng loại TNB cụ thể cũng như trong quản lý tổng hợp

TNB, đã được quy định khá đầy đủ và thống nhất trong các đạo luật nêu trên.

Qua 16 năm triển khai, thực hiện pháp luật về quản lý TNB và Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của chính phủ và Nghị định số 21/NĐ-CP

ngày 21/3/2016 của chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương, Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về

việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực cho thấy việc phân cấp quản

lý tài nguyên nói chung và TNB nói riêng đã đạt được bước tiến đáng kể, góp

phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, giữ vững ổn

định chính trị, bảo đảm quốc phòng an ninh, tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu

quả các nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường, góp phần đẩy mạnh công nghiệp

hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế của đất nước. Tuy nhiên, phân cấp trong QLNN

về TNB vẫn còn hạn chế: tình trạng ôm đồm công việc, không muốn phân cấp,

lợi ích cục bộ vẫn còn tồn tại; một số nội dung tuy đã được phân cấp quản lý

nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao do chưa được nghiên cứu thấu đáo, thiếu cơ

sở khoa học và thực tiễn nên tình trạng cơ quan được phân cấp không đủ năng lực

và nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp vẫn còn xẩy ra; nguyên tắc

quyền hạn phải đi đôi với trách nhiệm cụ thể trong phân cấp QLNN còn chưa

được chú trọng, thể chế hóa đầy đủ đã làm giảm ý nghĩa và hiệu quả của việc phân

cấp quản lý. Còn có sự mâu thuẫn, trùng chéo trong các VBQPPL hiện hành quy

định về phân cấp trong QLNN về TNB, môi trường biển; còn có khoảng trống

pháp lý trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương trong quản lý các vùng

biển, cụ thể những vùng biển nào sẽ do trung ương quản lý, vùng biển nào sẽ do

địa phương quản lý để bảo đảm khai thác, thẩm quyền cấp phép khai thác, sử dụng

TNB... Việc phân cấp trong QLNN về TNB còn thiếu cơ sở khoa học, quy định

phân cấp trong QLNN về TNB cũng giống như tài nguyên trên đất liền mà không

tính đến đặc thù của không gian biển, tính chia sẻ của TNB cũng như tính thống

nhất của hệ thống TNB là một trong những nguyên nhân làm cho hiệu quả QLNN

về TNB, quản lý tổng hợp TNB còn kém hiệu quả, thiếu tính thống nhất và trong

một số trường hợp còn có mâu thuẫn trùng chéo, biển có tính chất đặc thù, biển là

không gian liên thông; TNB có tính chất chia sẻ; chất lượng môi trường biển bị

chi phối rất mạnh bởi các hoạt động khai thác, sử dụng TNB, nhất là ở khu vực

ven bờ… nhưng phần lớn các quy định về phân cấp QLNN giữa trung ương và

địa phương đối với TNB trong các VBQPPL hiện hành đều quy định như đối với

tài nguyên trên đất liền, chưa xuất phát từ tính chất, đặc thù của biển, TNB để

phân cấp cho phù hợp, hiệu quả.

Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu về

phân cấp trong QLNN về TNB, để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực

trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật phân cấp trong QLNN về TNB, từ

đó đưa ra những đề xuất, khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực

hiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB là cần thiết khách quan nhằm

nâng cao hiệu quả quản lý TNB, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành

chính Việt Nam trở thành nền hành chính phục vụ, hiện đại, chuyên nghiệp, hiệu

lực và hiệu quả. Vì vậy, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn chủ đề “Phân cấp trong

quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài Luận án để nghiên

cứu nhằm đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay ở Việt Nam.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB; đánh giá

một cách khách quan, khoa học về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở

Việt Nam hiện nay; đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về

TNB nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về TNB.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

- Khái quát các quan điểm khoa học khác nhau về phân cấp QLNN, đưa ra

khái niệm, đặc điểm, các yếu tố tác động đến phân cấp quản lý trong QLNN về

TNB; đánh giá mức độ hoàn thiện của thể chế phân cấp trong QLNN về TNB.

- Đánh giá thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những

ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong QLNN về TNB ở Việt Nam.

- Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về

TNB ở Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận, thể chế, pháp

luật và thực tiễn về phân cấp trong QLNN về TNB.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phân cấp trong QLNN về TNB là vấn đề rất rộng, bao quát rất nhiều nội

dung, trong khuôn khổ Luận án, tác giả nghiên cứu khái quát quá trình thực hiện

phân cấp trong QLNN về TNB qua các giai đoạn phát triển của đất nước từ khi

đất nước được hoàn toàn giải phóng năm 1975 và tập trung vào nghiên cứu thực

tiễn phân cấp QLNN đối với các loại TNB đang được điều chỉnh bởi các VBQPPL

như Luật, Nghị định, Thông tư... bao gồm: Thủy sản biển, khoáng sản biển, dầu

khí, giao thông vận tải biển, du lịch biển.

- Phạm vi về không gian: Phân cấp trong QLNN về TNB trên phạm vi cả nước.

- Phạm vi về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp trong

QLNN về TNB Việt Nam từ năm 2008 đến nay, (từ khi có Nghị quyết hội nghị lần

thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020,

Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 ban hành Chương trình hành động

của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương

Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020).

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận

Thực hiện Luận án, dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và

duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan

điểm, đường lối của Đảng chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp trong

QLNN đối với TNB.

4.2. Hướng tiếp cận nghiên cứu của Luận án

Luận án được thực hiện trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành, cụ thể:

- Hướng tiếp cận đa ngành và liên ngành: hành chính công gắn với khoa học

quản lý, luật học, khoa học phát triển.

- Hướng tiếp cận quản lý hành chính công: theo cách tiếp cận này, phân cấp

trong QLNN về TNB được nhìn nhận như một bộ phận, một nội dung của phân

cấp QLNN.

4.3. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

4.3.1. Phương pháp phân tích, tổng hợp

Phương pháp được sử dụng trong toàn bộ Luận án, cụ thể tại Chương 1:

Tổng quan tình hình nghiên cứu, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng

để khái quát, tổng quan những nội dung cơ bản của các công trình đã được công

bố ở trong và ngoài nước, chỉ ra những kết quả của các công trình đó, nhưng vấn

đề mà Luận án cần kế thừa, phát triển, những vấn đề tiếp tục nghiên cứu, những

vấn đề cần nghiên cứu mới. Đồng thời phương pháp hệ thống được sử dụng để

xắp xếp thứ tự các công trình được tổng quan theo các nội dung của Luận án.

Tại Chương 2, phương pháp phân tích được dùng để phân tích, luận giải,

đánh giá những quan điểm khác nhau về các khái niệm, nguyên tắc, phân cấp,

phân cấp trong QLNN về TNB, trên cơ sở đó đưa ra quan điểm của mình về khái

niệm, phân cấp, phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những đặc điểm của QLNN,

phân cấp trong QLNN về TNB.

Tại Chương 3 phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích,

đánh giá thực tiễn thể chế, thực tiễn phân cấp trong QLNN về quản lý biển trên

một số lĩnh vực, đặc biệt là phân tích các tình huống điển hình có liên quan, chỉ

ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế. Bên cạnh đó phương

pháp thống kê, điều tra xã hội học được sử dụng để tập hợp các số liệu cần thiết

có liên quan đến thực tiễn phân cấp quản lý, làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận

tổng thể, toàn diện về thể chế phân cấp trong QLNN biển ở Việt Nam.

Tại Chương 4, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để từ những

vấn đề lý luận, đánh giá thực tiễn về nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB,

trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện thể chế phân cấp trong QLNN

về TNB, tăng cường phân cấp trong QLNN về TNB.

4.3.2. Phương pháp khảo sát thực tế

Trong thời gian thực hiện Luận án, tác giả thực hiện một số lần đi khảo sát

tổng hợp, để điều tra về các vấn đề phân cấp tác động đến kinh tế, xã hội, môi

trường biển: Khu du lịch, khu nuôi trồng thủy sản, cảng biển, các sở, chi cục quản

lý TNB.... Tiến hành khảo sát tổng hợp từ thực tiễn. Phương pháp này được thực

hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án. Tác giả đã khảo sát đối với cán bộ, công

chức các cơ quan nhà nước, học viên các lớp bồi dưỡng kiến thức QLNN, phổ

biển giáo dục pháp luật, hội thảo với khoảng 150 người với số phiếu thu về 137

phiếu (có phiếu khảo sát kèm theo).

4.3.3. Phương pháp điều tra xã hội học

Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả đã sử dụng phương pháp điều tra xã

hội học thông qua gửi phiếu khảo sát, tại các qua hội thảo về quản lý tổng hợp

vùng bờ, hội thảo xin ý kiến hoàn thiện Nghị định thay thế Nghị định số

51/2014/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai

thác, sử dụng tài nguyên biển; hội thảo hoàn thiện hoàn thiện dự thảo Nghị định

quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê quyền sử dụng khu vực

biển và tài sản gắn liền với khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản; việc

bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi khu vực biển đã được giao để nuôi trồng

thủy sản vì mục đích công cộng, quốc phòng, an ninh; xây dựng Nghị định quy

định về hoạt động lấn biển, Hội nghị phổ biến giáo dục pháp luật về quản lý tổng

hợp TNB năm 2020, tại tỉnh Bà Rịa -Vũng Tàu... đại biểu tham dự là các bộ,

ngành và địa phương. Các cuộc trao đổi, phỏng vấn với nhiều đối tượng khác nhau

(cán bộ công chức, cơ quan QLNN ở các bộ, địa phương).

Các kết quả thu được, được phân tích xử lý đã tạo ra những kết quả khách

quan cho việc đánh giá, kết luận. Việc thực hiện phương pháp được triển khai

trong thực tiễn và có tài liệu kèm theo ở phần phụ lục. Phương pháp này được

thực hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án.

4.3.4. Phương pháp thống kê, dự báo

Trong quá trình nghiên cứu tác giả xử lý hệ thống số liệu theo phương pháp

thống kê trên cơ sở sử dụng bảng tính Excel. Việc thống kê tìm ra những kết quả

phản ánh thực tiễn trung thực nhất, đặc biệt là ở Chương 3. Những kết quả thống

kê được sử dụng làm cơ sở để phân tích, đánh giá, luận giải qua đó làm rõ hơn hệ

thống lý thuyết căn bản. Phương pháp dự báo ngoại suy được sử dụng để đưa ra

những nhận định khách quan về xu thế phát triển của lý thuyết, cũng như dự báo

những vấn đề thực tiễn có thể phát sinh để có giải pháp xử lý cho phù hợp.

4.3.5. Phương pháp chuyên gia

Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện đề tài Luận án khi đánh giá thực các

quy định về phân cấp, thực tiễn quá trình phân cấp trong QLNN về TNB ở Chương

3, đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế và đảm bảo thực hiện phân cấp ở Chương

4, NCS thường xuyên trao đổi, phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên

cứu, nhà quản lý trong lĩnh vực quản lý TNB. Các phương pháp trên sẽ được NCS

sử dụng kết hợp trong Luận án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án,

đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong

từng chương của Luận án. Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong Luận án sẽ có

những phương pháp được lựa chọn làm chủ đạo, có những phương pháp hỗ trợ.

5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu của Luận án

5.1. Giả thuyết khoa học

Lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB chưa được nghiên cứu, phân tích

một cách toàn diện, chỉnh thể, hệ thống.

Thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay còn nhiều

hạn chế, bất cập: Các cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý, thiếu kiểm

soát quá trình phân cấp trong QLNN về TNB xử lý vi phạm, quản lý TNB chưa

nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp dưới tùy tiện thực hiện; các cơ quan nhà

nước cấp dưới được phân cấp thiếu năng lực, điều kiện để thực hiện các nội dung

quản lý TNB được phân cấp.

Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ thống quan điểm

và giải pháp hoàn thiện phân cấp; đảm bảo thực hiện phân cấp trong QLNN về

TNB thì chất lượng và hiệu quả quản lý TNB sẽ được nâng cao.

5.2. Câu hỏi nghiên cứu của Luận án

Các công trình nghiên cứu trong nước và trên thế giới nghiên cứu đề cập đến

lý luận, thực trạng và giải pháp phân cấp QLNN về TNB? Các công trình nghiên

cứu riêng về phân cấp trong QLNN đối với TNB?

Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN nói chung? Cơ sở lý luận về phân cấp trong

QLNN đối với TNB nói riêng? Đặc điểm nổi bật của TNB Việt Nam? Tiềm năng

và vị trí của TNB trong sự phát triển kinh tế, xã hội? Phân cấp trong QLNN về

TNB chịu sự tác động của các yếu tố nào?

Trong phân cấp QLNN về TNB đã tính đến các yếu tố đặc thù, đặc điểm của

biển, khu vực biển, TNB và môi trường biển chưa? Phân cấp trong QLNN về TNB

đã xem xét, đến tính chất các vùng biển cũng như chủ quyền, quyền chủ quyền và

quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển đã được quy định trong công ước,

điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên chưa? Cơ hội và

thách thức khi phân cấp QLNN về TNB? Để đánh giá mức độ hoàn thiện về phân

cấp trong QLNN về TNB dựa vào những nguyên tắc nào?

Thực trạng thể chế, pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN

về TNB Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế gì? Nguyên

nhân của những bất cập, hạn chế? Quản lý tổng hợp TNB có thể làm thay quản lý

ngành không?

Quan điểm, mục tiêu, giải pháp, điều kiện bảo đảm hoàn thiện thể chế, pháp

luật phân cấp trong QLNN về TNB?

6. Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Trên cơ sở nội hàm phân cấp QLNN nói chung và phân cấp trong QLNN về

tài nguyên nói riêng, thực hiện việc đánh giá tổng thể về phân cấp trong QLNN

về TNB cả về mặt lý thuyết phân cấp, thể chế hóa việc phân cấp và thực tiễn thực

hiện các quy định về phân cấp.

Trên cơ sở đánh giá thực trạng thể chế, thực tiễn thực hiện phân cấp trong

QLNN về TNB cũng như phân tích, đánh giá khả năng tác động của các yếu tố

đối với phân cấp trong QLNN về TNB, Luận án đã chỉ rõ những mặt đạt được và

những tồn tại trong phân cấp, thể chế hóa phân cấp và thực hiện phân cấp trong

QLNN về TNB làm cơ sở đề xuất các giải pháp bảo đảm phân cấp QLNN về TNB.

Bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN trên cơ sở đề xuất bổ sung

hai nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB, bao gồm:

Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải căn cứ vào đặc thù của biển,

TNB, hệ thống TNB và môi trường biển;

Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm phù hợp với quyền,

quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển theo công

ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên.

Đề xuất một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về

TNB, cụ thể là cần thể chế hóa các nội dung về phân cấp; bổ sung quy định về

đánh giá tác động của các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB trong giai

đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và trong quá trình soạn thảo vào Luật ban

hành VBQPPL.

Bổ sung quy định về phân chia địa giới hành chính trên biển để có sự phân

cấp trách nhiệm quản lý hành chính lãnh thổ nói chung và TNB nói riêng đến

chính quyền địa phương một cách hợp lý.

7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống thống hóa, bổ sung những vấn đề lý

luận phân cấp trong QLNN về TNB, bổ sung cơ sở lý luận phân cấp quản lý hành

chính nhà nước nói chung và phân cấp trong QLNN về TNB nói riêng.

Về thực tiễn: Luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong hoạch định chính

sách, xây dựng văn bản QPPL, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về những vấn đề liên

quan đến phân cấp trong QLNN về TNB.

8. Kết cấu của Luận án

Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận án gồm:

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và những vấn đề cần nghiên cứu.

Chương 2: Những vấn đề lý luận phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB

Chương 3: Thực trạng phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam

hiện nay.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà

nước về TNB ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ

CẦN NGHIÊN CỨU

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước

1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới

1.1.1.1. Các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN nói chung

Năm 2005, Word Bank xuất bản cuốn “Decentralization in East Asia for

local governments to take effect - Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương

(CQĐP) phát huy tác dụng”. Đây là kết quả nghiên cứu của các chuyên gia thuộc

Ngân hàng thế giới về các vấn đề của phân cấp tại một số nước Đông Á. Công

trình này phân tích và đưa ra đánh giá những gì mà các nước này đã thực hiện

được cho đến nay, tìm ra những điểm cốt lõi, nêu lên những kinh nghiệm tích cực

và nhận diện những lĩnh vực cần được ưu tiên trong thời gian tới. Các nhà nghiên

cứu cũng không đưa ra một khảo sát, nghiên cứu rộng trên toàn bộ Đông Á, mà

tập trung vào 6 nước Đông Á - nơi được các chuyên gia đánh giá là hoạt động

phân quyền đã trở nên hết sức quan trọng - Trung Quốc, Việt Nam, Campuchia,

Indonesia, Philippines và Thailand. Đặc biệt, Chương 7 đã làm rõ vấn đề quản lý

nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp. Chương này đã chỉ ra những thách thức

mà các nước Đông Á đang gặp phải trong quá trình phân cấp quản lý nguồn nhân

lực. Tác giả cho rằng giữa phân cấp và quản lý nguồn nhân lực có một sự tác động

qua lại tương hỗ. Hoạt động trong cả quá trình phân cấp hành chính phụ thuộc vào

sự tương tác với các khía cạnh chính trị và tài chính của quá trình phân cấp.

Chương này còn chỉ ra việc tiến hành phân cấp quản lý dịch vụ dân sự nhằm các

mục đích sau: nhiệm vụ của CQĐP được xác định rõ ràng; CQĐP có thể phân bổ

cán bộ thông qua các nhiệm vụ khi cần; CQĐP có khả năng thu hút và giữ chân

những lao động có chất lượng; CQĐP linh hoạt trong quản lý nguồn lực tài chính.

Ngoài ra, chương này còn chỉ ra những tác động của phân cấp quản lý nhân sự

với các vấn đề tự chủ, năng lực, trách nhiệm. Cuốn sách đánh giá phân cấp và

quyền lực trách nhiệm có sự tác động qua lại. Cuốn sách chủ yếu nêu lý thuyết về

phân cấp chính quyền của một số nước Đông Nam Á, không đề cập đến lĩnh vực

phân cấp trong QLNN về TNB [122, tr.127].

Cuốn sách “Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”

(Improving public administration in a competitive world) của các tác giả S.

Chiavo-Campo; P.S.A. Sundaram - Ngân hàng thế giới (World Bank), Nhà xuất

bản Chính trị quốc gia xuất bản, năm 2003 đã tiếp cận và xem xét vấn đề phân

cấp như một công cụ để cải thiện hoạt động hành chính công trong điều kiện hiện

nay. Cuốn sách là một công trình nghiên cứu công phu, có giá trị lý luận cuốn

sách đi sâu phân tích các nguyên tắc lý luận về phân cấp hay nói cách khác phân

cấp bắt đầu từ đâu. Trên cơ sở phân tích khái quát bối cảnh chính trị, kinh tế thế

giới, các tác giả đã phác họa bức tranh toàn cảnh về nền hành chính công thế kỷ

XXI: Bộ máy chính quyền, mối quan hệ người dân với chính quyền, chất lượng

dịch vụ. Cuốn sách đi sâu vấn đề búc xúc quan liêu, tham nhũng, hách dịch cửa

quyền, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch xóa bỏ phiền hà. Đặc biệt

cuốn sách dành một Chương 5 nói về phi tập trung hóa, cái gì, khi nào và như thế

nào “phi tập trung hóa quyền lực và thẩm quyền trung ương cho các đơn vị cấp

dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ hiệu quả,

giảm đói nghèo và bình đẳng”, “xu hướng phi tập trung hóa là rất mạnh mẽ ở châu

Âu và Mỹ La tinh, nhưng ở rất nhiều nước đang phát triển, cũng có các sáng kiến

khác nhau theo định hướng này”. “phi tập trung hóa là dỡ bỏ một số quyền lực

hoặc sự kiểm soát tập trung đối với nhiều lĩnh vực khác nhau thường là lĩnh vực

diễn ra hoạt động. Phi tập trung hóa bao gồm: Lãnh thổ, chức năng, chính trị, hành

chính và tài chính. Mức độ phi tập trung hóa gồm có: phi tập trung, ủy quyền và

trao quyền”. “Trao quyền là cấp độ cao nhất của tính độc lập trong việc ra quyết

định và bao gồm việc nhường lại một số chức năng nhất định cho chính quyền

cấp dưới. Ở nhiều nước mặc dù trao một số chức năng cho cấp dưới, chính quyền

trung ương vẫn giữ lại một số quyền hạn giám sát, kiểm soát...”. Các định hướng

cải thiện cuốn sách cho rằng kinh nghiệm thế giới chỉ ra phi tập trung hóa là cơ

chế để cải thiện ổn định chính trị, bảo đảm cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói

nghèo thúc đẩy công bằng. Do đó kinh nghiệm đó là bài học quý báu để Việt Nam

học tập, trong quá trình cải cách của mình [127, tr139].

Viện nghiên cứu của Ngân hàng thế giới đã xuất bản ấn phẩm: Summary

notes on decentralization (các lưu ý tóm tắt về phân cấp) gồm 4 nội dung cơ bản.

Phần 1, nêu và phân tích sâu lý thuyết về phân cấp; Phần 2 các hình thức phân

cấp, trong đó có phân cấp QLNN; Phần 3 phân cấp trên các lĩnh vực quản lý tài

nguyên, đất đai, giáo dục, y tế... Tuy nhiên, tác phẩm mới chỉ dừng lại ở lý thuyết

cơ bản về phân cấp QLNN nói chung và một số lĩnh vực nói riêng chưa xem xét

phân cấp trong QLNN về TNB [130].

Decentralizing the State: Elections, Parties, and Local Power in the Ande

(Phân cấp nhà nước): Bầu cử, các đảng và quyền lực địa phương ở Andes. Tác giả

Kathleen O'Neill , Đại học Cornell, New York, xuất bản lần đầu năm 2005, Nhà

xuất bản: Nhà xuất bản Đại học Cambridge. Cuốn sách phát triển lý luận về phân

cấp, tìm hiểu vị trí và động lực của quyền lực trong bang, tập trung vào một làn

sóng cải cách phi tập trung gần đây đã quét qua cả các nước phát triển và đang

phát triển trong những năm gần đây. Sự thay đổi trong thời gian cải cách giữa các

quốc gia chỉ liên quan một cách mơ hồ đến nguồn gốc của sự đồng thuận quốc tế

được thúc đẩy bởi các nhà cho vay và ngân hàng phát triển lớn hoặc sự tái hiện

của nền dân chủ ở các nước phân cấp. Cuốn sách phát triển một lý thuyết liên kết

việc áp dụng phân cấp với các mối quan tâm bầu cử của các đảng chính trị: phi

tập trung thể hiện một chiến lược mong muốn cho các đảng có sự hỗ trợ ở cấp địa

phương có vẻ an toàn hơn so với triển vọng của họ trong bầu cử quốc gia. Nó xem

xét lập luận này chống lại những kinh nghiệm ở Bôlivia, Colombia, Ecuador, Peru

và Venezuela và suy đoán về những thay đổi chính trị gần đây có thể ảnh hưởng

đến hình dạng và mức độ phân cấp trong những năm tới [121].

Ngân hàng thế giới, Decentralization and state capacity (phân cấp và năng

lực nhà nước). Thứ nhất, cuốn sách phân tích xem các chuyển đổi sau cộng sản

có khác nhiều so với các chuyển đổi khác từ quy tắc chuyên quyền hay không

bằng cách cố gắng điều chỉnh một bộ máy lý thuyết được phát triển cho các mục

đích sử dụng khác và áp dụng nó không phân biệt mức độ dân chủ hóa. Thứ hai,

vì tầm nhìn về việc phân cấp có nghĩa là gì và nó hoạt động như thế nào ảnh hưởng

đến việc phân bổ các quỹ quan trọng như thế nào và có bao nhiêu chương trình

của các tổ chức quốc tế được thực hiện, những phát hiện có thể có cổ phần chính

sách công rất lớn. Đặc biệt dưới ảnh hưởng của các tổ chức quốc tế chính của

Ngân hàng Thế giới và IMF, nhiều quốc gia đang phát triển được hướng dẫn áp

dụng các chính sách cụ thể [124].

Ngân hàng thế giới Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới: Báo cáo

toàn cầu đầu tiên của các thành phố và chính quyền địa phương 2008. Washington,

DC: Decentralization and Local Democracy in the World. Nghiên cứu về thực

trạng phân cấp, phân quyền và chế độ dân chủ ở địa phương ở các khu vực trên

thế giới như: châu Phi, châu Á - Thái Bình Dương, khu vực Á Âu, châu Âu... Phân

tích quá trình phát triển của cấu trúc lãnh thổ, trách nhiệm và quyền lực, quản lý

và tài chính, sự dân chủ ở địa phương. Mối quan hệ giữa nhà nước và chính quyền

địa phương. Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới có thể coi là một tài

liệu tham khảo về phân cấp bằng cách trình bày tình hình hiện tại của chính quyền

địa phương ở tất cả các khu vực trên thế giới. Báo cáo phân tích chính quyền địa

phương ở mỗi lục địa theo ba chủ đề chính: sự phát triển của các cấu trúc lãnh

thổ; trách nhiệm và quyền lực, quản lý và tài chính và dân chủ địa phương. Có

một chương bổ sung dành riêng cho việc quản trị các đô thị lớn, nơi tăng trưởng

nhanh chóng đưa ra những thách thức lớn, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát

triển nhanh. Báo cáo này cũng cung cấp một cái nhìn tổng quan so sánh về các

thực tế khác nhau liên quan đến tình trạng phân cấp và cách thức cơ bản không

thể thiếu cơ bản cho nền dân chủ địa phương. Mối quan hệ giữa nhà nước và chính

quyền địa phương đang phát triển theo hướng hợp tác đổi mới. Trong bối cảnh

này, vai trò của CQĐP trong việc phát triển các chính sách toàn cầu ngày càng

được công nhận [125].

Decentralization and Subnational Politics in Latin America (Phân cấp và

chính trị địa phương ở Mỹ Latinh), Nhà xuất bản Đại học Cambridge; ngày 12

tháng 4 năm 2010. Tác giả Tulia G. Falleti là Trợ lý Giáo sư Khoa học Chính trị

tại Đại học Pennsylvania. Công việc của bà về phân cấp, chủ nghĩa liên bang và

phương pháp nghiên cứu đã xuất hiện trên Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ,

Nghiên cứu Chính trị so sánh, Publius, Xã hội học định tính, Quốc tế phê bình

(Pháp), Desarrollo EEómico (Argentina), Política y Gobierno (Mexico) Brazil),

cũng như trong các tập chỉnh sửa được xuất bản ở Hoa Kỳ, Argentina và Brazil. Bà

đã nhận được giải thưởng và học bổng từ Hội đồng Nghiên cứu Khoa học Xã hội,

Viện Hòa bình Hoa Kỳ, Quỹ Ford kết hợp với Hiệp hội Nghiên cứu Mỹ Latinh và

Bộ Khoa học, Công nghệ và Đổi mới Năng suất của Argentina, năm 2006. Phân

tích trình tự đáp ứng chính trị địa phương trong nghiên cứu về phân cấp ở Mỹ

Latinh. Dựa trên nghiên cứu ban đầu rộng rãi ở bốn quốc gia, Falleti sử dụng một

phương pháp trình tự so sánh mới để chỉ ra cách thức cải cách phi tập trung hóa

tùy thuộc vào thời điểm và lập luận hấp dẫn này là một ví dụ về sức mạnh của

phân tích so sánh lịch sử và sẽ trở thành nền tảng cho tất cả các nghiên cứu trong

tương lai về chính trị địa phương ở Mỹ Latinh. Falleti đưa ra một lý thuyết về sự

phân cấp vừa thanh lịch vừa tôn trọng sự phức tạp trong các trường hợp. Cuốn

sách này không chỉ được quan tâm bởi các sinh viên nghiên cứu về phân cấp, mà

bởi đóng góp, phát triển tích cực tham gia vào các chương trình hỗ trợ phân cấp

trên toàn thế giới. Lý thuyết phân cấp tuần tự ban đầu của Falleti giải thích một

cách thuyết phục sự khác biệt về chất và tác động của phân cấp ở các nước lớn

nhất của Mỹ Latinh theo thời gian. Được thông báo bởi hơn 150 cuộc phỏng vấn

sâu với các chính trị gia hàng đầu và nghiên cứu lưu trữ rộng rãi, cuốn sách tuyệt

vời này đóng góp hấp dẫn cho nghiên cứu về phân cấp, chính trị Mỹ Latinh.

Nghiên cứu phân cấp của Tulia Falleti ở Mỹ Latinh là một viên ngọc của phân

tích so sánh chu đáo. Tại sao có quá nhiều sự khác biệt trong quyền tự chủ của

các chính phủ địa phương. Kết quả cuối cùng phụ thuộc nhiều vào cải cách ban

đầu, ưu tiên chính trị hơn phân cấp hành chính thực hiện một con đường đến tự

chủ địa phương sâu sắc hơn so với một ưu tiên hành chính hơn phân cấp chính trị

[128].

Cuốn sách “Decentralization Briefing Notes - Các lưu ý tóm tắt về phân cấp”

của hai tác giả Jennie Litvack và Jessice Seddon do Viện nghiên cứu của Ngân

hàng thế giới (WB) xuất bản năm 2000. Nội dung cuối sách gồm 4 nội dung cơ

bản: Chương 1, điều gì và tại sao, cung cấp cách nhìn tổng thể, lý giải bản chất

của phân cấp trên nhiều phương diện khác nhau và trình bày lý do tại sao phải

phân cấp. Thuật ngữ “Decentralization” được dịch sang tiếng Việt là phân cấp và

được hiểu là sự chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ trung ương đến CQĐP

hoặc các tổ chức thuộc khu vực tư nhân. Như vậy, theo cách hiểu này phân cấp

đồng nghĩa với phi tập trung hóa. Nó giúp mở rộng việc tham gia của các chủ thể

trong xã hội vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của quốc gia. Nó nâng

cao hiệu quả quản lý trên cơ sở giảm bớt gánh nặng công việc sự vụ, hàng ngày

của chính quyền trung ương, đồng thời tăng tính chủ động, sáng tạo, trách nhiệm

của CQĐP các cấp... Ở Chương 2, tác giả phân tích các hình thức phân cấp cơ

bản: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính. Trong đó, cải

cách công vụ được xem xét trong bối cảnh của phân cấp hành chính. Chương 3,

xem xét phân cấp trên các lĩnh vực cụ thể như: giáo dục, y tế... Ngoài ra, ấn phẩm

còn phân tích những lợi ích tiềm năng của phân cấp đối với vấn đề bình đẳng xã

hội, ổn định và tăng trưởng kinh tế, trách nhiệm báo cáo và tham nhũng [119].

Báo cáo chuyên đề của DGAFP (Direction Generale de L’Administration et

de la Fonction Publique) (2008) về “Adistration and the Civil Service in the EU

member Stater – 27 counry – Hành chính và hệ thống công vụ ở các nước thành

viên EU qua thực tiễn 27 nước”. Dựa trên dữ liệu thực nghiệm từ các nước thành

viên EU, bài viết trình bày một cái nhìn tổng quan về tình trạng hiện tại của các

dịch vụ dân sự quốc gia, xu hướng cải cách chính đang diễn ra và các kết quả

chính của cải cách tại các quốc gia. Mục tiêu tổng thể của bài viết là cung cấp

bằng chứng thực nghiệm, sự kiện và bằng chứng thống kê so sánh nhằm giúp các

chuyên gia và học giả hiểu rõ hơn về các dịch vụ dân sự của các quốc gia khác

nhau [115].

Năm 2010, World Bank xuất bản cuốn sách “Opportunities and constraints

for civil service reform in Indonesia: exploration of a new approach and

methodology - Cơ hội và trở ngại cho cải cách dịch vụ công ở Indonesia: thăm dò

của một cách tiếp cận mới và phương pháp luận”. Mục đích của cuốn sách này là

thông báo rộng rãi các kết quả nghiên cứu về cơ hội và trở ngại cho cải cách dịch

cụ công ở Indonesia với hy vọng hướng đến một môi trường thuận lợi hơn cho cải

cách dịch vụ dân sự. Ngoài ra, nhằm nâng cao nhận thức về thực trạng các dịch

vụ dân sự ở Indonesia từ đó lựa chọn những vấn để cho cải cách công vụ. Nội

dung cuốn sách đã phân tích rất chi tiết, cụ thể dưới góc độ pháp lý về trở ngại và

khó khăn trong cải cách dịch vụ công ở Indonesia nói chung và cải cách dịch vụ

dân sự nói riêng. Về vấn đề quá trình chuyển đổi để phân cấp quản lý nhân sự,

nhóm tác giả đã chỉ ra môi trường pháp lý không rõ ràng và thiếu sự gắn kết gây

khó khăn cho quá trình phân cấp quản lý nhân sự, quy định về phân cấp thiếu một

mức độ cao của sự ổn định và môi trường pháp lý cho vấn đề tự chủ [123].

Chính trị của phi tập trung: The Politics of decentralization. Carol J, được

biên tập bởi Carol J. Pierce Colfer, Doris Capistrano, 27/4/2012 - 336 trang. Phân

cấp đang càn quét thế giới và có những tác động mạnh mẽ và sâu rộng đến quản

lý tài nguyên và sinh kế, đặc biệt là trong lâm nghiệp. Cuốn sách cập nhật nhất về

các chủ đề, kinh nghiệm và bài học kinh nghiệm từ phân cấp trên toàn thế

giới. Dựa trên nghiên cứu và hỗ trợ từ tất cả các tổ chức bảo tồn và lâm nghiệp

quốc tế lớn, cuốn sách cung cấp một tài khoản cân bằng bao gồm tác động của

phân cấp đối với quản lý tài nguyên trên toàn thế giới và cung cấp những hiểu biết

toàn cầu so sánh với ý nghĩa rộng lớn về chính sách, quản lý, bảo tồn và sử dụng

tài nguyên và lập kế hoạch. Các chủ đề bao gồm quản trị rừng trong các hệ thống

liên bang, phân cấp dân chủ về rừng và tài nguyên thiên nhiên, các con đường và

cạm bẫy trong phân cấp và bảo tồn đa dạng sinh học trong các khu rừng phi tập

trung. Cuốn sách cung cấp các nghiên cứu sâu về phân cấp từ Bolivia, Ghana,

Indonesia, Nga, Scotland, Thụy Sĩ, Uganda và Mỹ, cũng như các điểm nổi bật từ

các quốc gia liên bang bao gồm Úc, Brazil, Canada, Ấn Độ và Malaysia. Nó cũng

giải quyết các liên kết quan trọng giữa nhà nước, rừng, cộng đồng và quan hệ

quyền lực trong một loạt các khu vực và hoàn cảnh, cung cấp các ví dụ điển hình

về cách phân cấp đã được xem và trải nghiệm bởi các cộng đồng ở Guatemala,

Philippines và Zimbabwe. Chính trị của phi tập trung hóa là sự bao quát hiện đại

của phân cấp và rất cần thiết cho các học viên, học giả và các nhà hoạch định

chính sách trong lâm nghiệp và toàn bộ quản lý tài nguyên thiên nhiên. Uganda

và Hoa Kỳ, cũng như các điểm nổi bật từ các quốc gia liên bang bao gồm Úc,

Brazil, Canada, Ấn Độ và Malaysia. Nó cũng giải quyết các liên kết quan trọng

giữa nhà nước, rừng, cộng đồng và quan hệ quyền lực trong một loạt các khu vực

và hoàn cảnh, và cung cấp các ví dụ điển hình về cách phân cấp đã được xem và

trải nghiệm bởi các cộng đồng ở Guatemala, Philippines và Zimbabwe [111].

Decentralization in client countries. An evaluation of World Bank support,

1999-2007 (Sự phân quyền ở các nước khách hàng): Bản đánh giá với hỗ trợ Ngân

hàng Thế giới. Đánh giá tổng quan của WB về các mục tiêu của sự phân quyền

trong chính phủ ở các nước đang phát triển. Những hỗ trợ của WB cho việc phân

quyền và cho sự phát triển bền vững ở các nước đang phát triển. Hỗ trợ của WB

trong việc phân bổ tài chính cho các dịch vụ giáo dục [113].

Decentralization and Local Government: A Danish-Polish Comparative

Study in Political Systems (Phân cấp và chính quyền địa phương). Cuốn sách tập

trung nghiên cứu so sánh phân cấp chính quyền giữa Đan Mạch và Ba Lan trong

các hệ thống chính trị [114].

Quản lý nước thải tích hợp, phi tập trung để phục hồi tài nguyên ở khu vực

nông thôn và ven đô thị (Integrated, decentralized wastewater management for

resource recovery in rural and peri-urban areas). Tác giả Andrea G. Capodaglio.

Khoa Xây dựng và Kiến trúc, Đại học Pavia, Ý, ngày 15 tháng 6 năm 2017. Thu

gom và xử lý nước thải có tác động rất lớn đến môi trường và nền kinh tế, cả ở

cấp địa phương và toàn cầu. Đổi mới sinh thái có thể đóng một vai trò tối quan

trọng trong việc giảm tác động môi trường của các hệ thống đó và trong tính bền

vững cao hơn của chúng về kinh tế, môi trường và xã hội. Phân cấp dường như là

một giải pháp hợp lý để giải quyết các vấn đề về tính bền vững của hệ thống quản

lý nước thải, vì nó tập trung vào xử lý nước thải tại chỗ và tái chế và tái sử dụng

các nguồn tài nguyên có trong nước thải sinh hoạt. Bài viết này phân tích nhu cầu,

lựa chọn công nghệ và đóng góp cho quản lý nước của các hệ thống phi tập

trung. Các giải pháp phi tập trung nói chung sẽ có xu hướng tương thích với các

yêu cầu sử dụng và tái sử dụng nước tại địa phương, trong đó nước được xử lý tại

địa phương có thể hỗ trợ năng suất nông nghiệp hoặc (ở các khu vực đô thị) được

sử dụng thay thế cho nước cấp chất lượng nước uống để sử dụng tương thích. Khi

phân tích tính bền vững của công nghệ, cần tính đến các khía cạnh khác nhau (đặc

biệt là các vấn đề địa phương). Không có giải pháp cố định hoặc phổ quát cho vấn

đề công nghệ; ngược lại, tất cả các nghiên cứu có liên quan đã chứng minh có

mức độ bền vững khác nhau trong cách lựa chọn và vận hành công nghệ [108].

1.1.1.2. Các công trình nghiên cứu có liên quan đến quản lý tài nguyên biển

Tác giả Jon M.Van Dyke (1967), thông qua cuốn Governing Ocean

Resources: New Challenges and Emerging Regimes, đã phân tích những vấn đề

liên quan đến quản lý, khai thác TNB giữa các quốc gia trên thế giới. Đặc biệt,

phần 3 đã đề cập trực tiếp đến trách nhiệm của các quốc gia (trong đó có Việt

Nam) trong việc quản lý, khai thác chia sẻ TNB [120].

Davor Vidas (2000) BVMT biển Luật và chính sách phòng chống ô nhiễm.

Đại học Cambridge, Vương quốc Anh. Theo đó cuốn sách đề cập đến một số nội

dung cơ bản như: Toàn cầu hoá và chủ nghĩa khu vực trong việc BVMT biển;

Công ước LHQ về Luật Biển và vùng cực môi trường biển; BVMT Nam Cực

chống ô nhiễm biển theo Nghị định thư năm 1991; Chất thải phóng xạ trong các

Barents và biển Kara; Quy chế hàng hải và ô nhiễm nguồn tàu trong Biển Bắc.

Trong đó có đề cập một số vấn đề về phân cấp QLNN về khai thác TNB biển cho

các cơ quan trung ương và địa phương trong phần về quan điểm trong nước và

các quy định trong việc bảo vệ môi trường biển: Australia, Canada và Hoa Kỳ.

Một nghiên cứu mang tính định hướng của tác giả Biliana Cicin - Sai and

Robert W.Knecht (1998) trong cuốn Integrated Coastal and Ocean Management:

Concepts and Practies cung cấp cho người đọc các khái niệm cơ bản về quản lý

tổng hợp vùng bờ và vùng biển, nhu cầu chung về quản lý biển và quản lý tổng

hợp đới bờ, nhu cầu toàn cầu tiến tới quản lý tổng hợp đới bờ của quốc gia. Tại

cuốn sách này cũng có những hướng dẫn thực tế về quản lý tổng hợp đới bờ giữa

các nước [109].

Đặc biệt, trong cuốn National Marine Policy, basic contents from Australia,

Brazil, Canada, China, Colombia, Japan, Portugal, Russian Federation, United

States (Intergovernmental Oceanographic Commission (2007), các tác giả đã nêu

lên được tiềm năng TNB của các nước Ôxtrâylia, Braxin, Canađa, Trung Quốc,

Côlômbia, Nhật bản, Nauy, Bồ Đào Nha, Liên bang Nga, Hoa Kỳ... từ đó, đã nêu

bật được chính sách biển của các quốc gia để làm sao quản lý tốt, hiệu quả TNB.

Tại công trình nghiên cứu cho thấy, nhiều nước đã áp dụng mô hình quản lý tổng

hợp thành công như ở Nhật Bản, Canada, Trung Quốc... đã đem lại hiệu quả cao.

Tại cuốn Marine Spatial Planning - A step-by-step approach towards

ecosystem-based management (Government Commission on Oceanography and

Biosphere and Humanity Program (2009), để quản lý tốt được TNB thì một công

cụ không thể thiếu là chính là Quy hoạch không gian biển, chính vì vậy, Ủy ban

Chính phủ về hải dương học và chương trình sinh quyển và con người đã công bố

cuốn “Quy hoạch không gian biển- Tiếp cận từng bước hướng tới quản lý dựa vào

sinh thái”. Dựa vào các hướng dẫn nêu trên, các quốc gia có biển đã tổ chức xây

dựng Quy hoạch không gian biển, Quy hoạch không gian biển làm căn cứ để điều

phối, kết nối hoạt động sử dụng biển của các ngành để bảo đảm khai thác hiệu quả

TNB nhưng cũng phải đảm bảo yếu tố môi trường. Trên cơ sở công trình nghiên

cứu này, nhiều tác giả đã đề xuất quy hoạch không gian biển phù hợp với đặc thù

của biển và yêu cầu quản lý của quốc gia mình [126].

Hideyuki Ihasi (2002). Chính sách của Nhà nước về môi trường biển: 1972-

2002, các vùng biển và ven biển, Tokyo, Nhật Bản. Theo đó cuốn sách đề cập đến

một số nội dung cơ bản như: Suy thoái môi trường biển và ven biển gia tăng, các

mối đe dọa đối với các đại dương như ô nhiễm biển, khai thác quá mức làm biến

mất môi trường sống ven biển. Một số quan điểm, mối quan tâm mới trong phân

cấp và quản lý biển và bảo vệ môi trường biển. Những tác động của ô nhiễm đến

biển, vùng ven biển và kinh tế biển; những công ước quốc tế và chính sách của

các quốc gia trong việc phân cấp quản lý về phòng, chống, xử lý ô nhiễm môi

trường biển.

Howard S.Schiffman (2003). Luật quốc tế và BVMT biển, Đại học New

York, Mỹ. Cuốn sách giới thiệu một số nội dung chính yếu như: Giới thiệu quá

trình đàm phán và những nội dung cơ bản của Công ước LHQ về Luật Biển 1982;

Chương trình Môi trường LHQ (UNEP) và một tuyên bố của chung nguyên tắc

gọi đơn giản là "Tuyên bố Stockholm" với một số khái niệm rộng, trong đó có đề

cập khái quát về sự phân cấp trong QLNN đối với biển và luật môi trường quốc

tế, đặc biệt là vấn đề bảo tồn biển; Bảo vệ và cải thiện môi trường biển trong hiện

tại và tương lai; Bảo vệ và quản lý động vật hoang dã và môi trường sống của nó;

Phòng chống sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên; Ngăn ngừa ô nhiễm

biển; Chủ quyền của các quốc gia khai thác nguồn TNB của riêng mình nhưng

không được gây ra thiệt hại và gây ô nhiễm môi trường của các quốc gia khác;

Trách nhiệm và bồi thường cho các nạn nhân của ô nhiễm môi trường biển [117].

Tóm lại, những công trình tiêu biểu về phân cấp trong QLNN về TNB của

các tác giả nước ngoài đã có đề cập đến các khía cạnh phân cấp, quản lý TNB thể

hiện rõ xu hướng đẩy mạnh phân cấp trong QLNN bởi những tác động tích cực

của nó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN. Các công trình này giúp tác

giả nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp và pháp luật về phân cấp trên thế giới, từ

đó rút ra những tham khảo kinh nghiệm cho Việt Nam.

1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước

1.1.2.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước

Cuốn sách Phân cấp QLNN lý luận và thực tiễn của tác giả PGS.TS. Võ Kim

Sơn do Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 2004 là một công trình

nghiên cứu đã cung cấp nhiều vấn đề mang tính lý thuyết về phân cấp trong

QLNN, các hình thức phân cấp trong QLNN và các giải pháp phân cấp. Tiếp cận

phân cấp QLNN: “Thứ nhất xuất phát từ việc tổ chức bộ máy hành chính nhà

nước, lý thuyết tổ chức, mô hình thứ bậc theo chức năng là phân cấp. Thứ hai xuất

phát từ cải cách hoạt động của các cơ quan QLNN, đó là sự tập trung quá nhiều

quyền và nhiệm vụ cho một tổ chức do đó làm cho hiệu quả thấp” [81, tr.11].

“Quá trình phân cấp theo nhiều dạng khác nhau không đơn giản là chuyển giao

nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm từ cấp trên xuống cấp dưới hoặc từ tổ chức

này sang tổ chức khác, mà việc chuyển giao này phải gắn liền với quá trình xây

dựng năng lực để hấp thụ, đảm nhận những nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm

được giao” [81, tr.108].

Cuốn sách: Về tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp lý của chính

quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước. Tác giả

TS. Trần Thị Diệu Oanh, Nhà xuất bản chính trị quốc gia 2013 [79]. Tác giả đã

tiếp cận, phân tích sâu sắc lý thuyết về những vấn đề cơ bản về phân cấp quản lý

và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, tác động của phân cấp đến địa vị

pháp lý của chính quyền địa phương, phân cấp bảo đảm hiệu quả hoạt động của

của chính quyền địa phương, giải quyết tốt mối quan hệ giữa các cấp chính quyền,

phân cấp cho chính quyền địa phương làm thay đổi địa vị pháp lý của của chính

quyền địa phương. Ngoài ra tác giả còn khái quát về phân cấp và địa vị pháp lý

của chính quyền địa phương từ năm 1975 đến năm 1992, để thấy được bức tranh

toàn cảnh về quá trình phân cấp quản lý của chính quyền địa phương, đề xuất giải

pháp tiếp tục đổi mới phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa

phương ở Việt Nam.

Phân cấp QLNN, đồng chủ biên: GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn

Đăng Dung, TS Nguyễn Ngọc Chí, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, Nhà xuất

bản Công an nhân dân 2011. Cuốn sách đi sâu phân tích cấu trúc nhà nước và vấn

đề phân cấp, phân quyền, thực trạng phân cấp ở nước ta hiện nay “phân cấp không

phải là vấn đề hoàn toàn mới lạ ở nước ta cả về lý luận, nhận thức và thực tiễn, đã

có nhiều hội thảo, diễn đàn khoa học bàn luận về vấn đề này. Về thực tiễn nhìn

một cách khách quan phân cấp ở nước ta cũng đã được tiến hành ở những mức độ

khác nhau, trên những lĩnh vực nhất định ngay từ những năm tháng chiến tranh

và cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nhưng chủ yếu là quản lý, điều hành đất nước

theo nguyên tắc tập trung dân chủ” [85, tr.11].

Đề tài “Thực hiện tốt sự phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính

quyền địa phương” do Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương thực hiện. Đề

tài đã phân tích xu thế tất yếu phân cấp trong CCHC nhà nước. Đề tài đã đánh giá

ưu, nhược điểm của phân cấp, thực trạng, đề xuất giải pháp phân cấp từ trung

ương xuống địa phương trên nhiều lĩnh vực trong đó có lĩnh vực quản lý tài

nguyên, đất đai, khoáng sản,... Như vậy, đề tài có đánh giá thực trạng phân cấp

hiện nay về lĩnh vực quản lý tài nguyên môi trường và đề ra hướng hoàn thiện về

phân cấp, làm rõ nội dung QLNN, mối quan hệ. [102, tr.13].

Bài viết: Phân cấp QLNN về tổ chức bộ máy giữa trung ương và chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương tác giả Nguyễn Đình Thái, Học viện Chính trị

khu vực II, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đăng trên Tạp chí Cộng sản

số tháng 6/2018 đã đánh giá thực trạng phân cấp QLNN giữa trung ương và chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương đồng thời đề ra một số giải pháp nhằm

thay đổi nhận thức về phân cấp QLNN giữa trung ương và chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy; hoàn thiện thể chế về phân

cấp QLNN giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương

trong lĩnh vực tổ chức bộ máy. [87].

Cuốn sách QLNN đối với tài nguyên và môi trường vì sự phát triển bền vững

dưới góc nhìn xã hội, nhân văn tác giả PGS.TS. Phạm Thị Ngọc Trâm, Viện khoa

học xã hội Việt Nam, Nhà xuất bản khoa học xã hội 2006, tác giả đã đề cập đến

việc khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường; làm rõ vị trí, vai trò

QLNN đối với tài nguyên trong các mối quan hệ đó [96, tr.11]. Một trong các giải

pháp phân cấp về quản lý tài nguyên môi trường được đề cập đến đó là nhà nước

thiết lập sự liên kết thực hiện nhiệm vụ quản lý, bảo vệ tài nguyên môi trường

giữa các cơ quan chuyên trách với ngành, lĩnh vực khác có liên quan đến tài

nguyên môi trường việc phân định trách nhiệm cho các chủ thể ngoài cơ quan

thống nhất trong QLNN về tài nguyên môi trường [96, tr.220].

1.1.2.2. Các công trình trong nước nghiên cứu liên quan đến phân cấp trong

quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Tác giả Chu Phạm Ngọc Hiển trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ:

Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tài nguyên, môi và trường biển và hải đảo. Cơ

sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu những vấn đề lý luận, chính sách, pháp luật về

tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, trong đó nêu bật ý nghĩa, vai trò, những

nội dung cơ bản và các biện pháp bảo đảm thực thi chính sách, pháp luật quản lý

tài nguyên và bảo vệ môi trường biển; tác giả nêu tương đối đầy đủ, chi tiết về

thực trạng về chính sách, pháp luật về quản lý tài nguyên, môi trường biển; để từ

đó đưa ra yêu cầu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật, phân

cấp trong QLNN về tài nguyên, môi trường biển, đảo ở nước ta hiện nay [68].

PGS. TS Vũ Thanh Ca trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: Nghiên

cứu cơ sở khoa học về quản lý môi trường và hệ sinh thái biển, hải đảo, ứng phó

với sự cố môi trường phục vụ hoàn thiện dự thảo Luật tài nguyên và môi trường

biển và hải đảo. Đã nghiên cứu về hệ thống quản lý TNB và vai trò của nó với

vấn đề bảo vệ môi trường và các hệ sinh thái; quản lý tổng hợp, thống nhất tài

nguyên, môi trường biển và vấn đề bảo vệ môi trường biển trên thế giới và Việt

Nam để từ đó tác giả đã đề xuất quy định về bảo vệ môi trường, và các hệ sinh

thái biển, hải đảo, phân cấp trách nhiệm QLNN về TNB trong Luật tài nguyên,

môi trường biển và hải đảo [63].

Tác giả Đỗ Văn Sen Luận án nghiên cứu sinh năm 2015: Pháp luật về khai

thác TNB ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật

khai thác TNB, thực trạng pháp luật về khai thác TNB, tác giả đã tập trung đề xuất

các giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật, phân cấp, phân định trách nhiệm

về thẩm quyền quản lý khai thác TNB [80].

Tại Hội thảo quốc tế: QLNN về biển và hải đảo vấn đề và cách tiếp cận,

diễn ra tại Hà Nội vào tháng 12 năm 2016, nhiều tác giải đã trình bày nghiên cứu

của mình liên quan đến quản lý tài nguyên, môi trường biển, có thể kể đến như:

Tác giả Trần Đình Thiên với nghiên cứu “Biển, QLNN đối với biển trong thời

hiện đại: Những vần đề của Việt Nam”; tác giả Nguyễn Thị Lan Anh với nghiên

cứu “Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020: yêu cầu đối với QLNN về biển

đảo”; tác giả Hoàng Nhất Thống và tác giả Phùng Thị Phong Lan với nghiên cứu

“Đổi mới tư duy QLNN về biển và hải đảo trong bối cảnh hiện nay”; tác giả Trần

Ngọc Thêm với nghiên cứu “QLNN về biển, đảo - từ tiếp cận hệ thống theo góc

nhìn ngôn ngữ và văn hóa;” tác giả Vũ Thị Huyền Trang với nghiên cứu “Kinh

nghiệm trong quản lý tổng hợp về biển và hải đảo của một số quốc gia trên thế

giới - bài học đối với Việt nam”; tác giả Lê Như Thanh với nghiên cứu “QLNN

về biển và hải đảo ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp”; tác giả Nguyễn Như

Phát với nghiên cứu “Hệ thống QLNN đối với biển, hải đảo trong bối cảnh hội

nhập quốc tế”; tác giả Hoàng Thị Cường với nghiên cứu “Hệ thống cơ quan quản

lý và cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác trong QLNN về tài nguyên, môi

trường biển và hải đảo”; tác giả Vũ Sỹ Tuấn với nghiên cứu “Quản lý tổng hợp

tài nguyên môi trường biển và hải đảo”... Nhìn chung các tác giả phần lớn đều

tập trung đánh giá thực trạng công tác QLNN về TNB trong thời gian qua, những

kết quả đạt được, tồn tại, nguyên nhân và đề xuất nhiều giải pháp nâng cao hiệu

quả quản lý trong đó có đề cập đến phân cấp thẩm quyền trách nhiệm các cơ quan

nhà nước ở trung ương và địa phưng, hoàn thiện tổ chức bộ máy để nâng cao quản

lý hiệu quả quản lý TNB [76].

TS. Phạm Ngọc Sơn, Luật Tài nguyên và Môi trường Biển và Hải đảo

khung pháp lý hoàn chỉnh để quản lý tổng hợp TNB, đăng trên diễn đàn Pháp luật

và Pháp luật Việt Nam; Tập 21-số 252 tháng 8 năm 2015, tác giả đánh giá trong

thời gian qua, việc khai thác TNB đã góp phần quan trọng cho sự phát triển kinh

tế xã hội, tuy nhiên, hiện nay TNB chủ yếu được quản lý theo ngành và được điều

chỉnh bởi các Luật khác nhau. Vấn đề đặt ra là, nếu chỉ quản lý TNB theo chuyên

ngành, không có sự điều phối, phối hợp hiệu quả thì sẽ dẫn đến mâu thuẫn lợi ích

khai thác và bảo vệ, thậm chí có sự chồng chéo lẫn nhau, gây tổn hại đến hệ sinh

thái, môi trường biển. Do vậy, nếu chỉ tổ chức quản lý khai thác, sử dụng TNB

theo ngành sẽ nảy sinh nhiều bất cập, đòi hỏi phải áp dụng cách quản lý mới là

quản lý tổng hợp [83].

TS. Phạm Ngọc Sơn, Tăng cường quản lý tổng hợp TNB và đảo để phát

triển bền vững, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế, Ban quản QLNN về biển và hải đảo các

vấn đề và cách tiếp cận, Học viện hành chính quốc gia, 2013, tác giả đi sâu phân

tích: Quản lý tổng hợp đối với TNB là việc hoạch định, tổ chức thực hiện các

chính sách, cơ chế, công cụ điều phối liên ngành, liên vùng để bảo đảm TNB được

khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng, cấu trúc của hệ sinh thái nhằm

phát triển bền vững, bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia

của Việt Nam trên biển, góp phần quan trọng trong bảo đảm an ninh, quốc phòng.

Bản chất, QLNN tổng hợp về khai thác TNB không thay thế QLNN theo ngành,

lĩnh vực, địa phương, mà đóng vai trò điều chỉnh và kết nối các hành vi phát triển

(khai thác, sử dụng) của các ngành, lĩnh vực, địa phương, người sử dụng TNB

trong phạm vi vùng biển chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia

của Việt Nam. Quản lý tổng hợp là quản lý liên ngành, liên vùng trên cơ sở một

đầu mối, còn gọi là quản lý tổng hợp và thống nhất. Trên cơ sở đó, thực hiện

nguyên tắc thống nhất QLNN đối với TNB [84].

Đặc biệt, trong cuốn sách: QLNN tổng hợp và thống nhất về biển và hảo

đảo (Nxb chính trị quốc gia, năm 2014) TS. Đặng Xuân Phương và TS. Nguyễn

Lê Tuấn đã nghiên cứu những vấn đề cơ bản về công tác QLNN tổng hợp và

thống nhất về biển, hải đảo (gồm: tổng quan công tác QLNN tổng hợp và thống

nhất về biển, hải đảo; quản lý tổng hợp khai thác, sử dụng biển, hải đảo; QLNN

về bảo vệ môi trường biển...); trên cơ sở đó, các tác giả đã đề xuất phương hướng,

giải pháp hoàn thiện một số vấn đề cụ thể trong QLNN tổng hợp TNB đảo (gồm:

hoàn thiện quản lý tổng hợp TNB dựa trên đổi mới tư duy hoạch định chiến

lược, chính sách biển; phân cấp quản lý, hoàn thiện bộ máy tổ chức vào phát

triển nguồn nhân lực; đẩy mạnh công tác tuyên truyền về quản lý TNB; hoàn

thiện các luận cứ khoa học cho việc hoạch định ranh giới quản lý TNB...) [100].

1.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về phân cấp trong quản

lý nhà nước về tài nguyên biển

1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới

Trên thế giới, tùy vào điều kiện tự nhiên, điều kiện phát triển và chế độ chính

trị của từng quốc gia mà có hệ thống tổ chức bộ máy quản lý khác nhau, hệ thống

QLNN về tài nguyên và môi trường nói chung và TNB nói riêng của các nước

cũng bị chi phối bởi điều kiện tự nhiên, điều kiện phát triển kinh tế và chế độ

chính trị của chính quốc gia đó.

Qua nghiên cứu cho thấy, hệ thống tổ chức bộ máy QLNN về tài nguyên và

môi trường của các nước trên thế giới hầu hết được tổ chức theo nguyên tắc kết

hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, quản lý theo các cấp từ trung ương đến

địa phương, cấp dưới chịu sự quản lý của cấp trên. Cấp trung ương thường là nơi

xây dựng, ban hành các chính sách và cấp địa phương là nơi thực thi. Tuy nhiên,

tại một số nước đối với cgác lĩnh vực quan trọng như quản lý đất đai lại được phân

quyền ít cho địa phương.

Do đó, việc phân cấp quản lý cũng khác nhau đa số các quốc gia đều hướng

tới và phân cấp cho địa phương quản lý. Thực tế các quốc gia phân cấp lâu đời thì

việc quản lý TNB phát triển kinh tế bảo vệ môi trường được bền vững, trở thành

quốc gia mạnh về biển. Tuy nhiên, các công trình trên thế giới nghiên cứu riêng

về phân cấp tr ong QLNN về TNB chưa có chủ yếu là các công trình nghiên cứu

phân cấp QLHC nhà nước nói chung, QLNN về TNB nói riêng.

1.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước

Về lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB: Hiện nay, chưa có công trình

nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu trực tiếp về phân cấp trong QLNN về TNB.

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu liên quan về vấn đề này là nghiên cứu phân

cấp quản lý HCNN, phân cấp quản lý môi trường, QLNN về TNB... Các công

trình nghiên cứu nêu trên đã đặt ra và luận giải một số vấn đề lý luận về phân cấp,

cụ thể là: khái niệm, quan niệm về phân cấp, phân cấp QLNN, mục tiêu phân cấp

QLNN; nguyên tắc phân cấp QLNN; phân loại phân cấp; phạm vi phân cấp; phân

cấp và vấn đề tự quản ở địa phương, đổi mới phân cấp quản lý môi trường...

Về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB: Chưa có các công trình nghiên

cứu trực tiếp đến thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB, các công trình khoa

học chủ yếu tiếp cận và nghiên cứu phân cấp QLNN dưới góc độ hành chính.

Về quan điểm, giải pháp hoàn thiện phân cấp: Các công trình nghiên cứu về

phân cấp, chủ yếu đề xuất quan điểm và giải pháp đẩy mạnh phân cấp QLHC, phân

cấp quản lý môi trường... Nhìn chung, các quan điểm, giải pháp đưa ra chưa hệ thống,

tổng thể, toàn diện, đặc biệt chưa đề xuất được giải pháp về phân cấp trong QLNN

về TNB. Những kết quả nghiên cứu này sẽ tiếp tục được NCS nghiên cứu tổng thể,

toàn diện khi đưa ra quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp

trong QLNN về TNB.

1.3. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài Luận án

Xuất phát từ tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về phân cấp trong

QLNN về TNB; thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB; mục đích, nhiệm vụ

mà luận án dự định, đặt ra và thực hiện, Luận án cần tiếp tục nghiên cứu những

vấn đề lớn sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ một cách sâu sắc, toàn diện, chỉnh thể, hệ

thống những vấn đề lý về phân cấp trong QLNN về TNB góp phần xây dựng quan

điểm lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam, bao gồm: khái niệm,

nội dung, nguyên tắc, điều kiện phân cấp trong QLNN về TNB; pháp luật về phân

cấp trong QLNN về TNB; cơ hội, thách thức; các yếu tố tác động và nguyên tắc

hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB.

Thứ hai, tiếp tục phân tích, đánh giá thực trạng thể chế và thực tiễn thực hiện

phân cấp trong QLNN về TNB theo tiêu chí lý thuyết về nguyên tắc phân cấp

trong QLNN về TNB. Dựa trên lý thuyết về nguyên tắc phân cấp QLNN đánh giá

việc thực hiện các nguyên tắc khi phân cấp của các cơ quan QLNN.

Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu để đưa ra và luận giải các quan điểm và giải pháp

tổng thể, toàn diện, hệ thống và khả thi để hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện

pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam trong thời gian tới.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Tổng quan tình hình nghiên cứu các công trình trong và ngoài nước cho thấy

các nghiên cứu này đã có đề cập đến lý luận về phân cấp QLNN nói chung, quản

lý tài nguyên, môi trường nói chung, các nghiên cứu cũng đã chỉ ra tính chất đặc

điểm của TNB, và các phương thức quản lý hiện nay trên thế giới và Việt Nam

đang áp dụng, những tồn tại, hạn chế trong quản lý TNB, các giải pháp hướng tới

để quản lý tốt TNB. Các công trình đều khẳng định phân cấp được nhiều nước

trên thế giới áp dụng, ngày càng phổ biến là xu thế tất yếu và có mang lại hiệu

quả trong QLNN. Luận án bổ sung, làm sáng tỏ những luận điểm quan trọng khi

được triển khai áp dụng vào Việt Nam; tổng hợp có tính hệ thống hơn các luận

điểm cơ bản quản lý TNB. Những hạn chế của các nghiên cứu trong và ngoài

nước ở những điểm như sau:

1. Hầu hết các công trình nghiên cứu chưa đề cập đến lý luận phân cấp trong

QLNN về TNB. Những vấn đề lý luận trong QLNN về TNB chưa được so sánh,

phân tích với thực tiễn một cách sâu sắc để rút ra những luận điểm khoa học cần

thiết về phân cấp; chưa đề cập những nội dung mới cần bổ sung hoặc những nội

dung quản lý đã được áp dụng nhưng chưa mang lại kết quả mong muốn. Tại Việt

Nam, việc áp dụng nội dung về quản lý tổng hợp, quy hoạch không gian biển, các

vấn đề về thể chế, chính sách, pháp luật trong quản lý có nhiều hạn chế. Cụ thể,

việc áp dụng các nội dung quản lý tổng hợp kết quả chưa cao; việc quy hoạch

không gian biển chỉ ở bước khảo sát ban đầu; chưa có sự phối hợp có hiệu quả

giữa các chủ thể liên quan trong sử dụng TNB…

2. Những công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đều chưa đề cập, phân

tích, đánh giá sâu về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB so với lý luận cơ

bản như: Chiến lược, chính sách và hệ thống pháp luật về quản lý TNB; Tuyên

truyền, phổ biến, giáo dục về TNB; tổ chức bộ máy QLNN về TNB; giám sát,

thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Đồng thời việc phân tích chỉ ra các hạn chế,

nguyên nhân trong quản lý là chưa sát mang tính tổng hợp và khái quát cao. Nội

dung những công trình nêu trên về thực tiễn quản lý mà Luận án quan tâm giải

quyết còn có nhiều luận điểm, nhiều khía cạnh chưa được giải quyết triệt để. Cụ

thể, đề cập đến hệ thống luật pháp nhưng lại chủ yếu nghiêng về khía cạnh QLNN

chưa nghiên cứu về phân cấp…Việc phân tích chỉ ra các hạn chế, nguyên nhân

của quản lý là chưa mang tính tổng hợp, khái quát cao. Phần này, tác giả sẽ làm

rõ những nội dung quản lý TNB so với lý luận cơ bản. Phân tích chỉ ra các hạn

chế, nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp phân cấp để

nâng cao hiệu quả quản lý TNB trong bối cảnh hội nhập quốc tế.

3. Qua nghiên cứu thực tiễn chưa có công trình nghiên cứu nào liên quan đến

lý thuyết về phân cấp trong QLNN về TNB trên cơ sở đặc thù của biển, tính thống

nhất của hệ thống TNB.

Tóm lại, qua nghiên cứu chưa có công trình nào nghiên cứu, phân tích và

đánh giá về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB trên phạm vi cả nước đề

xuất các giải pháp bổ sung, hoàn thiện, bảo đảm phù hợp với đặc thù của biển và

tính thống nhất của hệ thống TNB. Khẳng định phân cấp trong QLNN về TNB là

đề tài hoàn toàn mới, vấn đề cần thiết phải nghiên cứu, nếu nghiên cứu thành công

sẽ có đóng góp mới về lý luận khoa học quản lý công và thực tiễn nâng cao hiệu

công tác QLNN về TNB. Bảo đảm quản lý khai thác bền vững tài nguyên và bảo

vệ môi trường biển, phục vụ cho phát triển kinh tế biển bảo đảm quốc phòng an

ninh trên biển và Việt Nam sẽ trở thành quốc gia biển mạnh.

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN

2.1. Quản lý nhà nước về tài nguyên biển

2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước. QLNN thay

đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi

quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. QLNN là chức năng quan trọng nhất vận hành

thường xuyên bằng bộ máy nhà nước bảo đảm mọi hoạt động của xã hội cũng

như trên từng lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo một hướng, đường lối nhất

định do nhà nước định ra. QLNN là hoạt động thực thì quyền lực nhà nước do các

cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội

theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi.

Có nhiều cách hiểu khái niệm QLNN khác nhau: Theo Ths. Đào Hồng Hạnh,

theo nghĩa bao quát thì QLNN được hiểu là: Nhà nước với tư cách là tổ chức

quyền lực mang tính chất pháp quyền, là tổ chức công quyền quản lý toàn bộ xã

hội bằng hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng theo nghĩa thực tiễn

thì QLNN không bao gồm hoạt động lập pháp và tư pháp của nhà nước, mà đó là

hoạt động thực thi quyền hành pháp, được gọi chung là hành chính nhà nước [86,

tr.449].

Nhìn nhận ở góc độ khác theo GS.TS Phạm Hồng Thái QLNN là hoạt động

thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện ban hành văn bản

QPPL, tổ chức thực hiện, tuyên truyền phổ biến, giáo dục, thanh tra, kiểm tra,

nhằm xác lập một trật tự ổn định, phát triển xã hội theo những mục tiêu mà nhà

nước đặt ra [86, tr13].

Tóm lại, từ các khái niệm trên có thể rút ra quan niệm QLNN là một dạng

quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước; sử dụng pháp luật, chính

sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống

xã hội; do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện; nhằm phục vụ nhân dân,

duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.

2.1.2. Nội dung quản lý nhà nước

Trong QLNN là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện các chức năng,

nhiệm vụ cơ bản nhất của nhà nước trong quản lý xã hội. Vì vậy, có thể hiểu rằng

QLNN là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có

tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành

vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội, do các quan hệ trong hệ thống

hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục

tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Từ khái niệm trên có thể rút ra nội

dung cơ bản trong QLNN đó là:

Một là, hoạt động thực thi quyền hành pháp: hành pháp là một trong ba nhánh

quyền lực của nhà nước: Lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hai là, sự tác động có tổ chức và có định hướng: Trong QLNN, chức năng tổ

chức là rất quan trọng vì không có tổ chức thì không thể quản lý được. Nhà nước

phải tổ chức cả triệu người và mỗi người đều phải có vị trí tích cực đối với xã hội,

đóng góp phần của mình để tạo ra lợi ích cho xã hội. QLNN có tính định hướng vì

thông qua tác động quản lý của mình các chủ thể QLNN định hướng hành vi con

người và các quá trình xã hội theo những quỹ đạo, mục tiêu nhất định.

Ba là, QLNN được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo nguyên tắc pháp

chế: QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước, sử dụng sức mạnh cưỡng

chế của nhà nước nhưng phải trong khuôn khổ của pháp luật. Đây là một trong

những nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền [69].

Như vậy, từ quan niệm trên cho thấy nội dung QLNN bao gồm: Thứ nhất,

xây dựng ban hành các văn bản QPPL (luật, nghị định, thông tư, chỉ thị, nghị

quyết....), hay nói cách khác đó là nội dung lập quy, lập hiến, lập pháp và tổ chức

thực hiện pháp luật. Thứ hai, ban hành quy hoạch, kế hoạch, chiến lược. Thứ ba,

thực hiện chức năng quản lý phạm vi ngành, lãnh thổ. Thứ tư, tuyên truyền phổ

biến giáo dục pháp luật. Thứ năm, thanh tra, kiểm tra đánh giá kết quả thực hiện

pháp luật.

2.1.3. Khái niệm tài nguyên biển

Tài nguyên là một nguồn hoặc nguồn cung cấp từ đó một lợi ích được tạo ra

và có một số tiện ích. Các tài nguyên có thể được phân loại theo mức độ sẵn có

của chúng - chúng được phân loại thành các tài nguyên có thể tái tạo và tài nguyên

không tái tạo. Tài nguyên cũng có thể được phân loại là tài nguyên thực tế và tài

nguyên tiềm năng trên cơ sở mức độ phát triển và sử dụng, trên cơ sở nguồn gốc,

chúng có thể được phân loại là tài nguyên sinh học và tài nguyên phi sinh học và

trên cơ sở phân phối của chúng, như tài nguyên phổ biến và tài nguyên cục bộ (tư

nhân, cộng đồng tài nguyên thiên nhiên và quốc tế).

Trong tự nhiên có rất nhiều loại tài nguyên như tài nguyên đất đai, tài nguyên

nước, TNB, tài nguyên rừng... Hiện có rất nhiều định nghĩa khác nhau về TNB,

theo Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo năm 2015 định nghĩa: TNB bao

gồm tài nguyên sinh vật và tài nguyên phi sinh vật thuộc khối nước biển, đáy biển,

lòng đất dưới đáy biển, vùng đất ven biển và quần đảo, đảo, bãi cạn lúc chìm lúc

nổi, bãi ngầm thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của

Việt Nam [49, tr 6].

Về tổng thể thì TNB là một bộ phận của tài nguyên thiên nhiên, hình thành

và phân bố trong khối nước biển, trên bề mặt đáy biển và trong lòng đất dưới đáy

biển. Theo các kết quả điều tra cho thấy, biển Đông có nguồn tài nguyên thiên nhiên

rất phong phú và đa dạng bao gồm cả tài nguyên sinh vật và tài nguyên phi sinh vật,

tài nguyên trong khối nước, trên đáy và trong lòng đất dưới đáy biển. Nguồn tài

nguyên phi sinh vật của biển Việt Nam rất lớn bao gồm tài nguyên khoáng sản, tài

nguyên năng lượng và các loại tài nguyên khác. Ngoài ra có các nguồn tài nguyên

vị thế, khác với hai loại tài nguyên trên có thể đánh giá được bằng trữ lượng, còn

một số điều kiện tự nhiên không thể đánh giá định lượng được, nhưng lại được con

người sử dụng, thậm chí từ rất lâu đời, trong các hoạt động phát triển kinh tế - xã

hội của mình đều có thể xếp vào loại tài nguyên đặc biệt này. Đó chính là địa hình

bờ và đảo cũng như không gian mặt biển…

Trong các loại tài nguyên được khái quát nêu trên, tài nguyên phi sinh vật

bao gồm: khoáng sản, dầu khí, là nguồn tài nguyên không tái tạo và cạn kiệt khi

khai thác. Các nguồn tài nguyên sinh vật có thể tái tạo, tuy nhiên nguồn tài nguyên

này đang dần cạn kiệt do khai thác quá mức. Các nguồn tài nguyên vị thế khác

được khai thác sử dụng như: Giao thông vận tải biển, du lịch biển, không gian

biển... có thể khai thác sử dụng lâu dài nhưng cũng là nguồn có hạn và cũng chịu tác

động ảnh hưởng lớn của thiên tai, biến đổi khí hậu.

2.1.4. Phân loại tài nguyên biển

Có thể thấy sự đa dạng, phong phú của TNB và vai trò to lớn của TNB đối với

sự phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng. TNB có thể được phân

loại theo các tiêu chí khác nhau. Để bảo đảm tính cụ thể, trong khuôn khổ Luận

án, TNB được phân loại và minh họa theo Sơ đồ 2.1.

Sơ đồ 2.1. Phân loại tài nguyên biển

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Thứ nhất, tài nguyên thủy sản: “nguồn lợi hải sản trong vùng biển nước ta có

độ phong phú cao. Ngoài cá biển là nguồn lợi chính còn có nhiều đặc sản khác có

giá trị kinh tế, như: tôm, cua, mực, hải sâm, rong biển… Chỉ tính riêng cá biển,

có hơn 2.000 loài khác nhau đã được phát hiện, trong đó khoảng 100 loài có giá

trị kinh tế; có 15 bãi cá lớn, phân bố chủ yếu ở vùng ven bờ. Theo các số liệu

thống kê, trữ lượng cá ở vùng biển nước ta khoảng 5 triệu tấn/năm, trữ lượng cá

có thể đánh bắt hằng năm khoảng 2,3 triệu tấn. Dọc ven biển có trên 37 nghìn ha

mặt nước các loại có khả năng nuôi trồng thủy sản nước mặn, lợ, nhất là nuôi các

loại đặc sản xuất khẩu, như: Tôm, cua, rong câu... Ngoài ra, còn có hơn 50 nghìn

ha các eo vịnh nông và đầm phá ven bờ, như vịnh Hạ Long, Bái Tử Long, phá

Tam Giang, vịnh Vân Phong,… Là môi trường rất thuận lợi để phát triển nuôi cá

và đặc sản biển” [135].

Thứ hai, tài nguyên du lịch biển: “bờ biển dài có nhiều bãi cát, vịnh, hang

động tự nhiên đẹp là tiềm năng về du lịch lớn của nước ta. Do đặc điểm kiến tạo

khu vực, các dãy núi đá vôi vươn ra sát bờ biển tạo nhiều cảnh quan thiên nhiên

sơn thủy rất đa dạng, nhiều vụng, vịnh, bãi cát trắng, hang động, các bán đảo và

các đảo lớn nhỏ liên kết với nhau thành một quần thể du lịch hiếm có trên thế giới

như di sản thiên nhiên Hạ Long được UNESCO xếp hạng. Hệ thống gần 82 hòn

đảo ven bờ có diện tích trên 01 km2, trong đó 24 đảo có diện tích trên 10 km2 (10

- 320 km2), cách bờ không xa là những hệ sinh thái đảo hấp dẫn. Ở đây không khí

trong lành, nước biển trong và sạch, bãi cát trắng mịn. Các trung tâm kinh tế

thương mại, các thành phố du lịch nằm ven biển hoặc cách bờ biển không xa như

thành phố: Hạ Long, Hải Phòng, Vinh, Đà Nẵng, Quy Nhơn, Nha Trang, Vũng

Tàu... Hệ thống đường bộ, đường tàu hỏa xuyên Việt và liên vận quốc tế

chất lượng cao được xây dựng dọc bờ biển. Bên cạnh đó, lãnh thổ vùng đất ven

biển, vùng biển và hệ thống các đảo, nơi diễn ra du lịch biển đảo và vùng ven biển

tập trung tới 7/13 di sản thế giới ở Việt Nam; 6/8 các khu dự trữ sinh quyển; nhiều

vườn quốc gia, các khu bảo tồn thiên nhiên” [139].

Ngoài ra, từ bao đời nay, biển đảo không chỉ là nơi cung cấp nguồn sống,

mà còn là không gian để cộng đồng người Việt tạo lập nên một nền văn hóa biển

đảo, với những di sản văn hóa đặc sắc. Đó là hệ thống di tích lịch sử văn hóa liên

quan đến môi trường biển, hệ thống thần linh biển, những bậc tiền bối có công

trong công cuộc chinh phục biển, xác lập và thực thi chủ quyền quốc gia trên

biển...; các lễ hội dân gian của cư dân miền biển; tín ngưỡng, phong tục tập quán

liên quan đến biển; văn hóa sinh kế, văn hóa cư trú, văn hóa ẩm thực, diễn xướng

dân gian, tri thức bản địa... Ðây chính là nguồn tài nguyên giàu có để phát triển

du lịch biển đảo bền vững.

Thứ ba, tài nguyên khoáng sản biển: “Vùng biển Việt Nam chứa khoảng 35

loại hình khoáng sản với trữ lượng khai thác khác nhau từ nhỏ đến lớn, thuộc các

nhóm: nhiên liệu, kim loại, vật liệu xây dựng, đá quý và bán quý, khoáng sản

lỏng. Đặc biệt, tiềm năng dầu khí phân bố trong 6 bồn trầm tích và hoạt động khai

thác dầu khí được duy trì tại 11 mỏ ở thềm lục địa phía Nam. Thời gian qua, ngành

dầu khí luôn giữ vai trò quan trọng trong kinh tế biển nói riêng và nền kinh tế của

đất nước nói chung. Ngoài ra, ven biển nước ta đã phát hiện được các sa khoáng,

khoáng vật nặng của các nguyên tố hiếm quý, như: titan, ziacon, xeri. Một số mỏ

cát vật liệu xây dựng dưới đáy biển ở Quảng Ninh và Hải Phòng với trữ lượng

trên 100 tỷ tấn và một dãy cát thạch anh ngầm dưới đáy biển Quảng Ninh (gần 9

tỷ tấn). Bên cạnh đó, tiềm năng tài nguyên nước biển cũng rất lớn, với các dạng

năng lượng biển, như: băng cháy, năng lượng thủy triều, năng lượng sóng, năng

lượng hạt nhân nước nặng từ nước biển” [135].

Thứ tư, tài nguyên dầu khí: “là tài nguyên lớn nhất ở thềm lục địa nước ta, có

tầm chiến lược quan trọng. Đến nay, chúng ta đã xác định được tổng tiềm năng,

dầu khí tại bể trầm tích: Sông Hồng, Phú Khánh, Nam Côn Sơn, Cửu Long, Malay

- Thổ Chu, Tư Chính... Trữ lượng dầu khí dự báo của toàn thềm lục địa Việt Nam

khoảng 10 tỷ tấn quy dầu. Ngoài dầu, Việt Nam còn có khí đốt với trữ lượng khai

thác khoảng 3.000 tỷ m3/năm.

Trữ lượng đã được xác định là gần 550 triệu tấn dầu và trên 610 tỷ m3 khí.

Trữ lượng khí đã được thẩm lượng, đang được khai thác và sẵn sàng để phát triển

trong thời gian tới vào khoảng 400 tỷ m3” [139].

Thứ năm, tài nguyên giao thông vận tải biển: “Lãnh thổ nước ta có đường bờ

biển chạy theo hướng Bắc - Nam dọc theo chiều dài đất nước, lại nằm kề trên các

tuyến đường biển quốc tế quan trọng của thế giới, có những vụng sâu kín gió là

điều kiện thuận lợi để phát triển giao thông vận tải biển và mở rộng giao lưu với

bên ngoài. Biển Đông được coi là con đường chiến lược về giao lưu và thương

mại quốc tế giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, ở cả bốn phía đều có đường

thông ra Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương qua các eo biển. Từ các hải cảng ven

biển của Việt Nam thông qua eo biển Ma-lắc-ca để đi đến Ấn Độ Dương, Trung

Đông, Châu Âu; qua eo biển Basi có thể đi vào Thái Bình Dương đến các cảng

của Nhật Bản, Nga, Nam Mỹ và Bắc Mỹ; qua các eo biển giữa Phi-lip-pin, In-đô-

nê-xia, Xin-ga-po đến Ôtx-trây-lia... Hầu hết các nước trong khu vực châu Á -

Thái Bình Dương đều có các hoạt động thương mại hàng hải rất mạnh trên Biển

Đông. Trong tổng số 10 tuyến đường biển lớn nhất trên thế giới hiện nay, có 5

tuyến đi qua Biển Đông hoặc có liên quan đến Biển Đông” [139].

2.1.5. Đặc điểm tài nguyên biển

Tài nguyên biển Việt Nam rất đa dạng và phong phú với khối lượng dồi dào

nhưng cũng rất dễ bị tổn thương và suy kiệt do việc khai thác, tác động của con

người, thiên tai, biến đổi khí hậu... Ngay cả với nước biển nguồn tài nguyên tưởng

chừng vô tận nhưng khi nước biển bị ô nhiễm sẽ vô cùng nguy hiểm ảnh hưởng

nghiêm trọng đến hệ sinh thái, các ngành kinh tế và đời sống sinh kế của nhân dân.

Do vậy, đặc điểm mang tính đặc thù của TNB, khác biệt so với các loại tài nguyên

trên đất liền đó là:

Tài nguyên biển Việt Nam rất phong phú và đa dạng TNB là một dạng tài

nguyên chia sẻ, biển là không gian liên thông, trên một vùng biển có thể có nhiều

cơ quan quản lý khai thác các dạng tài nguyên này theo chức năng sử dụng của

chúng cùng một lúc trên cùng một khu vực biển có thể có các hoạt động khai thác

tài nguyên của con người: Khai thác dầu khí, khoán sản biển, nước biển, giao

thông vận tải biển, thủy hải sản, nuôi trồng thủy sản, du lịch biển, năng lượng

biển, khai thác lòng đất dưới đáy biển để phát triển viễn thông... ngoài ra đặc điểm

TNB còn phải chịu các tác động, tuân thủ của các điều ước quốc tế mà Việt Nam

tham gia là thành viên. Do đó, mỗi hoạt động quản lý, khai thác, sử dụng TNB

của ngành này ảnh hưởng trực tiếp đến ngành kia, ảnh hưởng đến an ninh quốc

gia, quyền chủ quyền, quyền tài phán của Việt Nam trên biển. (Khi giao đất trên

đất liền thì có thể cắm cọc, xây tường bao để khai thác sử dụng của riêng, nhưng

đối với khu vực biển được giao cho khai thác sử dụng thì không thể xây, quây lại

để sử dụng riêng, đó chính là khác biệt và đặc điểm riêng của TNB). Nếu nuôi

trồng thủy sản, phát triển công nghiệp ven biển xả thải làm ô nhiễm thì không thể

phát triển du lịch,... Xây đê, lấn biển có thể tốt cho địa phương này trong ngăn

mặn, ngăn lũ, chống thiên tai... nhưng lại có thể ảnh hưởng đến địa phương khác,

do khi xây dựng dẫn tới phá vỡ hệ sinh thái, có thể làm thay đổi dòng chảy, gây

sạt xói nở, bồi đắp...

Do vậy, trong QLNN về TNB nhất thiết phải tính đến tính đặc thù, yếu tố đồng

bộ, tích hợp, không gian biển, tổng thể, để khi phân cấp QLNN phải tính đến yếu tố

tổng thể, nếu cắt rời, chia lẻ để phân cấp QLNN như tài nguyên trên đất liền dẫn tới

hiệu quả quản lý sẽ hạn chế, thậm chí còn làm mất hệ sinh thái, ô nhiễm nghiêm

trọng, cạn kiệt nguồn TNB.

2.1.6. Khái niệm quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Tài nguyên biển là một loại tài nguyên do đó quản lý TNB cũng là một nội

dung trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Do đó, việc xác định và làm rõ nội hàm

khái niệm quản lý TNB từ đó xác định phương thức quản lý TNB hợp lý để nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý là rất cần thiết. Theo nghĩa thông thường quản lý

được hiểu là hoạt động tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể

quản lý tới đối tượng quản lý để điều chỉnh chúng vận động và phát triển theo

những mục tiêu nhất định đã đề ra.

Quản lý là một hoạt động phức tạp, phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau.

Các yếu tố đó tác động đến nội dung, phương thức và công cụ quản lý. Quản lý

sử dụng TNB diễn ra với quy mô, cấp độ từ nhỏ đến lớn, từ đơn giản đến phức

tạp. Khi tài nguyên trên đất liền ngày càng cạn kiệt, dư địa TNB còn nhiều, nhu

cầu phát triển kinh tế xã hội càng cao thì yêu cầu quản lý TNB càng cao, vai trò

của quản lý TNB càng tăng lên. Đặc biệt là hiện nay trong bối cảnh các quốc gia

trên thế giới đều hướng ra biển, khai thác tiền năng của biển và Thế thỷ 21 là thế

kỷ của đại dương Việt Nam cũng không là ngoại lệ, trong bối yêu cầu hội nhập

quốc tế, phát triển nền KTTT định hướng XHCN, quản lý TNB được đặt trước

yêu cầu phải nâng cao hiệu quả sử dụng TNB và phải có tầm nhìn chiến lược lâu

dài. Mục tiêu quản lý TNB là đáp ứng một cách tốt nhất nhu cầu khai thác TNB

bền vững phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, ứng phó thiên tai với biến đổi khí hậu

nước biển dâng.

Có nhiều cách tiếp cận quản lý TNB dựa trên các góc độ khác nhau. Đối với

loại TNB cụ thể như khoáng sản, dầu khí, thủy sản..., việc điều tra, thăm dò, khai

thác, sử dụng các loại tài nguyên này đang chịu sự QLNN của các bộ, ngành, địa

phương theo quy định của các đạo luật chuyên ngành. Quản lý TNB theo chuyên

ngành được hiểu là việc đưa ra các kế hoạch, phương hướng chiến lược cụ thể,

các biện pháp quy hoạch và cùng với đó là các chế tài phù hợp, nhằm giúp cho

công việc khai thác và sử dụng và tái tạo loại TNB cụ thể một cách hợp lý, đúng

đắn để mang lại lợi ích tối ưu cho đất nước, song cũng phải hạn chế tối đa mức

độ ô nhiễm tới môi trường trong khai thác, sử dụng TNB.

Xét trên góc độ khai thác, sử dụng TNB trong một hệ thống tài nguyên thống

nhất thì TNB lại đang được quản lý theo phương thức quản lý tổng hợp. Dưới góc

độ quản lý tổng hợp, theo Điều 3 Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo

định nghĩa: “Quản lý tổng hợp TNB và hải đảo là việc hoạch định và tổ chức thực

hiện các chính sách, cơ chế, công cụ điều phối liên ngành, liên vùng để bảo

đảm TNB và hải đảo được khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng và cấu

trúc của hệ sinh thái nhằm phát triển bền vững, bảo vệ chủ quyền, quyền chủ

quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam trên biển, bảo đảm quốc phòng an

ninh” [49, tr6].

Theo nghĩa hẹp quản lý TNB được hiểu là việc đưa ra các kế hoạch, các

phương hướng chiến lược cụ thể, các biện pháp quy hoạch và cùng với đó là các

chế tài phù hợp, nhằm giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo TNB một

cách hợp lý, đúng đắn để mang lại lợi ích tối ưu cho đất nước, song song đó phải

hạn chế tối đa mức độ ô nhiễm tới môi trường trong việc sử dụng TNB. Theo cách

tiếp cận này, nội dung quản lý tổng hợp TNB bao gồm các nội dung quản lý cụ

thể: “Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các VBQPPL về quản lý tổng hợp

TNB; Lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện chiến lược khai thác, sử dụng bền vững

TNB; quy hoạch, kế hoạch sử dụng biển; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài

nguyên vùng bờ; chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên, vùng bờ; Cấp, gia hạn,

điều chỉnh, cho phép trả lại, chấm dứt hiệu lực, thu hồi giấy phép khai thác, sử dụng

TNB và giấy phép hoạt động nghiên cứu khoa học cho tổ chức, cá nhân nước ngoài;

Tuyên truyền về biển và hải đảo; phổ biến, giáo dục pháp luật về quản lý tổng hợp

TNB; Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo” [11].

Như vậy, quản lý tổng hợp TNB chỉ là một phương thức quản lý với phương

châm không quản lý thay các ngành mà chỉ có vai trò tích hợp, điều phối, phối

hợp việc khai thác, sử dụng tài nguyên biển của các ngành, địa phương dựa trên

tiếp cận hệ sinh thái nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường biển, QLNN về

tài nguyên biển.

Ngoài cách hiểu như trên, quản lý TNB còn được hiểu theo nghĩa rộng, theo

Từ điểm Bách khoa toàn thư: Quản lý tài nguyên thiên nhiên là việc quản lý các

nguồn lực tự nhiên như đất, nước, thực vật, động vật và tập trung chủ yếu về các

tác động đến chất lượng cuộc sống cho cả thế hệ hiện tại và tương lai. Quản lý tài

nguyên thiên nhiên đưa ra các kế hoạch, các phương hướng chiến lược cụ thể, các

biện pháp quy hoạch và cùng với đó là các chế tài phù hợp, nghiêm khắc nhằm

giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo tài nguyên thiên nhiên một

cách hợp lý, đúng đắn để mang lại lợi ích tối ưu cho đất nước và toàn cầu, song

song đó phải hạn chế tối đa mức độ ô nhiễm tới môi trường trong việc sử dụng tài

nguyên.

Với cách tiếp cận này thì TNB của nước ta hiện đang được quản lý khai thác,

sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau như: Khai thác các nguồn lợi hải sản biển

để cung cấp nguồn thực phẩm giàu dinh dưỡng, nguyên liệu quý để sản xuất các

loại dược phẩm. Khai thác, sử dụng không gian mặt biển để nuôi trồng hải sản.

Khai thác, sử dụng không gian mặt biển để phát triển giao thông hàng hải và cảng

biển. Khai thác các tài nguyên hóa thạch để làm nguồn nguyên, nhiên liệu cho sản

xuất; các tiềm năng biển (sóng, gió, thủy triều…) để tạo nguồn năng lượng. Khai

thác các tiềm năng vị thế, cảnh quan để phát triển du lịch nghỉ dưỡng, giải trí. Khai

thác vị thế của biển, đảo phục vụ quốc phòng - an ninh. Khai thác, sử dụng nước

biển để sản xuất muối... Mỗi loại TNB do một cơ quan QLNN khác nhau, bộ máy

quản lý khác nhau và được điều chỉnh bởi các đạo luật chuyên ngành tương ứng

với từng loại TNB. Do vậy, mỗi một loại TNB được quản lý theo ngành khác nhau

phù hợp với tính chất, đặc thù của từng loại TNB. Nội dung QLNN theo ngành

được quy định cụ thể trong từng luật chuyên ngành.

Như vậy, theo NCS QLNN về TNB là hoạt động tổ chức và điều chỉnh bằng

quyền lực nhà nước đối với các hành vi của các chủ thể tham gia vào việc bảo vệ,

khai thác, sử dụng TNB; phòng, chống, khắc phục hậu quả và tác hại do TNB gây

ra nhằm duy trì và phát triển các quan hệ pháp luật về TNB. QLNN về TNB là

một hoạt động trong lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên, có tác động điều

chỉnh các hoạt động của con người dựa trên sự tiếp cận có hệ thống và các kỹ

năng điều phối thông tin, đối với TNB liên quan đến con người, xuất phát từ quan

điểm hướng tới phát triển bền vững và khai thác, sử dụng bền vững, hợp lý TNB.

Do đó, quản lý TNB là sự tác động liên tục, có tổ chức và hướng mục đích của

chủ thể quản lý TNB lên cá nhân hoặc cộng đồng sử dụng TNB. Quản lý TNB

cũng là một nội dung quản lý kinh tế xã hội của nhà nước. nhà nước đại diện cho

lợi ích chung của nhân dân, toàn xã hội, sử dụng quyền quyền lực nhà nước để

biến đường lối, mục đích quản lý của mình thành một cơ cấu tổ chức hợp lý hệ

thống cơ quan QLNN về TNB. QLNN nước về TNB xác định rõ chủ thể là nhà

nước, bằng chức trách nhiệm vụ quyền hạn của mình ban hành hệ thống pháp

luật, chính sách, kỹ thuật, sử dụng hiệu quả nguồn nhân lực cán bộ, công chức và

các công cụ quản lý để bảo đảm quản lý sử dụng hiệu quả nguồn TNB để phát

triển đất nước.

2.1.7. Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nội dung QLNN về TNB nói chung gồm: Xây dựng hệ thống văn bản pháp

luật có liên quan TNB; Xây dựng quy hoạch, chiến lược, chính sách phát triển

ngành; Xây dựng các chương trình, dự án phát triển ngành; Hợp tác quốc tế trong

phát triển ngành; Phát triển nguồn nhân lực ngành; Xây dựng bộ máy QLNN theo

ngành; Hoạt động cấp phép khai thác TNB; Tổ chức, chỉ đạo việc đào tạo, bồi

dưỡng chuyên môn nghiệp vụ; Thực hiện công tác thống kê, cơ sở dữ liệu, thông

tin; Tổ chức, quản lý công tác nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong

ngành; Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật theo ngành; Thanh tra, kiểm tra,

giải quyết khiếu nại, tố cáo theo ngành. Nội dung QLNN về TNB được minh họa

theo Sơ đồ 2.2.

Sơ đồ 2.2. Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Đối với công tác quản lý tổng hợp TNB theo quy định tại Nghị định số

36/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đó là: “Hướng dẫn, kiểm tra và tổ

chức thực hiện chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi

trường biển và hải đảo; các chính sách, pháp luật về quản lý tổng hợp TNB sau

khi được cơ quan có thẩm quyền quyết định, phê duyệt; Lập, trình cơ quan có

thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh và hướng dẫn thực hiện quy hoạch, kế hoạch

sử dụng biển chung của cả nước, quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững

tài nguyên vùng bờ và tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện sau khi

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; lập, trình Thủ tướng Chính phủ

phê duyệt chương trình trọng điểm điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và

hải đảo, chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ có phạm vi liên tỉnh,

danh mục phân loại hải đảo và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt theo quy

định của pháp luật; Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành và UBND các tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương có biển xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

và tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch, đề án, dự án, nhiệm vụ quản lý

tổng hợp TNB và hải đảo theo quy định của pháp luật; Tham gia thẩm định các

quy hoạch, đề án thành lập khu bảo tồn biển; tham gia thẩm định các dự án, công

trình khai thác, sử dụng TNB” [25]. Quản lý tổng hợp các hoạt động khai thác

TNB được minh họa theo Sơ đồ 2.3.

Sơ đồ 2.3: Quản lý các hoạt động khai thác tài nguyên biển

Nguồn: Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Chu Hồi

2.1.8. Nguyên tắc quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nguyên tắc là những nguyên lý có tư tưởng chỉ đạo cơ bản, có tính xuất phát

điểm, thể hiện toàn diện, linh hoạt và có ý nghĩa bao quát quyết định nội dung quản

lý. Do đó, nguyên tắc trong QLNN về TNB vừa phải đảm bảo tuân thủ các nguyên

tắc QLNN nói chung (nguyên tắc Đảng lãnh đạo, nguyên tắc nhân dân lao động

tham gia vào QLNN, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc bình đẳng giữa các

dân tộc, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc quản lý theo ngành kết

hợp với quản lý theo địa phương, nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản

lý theo chức năng…) vừa phải phù hợp với đặc thù quản lý TNB. Những nguyên

tắc quản lý nhà nước về TNB nêu trên là một bộ phận của nguyên tắc QLNN nói

chung song đối với TNB cần phải tính đến các yếu tố đặc thù như tính hệ thống

của TNB, tính chia sẻ của TNB, biển là không gian liên thông,... Mặt khác, việc

QLNN về TNB theo cách tiếp cận chuyên ngành đang đặt ra những vấn đề cần giải

quyết như trùng chéo, mâu thuẫn về lợi ích giữa các ngành, các địa phương trong

khai thác, sử dụng TNB; môi trường biển bị ô nhiễm nghiêm trọng, nhiều hệ sinh

thái biển bị xuống cấp hoặc bị tàn phá. Để khắc phục những bất cập nêu trên,

nguyên tắc QLNN, đối với TNB có những nguyên tắc đặc thù riêng được quy định

trong các văn bản QPPL.

Tại Điều 5, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo năm 2015 nguyên

tắc quản lý tổng hợp TNB bao gồm: “Thứ nhất, TNB phải được quản lý thống

nhất theo chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường

biển; quy hoạch, kế hoạch sử dụng biển; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng

bền vững tài nguyên vùng bờ; bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo đảm quốc phòng,

an ninh. Thứ hai, quản lý tổng hợp TNB phải dựa trên tiếp cận hệ sinh thái, bảo

đảm TNB được khai thác, sử dụng phù hợp với chức năng của từng khu vực biển

và trong giới hạn chịu tải của môi trường, các hệ sinh thái biển. Thứ ba, việc quản

lý tổng hợp TNB phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp; tạo điều

kiện thuận lợi để cộng đồng dân cư, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia tích

cực và hiệu quả trong quá trình quản lý; bảo đảm quyền tiếp cận của người dân

với biển” [49, tr10].

2.2. Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

2.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước

Hai thuật ngữ “phân cấp” và “phân cấp quản lý” thực ra như là một, vì muốn

quản lý thì thường phải “phân cấp”, phân cấp là để tiện quản lý. Phân cấp là một

trong những vấn đề lý luận quan trọng đầu tiên của phân cấp trong quản lý TNB.

Nghiên cứu khái niệm phân cấp là một trong những nhiệm vụ của khoa học quản

lý, khoa học pháp lý. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có quan niệm thống nhất về

khái niệm phân cấp, còn có những quan điểm khác nhau về khái niệm phân cấp.

Điển hình có một số quan niệm sau:

Theo cách hiểu thông thường, phân cấp trong QLNN là thuật ngữ để chỉ sự

phân định về các quyền và trách nhiệm thực thi các nhiệm vụ theo cấp chính

quyền tương ứng với các cấp hành chính.

Tương tự với quan điểm trên, theo GS.TS Phạm Hồng Thái “Phân cấp được

hiểu là phân công chức năng, phân định nhiệm vụ quyền hạn cho từng cấp hành

chính, nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển

giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một

cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành VBQPPL, hoặc bằng

cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ

thể” [85, tr.10].

“Phân cấp là sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân định

thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền bằng luật hoặc văn bản dưới luật

cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp nhằm thực thi

hiệu quả hơn quyền lực nhà nước" [86, tr.14].

“Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho

từng cấp chính quyền. Nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là

việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp

dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành

VBQPPL, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

bằng các quyết định cụ thể” [85, tr.10].

Hiện nay có hai quan niệm chính về phân cấp:

Một là, phân cấp là phân chia ra các cấp để quản lý, chuyển giao nhiệm vụ,

quyền hạn giữa cấp trên và cấp dưới;

Hai là, phân cấp là sự phân định thẩm quyền QLNN giữa các cấp chính quyền.

Quan niệm coi phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp

chính quyền phản ánh thực tiễn phân cấp hiện nay ở Việt Nam. Trong các văn

kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng: phân cấp rõ hơn cho địa

phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên

tắc chính quyền trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc

được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, trung ương trực

tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý. Tuy nhiên,

nếu hiểu đơn thuần phân cấp chỉ là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các

cấp chính quyền thì khi không còn sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn nữa sẽ

không còn phân cấp. Sơ đồ phân cấp QLNN được minh họa tại Sơ đồ 2.4.

Sơ đồ 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Phân cấp QLNN thực chất là trao cho từng cấp hành chính, lãnh thổ những

quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh

vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp hành chính được sử dụng thẩm quyền

và các nguồn lực của mình để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Vì vậy, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp QLNN như sau: Phân cấp

QLNN là phân ra các cấp để quản lý, phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các

cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với

năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực

và hiệu quả của hoạt động QLNN.

2.2.2. Điều kiện thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước

Phân cấp QLNN đang là một xu hướng tất yếu trong xã hội hiện đại, nhằm

phát huy được mọi nguồn lực của địa phương, của cấp dưới, góp phần đẩy nhanh

cải cách hành chính, phát triển kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, để phân cấp hiệu quả,

thành công thì điều kiện cần và đủ đối với cơ quan phân cấp và cơ quan được

phân cấp phải hội tụ đủ các điều kiện cần thiết.

Theo Ths Phạm Thanh Huyền, Học viện Hành chính: “Phân cấp theo hướng

chuyển giao một phần thẩm quyền của cơ quan hành chính cấp trên cho cấp dưới

thì đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, phải hội tụ các điều kiện: Thứ

nhất, đủ năng lực thực thi nhiệm vụ mà cấp trên giao cho. Đây là điều kiện để

đảm bảo cân đối giữa nhiệm vụ được giao với năng lực thực hiện nhiệm vụ đó.

Cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới không có được điều kiện này thì không

thể chuyển giao thẩm quyền cho cấp đó. Thứ hai, phẩm chất chính trị, đạo đức

của đội ngũ cán bộ, công chức chủ chốt của cấp dưới. Đội ngũ cán bộ, công chức

chủ chốt của cấp dưới phải tuyệt đối tin tưởng, trung thành với quốc gia mà đại

diện là các cơ quan nhà nước trung ương; phải luôn luôn đặt lợi ích, chủ quyền

quốc gia lên trên hết. Bên cạnh đó đối với cơ quan nhà nước cấp trên, phải hội tụ

đủ các điều kiện: Thứ nhất, phải có được các hệ thống kiểm soát hữu hiệu việc

thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan hành

chính nhà nước; kiểm soát việc thực hiện những thẩm quyền đã trao cho cấp dưới.

Các hệ thống kiểm soát phải gắn với các cơ quan nhà nước giao quyền; ngoài ra

cần có các hệ thống kiểm soát độc lập, kiểm soát của các cơ quan tư pháp, tòa án,

viện kiểm sát. Thứ hai, năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức

tham gia thực hiện nhiệm vụ kiểm soát trong các hệ thống kiểm soát việc thực

hiện thẩm quyền được giao của các cơ quan hành chính. Đội ngũ cán bộ, công

chức kiểm soát phải có đầy đủ trình độ, kỹ năng, năng lực thực hiện nhiệm vụ

được giao; phải tuyệt đối trung thành với nhà nước, đặt lợi ích của nhà nước, của

quốc gia lên trên mọi lợi ích. Thứ ba, cần có hệ thống các chế tài cụ thể, nghiêm

minh để xử lý các vi phạm do cơ quan nhà nước cấp dưới gây ra; đặc biệt, phải

có những chế tài nghiêm minh để xử lý người đứng đầu các cơ quan hành chính

đó”[132].

Nhìn nhận ở góc độ khác về đổi mới phân cấp đối với QLNN về môi trường

theo tác giả Bùi Quang Tuấn - Hà Huy Ngọc khi nói về đổi mới phân cấp để phân

cấp hiệu quả cần các điều kiện cần đó là: “Phân cấp, phân quyền phải gắn với

ngân sách với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng nhiệm vụ của

chính quyền địa phương mới có thể bảo đảm nguồn lực tài chính cho các quyết

sách; người dân tại địa phương phải được tiếp cận các thông tin đầy đủ và chính

thống về các khoản chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung

ứng dịch vụ công, nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân tham gia vào

quá trình ra quyết định” [95, tr.13].

Theo GS.TS Nguyễn Đăng Dung nhìn nhận từ các yếu tố ảnh hưởng đến kết

quả phân cấp, từ kinh nghiệm rút ra các điều kiện tiên quyết đó là: “Tăng cường

năng lực hoạt động cho chính quyền địa phương; thiết lập quan hệ đối tác cấp

trên, cấp dưới; cần có nguồn tài chính, con người vật chất cần thiết cho hoạt động

thực thi nhiệm vụ; hoàn thiện đánh giá của nhân dân thông qua các tổ chức quần

chúng; các công cụ pháp lý nhằm hỗ trợ mô hình phân cấp...” [85, tr.181].

Trên thực tế trong thời gian qua quá trình phân cấp diễn ra rất nhanh trên

mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, các điều kiện bảo đảm cho phân cấp cũng phải

hoàn thiện và đáp ứng quá trình phân cấp. Các điều kiện nêu trên đã đề cập đến

các vấn đề chung phải đáp ứng trong quá trình phân cấp. Tuy nhiên, thực tế trong

thời gian qua, các cơ quan QLNN cấp trên mới chủ yếu thực hiện phân cấp về

nhiệm vụ, còn thiếu quy định các điều kiện thực hiện nhiệm vụ được phân cấp,

nhất là ở các lĩnh vực có tính chất đặc thù, chưa tính đến tính đặc thù của đối

tượng quản lý. Từ đó, đã tạo ra sự lúng túng, vướng mắc, hiệu quả không cao

trong phân cấp. Do vậy, rút ra các điều kiện bảo đảm trong quá trình phân cấp

QLNN được minh họa tại Sơ đồ 2.5.

Sơ đồ 2.5. Điều kiện thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước

Nguồn: theo tác giả tổng hợp

Thứ nhất, đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới phải đủ năng lực

thực thi nhiệm vụ mà cấp trên giao, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ cán

bộ, công chức chủ chốt của cấp dưới bảo đảm thực hiện tốt nhiệm vụ.

Thứ hai, đối với cơ quan nhà nước cấp trên phải có được các hệ thống kiểm

soát hữu hiệu việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của

các cơ quan hành chính nhà nước; kiểm soát việc thực hiện những thẩm quyền đã

trao cho cấp dưới. Hệ thống các chế tài cụ thể, nghiêm minh để xử lý các vi phạm

do cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới gây ra; đặc biệt, phải có những chế tài

nghiêm minh để xử lý người đứng đầu các cơ quan hành chính đó. Đối với cấp

trên phải xác định được rõ phạm vi, giới hạn quản lý của từng cấp hành chính,

phân cấp phải dựa vào đặc thù của từng lĩnh vực, đối tượng quản lý để phân cấp

cho phù hợp không cào bằng phân cấp như nhau; khi phân cấp cho cấp dưới thì

phải bảo đảm đủ nguồn lực, vật lực, trang thiết bị, gắn với quyền tự chủ tài chính,

ngân sách để hoàn thành nhiệm vụ.

2.2.3. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước

Theo khái niệm trong cuốn giáo trình Hành chính công: “QLNN xuất hiện

cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là công việc của nhà nước. Tuy nhiên, nội

dung phương thức và công cụ áp dụng để tiến hành các hoạt động QLNN lại tùy

thuộc vào từng điều kiện của thể chế chính trị, thể chế nhà nước cũng như điều

kiện phát triển kinh tế, xã hội của từng giai đoạn. Như vậy, nội dung hoạt động

QLNN thông qua hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lập pháp. Đó là hoạt

động ban hành các loại văn bản pháp luật nhằm tạo khuôn khổ pháp luật cho xã

hội vận động và phát triển; đó là hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành

pháp nhằm đưa pháp luật vào đời sống và điều chỉnh mối quan hệ này sinh; đó là

hoạt động của hệ thống các cơ quan thực thi quyền tư pháp nhằm bảo đảm cho hệ

thống pháp luật được nghiêm minh” [65, tr.13].

Theo GS.TS Phạm Hồng Thái nội dung phân cấp QLNN gồm: “Thứ nhất,

trung ương tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, xây dựng văn bản QPPL,

đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất các mặt về thể chế, nhưng đồng thời cũng không

loại trừ việc các địa phương đưa ra các chính sách, các quy tắc cộng đồng có tính

đặc thù có tính địa phương; Thứ hai, tiếp tục phân định rõ hợp lý hơn chức năng

nhiệm vụ quản lý và cung ứng dịch vụ hành chính ở các cấp hành chính khác

nhau. Trung ương cung ứng những dịch vụ gì, còn những dịch vụ dân sinh động

chạm đến hàng ngày quyền lợi của dân cần trao cho CQĐP thực hiện; Thứ ba,

thực hiện phân cấp cần chú trọng đến các lĩnh vực tài chính, tổ chức, nhân sự,

công chức, đất đai, tài nguyên, phạm vi lãnh thổ…” [85, tr.17].

Về nhận thức chung không nên quan niệm tập trung là xấu, phân cấp là tốt

hoặc ngược lại. Điều quan trọng là tập trung đúng, phân cấp đúng. Có nghĩa là

phải xác định được nội dung nào thì cần phân cấp cho địa phương, nội dung nào

thì cần tập trung quản lý ở trung ương để bảo đảm hiệu lực hiệu quả QLNN. Như

vậy, về lý thuyết trung ương phải nắm những vấn đề có ý nghĩa quốc gia, giải

quyết những vấn đề lớn, hoạch định chính sách, chiến lược, còn địa phương trực

tiếp giải quyết các vấn đề cụ thể của địa phương, trực tiếp cung ứng các dịch vụ

hành chính công cho cá nhân, tổ chức. Có quan niệm để xây dựng pháp luật phân

cấp theo nguyên tắc quy định về từng loại việc cả lý thuyết lẫn cung ứng dịch vụ

cho từng cấp bao gồm: Việc thuộc Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ; Việc

cho tỉnh thành phố trực thuộc trung ương; Việc cho cấp huyện; Việc cho cấp xã.

Khi quy định việc cho từng cấp phải được tiến hành theo nguyên tắc những việc

ở trung ương thì không trùng với việc ở địa phương, việc của từng cấp cũng không

được trùng nhau. Ngoài ra khi xác định nội dung phân cấp cũng phải quan tâm

đến việc giám sát thực hiện của các cấp và điều kiện nguồn lực của cấp dưới khi

được giao nhiệm vụ tương ứng với nguồn lực.

Như vậy, từ nội dung phân tích nêu trên theo NCS hầu hết các nội dung

QLNN đều có thể phân cấp cho địa phương thực hiện tùy theo đối tượng, ngành

lĩnh vực QLNN mà cấp độ phân cấp khác nhau, cụ thể là: Thứ nhất, phân cấp ban

hành quy hoạch, kế hoạch, chiến lược. Thứ hai, phân cấp thực hiện chức năng

quản lý phạm vi ngành, lãnh thổ (cấp phép, đầu tư, khai thác, sử dụng TNB....).

Thứ ba, phân cấp tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật. Thứ tư, phân cấp

thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính.

2.2.4. Các yếu tố tác động đến phân cấp quản lý nhà nước

Thứ nhất, yếu tố chính trị, là toàn bộ các yếu tố tạo nên đời sống chính trị

của xã hội ở từng giai đoạn lịch sử nhất định, bao gồm: môi trường chính trị; hệ

thống các chuẩn mực chính trị; các quan hệ chính trị và ý thức chính trị; chủ

trương, đường lối, chính sách của Đảng lãnh đạo; hoạt động của hệ thống chính

trị... Yếu tố chính trị có ảnh hưởng mạnh mẽ tới quá trình xây dựng thể chế, thực

hiện pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước. Môi trường chính trị của đất nước

ta trong những năm qua luôn ổn định, phát triển bền vững. Đây chính là điều kiện

thuận lợi đối với hoạt động xây dựng và thực hiện thể chế về phân cấp quản lý

nhà nước, vì nó củng cố ý thức và niềm tin chính trị của cán bộ, đảng viên, và

quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác QLNN [69].

Thứ hai, cách thức tổ chức quyền lực và kiểm soát quyền lực nhà nước, trong

QLNN các thức quản lý tập trung, thống nhất trong phạm vi toàn quốc, nhưng

không phải là sự tập trung, quan liêu một cách máy móc mà quản lý một cách

khoa học, hợp lý, có sự phân công, phối hợp trên cơ sở phân định thẩm quyền rõ

ràng giữa các cấp chính quyền và đảm bảo cơ chế kiểm soát quyền lực một cách

chặt chẽ trong quá trình thực hiện. Điều 112, Hiến pháp năm 2013 quy định

"nguyên tắc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP phải dựa trên cơ sở phân

định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương" [46].

Từ quy định này có thể thấy rằng: những vấn đề gì đã thuộc nhiệm vụ, quyền hạn

của cơ quan nhà nước ở trung ương sẽ không thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của

CQĐP, những gì thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp này sẽ không

thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp khác. Quy định của Hiến pháp

năm 2013 thể hiện rất rõ quan điểm phân định thẩm quyền theo chiều dọc giữa

trung ương và địa phương, giữa CQĐP các cấp [69].

Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phân

cấp giữa trung ương và địa phương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm

2015 lần đầu tiên đã chính thức sử dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và phân

biệt giữa phân quyền và phân cấp một hiện tượng gần gũi với phân quyền, nhưng

khác nhau về bản chất, coi phân quyền và phân cấp là hình thức để “phân định

thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi

cấp CQĐP” [69].

Điều 13, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định “cơ quan nhà nước ở trung

ương, ở địa phương có quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp

dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền

hạn thuộc thẩm quyền của mình căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện

và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương. Việc phân cấp phải được quy định

trong VBQPPL, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho CQĐP

hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và

cơ quan nhà nước được phân cấp” [52].

Thứ ba, kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, trong các mối quan hệ của

thể chế, mối quan hệ giữa pháp luật và kinh tế là mối quan hệ có một ý nghĩa đặc

biệt quan trọng: Sự phát triển kinh tế là nguyên nhân trước hết dẫn đến sự xuất

hiện của pháp luật; đồng thời sự phát triển kinh tế cũng sẽ quyết định đến nội

dung, tính chất, hình thức của pháp luật. Pháp luật phụ thuộc vào kinh tế, nhưng

có sự tác động ngược trở lại đối với kinh tế, nó có thể thúc đẩy kinh tế phát triển

(nếu phù hợp với kinh tế) hoặc kìm hãm sự phát triển của kinh tế (nếu phản ánh

không đúng kinh tế). Do đó, khi xem xét, giải quyết các vấn đề pháp luật nói

chung, thể chế phân cấp QLNN về TNB nói riêng phải xuất phát từ cơ sở kinh tế

của nước ta. Các yêu cầu đổi mới được xác định cụ thể là: Đẩy mạnh phân cấp

giữa trung ương và địa phương; Thay đổi theo hướng quản trị thay cho quản lý;

Hoạt động của Nhà nước nên được đánh giá theo định hướng kết quả đầu ra, coi

người dân và doanh nghiệp là khách hàng, lấy thỏa mãn của khách hàng là thước

đo hiệu quả và hiệu lực hoạt động của Nhà nước [69].

Thứ tư, nhận thức của các cấp, các ngành về phân cấp quản lý, thực tiễn ở

Việt Nam, hiện nay, phân cấp trong QLNN về TNB được thực hiện trên các nội

dung quản lý TNB: Cấp phép giao khu vực biển, cấp phép nhận chìm, cấp phép

cho tàu nước ngoài nghiên cứu khoa học, cấp phép khai thác khoán sản, nuôi

trồng, đánh bắt thủy sản... Tuy nhiên, một số cơ quan nhà nước ở trung ương và

địa phương còn chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của phân cấp trong

QLNN về TNB nên chưa thực sự đẩy mạnh phân cấp hoặc phân cấp một cách

hình thức biểu hiện như: Một số nội dung về trong QLNN về TNB nếu phân cấp

cho cấp dưới sẽ thực hiện hiệu quả hơn nhưng cấp trên còn ôm đồn, không chuyển

giao hoặc chuyển giao thẩm quyền không hoàn toàn. Như vậy, nhận thức của các

cấp, các ngành về phân cấp QLNN có tác động rất lớn đến việc xây dựng pháp

luật và tổ chức thực hiện về phân cấp QLNN [69].

Thứ năm, năng lực quản lý của cơ quan nhà nước được phân cấp, khả năng

tiếp nhận, thực thi nhiệm vụ của cơ quan nhà nước được phân cấp sẽ quyết định

nội dung, mức độ phân cấp. Để phân cấp QLNN đảm bảo tính khả thi, hiệu quả

thì khi ban hành các quy định về phân cấp phải tính đến khả năng, điều kiện của

cơ quan được phân cấp. Xem xét, đánh giá khả năng tiếp nhận, thực thi nhiệm vụ

của cơ quan nhà nước được phân cấp có đảm bảo để tiếp nhận và thực thi nhiệm

vụ được phân cấp hay không. Bởi nếu nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp tương

ứng với các nguồn lực và điều kiện cần thiết thì đẩy mạnh phân cấp sẽ phát huy

được tính chủ động, sáng tạo, lĩnh hoạt của cơ quan nhà nước được phân cấp.

Ngược lại, nếu các nguồn lực và điều kiện cần thiết hiện có của cơ quan được

phân cấp không đủ để tiếp nhận nội dung phân cấp sẽ gây khó khăn, vướng mắc

cho cơ quan được phân cấp, hiệu quả phân cấp hạn chế [69].

2.2.5. Khái niệm phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Trong lịch sử hành chính, có ba mô hình quản lý, bao gồm: quản lý tập trung,

phân cấp quản lý và kết hợp giữa quản lý tập trung và phân cấp. Tuy nhiên, hiện

nay về cơ bản mô hình quản lý tập trung ít được áp dụng, phần lớn áp dụng mô

hình quản lý có sự phân cấp, phân quyền ở những mức độ khác nhau trong quản

lý TNB. Quản lý TNB là một nội dung QLNN nên phân cấp QLNN về TNB cũng

được xác định là một nội dung của phân cấp của QLNN.

Do vậy, phân cấp trong QLNN về TNB là một tất yếu khách quan phù hợp

với yêu cầu CCHC nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan QLNN.

Bản chất của phân cấp trong QLNN về TNB chính là sự phân định rõ chức

năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cấp chính quyền và từng cơ quan nhà nước

đối với hoạt động quản lý TNB. Nghĩa là quy định thẩm quyền, trách nhiệm của

từng cơ quan, cấp chính quyền. Cụ thể: cấp nào có thẩm quyền xây dựng ban hành

VBQPPL, quy hoạch, chiến lược, kế hoạch, cấp phép khai thác, sử dụng TNB,

phạm vi cấp phép của từng cấp chính quyền đến đâu, thẩm quyền thanh tra, kiểm

tra xử lý các vi phạm trong sử dụng TNB.... Nhìn chung, phân cấp quản lý TNB

phải xác định rõ nhiệm vụ cần phải làm của từng cấp, không có sự chồng chéo về

nhiệm vụ giữa các cấp, làm cho mỗi cấp, nhất là địa phương thể hiện được tính

năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hoạt động có hiệu quả.

Với cách hiểu như vậy, phân cấp trong QLNN về TNB là biện pháp hữu hiệu để

quản lý TNB được sâu sát, tránh biểu hiện quan liêu, lạm quyền hay đùn đẩy trách

nhiệm.

Thực tiễn ở Việt Nam, phân cấp trong QLNN về TNB chính là sự chuyển

giao thẩm quyền quản lý TNB từ Chính phủ xuống UBND các tỉnh thành phố có

biển, từ UBND cấp tỉnh phân cấp xuống, UBND cấp huyện, UBND cấp xã, để

thực hiện hoạt động quản lý sát tình hình thực tiễn, đồng thời, giảm bớt khối lượng

công việc cho Chính phủ, từ đó Chính phủ không phải trực tiếp giải quyết những

việc sự vụ, việc mà cấp dưới làm tốt hơn, tập trung vào hoạch định chính sách vĩ

mô, tăng cường thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm. Tuy nhiên, để phát huy được

tính ưu việt của phân cấp trong QLNN về TNB đòi hỏi phải xác định rõ, chính

xác, phù hợp được các nội dung cần phân cấp, nguyên tắc, cách thức phân cấp

một cách chặt chẽ [69].

Hiện nay, ở nước ta phân cấp trong QLNN về TNB được thực hiện trên tất

cả các nội dung quản lý TNB như: điều tra cơ bản, cấp phép thăm dò, khai thác,

sử dụng TNB; cấp phép giao khu vực biển, cấp phép nhận chìm, cấp phép cho tàu

nước ngoài nghiên cứu khoa học, cấp phép khai thác khoán sản, nuôi trồng, đánh

bắt thủy sản… đang được đẩy mạnh. Tuy nhiên, một số bộ, ngành ở trung ương

và chính quyền địa phương còn chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của

phân cấp trong QLNN về TNB nên chưa thực sự đẩy mạnh phân cấp hoặc phân

cấp một cách hình thức biểu hiện như: một số nội dung QLNN về TNB nếu phân

cấp cho CQĐP sẽ thực hiện hiệu quả hơn nhưng chính quyền cấp trên còn ôm

đồn, không chuyển giao hoặc chuyển giao thẩm quyền không hoàn toàn. Chẳng

hạn giữ lại thẩm quyền quyết định bằng thủ tục hành chính hoặc về kinh phí gây

khó khăn và vướng mắc cho CQĐP trong quá trình thực hiện thẩm quyền được

phân cấp.

Như vậy, trong nghiên cứu của Luận án này, thuật ngữ phân cấp QLNN về

TNB được hiểu là việc chia ra các cấp để quản lý, phân định chức năng, nhiệm

vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới

cơ sở trong hoạt động quản lý TNB.

2.2.6. Nguyên tắc phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nguyên tắc là những nguyên lý có tư tưởng chỉ đạo cơ bản, có tính xuất phát

điểm, thể hiện toàn diện, linh hoạt và có ý nghĩa bao quát quyết định nội dung

phân cấp. Do đó, nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB vừa phải đảm bảo

nguyên tắc QLNN chung (Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; Nguyên

tắc pháp chế; Nguyên tắc cân đối; Nguyên tắc phù hợp; Nguyên tắc hiệu lực, hiệu

quả; Nguyên tắc công khai, dân chủ) vừa phải phù hợp với đặc thù quản lý TNB.

Những nguyên tắc này là một bộ phận của nguyên tắc phân cấp QLNN nhà nước

nói chung xong cũng có những nguyên tắc đặc thù riêng của hoạt động quản lý

TNB, theo NCS phân cấp trong QLNN về TNB cần dựa trên các nguyên tắc cơ

bản như sau:

Thứ nhất, phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm sự lãnh đạo của

Đảng và tính thống nhất của quyền lực nhà nước.

Quản lý nhà nước về TNB là sản phẩm của sự phân công lao động nhằm

phối hợp và liên kết hoạt động của các tổ chức, cá nhân. Xuất phát từ tính thống

nhất của quyền lực nhà nước mà các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ

cụ thể ở phạm vi và quy mô khác nhau, song tất cả cùng hướng tới một mục tiêu

chung và một nhiệm vụ chung. Để bảo đảm chủ quyền quốc gia là biểu tượng của

tính thống nhất của quyền lực nhà nước, một số lĩnh vực QLNN và một số thẩm

quyền trong từng lĩnh vực đó được xem như đặc quyền của trung ương và việc

chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống nhất của quyền lực nhà

nước, chính vì vậy mà một số chức năng của nhà nước chỉ có thể được phân công

theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp hành pháp và tư pháp mà không thể

phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương. Nhìn chung, những loại

việc không phân cấp cho chính quyền địa phương gồm: quốc phòng, đối ngoại,

an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng và khai thác các tài nguyên thuộc

sở hữu quốc gia như hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, tài nguyên dưới lòng đất [69].

Thứ hai, phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm tính hiệu quả phân

định rõ trách nhiệm QLNN giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các

Bộ, ngành và chính quyền địa phương, bảo đảm tính công khai minh bạch.

Phân cấp là một quá trình bắt đầu từ việc thử nghiệm hoặc rà soát chức năng,

nhiệm vụ của từng cấp chính quyền để phát hiện khả năng, tính trội của một cấp

nhất định trong việc đảm nhiệm một công việc, hoạt động thuộc nội dung QLNN.

Việc lựa chọn chủ thể quản lý TNB phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa

là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý TNB

với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho

cấp đó. Hiện nay, có nhiều tiêu chí để đánh giá tính hiệu quả của hoạt động QLNN

về TNB. Dưới góc độ bảo đảm tính nhân dân của nền hành chính nhà nước, chất

lượng của công tác quản lý phải được phản ánh bằng các chỉ số như: sự gần dân,

thuận lợi cho dân, nhanh chóng và đơn giản về thủ tục. Nguyên tắc bảo đảm tính

hiệu quả của phân cấp QLNN cũng được áp dụng một cách phổ biến ở một số

nước và đôi khi, được gọi là nguyên tắc “cấp tốt nhất”. Nguyên tắc việc nào, cấp

nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức

và cá nhân thì giao cho cấp đó thực hiện. Đây là nguyên tắc quan trọng đáp ứng

yêu cầu cải hành chính phục vụ nhân dân kịp thời ngày càng tốt hơn [69].

Do vậy, khi thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB phải rõ việc, rõ địa chỉ

trách nhiệm, gắn với chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp. Chính quyền trung ương

không lên vượt quá vai trò của mình bằng cách tạo ra các rào cản pháp lý, vi phạm

quyền tự do cần thiết của chính quyền địa phương. Ngược lại chính quyền địa

phương cũng cần đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc bảo đảm điều

tiết hợp lý, hài hòa các nguồn lực giữa các địa phương; đảm bảo điều phối các

sáng kiến của trung ương và địa phương; tạo ra động cơ khuyến khích tăng cường

năng lực quản lý của địa phương; có cơ chế ràng buộc tính minh bạch và trách

nhiệm giải trình của chính quyền địa phương; có chế tài kiểm soát chặt chẽ việc

thực thi nhiệm vụ được phân cấp của địa phương [69].

Thứ ba, phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm tính phù hợp với tình

hình thực tế, nguồn lực của địa phương.

Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí có nhằm vào việc đánh giá khả năng chủ

quan của chủ thể QLNN về TNB thì tính phù hợp nhằm vào việc đánh giá các yếu

tố khách quan tác động đến hiệu quả QLNN về TNB. Tính phù hợp là một phạm

trù rộng, bao gồm các nội dung đa dạng sau đây: phải phù hợp với trình độ phát

triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Việc xây dựng nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn hiện nay đòi hỏi làm sáng tỏ mối quan hệ giữa

nhà nước và xã hội dân sự.

Một số lĩnh vực QLNN cần được phân cấp theo tư duy mới là không nhất

thiết phải “Nhà nước hoá” mà trái lại, cần xã hội hoá để phát huy tính tích cực

của các thiết chế của xã hội dân sự. Theo xu hướng đó, một số công việc quản lý

có thể chuyển giao cho các chủ thể phi nhà nước, các tổ chức xã hội và nhiệm vụ

của nhà nước là hoạch định chính sách, giữ quyền thanh tra, kiểm tra việc thực

hiện và xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp. Chủ trương xây dựng nền kinh tế thị

trường định hướng xã hội chủ nghĩa đặt ra yêu cầu xoá bỏ dần sự phân biệt kinh

tế trung ương với kinh tế địa phương, xoá bỏ chế độ bộ chủ quản... Những yếu tố

đó trong tốc độ phát triển kinh tế - xã hội phải được tính đến trong quá trình phân

cấp [69].

Thứ tư, phân cấp trong QLNN về TNB phải gắn liền với nâng cao năng lực

QLNN đối với TNB.

Đây là nguyên tắc có tính chất bắt buộc bởi vì sự thành công của phân cấp

phụ thuộc rất lớn vào năng lực quản lý của cán bộ các cấp. Hiện nay, việc nâng

cao năng lực quản lý của cán bộ dường như chưa được thực hiện một cách chủ

động với quá trình phân cấp quản lý. Trong một số nội dung còn phân cấp đồng

loạt ở tất cả các cấp hoặc ngược lại, phân cấp được tiến hành từ từ với mục đích

để xem xét mức độ triển khai thực hiện phân cấp mà chưa có sự đánh giá năng

lực hiện tại của cấp được nhận phân cấp.

Vì vậy, muốn bảo đảm phân cấp tốt thì đòi hỏi các cấp quản lý phải có sự

đánh giá năng lực quản lý của cấp dưới để từ đó có lộ trình phân cấp phù hợp.

Thực tế cho thấy năng lực QLNN về TNB của cấp xã, cấp huyện, thậm chí nhiều

tỉnh còn rất hạn chế. Vì vậy, phải coi khâu đánh giá thực chất năng lực và tăng

cường lực là điều kiện tiên quyết để quyết định phân cấp. Phải thường xuyên, liên

tục nâng cao trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ cơ sở đáp ứng yêu cầu phân

cấp nhiệm vụ [69].

Thứ năm, nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm tính toàn

diện của thể chế, khi phân cấp phải dựa vào đặc thù điều kiện kinh tế, xã hội và

trình độ phát triển của của từng khu vực, vùng miền, địa phương.

Đây là nguyên tắc có tính chất đặc thù khi phân cấp, phân quyền phải bám

sát khả năng, thế mạnh riêng của các địa phương trong vùng để phân cấp cho phù

hợp để phát huy khả năng, lợi thế của từng vùng, địa phương. Bên cạnh đó cần

xác định định hướng phát triển rõ ràng cho các vùng kinh tế, cho từng địa phương

trong vùng về ngành, lĩnh vực khuyến khích đầu tư để tránh đầu tư dàn trải và có

thể tận dụng, phát huy tốt nhất khả năng, thế mạnh của từng vùng. Tức là, nó phải

được ban hành phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước nói chung, của

từng địa phương, từng cấp chính quyền nói riêng ở mỗi thời kỳ nhất định; năng

lực quản lý, nguồn lực quản lý của các chủ thể quản lý (không thể phân cấp cho

UBND cấp xã cấp phép khai thác dầu khí, khai thác khoáng sản biển, giao khu

vực biển…) [69].

Thứ sáu, nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải dựa vào đặc thù

của từng loại tài nguyên, chức năng của từng vùng biển, phù hợp với đặc thù

QLNN trong từng ngành, lĩnh vực.

Đây là nguyên tắc mang tính cốt lõi, xuyên suốt các quy định của pháp luật

về phân cấp trong QLNN về TNB. Nguyên tắc này bảo đảm việc phân cấp quản

lý phải dựa vào tính đặc thù của tài nguyên, hệ sinh thái, bảo đảm tích hợp không

cắt rời, chia lẻ trong quản lý, phù hợp với đặc thù liên thông của biển. Bảo đảm

yếu tố vùng bởi mỗi vùng biển, có các loại TNB khác nhau, giới hạn chịu tải của

môi trường vùng biển là khác nhau. TNB là chia sẻ trên một vùng biển có nhiều

hoạt động khai thác như: đánh bắt hải sản, khai thác dầu khí, tuyến luồng hàng

hải, nước biển… Mỗi ngành có ưu thế quản lý khai thác TNB khác nhau, do vậy

khi phân cấp quản lý phải tính đến yếu tố đặc thù này đối với từng ngành để quản

lý tốt, khai thác hợp lý, sử dụng hiệu quả TNB [69].

Thứ bảy, nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải dựa trên tiêu chí

phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ.

Đây là nguyên tắc cho thấy khi phân cấp trong QLNN về TNB chúng ta cần

tính đến các tiêu chí như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô

thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải đảo... bởi từ trước đến nay việc phân

cấp trong QLNN về TNB chưa được tính đến. Phân cấp cào bằng các địa phương

các địa phương phân cấp như nhau. Dẫn tới hiệu quả thực hiện thấp, bởi vì ngay

các địa bàn cùng một loại như nông thôn hay đô thị cũng được phân loại theo các

tiêu chí như mức độ phát triển kinh tế, xã hội, mật độ dân cư, mức độ đô thị hoá,

tỷ lệ sản xuất nông nghiệp, công nghiệp... Ngoài ra, một số đô thị cấp tỉnh còn

được hưởng quy chế đặc thù do vị trí và tầm quan trọng của những trung tâm

chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội. Đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi

phối tính chất nhiệm vụ, nội dung và phương thức QLNN. Vì vậy, phân cấp trong

QLNN về TNB phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay nhóm đơn vị hành

chính lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát triển cho

đơn vị hành chính lãnh thổ có quy chế đặc biệt [69].

Như vậy, các nguyên tắc trong QLNN về TNB nêu trên là những nguyên lý,

những tư tưởng pháp lý, đặc thù có ý nghĩa bao quát, quyết định nội dung phân

cấp trong QLNN về TNB. Đồng thời các nguyên tắc này cấu thành bộ phận quan

trọng của pháp luật, giữ vai trò chủ đạo, định hướng cho toàn bộ quá trình phân

cấp trong QLNN về TNB.

2.2.7. Nội dung phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Thực hiện chủ trương của Đảng về phân cấp QLNN, Chính phủ đã ban hành

Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp trong

QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và

Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo

ngành, lĩnh vực. Từ đó đã tạo ra khung pháp lý cho bộ, ngành triển khai thực hiện

phân cấp các vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực được phân công quản lý. Đến nay đã

có 13 bộ thành lập các tổ chức để thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN về TNB

đã được phân cấp quản lý. Quản lý theo theo ngành đối với từng loại TNB và

quản lý tổng hợp TNB nói chung. Hiện nay, đối với quản lý TNB theo ngành, mỗi

lĩnh vực được quản lý bởi một bộ máy quản lý theo ngành dọc từ trung ương đến

địa phương được quy định trong các luật chuyên ngành của lĩnh vực đó. Cơ quan

quản lý đứng đầu là Chính phủ thống nhất QLNN về tài nguyên, biển trên phạm

vi cả ước. Tiếp đó cơ quan quản lý ở trung ương là các bộ, các bộ, cơ quan ngang

bộ theo chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện

chức năng QLNN về loại TNB cụ thể. Ở cấp địa phương, trách nhiệm quản lý

TNB thuộc về UBND các cấp từ cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, tương ứng với cơ

quan giúp việc cấp tỉnh là các sở, cấp quận, huyện, thị xã là cấp phòng.

Với đặc điểm đa dạng và phong phú của TNB, do vậy, trong QLNN về TNB

theo ngành, mỗi lĩnh vực khai thác tài nguyên được quản lý bởi một bộ máy theo

ngành, lĩnh vực, mỗi bộ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng

QLNN về loại tài nguyên do bộ đó được phân công trong phạm vi cả nước được

quy định trong pháp luật chuyên ngành của chính lĩnh vực đó. Cơ quan quản lý

đứng đầu là Chính phủ, thống nhất quản lý tất cả các loại TNB. Cơ quan giúp các

bộ thực hiện QLNN về TNB là các Tổng cục, Cục trực thuộc Bộ như: Tổng cục

Thủy sản, Cục Chế biến và phát triển thị trường Nông sản, Bộ Nông nghiệp và

Phát triển nông thôn; Tổng cục quản lý đất đai, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản,

Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường; Cục Hàng

hải Việt Nam, Bộ Giao thông, Vận tải; Tổng cục du lịch, Bộ Văn hóa, Thể thao

và Du lịch; Vụ Năng Dầu khí và Than, Bộ Công thương...

Qua rà soát hiện nay, thẩm quyền quản lý TNB nằm trong nhiều VBQPPL

cụ thể: Bộ luật Hàng hải năm 2005 (sửa đổi năm 2015), Luật Dầu khí 1993 đã

được sửa đổi, bổ sung 02 lần vào các năm 2000 và năm 2008, Luật Đất đai 1993,

cho đến nay, Luật Đất đai đã trải qua 02 lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998, năm

2001 và 02 lần thay thế mới vào năm 2003 và năm 2013, Luật Khoáng sản năm

1996 sửa đổi bổ sung năm 2010, Luật Du lịch năm 2017, Luật Thanh tra, Luật Xử

phạt vi phạm hành chính, Luật Tài nguyên môi trường Biển và Hải đảo, Luật Quy

hoạch 2017, Luật Thủy sản 2017... Tuy nhiên, việc phân cấp trong QLNN về TNB

nói chung được quy định trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền

địa phương 2015 và bảo đảm tuân thủ nguyên tắc phân cấp.

Phân cấp trong QLNN về TNB đòi hỏi sự phân công để đạt được mục tiêu

và hiệu quả quản lý. Để có sự phân công, phân cấp khoa học, thuyết phục về tính

thực tế và hiệu quả, cần đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế áp

dụng các quy định đó trong việc phân cấp giữa Trung ương - địa phương và giữa

các cấp địa phương; Phân tích những nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập

trong QLNN về TNB; Đề xuất nội dung phân cấp giữa các chủ thể quản lý theo

tinh thần xác định rõ địa chỉ phân cấp và trách nhiệm của từng chủ thể. Việc đề

xuất nội dung phân cấp có thể liên quan đến việc chuyển giao thẩm quyền từ trung

ương cho địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới và không loại trừ trường hợp

ngược lại, vì mục tiêu thống nhất QLNN và tính hiệu quả, nhiệm vụ cấp dưới

được kiến nghị chuyển giao lên cấp trên hoặc cấp trung ương.

Thực tiễn trong QLNN về TNB cho thấy TNB là tài nguyên chia sẻ, môi

trường biển có tính chất liên thông do đó có nhiều cơ quan cùng tham gia quản

lý. Trong trường hợp này, không nên tuyệt đối hoá việc phân định thẩm quyền

theo nghĩa mỗi việc chỉ do một chủ thể đảm nhiệm. Vấn đề đặt ra là cần xác định

phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể đồng quản lý và có cơ chế quản lý thích

hợp; Quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện

thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới được chuyển giao;

Xác định cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền là kết quả của phân

cấp trong QLNN về TNB.

Phân cấp trong QLNN về TNB là các nhiệm vụ đã được Chính phủ được

quy định tại Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, Luật Thủy sản, Luật

Đa dạng sinh học, Luật Khoáng sản, Bộ luật Hàng hải,... Tuy nhiên, trên cơ sở lý

thuyết, nguyên tắc, điều kiện của phân cấp và đặc thù của TNB để lựa chọn các

nội dung phân cấp cho phù hợp bảo đảm phân cấp hiệu quả, quản lý tốt nguồn tài

nguyên phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh. Nội dung

phân cấp trong QLNN về TNB được thể hiện tại Sơ đồ 2.6.

Sơ đồ 2.6. Nội dung phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nguồn: Theo tác giả tổng hợp.

Qua nghiên cứu hệ thống văn bản QPPL có nội dung điều chỉnh về thẩm

quyền quản lý TNB, NCS khái quát nội dung về phân cấp trong QLNN đối với

một số TNB điển hình như: Tài nguyên thủy sản biển, tài nguyên khoáng sản biển,

tài nguyên giao thông vận tải biển, tài nguyên dầu khí, tài nguyên du lịch biển,

bao gồm: Thứ nhất, phân cấp ban hành quy hoạch, kế hoạch, chiến lược; Thứ hai,

phân cấp, cấp phép khai thác, sử dụng TNB; Thứ ba, phân cấp thanh tra, kiểm tra,

xử lý vi phạm hành chính.

2.2.8. Cơ hội, thách thức phân cấp quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Phân cấp trong QLNN về TNB sẽ thúc đẩy, bảo đảm hiệu quả của hoạt động

quản lý TNB của các địa phương. Các chủ trương, chính sách được đề ra ở tầm

trung ương, với tính khái quát và trừu tượng, khó có thể phản ánh hết những điều

kiện đặc thù của địa phương và khó dự liệu trước phương pháp tổ chức, thực hiện

ở mỗi địa phương. Bằng hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước ở địa phương

đã góp phần vào việc chuyển tải các chính sách của trung ương đến với người

dân, cụ thể hóa chính sách quản lý TNB có tính tới hoàn cảnh, đặc điểm của địa

phương, đề ra biện pháp tổ chức linh hoạt, đa đạng để thực hiện một cách thống

nhất những chủ trương, đường lối của Chính phủ. Để tiến hành hoạt động này,

chính quyền địa phương phải được trao thẩm quyền tương ứng thông qua cơ chế

phân cấp. Ngoài ra phân cấp trong QLNN về TNB góp phần mở rộng dân chủ,

tạo cơ hội để nhân dân tham gia vào quá trình ra quyết định quản lý TNB của

chính quyền địa phương các cấp. Phân cấp trong QLNN về TNB góp phần giải

quyết tốt hơn mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyền địa phương, tạo điều

kiện cho sự phát triển của cả nước cũng như của mỗi địa phương. Phân cấp trong

QLNN về TNB tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia

thông qua việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả

hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động của chính quyền địa phương các

cấp. Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn,

trách nhiệm của mỗi cấp; đảm bảo sự quản lý TNB, thống nhất của Chính phủ,

tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phục vụ tốt

hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương

phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương; tạo điều kiện để

nâng cao chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ công cho nhân dân; giảm bớt các

thủ tục phiền hà, phức tạp và làm tăng tinh thần trách nhiệm của cán bộ, công

chức trước những đòi hỏi và nhu cầu của nhân dân; giúp giảm bớt gánh nặng về

tài chính cho Chính phủ. Với những cơ hội đó, phân cấp trong QLNN về TNB

được xem là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước để đảm bảo sự ổn định chính trị,

tạo sự năng động, sáng tạo của địa phương, phát huy tối đa nguồn lực cho phát

triển kinh tế, xã hội, không ngừng nâng cao đời sống của nhân dân, nâng cao hiệu

lực quản lý TNB.

Tuy vậy, phân cấp trong QLNN về TNB nếu không khoa học, không phù

hợp thì phân cấp cũng làm phát sinh những thách thức. Phân cấp có thể làm phá

vỡ tính thống nhất của hệ thống quyền lực nhà nước, xuất hiện tình trạng cục bộ

địa phương. Nếu Chính phủ thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực phù hợp dễ tạo điều

kiện cho địa phương lạm quyền, vượt quyền, làm phát sinh các hiện tượng tiêu

cực trong hoạt động quản lý. Phân cấp làm gia tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ

máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng

miền, địa phương, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau

hoặc giữa chính quyền địa phương với Chính phủ. Phân cấp cũng có thể dẫn đến

sự tùy tiện sử dụng những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp để làm lợi cục bộ

cho địa phương, bất chấp hoặc không tính đến lợi ích của các địa phương khác

hoặc lợi ích của quốc gia trong tổng thể. Phân cấp quá mức có thể khiến chính

quyền địa phương các cấp bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều chức năng, nhiệm

vụ khi nguồn nhân lực không đáp ứng được. Phân cấp có thể làm giảm chất lượng

cung cấp dịch vụ công cho người dân và xã hội. Khi Chính phủ phân cấp cho

chính quyền địa phương cung cấp dịch vụ công mà không kèm nguồn lực tài

chính, việc cung cấp dịch vụ công không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ làm

cho chất lượng dịch vụ công không đảm bảo.

2.3. Phân cấp quản lý tài nguyên biển một số nước trên thế giới và những

giá trị tham khảo cho Việt Nam

2.3.1. Phân cấp quản lý tài nguyên biển của Canada

Canada là một quốc gia có diện tích tự nhiên lớn với ba mặt giáp biển, là một

trong những quốc gia có đường bờ biển dài nhất thế giới. Với tổng diện tích vùng

biển khoảng 3 triệu km2 và khoảng 24% tổng dân số sinh sống dọc bờ biển, biển

từ lâu đã trở thành một lợi thế to lớn cho việc phát triển kinh tế - xã hội ở Canada.

Canada là một trong những nước đi đầu trong việc xây dựng chính sách biển tổng

thể ở tầm quốc gia, áp dụng phương thức quản lý tổng hợp một phương thức quản

lý hiện đại, thích hợp đối với biển. Hệ thống chính sách, pháp luật về biển của

Canada được xây dựng và phát triển trong một thời gian dài gắn với quá trình thay

đổi tư duy về quản lý TNB.

Phân cấp trong QLNN về TNB như sau: Chính phủ Canada (Bộ Biển và

Thủy sản thành lập năm 2007, nay gọi là Bộ Nghề cá và Đại dương hoặc Bộ Thủy

sản và Đại dương) thực hiện nhiệm vụ: Xây dựng Chiến lược quốc gia về biển,

chịu trách nhiệm chung về quản lý TNB quốc gia; Bảo tồn và sử dụng bền vững

nguồn lợi thủy sản, cung cấp dịch vụ hàng hải an toàn, hiệu quả và thân thiện môi

trường.

Phân chia rõ và thống nhất về trách nhiệm và nghĩa vụ quản lý TNB của các

liên bang. Chính quyền cấp tỉnh, vùng lãnh thổ và địa phương: Chịu trách nhiệm

quản lý biển về vùng lãnh thổ, lãnh hải và vùng đáy biển thuộc ranh giới của họ.

Các thành phố, thị trấn, huyện thuộc tỉnh quản lý các vùng biển chịu trách

nhiệm về các hoạt động trên đất liền có thể gây ảnh hưởng lên môi trường biển.

Cảnh sát biển Canada: Là tổ chức dân sự, trực thuộc Bộ Nghề cá và Đại

dương từ năm 1995 đến nay, chịu trách nhiệm cao về an ninh, an toàn trên biển,

quản lý vận tải biển, sở hữu và vận hành các đội tàu của Chính phủ, thực hiện các

dịch vụ kỹ thuật hàng hải...

Các ngành kinh tế biển các hoạt động thương mại về biển được phép hoạt

động theo Luật Biển gồm: Thể thao, giải trí; Khai thác thủy sản; Nuôi trồng thủy

sản; Phát triển công nghệ cao về biển; Đóng sửa tàu thuyền; Thăm dò và khai thác

dầu khí, khoáng sản; Giao thông hàng hải; Hải cảng; Vận tải biển...

Cộng đồng địa phương vùng bờ: Được phép tham gia trực tiếp vào qúa trình

xây dựng chính sách biển và các quyết định quản lý TNB có thể tác động đến cuộc

sống của họ. Người thổ dân Canada: Luật Biển và Hiến pháp Canada năm 1982

tôn trọng và bảo vệ các quyền và luật lệ truyền thống gắn bó lâu đời với biển của

người thổ dân Canada [144].

Như vậy, phân cấp quản lý TNB pháp luật quy định chính quyền cấp trên

không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của hành chính cơ sở khi đã có sự phân

cấp rõ ràng. Chính phủ Canada khẳng định đây không phải là công việc và trách

nhiệm của riêng chính quyền liên bang. Quản lý TNB Canada thuộc trách nhiệm

chung của cộng đồng. Mọi tổ chức, cá nhân có liên quan đều phải chia sẻ trách

nhiệm này. Chính vì vậy, quản lý TNB là một quá trình làm việc tập thể phối, kết

hợp giữa chính quyền liên bang với các cấp chính quyền khác nhằm chia sẻ trách

nhiệm để hướng tới những mục tiêu chung. Đồng thời, Chính phủ cam kết trong

việc huy động và tạo điều kiện cho người dân tham gia vào quá trình hoạch định

chính sách và ra quyết định đối với những công việc có liên quan theo mô hình

đồng quản lý hoặc quản lý dựa vào cộng đồng. Chính phủ thiết lập một cơ chế và

bộ máy cho sự liên kết và hợp tác giữa các chủ thể liên quan; tăng cường hoạch

định quản lý tổng hợp cho tất cả các vùng biển của Canada kể cả các vùng ven

biển; tổ chức tuyên truyền, nâng cao ý thức của người dân về quản lý TNB, vận

động các tầng lớp dân cư cùng với Nhà nước tham gia vào việc quản lý TNB nhằm

hướng đến những mục tiêu chung của đất nước.

2.3.2. Phân cấp quản lý tài nguyên biển của Trung Quốc

Trung Quốc có điều kiện địa lý về biển rất thuận lợi, với đường bờ biển dài

18.000 km. Nếu mở rộng ra Đài Loan và Hải Nam thì chiều dài bờ biển của Trung

Quốc lên đến 30.000 km, với tổng diện tích mặt biển khoảng hơn 3 triệu km². Dựa

trên bề dày lịch sử khai thác TNB (khoảng 5.000 năm trước đây) với nghề khai

thác muối biển, Trung Quốc đã sớm quan tâm đến việc xây dựng một chính sách

quản lý TNB ngay từ khi giải phóng đất nước năm 1949.

Chính sách biển quốc gia của Trung Quốc ban hành tháng 5/1998 với mục

đích thực hiện Chương trình Nghị sự 21 về Biển của Trung Quốc (xây dựng

năm1996), xây dựng cơ chế quản lý và bảo vệ các quyền và lợi ích về biển của

quốc gia, sử dụng bền vững TNB, bảo vệ môi trường sinh thái biển.

Công tác QLNN về TNB của Trung Quốc bao gồm các nội dung: Lập kế

hoạch kiểm soát và phát triển biển tổng thể; Sử dụng nguồn tài nguyên hiệu quả;

Quy hoạch và bảo tồn, phát triển và quản lý tổng hợp TNB; Tuần tra, giám sát,

kiểm soát các nguồn ô nhiễm từ đất liền; Nghiên cứu và phát triển công nghệ biển;

Tích cực tham gia hợp tác quốc tế về phát triển biển.

Phân cấp trong QLNN về biển của Trung Quốc như sau: Chính phủ Trung

Quốc (Bộ Đất đai và Tài nguyên) thực hiện nhiệm vụ: Quy hoạch, quản lý, bảo

vệ và sử dụng hợp lý nguồn TNB, đất đai, khoáng sản; Thông qua các Luật liên

quan đến TNB, đất đai, khoáng sản; Xây dựng các tiêu chí, quy tắc, các tiêu chuẩn

và biện pháp liên quan đến TNB, khoáng sản và đất đai; Khảo sát, đánh giá nguồn

TNB, kiểm tra việc thi hành Luật.

Tổng cục Biển Quốc gia (SOA) trực thuộc Bộ Đất đai và Tài nguyên gồm 3

cấp: Văn phòng tổng hợp của SOA; Chi nhánh của SOA và Mạng lưới 16 Cục

quản lý ở địa phương thực hiện chức năng: Xây dựng chính sách biển; Giám sát,

quản lý, sử dụng các vùng biển, BVMT biển, nghiên cứu hải dương học, áp dụng

các lợi ích biển theo Luật.

Bộ Nông nghiệp Cục Thủy sản quản lý thủy sản quốc gia, xây dựng kế hoạch,

chiến lược và chính sách phát triển thủy sản; Thúc đẩy tái cơ cấu hệ thống kinh

doanh và kinh tế biển; Quản lý nghề cá thông qua cơ quan quản lý nghề cá của

trung ương và của các tỉnh, thành phố, quận...

Bộ Công an: Bảo vệ an ninh, phòng chống buôn lậu, buôn bán người bất hợp

pháp trên biển ven bờ... Tổng cục Hải quan Chống buôn lậu tại các vùng lãnh hải.

Bộ Giao thông vận tải Quản lý hoạt động giao thông hàng hải, chống buôn lậu,

đánh cá bất hợp pháp... Tổng cục Du lịch quốc gia quản lý các khu du lịch trên

biển và vùng bờ, bảo vệ cảnh quan thiên nhiên trên biển... Bộ Khoa học và Công

nghệ chịu trách nhiệm về KHCN biển và quản lý, bảo tồn thiên nhiên vùng ven

bờ. Tổ tham vấn đặc biệt của Trung ương Đảng cộng sản Trung Quốc thành lập

năm 2013, chịu trách nhiệm nghiên cứu, đề xuất các giải pháp điều phối cấp chiến

lược về chính sách biển quốc gia. Cảnh sát biển Trung Quốc thành lập năm 2013

thực hiện nhiệm vụ chấp pháp trên biển. Tổng cục Hải dương Nhà nước Thành

lập năm 2013 và trực thuộc Bộ Đất đai và Tài nguyên xây dựng chiến lược phát

triển đại dương và điều phối các vấn đề quan trọng về biển. Các tỉnh, thành phố,

địa phương quản lý TNB trong các vùng biển trong phạm vi lãnh thổ [144].

Như vậy, có thể thấy phân cấp trong QLNN về biển của Trung Quốc là theo

ngành dọc là chủ yếu. Theo nguyên tắc chính quyền trung ương giữ vài trò chủ

đạo trong quản lý TNB. Phải đặt lợi ích quốc gia lên trên lợi ích ngành, lĩnh vực;

phải tiến hành phân vùng chức năng sử dụng biển và các ngành, các cấp phải phối

hợp tốt với nhau trong việc phân vùng sử dụng biển cũng như quy hoạch sử dụng

không gian biển. Quản lý TNB theo phương thức tổng hợp, quy định việc quản lý

chủ quyền vùng biển, sử dụng cơ chế bồi hoàn.

2.3.3. Phân cấp quản lý tài nguyên biển của Nhật Bản

Nhật Bản có tổng diện tích đất tự nhiên là 378.000 km2, với tổng chiều dài

bờ biển là 35.000 km và 6.847 hòn đảo lớn, nhỏ. Thủy sản là ngành kinh tế rất

được chú trọng ở Nhật Bản, đặc biệt từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ II; thể

hiện ở việc mở rộng vùng biển đánh bắt theo pháp luật quốc tế, đầu tư khoa học,

kỹ thuật và tài chính, phát triển ở các vùng biển quốc tế.

Hệ thống cơ quan QLNN về TNB của Nhật Bản bao gồm: Chính phủ; Thủ

tướng Chính phủ; Phó Thủ tướng; Ban thư ký; Bộ Chính sách đại dương; Những

thành viên của cơ quan đầu não của chính sách biển; Tất cả các Bộ trưởng.

Phân cấp trong QLNN về TNB của Nhật Bản: Cơ quan Chính sách đại dương

thành lập năm 2007, đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của cơ

quan này là Bộ trưởng của các Bộ có liên quan đến biển như sau: Bộ Môi trường

có trách nhiệm quản lý môi trường biển; Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông có

trách nhiệm đảm bảo giao thông trên biển, quản lý tổng hợp vùng ven biển, bảo

vệ và quản lý các đảo; Bộ Nông nghiệp, Rừng và Nghề cá có trách nhiệm bảo tồn

và quản lý và nâng cao năng suất của các vùng khai thác thủy sản; Bộ Kinh tế,

Thương mại và Công nghiệp có trách nhiệm quản lý và phát triển về năng lượng

và tài nguyên khoáng sản trong khu vực biển; Bộ Ngoại giao có trách nhiệm đảm

bảo việc điều phối quốc tế và thúc đẩy hợp tác quốc tế. Thúc đẩy phát triển trong

vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa... Bộ Nội vụ và Thông tin có trách nhiệm

xác định những biện pháp giải quyết những thiên tai tự nhiên từ biển gây ra; Bộ

Tài chính có trách nhiệm Kiểm soát việc xuất nhập khẩu hàng hóa và phương tiện

thủy theo các quy định của hải quan; Bộ Tư pháp có trách nhiệm thông báo cho

các quốc gia có cắm cờ về những vi phạm hàng hải tuân thủ theo các quy định của

Công ước biển 1982; Bộ Quốc phòng có trách nhiệm duy trì luật lệ, phép tắc trên

biển, bảo đảm an toàn giao thông vận tải trên biển; Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể

thao, Khoa học và Công nghệ có trách nhiệm nghiên cứu và phát triển khoa học

công nghệ biển; Bộ Y tế, Lao động và Sức khỏe có trách nhiệm tập huấn tăng

cường nguồn nhân lực trong các vấn đề về biển và hàng hải. Các địa phương quản

lý TNB trong các vùng biển trong phạm vi lãnh thổ [144].

Như vậy, có thể thấy phân cấp trong QLNN về biển của Nhật Bản là theo

ngành dọc là chủ yếu. Tuy nhiên, sự quản lý theo ngành dọc gây nên sự bất lợi

khi một vấn đề liên quan đến nhiều bộ, ngành sẽ khó có ý kiến thống nhất. Để

khắc phục việc này, Nhật Bản đã lập Hội đồng phát triển đại dương với chức năng

xây dựng các ý tưởng cơ bản về phát triển lâu dài và bền vững đại dương, đóng

góp ý kiến cho Thủ tướng ra quyết định về chính sách biển.

2.3.4. Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam

Trên cơ sở kinh nghiệm của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản trong xây dựng và

thực thi chính sách, pháp luật, phân cấp quản lý TNB, có thể đưa ra một số kinh

nghiệm cho Việt Nam như sau:

Một là, phân cấp quản lý TNB phải bảo đảm nguyên tắc Chính phủ thống nhất

quản lý và giữ vài trò chủ đạo trong quản lý TNB, các địa phương quản lý TNB

trong phạm vi lãnh thổ.

Hai là, phân cấp gắn liền với nâng cao năng lực quản lý của cán bộ các cấp

từ trung ương đến địa phương. Việc nâng cao năng lực quản lý cán bộ cần thực

hiện một cách chủ động, tương ứng với quá trình phân cấp quản lý, đảm bảo

nguồn lực khi phân cấp.

Ba là, muốn phân cấp quản lý tốt TNB cần phải tiến hành phân vùng chức

năng sử dụng biển. Để việc phân vùng đạt hiệu lực, hiệu quả, thì các ngành, các

cấp phải phối hợp tốt với nhau trong việc phân vùng cũng như quy hoạch sử dụng

không gian biển. Phải đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên lợi ích ngành, lĩnh vực.

Bốn là: Phân cấp giao các vùng biển cho địa phương chủ động quản lý (có

thể trong phần nội thủy). Tuy nhiên, Chính phủ phải giữ vai trò chủ đạo trong

quản lý biển. Những dự án khai thác, sử dụng TNB quan trọng hoặc sử dụng nhiều

diện tích biển thì phải đánh giá kỹ tác động môi trường khi thực hiện dự án và

phải trình Chính phủ quyết định.

Năm là, cần có sự phân cấp rõ ràng, không chồng chéo giữa các ngành, giữa

các cơ quan nhà nước, trong đó phải quan tâm đầy đủ đến quyền lợi và ý kiến của

người dân vùng biển và ven biển. Việc thực hiện chính sách biển quốc gia cần phải

có một cơ quan liên ngành với cơ chế phối, kết hợp chặt chẽ. Cơ quan này bao gồm

đại diện của các bộ, ngành, địa phương liên quan đến quản lý, khai thác biển. Có

như vậy mới tranh thủ được nguồn lực tổng hợp; đồng thời, giảm thiểu sự chồng

chéo, mâu thuẫn về quyền, lợi ích giữa các bộ, ngành, các địa phương.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

Chương 2 ngoài phân tích các nội dung chung (khái niệm, nội dung, nguyên

tắc, điều kiện phân cấp, tập trung phân tích sâu những vấn đề quan trọng liên quan

đến thể chế, thiết chế, tổ chức thực hiện...). Nghiên cứu lý luận phân cấp quản lý,

Luận án tập trung vào những vấn đề lý luận phân cấp QLNN, nút thắt cần giải

quyết về thể chế, quản lý TNB. Những quy định về phân cấp trong QLNN trong

đó có TNB Chương 2 đã khắc họa những yêu cầu nội dung, nguyên tắc tổ chức

thực hiện QLNN đối với TNB cần có và cần đạt được. Chương 2 đã bổ sung, làm

sáng tỏ một số luận điểm mới trong phân cấp QLNN về TNB như: Nguyên tắc,

điều kiện, nội dung phân cấp, cơ hội, thách thức khi phân cấp TNB... Qua nghiên

cứu cũng cho thấy hiện nay chưa có quy định nguyên tắc phân cấp, nội dung phân

cấp, điều kiện phân cấp riêng trong QLNN đối với TNB, mà việc phân cấp trong

QLNN về TNB vẫn phải tuân thủ tất cả các nguyên tắc, nội dung, điều kiện, các

yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp QLNN nói chung, việc thực hiện phân cấp trong

QLNN về tài nguyên trên biển và trên đất liền được thực hiện trên nguyên tắc

chung như nhau, chưa tính đến yếu tố đặc thù của TNB và các điều ước, công ước

quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đây chính là nút thắt, mà Luận án cần làm

sáng tỏ, bổ sung vào lý thuyết về lý luận khi phân cấp quản lý. Chương 2 NCS

khái quát kết quả nghiên cứu chính, cụ thể như sau:

1. Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN đã được nghiên cứu có hệ thống và đề

cập khá đầy đủ về khái niệm, điều kiện, nội dung phân cấp QLNN và các yếu tố

tác động đến phân cấp QLNN.

2. Hiện nay, cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN đối với TNB đang được

thực hiện trên cơ sở lý luận về phân cấp QLNN nói chung, không tính đến các

đặc thù, đặc điểm của biển, khu vực biển, TNB và môi trường biển.

3. Trong phân cấp QLNN về TNB hiện nay đang được thực hiện trên cơ sở

lý luận về phân cấp QLNN mà không không tính đến các đặc thù, đặc điểm của

biển, khu vực biển, TNB và môi trường biển đã cho thấy có nhiều bất cập cần

phải có các giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả phân cấp trong

QLNN về TNB nói riêng và hiệu lực, hiệu quả QLNN nói chung.

4. QLNN về TNB ngoài việc tuân thủ hệ thống pháp luật trong nước còn phải

thực hiện theo các công ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là

thành viên. Hiện nay, việc phân cấp trong QLNN về TNB chưa xem xét đến tính

chất các vùng biển cũng như chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của

Việt Nam trên các vùng biển đã được quy định trong công ước, điều ước quốc tế

về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên.

Như vậy, Chương 2 của Luận án đã đưa ra nhiều nội dung quan trọng bám

sát những lý luận chung cơ bản hiện nay đang được áp dụng tại Việt Nam. Đồng

thời những lý luận này được phân tích, đánh giá trong điều kiện QLNN nói chung

và TNB nói riêng. Những bổ sung, làm sáng tỏ một số luận điểm mới hoặc việc

làm sáng tỏ những khía cạnh lý luận khi triển khai áp dụng vào thực tiễn QLNN

về TNB sẽ làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp trong

QLNN về TNB được nêu ở Chương 3.

CHƯƠNG 3

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về

tài nguyên biển

3.1.1. Giai đoạn từ năm 1975 - 1990

Từ sau ngày thống nhất đất nước (30/4/1975) đến những năm 1980, quản lý

tài nguyên biển lấy nhân tố, mục tiêu bảo đảm quốc phòng, an ninh là trọng tâm.

Trong nền kinh tế kế hoạch tập trung quan liêu, bao cấp, chỉ phát triển rất hạn chế

ở một vài ngành kinh tế biển, khai thác một vài loại tài nguyên. Phân cấp trong

QLNN về TNB cho các địa phương đã được thực hiện, tuy nhiên chưa phân cấp

nhiều mà chú trọng quản lý tập trung tập trung ở trung ương, ít nhiệm vụ được

phân cấp cho địa phương. Ở trung ương, Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ hiện

nay) chú trọng vào việc kiểm soát trực tiếp các hoạt động trên biển của tổ chức,

cá nhân khai thác TNB (mà vai trò chủ yếu về lĩnh vực này lại liên quan đến các

lực lượng vũ trang, trong đó quan trọng nhất là Bộ Quốc phòng). Điều này xuất

phát từ những năm tháng chiến tranh và đất nước bị bao vây cấm vận. Trong thời

kỳ tái thiết đất nước vào những năm 1980, Nhà nước mới bắt đầu quan tâm chú

trọng đầu tư vào khai thác TNB các ngành: dầu khí, giao thông thủy và khai thác

nguồn lợi thủy sản [143]. Theo đó việc phân cấp trong QLNN về TNB như sau:

Về khai thác dầu khí, Hội đồng Bộ trưởng trực tiếp chỉ đạo đến năm 2003

mới giao Bộ Công nghiệp giúp Chính phủ (nay là Bộ Công Thương). Về quản lý

giao thông đường biển, Tổng Cục đường biển (nay là Cục hàng hải) được giao

quản lý, chịu trách nhiệm. Về khai thác nguồn lợi thủy sản, Bộ Thủy sản (nay là

Tổng cục Thủy sản thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) chịu trách

nhiệm. Các nội dung nhạy cảm về biên giới, an ninh, lãnh thổ trên biển vẫn trực

tiếp được chỉ đạo bởi Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) [143].

Ở địa phương giai đoạn này chưa thống nhất giao đầu mối quản lý TNB, nơi

thì giao cho Sở Kế hoạch và đầu tư, nơi giao cho Sở Thủy sản hoặc thậm chí giao

cho Bộ chỉ huy quân sự tỉnh, thành phố (hoặc biên phòng tỉnh) thực hiện một số

hoạt động quản lý TNB. Nhận thức về vai trò của TNB đối với địa phương trong

giai đoạn này chưa rõ và mỗi địa phương có thế mạnh ngành, nghề nào hoặc tập

trung giải quyết lao động, việc làm tức thời liên quan đến TNB thì chú trọng phát

triển ngành, nghề đó [143].

Do vậy, phân cấp trong QLNN về TNB nói chung chưa rõ chưa được thể

chế trong các quy định của Đảng, Nhà nước mà công tác QLNN về TNB chủ yếu

tập trung ở trung ương.

3.1.2. Giai đoạn từ năm 1990 đến 2009

Trong giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2009, phân cấp QLNN: “Trong giai

đoạn này, QLNN về TNB được tiếp cận từ góc độ quản lý ngành kinh tế, kỹ thuật,

do đó tổ chức bộ máy quản lý về khai thác TNB được thực hiện theo phương thức

phân tán, manh mún theo từng ngành, từng lĩnh vực, tức là mỗi ngành tự quản lý

theo đặc thù ngành mình trên biển mà chưa có một đầu mối thống nhất, điều phối.

Đã bắt đầu thực hiện phân cấp quản lý, ở cấp trung ương các bộ, ngành thực hiện

quản lý TNB theo phương thức phân tán trên cơ sở các VBQPPL chuyên ngành

như Luật Hàng hải năm 1990, Luật Dầu khí năm 1993, Luật Bảo vệ môi trường

năm 1993, Luật Khoáng sản năm 1996, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật

Thủy sản năm 2003, Luật Du lịch năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008…

nên việc ban hành chương trình, kế hoạch liên quan đến khai thác TNB mới chỉ

được thực hiện ở từng bộ, ngành mà chưa có sự phối hợp chặt chẽ; còn chồng

chéo về quản lý khai thác, sử dụng TNB. Trong khi đó, các ngành đều có liên

quan đến nhau một cách chặt chẽ trên cùng một vùng biển nhất định, nên việc

tách rời quản lý theo từng ngành trong thời gian này đã bộc lộ nhiều bất cập ảnh

hưởng đến hiệu lực, hiệu quả QLNN về TNB, làm ảnh hưởng đến việc phát triển

kinh tế biển và khai thác bảo vệ TNB của nước ta” [143].

Ở cấp địa phương việc thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB chỉ được

triển khai mạnh mẽ khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày

30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

3.1.3. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay

Trong giai đoạn từ năm 2009 đến nay, phân cấp QLNN: “Nghị định số

25/2009/NĐ-CP ngày 06/3/2009 của Chính phủ là văn bản pháp lý đầu tiên về

quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển theo phương thức quản lý tổng hợp

dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Sau khi Luật Biển Việt Nam năm 2013 được

Quốc hội ban hành, Chính phủ đã có Nghị định số 51/2014/NĐ-CP ngày

21/5/2014 quy định về việc giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân khai thác sử

dụng TNB. Trong bối cảnh hội nhập và trước sức ép của thực tiễn công tác quản

lý tổng hợp tài nguyên, môi trường biển và hải đảo về nâng cao tính pháp lý của

pháp luật quản lý tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, Quốc hội đã ban hành

Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015. Đây là văn bản đầu tiên

ở tầm luật quy định về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và

hải đảo; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quản

lý tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo Việt Nam. Ngày

22/10/2018, Hội nghị Trung ương lần thứ tám, khóa XII đã ban hành Nghị quyết

số 36-NQ/TW về “Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm

2030, tầm nhìn đến năm 2045”. Mục tiêu tổng quát và quan trọng hàng đầu là

“Đưa Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh; đạt cơ bản các tiêu chí về phát triển

bền vững kinh tế biển”. Hiện nay, ở nước ta kết hợp quản lý TNB theo ngành và

quản quản lý tổng hợp.

Một là, quản lý TNB theo ngành. Việc quản lý TNB theo ngành, mỗi lĩnh

vực được quản lý bởi một bộ máy quản lý theo ngành dọc từ trung ương đến địa

phương được quy định trong pháp luật chuyên ngành của lĩnh vực đó.

Ở trung ương, các bộ tham gia quản lý TNB bao gồm: Cơ quan QLNN về

nông nghiệp và thủy sản: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan của

Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN các ngành, lĩnh vực nông nghiệp, lâm

nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi tại các vùng biển, ven biển. Cơ quan

QLNN về khoáng sản và dầu khí: Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý hoạt

động khai thác đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển, tài nguyên nước

biển và khoáng sản biển; Bộ Công Thương quản lý về công nghiệp khai thác

khoáng sản biển, trong đó có dầu khí; Bộ Xây dựng thực hiện chức năng QLNN

về khai thác khoáng sản biển làm vật liệu xây dựng. Cơ quan QLNN về giao thông

vận tải biển: Bộ Giao thông vận tải là cơ quan QLNN về giao thông vận tải biển,

công nghiệp đóng tàu; Bộ Thông tin và Truyền thông quản lý hoạt động khai thác

lòng đất dưới đáy biển để lắp đặt cáp viễn thông. Cơ quan QLNN về du lịch biển:

Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch QLNN về văn hóa và du lịch biển. Cơ quan

QLNN về ngoại giao và biên giới lãnh thổ quốc gia: Bộ Ngoại giao là cơ quan

QLNN về ngoại giao và thống nhất quản lý về biên giới quốc gia (lĩnh vực này

không phân cấp cho chính quyền địa phương). Cơ quan QLNN về quốc phòng

trên biển: Bộ Quốc phòng có mối quan hệ mật thiết với bảo vệ chủ quyền quốc

gia. Các lực lượng của Bộ Quốc phòng luôn đóng vai trò nòng cốt trong thực thi

pháp luật và phòng thủ trên khu vực biên giới biển, đảo. Cơ quan QLNN về an

ninh vùng biển: Bộ Công an QLNN về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, tổ chức

xây dựng lực lượng công an nhân dân nòng cốt trong sự nghiệp bảo vệ an ninh

Tổ quốc trên các vùng biển, hải đảo.

Ngoài ra, còn có các cơ quan khác có chức năng, nhiệm vụ liên quan đến các

lĩnh vực khai thác, bảo vệ tài nguyên và môi trường biển như: tuyên truyền, giáo

dục, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực, chăm sóc sức khỏe cộng đồng vùng

biển, hải đảo, quản lý các hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá qua đường biển...

Như vậy, QLNN về TNB ở nước ta có tính chất toàn diện và do nhiều cơ quan ở

trung ương với chức năng, nhiệm vụ khác nhau thực hiện.

Ở địa phương, giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ven biển

quản lý TNB là các sở với một số chi cục có chức năng tương ứng với mô hình

các tổng cục, cục ở các bộ như: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Sở Tài

nguyên và Môi trường; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Sở Giao thông vận tải;

Sở Xây dựng…” [143].

Hai là, quản lý tổng hợp về TNB. Tiếp cận quản lý tổng hợp là tiếp cận hệ

thống và dựa vào hệ sinh thái. Tổ chức QLNN tổng hợp về khai thác, bảo vệ tài

nguyên và môi trường biển là sự quản lý liên ngành, liên vùng, bảo đảm lợi ích

quốc gia kết hợp hài hòa lợi ích của các ngành, lĩnh vực, địa phương và các tổ

chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ

môi trường biển, hải đảo. Điều 73, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

năm 2015 quy định: “1. Chính phủ thống nhất QLNN về tài nguyên, môi trường

biển và hải đảo. 2. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm

trước Chính phủ thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển

và hải đảo” [143]. Phân cấp trong QLNN về TNB được minh họa tại Sơ đồ 3.1.

Sơ đồ 3.1: Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Nguồn: Theo tác giả tổng hợp

Như vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan được giao thực hiện quản

lý tổng hợp TNB. Ở 28 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển [Phụ lục

03], Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh

thực hiện chức năng quản lý tổng hợp TNB. Sở Tài nguyên và Môi trường có các

phòng, chi cục biển, hải đảo trực thuộc. Thống nhất QLNN đối với TNB là chỉ có

một cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ TNB; chỉ có một đầu mối giúp

Chính phủ xây dựng hệ thống chính sách và thực hiện kiểm tra, giám sát về mặt

nhà nước đối với TNB; chỉ có một cơ quan làm đầu mối điều phối và phối hợp

liên ngành trong tổ chức thực thi các công cụ quản lý, xử lý vi phạm... đối với các

hoạt động khai thác, sử dụng TNB [143].

Như vậy, phương thức QLNN tổng hợp không thay thế phương thức QLNN

theo ngành, lĩnh vực, mà khẳng định và nhấn mạnh vai trò điều chỉnh và kết nối

các hành vi phát triển (khai thác, sử dụng) của các ngành, lĩnh vực, của những

người hưởng dụng TNB.

3.2. Thực trạng khai thác, sử dụng tài nguyên biển

3.2.1. Khai thác, sử dụng tài nguyên thủy sản biển

Tài nguyên thủy sản: “ngành thủy sản Việt Nam có vị trí quan trọng trong

nền kinh tế quốc dân, được xác định là một trong 05 ngành kinh tế biển then chốt

trong Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020. Giá trị xuất khẩu ngành thủy sản

đứng thứ 3 trong các ngành kinh tế của đất nước. Số lượng ngư dân và lao động

nghề cá được ước tính với khoảng gần 3 triệu lao động hoạt động trực tiếp hoặc

gián tiếp trong nghề cá biển, khai thác, nuôi trồng và bảo vệ nguồn lợi thủy sản.

Trong những năm qua, các bộ, ngành trung ương và địa phương đã tích cực chỉ đạo

đẩy mạnh tổ chức sản xuất khai thác hải sản, trong đó tập trung vào tổ chức lại sản

xuất, hiện đại hóa tàu cá, đẩy mạnh đánh bắt xa bờ, đổi mới và tăng cường năng lực

khai thác thân thiện với môi trường, ứng phó với BĐKH và hướng tới phát triển bền

vững. Đồng thời đẩy mạnh đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật nghề cá trên các vùng

biển, các tuyến đảo xa, đảo tiền tiêu và đảo trọng yếu quốc gia như Hoàng Sa, Trường

Sa, Bạch Long Vĩ, Lý Sơn, Cồn Cỏ, Phú Quốc, Phú Quý; Nâng cao năng lực đóng

mới và sửa chữa tàu thuyền, đẩy mạnh áp dụng khoa học công nghệ trong khai thác

hải sản. Trong giai đoạn từ năm 1995-2019, khai thác hải sản trên biển có những tăng

trưởng đáng ghi nhận, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân về số lượng tàu thuyền tăng

4,3%/năm, công suất tàu thuyền tăng 3,6%/năm, sản lượng tăng 5,2%/năm và giá trị

khai thác tăng 5,9%/năm” [145]. Sản lượng nuôi trồng và khai thác thủy sản giai

đoạn 1995 - 2019 được minh họa Biểu đồ 3.1.

Biểu đồ 3.1. Sản lượng nuôi trồng và khai thác thủy sản

giai đoạn 1995 – 2019.

Nguồn: Theo Tạp chí Năng lượng Việt Nam (Vasep) [145].

3.2.2. Khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên dầu khí

Tài nguyên dầu khí: “Dầu khí là tài nguyên lớn nhất ở thềm lục địa nước ta, có

tầm chiến lược quan trọng. Đến nay, chúng ta đã xác định được tổng tiềm năng dầu

khí tại bể trầm tích: Sông Hồng, Phú Khánh, Nam Côn Sơn, Cửu Long, Malay - Thổ

Chu, Tư Chính - Vũng Mây. Trữ lượng dầu khí dự báo của toàn thềm lục địa Việt

Nam khoảng 10 tỷ tấn quy dầu. Ngoài dầu, Việt Nam còn có khí đốt với trữ lượng

khai thác khoảng 3.000 tỷ m3/năm. Trữ lượng đã được xác minh là gần 550 triệu tấn

dầu và trên 610 tỷ m3 khí. Trữ lượng khí đã được thẩm lượng, đang được khai thác và

sẵn sàng để phát triển trong thời gian tới vào khoảng 400 tỷ m3. Ngoài ra, vùng biển

nước ta nằm gọn trong phần phía Tây của vành đai quặng thiếc Thái Bình Dương, có

trữ lượng thiếc lớn, và tiềm năng to lớn về quặng sa khoáng của các nguyên tố hiếm,

có triển vọng băng cháy lớn [141]. Việt Nam bắt đầu khai thác dầu thô từ năm 1986

(mỏ Bạch Hổ ở thềm lục địa phía Nam). Tính đến thời điểm 31/12/2016 toàn ngành

Dầu khí đã khai thác được 370,33 triệu tấn dầu/condensaste (trong đó, Xí Nghiệp Liên

doanh Vietsopetro có sản lượng khai thác dầu thô của đạt trên 223 triệu tấn). Sản lượng

khai thác dầu/condensate đạt mức đỉnh với sản lượng trên 20 triệu tấn/năm” [141].

Sản lượng khai thác dầu thô giai đoạn 1986-2016 được minh họa Biểu đồ 3.2.

Biểu đồ 3.2. Sản lượng khai thác dầu thô hàng năm giai đoạn 1986 – 2016.

Nguồn: Theo Tạp chí Năng lượng Việt Nam [141].

“Hoạt động khai thác khí thiên nhiên tại Việt Nam đã bắt đầu từ tháng

7/1981 (mỏ Tiền Hải C) nhưng chỉ từ sau năm 1995 mới có quy mô công nghiệp

đáng kể với việc thu gom khí đồng hành từ các mỏ thuộc bể CL và sau đó là từ

các mỏ khí tự nhiên bể NCS, khí đồng hành thuộc bể ML-TC ở ngoài khơi khu

vực Đông và Tây Nam Bộ. Tính đến tháng 12/2016, tổng sản lượng khai thác khí

đạt 123,14 tỷ m3 khí” [141]. Sản lượng khai thác dầu khí hàng năm giai đoạn

1981-2016 được minh họa Biểu đồ 3.3.

Biểu đồ 3.3. Sản lượng khai thác khí hàng năm giai đoạn 1981 - 2016.

Nguồn: Theo Tạp chí Năng lượng Việt Nam [141].

3.2.3. Khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên giao thông vận tải biển

Thực trạng khai thác: “Lãnh thổ nước ta có đường bờ biển chạy theo hướng

Bắc - Nam dọc theo chiều dài đất nước, lại nằm kề trên các tuyến đường biển

quốc tế quan trọng của thế giới, có những vụng sâu kín gió là điều kiện thuận lợi

để phát triển giao thông vận tải biển và mở rộng giao lưu với bên ngoài. Biển

Đông được coi là con đường chiến lược về giao lưu, thương mại quốc tế giữa Ấn

Độ Dương và Thái Bình Dương, ở cả bốn phía đều có đường thông ra Thái Bình

Dương và Ấn Độ Dương qua các eo biển. Từ các hải cảng ven biển của Việt Nam

thông qua eo biển Ma-lắc-ca để đi đến Ấn Độ Dương, Trung Đông, Châu Âu,

Châu Phi; qua eo biển Basi có thể đi vào Thái Bình Dương đến các cảng của Nhật

Bản, Nga, Nam Mỹ và Bắc Mỹ; qua các eo biển giữa Phi-lip-pin, In-đô-nê-xia,

Xin-ga-po đến Ôtx-trây-lia và Niu Di Lân... Hầu hết các nước trong khu vực châu

Á - Thái Bình Dương đều có các hoạt động thương mại hàng hải rất mạnh trên

Biển Đông. Trong tổng số 10 tuyến đường biển lớn nhất trên thế giới hiện nay,

có 5 tuyến đi qua Biển Đông hoặc có liên quan đến Biển Đông” [139].

Hiện nay, “Việt Nam có 44 cảng biển và 263 bến cảng với tổng chiều dài

khoảng 89km. Trong đó, cảng biển nước sâu, cảng cửa ngõ kết hợp với bến cảng

trung chuyển quốc tế có thể tiếp nhận tàu 100 - 200 nghìn tấn đã được đầu tư xây

dựng tại miền Bắc, miền Nam và đang tiếp tục nghiên cứu đầu tư tại miền Trung.

Với năng lực thông quan khoảng 550 - 570 triệu tấn/năm, hàng năm hệ thống

cảng biển Việt Nam thông qua đến 90% lượng hàng hóa xuất nhập khẩu, góp phần

tạo động lực phát triển kinh tế đất nước” [136].

3.2.4. Khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản biển

Thực trạng khai thác quặng Titan ở vùng biển Việt Nam: “Trong những năm

gần đây do thị trường tiêu thụ titan và các khoáng sản đi kèm trên thế giới biến

động mạnh theo chiều hướng gia tăng về giá; ảnh hưởng không nhỏ đến tình hình

khai thác sa khoáng titan ở nước ta. Hoạt động khai thác quặng titan tập trung

nhiều ở một số địa phương như các tỉnh: Quảng Bình, Quảng Nam, Quảng Ngãi

và tỉnh Bình Định. Đến nay, riêng ở các tỉnh Miền Trung có trên 50 đơn vị tổ

chức khai thác, ở 38 khu mỏ và có 18 xưởng tuyển tinh quặng và đã được khai

thác gần 8 triệu tấn quặng titan. Việc quản lý hoạt động khoáng sản được thực

hiện thông qua các giấy phép khai thác do 2 cấp quản lý cấp cho các doanh nghiệp

trong đó Bộ Công nghiệp (trước năm 2002) hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường

(sau năm 2002) cấp giấy phép khai thác cho các mỏ lớn còn ở nông nghiệp (trước

năm 2002) hoặc ở Tài nguyên và Môi trường (sau năm 2002) cấp giấy phép khai

thác cho khai thác tận thu khoáng sản” [136].

Sản xuất muối:“Cả nước có 21 tỉnh sản xuất muối, trải dài từ Hải Phòng đến

Cà Mau. Đến năm 2012, tổng diện tích sản xuất muối toàn quốc có 14.528,2 ha.

Các tỉnh có diện tích sản xuất muối nhiều như tỉnh Bạc Liêu (2.774 ha), Ninh

Thuận (2.380 ha), Bến Tre (1.431 ha), thành phố Hồ Chí Minh (1.532,2 ha),

Quảng Nam (35 ha), Thái Bình (60,51 ha). Diện tích sản xuất muối công nghiệp

nằm tập trung ở 3 tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận, Khánh Hòa” [136].

3.2.5. Khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên du lịch biển

Du lịch biển: “Hiện tại, hoạt động khai thác tài nguyên du lịch biển Việt Nam

thu hút tới 80% lượng khách du lịch và khoảng 70% tổng số các điểm du lịch của

toàn quốc. Với bờ biển dài trên 3.260 km, có nhiều bãi tắm đẹp và nhiều

hang, vịnh kỳ thú như ở Móng Cái, Vân Đồn, Vịnh Hạ Long, Đồ Sơn, Sầm Sơn,

Cửa Lò, Cửa Tùng, Vân Phong, Vũng Tàu… cùng có nhiều di sản văn hoá vật

thể và phi vật thể, di sản thiên nhiên thế giới được UNESCO công nhận là: Vịnh

Hạ Long, Cố đô Huế, Nhã nhạc cung đình Huế, đô thị cổ Hội An, khu đền tháp

Mỹ Sơn và hang động Phong Nha - Kẻ Bàng.... Những công trình kiến trúc, di

tích lịch sử này, ngoài những giá trị khoa học, văn hóa truyền thống còn là những

tiềm năng thu lợi lớn, nếu được đầu tư trùng tu tôn tạo kết hợp với ngành du lịch

để khai thác. Trong vùng có nhiều bãi biển như: Sầm Sơn, Cửa Lò, Thiên Cầm,

Đá Nhảy, Cửa Tùng, Lăng Cô, Thuận An, Non Nước, Mỹ Khê, Nha Trang, Ninh

Chữ, Mũi Né..., nhiều danh lam thắng cảnh như đèo Ngang, đèo Hải Vân, bán

đảo Sơn Trà..., nhiều di tích lịch sử gắn liền với bề dày dựng nước và giữ nước

như thành Huế, thành cổ Quảng Trị, Cửa Việt, Vĩnh Mốc, cảng Đà Nẵng, di tích

Sơn Mỹ, Vạn Tường, Chu Lai,... Đó là những tiềm năng du lịch biển gắn với du

lịch núi và du lịch văn hoá, du lịch nghỉ dưỡng,... tạo cho ven biển Việt Nam trở

thành một vùng du lịch độc đáo, hấp dẫn khách du lịch và đưa ngành du lịch đang

dần trở thành một ngành mũi nhọn, có ý nghĩa với cả nước” [136].

3.3. Quy định phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển giai

đoạn từ năm 2009 – 2020

3.3.1. Đối với tài nguyên thủy sản biển

Thứ nhất, phân cấp thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, chiến lược

Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thuỷ sản; Quy hoạch bảo vệ và khai

thác nguồn lợi thủy sản; Quy hoạch, đầu tư xây dựng hệ thống cảng cá, khu neo

đậu tránh trú bão; Chương trình, kế hoạch điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản

và môi trường sống của loài thủy sản; Kế hoạch Bảo vệ nguồn lợi thủy sản; Chiến

lược phát triển thủy sản Việt Nam. Đối với từng nhiệm vụ Chính phủ phân cấp cụ

thể trách nhiệm đối với các cấp quản lý như sau:

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy

sản và các quy hoạch phát triển ngành thủy sản theo các lĩnh vực sản xuất chuyên

ngành và các quy hoạch phát triển thủy sản theo các vùng kinh tế - sinh thái trên

phạm vi cả nước; Chính phủ phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương Quy hoạch tổng thể phát triển thủy sản cấp tỉnh và đồng thời hướng

dẫn các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xây dựng quy hoạch cụ thể; tổ chức

thực hiện quy hoạch trong phạm vi của địa phương.

Đối với Quy hoạch bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản và Quy hoạch,

đầu tư xây dựng hệ thống cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá bao gồm

02 quy hoạch cấp trung ương và quy hoạch cấp địa phương. Cấp trung ương Thủ

tướng Chính phủ phê duyệt, cấp địa phương Chính phủ phân cấp cho UBND cấp

tỉnh phê duyệt.

Quy hoạch xây dựng hệ thống đê biển Chính phủ phê duyệt quy hoạch chung

của hệ thống thủy lợi theo các khu vực, trên cơ sở đó UBND cấp tỉnh xây dựng

quy hoạch hệ thống đê biển trong phạm vi quản lý.

Chương trình, kế hoạch điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản và môi trường

sống của loài thủy sản cấp quốc gia do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Chính

phủ phân cấp UBND cấp tỉnh tổ chức thực hiện điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy

sản và môi trường sống của loài thủy sản theo chuyên đề, nghề cá thương phẩm

trên địa bàn.

Chương trình bảo vệ nguồn lợi thủy sản cấp quốc gia do Thủ tướng Chính

phủ phê duyệt, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xây dựng, ban hành kế

hoạch và biện pháp quản lý nguồn lợi thủy sản. Chính phủ phân cấp cho UBND

cấp tỉnh xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy

sản trên địa bàn phù hợp với chương trình quốc gia bảo vệ và phát triển nguồn lợi

thủy sản đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Chiến lược phát triển thủy sản do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, UBND

các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng và thực hiện các quy hoạch,

kế hoạch phát triển thủy sản trên địa bàn lãnh thổ và các vùng biển thuộc địa

phương quản lý, trên cơ sở Chiến lược đã được Thủ tướng Chính phủ ban hành .

Như vậy, hiện nay có 02 chủ thể tham gia vào việc quyết định thẩm quyền

phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, chiến lược quản lý khai thác ngành thủy sản đó

là Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Về quản lý quy hoạch, kế hoạch Chính phủ phân

cấp cho UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm lập, thẩm định và phê duyệt thuộc phạm

vi quản lý.

Thứ hai, phân cấp thẩm quyền cấp phép đầu tư, khai thác thủy sản biển

Đối với thẩm quyền cấp phép khai thác loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm,

Chính phủ không phân cấp cho địa phương cấp phép. Theo quy định tại Nghị định

số 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 Quy định chi tiết một số điều và biện pháp

thi hành Luật Thủy sản:

Đối với cấp phép sản xuất giống thủy sản ở trung ương: Chính phủ giao Tổng

cục Thủy sản cấp, cấp lại, thu hồi Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện sản xuất,

ương dưỡng giống thủy sản đối với giống thủy sản bố mẹ; kiểm tra duy trì điều

kiện đối với cơ sở sản xuất, ương dưỡng giống thủy sản bố mẹ. Còn lại Chính phủ

phân cấp cho UBND các tỉnh cấp, cấp lại, thu hồi Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều

kiện sản xuất, ương dưỡng giống thủy sản; kiểm tra duy trì điều kiện cơ sở sản

xuất, ương dưỡng giống thủy sản trên địa bàn tỉnh.

Thẩm quyền cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển đối với nhà đầu tư nước

ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài Chính phủ không phân cấp cho

các địa phương mà giao Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cấp phép.

Đối với hoạt động cấp phép cho tàu khai thác hải sản trên biển Chính phủ

phân cấp hoàn toàn cho các địa phương cấp phép như sau: “UBND cấp tỉnh cấp

giấy phép khai thác thủy sản cho tàu cá có chiều dài lớn nhất từ 12 mét trở lên

cho các tổ chức, cá nhân có hộ khẩu thường trú hoạt động thủy sản trên địa bàn

tỉnh. Cấp giấy phép và quản lý phương tiện hoạt động nghề cá giải trí trên địa bàn

tỉnh; Kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho UBND cấp huyện thực hiện

các quy định về quy hoạch phát triển tàu cá, công tác quản lý, gắn biển số tàu cá

có chiều dài lớn nhất nhỏ hơn 12 mét theo thẩm quyền. Bàn giao hồ sơ tàu cá cho

cấp huyện, cấp xã theo phân cấp quản lý” [35].

UBND cấp huyện có trách nhiệm: “Tổ chức quản lý, đăng ký, cấp giấy phép

khai thác thủy sản cho tàu cá có chiều dài lớn nhất từ 06 mét đến nhỏ hơn 12 mét;

chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra giám sát UBND cấp xã gắn biển quản lý cho tàu cá có

chiều dài lớn nhất dưới 06 mét trên địa bàn; Hướng dẫn chủ tàu cá có chiều dài

lớn nhất nhỏ hơn 12 mét trang bị an toàn tối thiểu đối với tàu cá theo quy định tại

phụ lục IV Thông tư số 23/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 của Bộ Nông

nghiệp và Phát triển nông thôn Quy định về đăng kiểm viên tàu cá, công nhận cơ

sở đăng kiểm tàu cá, bảo đảm an toàn kỹ thuật tàu cá, tàu công vụ thủy sản, xóa

đăng ký tàu cá; Tổng hợp số liệu tàu cá có chiều dài lớn nhất nhỏ hơn 12 mét của

địa phương hàng quý báo cáo Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn theo quy

định; Quản lý hoạt động của tàu cá có chiều dài lớn nhất nhỏ hơn 12 mét trên địa

bàn phục vụ công tác phòng chống thiên tai tìm kiếm cứu nạn; Bàn giao tàu cá

cho cấp tỉnh, cấp xã theo phân cấp” [35].

UBND cấp xã có trách nhiệm: “Tổ chức gắn biển số quản lý cho tàu cá có

chiều dài lớn nhất dưới 06 mét theo hướng dẫn của Sở Nông nghiệp và Phát triển

nông thôn; Thống kê, kiểm tra, tổng hợp báo cáo số lượng tàu cá có chiều dài lớn

nhất nhỏ hơn 06 mét trên địa bàn về UBND cấp huyện; Quản lý hoạt động của

tàu cá có chiều dài lớn nhất nhỏ hơn 06 mét trên địa bàn phục vụ công tác phòng

chống thiên tai tìm kiếm cứu nạn” [35].

Cấp phép chấp thuận cho tàu cá khai thác thủy sản ở vùng biển ngoài vùng

biển Việt Nam hoặc cấp phép cho khai thác tại vùng biển thuộc thẩm quyền quản

lý của Tổ chức quản lý nghề cá khu vực, Chính phủ không phân cấp cho các địa

phương mà giao Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cấp phép[35].

Phân cấp quy định quyền cấp hạn ngạch khai thác cho các địa phương trước

đây Chính phủ không phân cấp mà trực tiếp cấp hạn ngạch. Tuy nhiên, để phù

hợp với luật pháp quốc tế về bảo vệ, bảo tồn nguồn lợi thủy sản. Luật Thủy sản

năm 2017 quy định về hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản, sản lượng cho

phép khai thác đối với một số loài cá di cư xa và loài thủy sản có tập tính kết đàn.

Theo đó, Chính phủ quy định quyền cấp hạn ngạch khai thác về các địa phương.

Chính phủ cũng quy định rõ căn cứ vào kết quả điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy

sản, cụ thể là căn cứ vào trữ lượng, sản lượng cho phép khai thác bền vững để xác

định hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản, đồng thời phân cấp triệt để việc cấp

phép khai thác thủy sản cho UBND cấp tỉnh [53].

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xác định, sẽ kiểm tra và giao hạn

ngạch giấy phép khai thác thủy sản ngoài khơi theo số lượng tàu cá và hạn ngạch

sản lượng cho phép khai thác theo loài của một số loài di cư và loài có tập tính

kết đàn tại vùng khơi cho các tỉnh, thành phố. Trên cơ sở hạn ngạch Bộ Nông

nghiệp và Phát triển nông thôn giao, UBND cấp tỉnh, thành phố tổ chức cấp phép

hạn ngạch trong phạm vi quản lý. Các tỉnh xác định hạn ngạch giấy phép khai

thác thủy sản và sản lượng cho phép khai thác theo loài tại vùng ven bờ và vùng

lộng thuộc phạm vi quản lý. Như vậy, quản lý theo hạn ngạch nhằm kiểm soát

cường lực khai thác, quản lý phát triển tàu cá bền vững [53].

Thẩm quyền cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển trong phạm vi 06 hải lý

do cấp tỉnh thực hiện cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển cho tổ chức, cá nhân,

ngoài 06 hải lý do Tổng cục Thủy sản thực hiện cấp phép nuôi trồng thủy sản trên

biển cho tổ chức, cá nhân và khu vực biển giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương, khu vực biển nằm đồng thời trong và ngoài 06 hải lý [53].

Thẩm quyền giao khu vực biển không thu tiền sử dụng để nuôi trồng thủy

sản theo quy định tại Luật Thủy sản năm 2017, Chính phủ phân cấp đến cấp huyện

như sau: Bộ Tài nguyên và Môi trường giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân

Việt Nam thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ phục vụ nuôi trồng thủy

sản. Phạm vi giao khu vực biển ngoài 06 hải lý, khu vực biển nằm đồng thời trong

và ngoài 06 hải lý tính từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều

năm; khu vực biển giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương [53].

Chính phủ phân cấp cho UBND cấp tỉnh giao khu vực biển cho tổ chức, cá

nhân Việt Nam thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ phục vụ nuôi trồng

thủy sản. Phạm vi giao khu vực biển tính từ đường mép nước biển thấp nhất trung

bình trong nhiều năm đến 06 hải lý thuộc phạm vi quản lý [53].

Phân cấp cho UBND cấp huyện giao khu vực biển cho cá nhân Việt Nam có

hồ sơ đăng ký khi cá nhân đó phải chuyển đổi từ nghề khai thác ven bờ sang nuôi

trồng thủy sản theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc thường

trú trên địa bàn mà nguồn sống chủ yếu dựa vào thu nhập từ nuôi trồng thủy sản

được UBND cấp xã nơi thường trú xác nhận. Phạm vi giao khu vực biển để

nuôi trồng thủy sản tính từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều

năm đến 03 hải lý thuộc phạm vi quản lý [53].

3.3.2. Đối với tài nguyên du lịch biển

Thứ nhất, phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược: Đối với việc

lập quy hoạch và quy hoạch di tích nói chung trong đó có khu di tích, di sản trên

biển quy định tại Nghị định số 166/2018/NĐ-CP ngày 25/12/2018 quy định chi

tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, dự án

bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh. Chính

phủ phân cấp quy hoạch như sau:

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch và quy hoạch di

sản văn hóa và thiên nhiên thế giới, di tích quốc gia đặc biệt; Thủ tướng phân cấp

cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi có di tích và Thủ trưởng bộ, ngành được giao

trực tiếp quản lý di tích có trách nhiệm tổ chức lập nhiệm vụ lập quy hoạch và

quy hoạch di tích; Phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch và quy hoạch di tích không

thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ [33].

Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam thẩm quyền thuộc Thủ tướng Chính

phủ và giao cho UBND cấp tỉnh xây dựng kế hoạch thực hiện. UBND tỉnh quy

hoạch, kế hoạch phát triển ngành du lịch căn cứ theo chiến lược, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội chung của tỉnh, của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch [33].

Thứ hai, phân cấp cấp phép đầu tư, khai thác, hoạt động du lịch biển: Cấp

biển hiệu phương tiện vận tải khách du lịch theo quy định tại Nghị định số

168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch

Chính phủ phân cấp cho các địa phương tiến hành cấp phép, thu hồi, gia hạn theo

thẩm quyền trên địa bàn [33].

Giấy phép kinh doanh dịch vụ: Theo quy định của Luật Du lịch 2017, Chính

phủ cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế còn lại phân cấp cho UBND

cấp tình có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành nội địa: Cấp

mới, cấp lại quyết định công nhận đạt hạng 1 sao, 2 sao, 3 sao cho khách sạn, biệt

thự du lịch, căn hộ du lịch, tàu thủy lưu trú du lịch. Thu hồi quyết định công nhận

hạng, thay đổi hạng cơ sở lưu trú du lịch và công bố danh sách cơ sở lưu trú du

lịch đã được xếp hạng theo thẩm quyền. Cấp, cấp lại, điều chỉnh, gia hạn, thu hồi

giấy phép thành lập Văn phòng đại diện tại Việt Nam của doanh nghiệp kinh

doanh dịch vụ lữ hành nước ngoài. Cấp mới, cấp đổi, cấp lại thẻ Hướng dẫn viên

du lịch quốc tế. Cấp mới, cấp đổi, cấp lại thẻ Hướng dẫn viên du lịch nội địa. Cấp,

cấp đổi, thu hồi giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành nội địa. Cấp thẻ hướng dẫn

viên du lịch tại điểm. Quyết định công nhận cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch

khác đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch. Thẩm định, quyết định công nhận điểm

du lịch, khu du lịch cấp tỉnh [54].

UBND các huyện, thị xã, thành phố tổ chức tiếp nhận hồ sơ, thực hiện công

tác kiểm tra, thẩm định và đề nghị UBND tỉnh: Cấp mới, cấp lại biển hiệu đạt tiêu

chuẩn phục vụ khách du lịch cho cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch khác: Dịch vụ

thể thao, dịch vụ vui chơi, giải trí, dịch vụ chăm sóc sức khỏe và dịch vụ liên quan

khác phục vụ khách du lịch. Công nhận khu du lịch cấp tỉnh (trừ trường hợp khu

du lịch nằm trên địa bàn từ 2 đơn vị hành chính cấp huyện trở lên). Cấp mới, cấp

lại biển hiệu đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch đối với cơ sở kinh doanh dịch

vụ ăn uống. Cấp biển hiệu đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch đối với cơ sở kinh

doanh dịch vụ mua sắm [54].

3.3.3. Đối với tài nguyên giao thông vận tải biển

Thứ nhất, phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược: Theo quy

định của Bộ luật Hàng hải 2015. Trách nhiệm lập và quản lý quy hoạch tổng thể

phát triển hệ thống cảng biển do Bộ Giao thông vận tải tổ chức lập quy hoạch

tổng thể phát triển hệ thống cảng biển trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Các

Bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm: Phối hợp với Bộ Giao

thông vận tải tổ chức quản lý quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển;

Bảo đảm quỹ đất, vùng nước để xây dựng phát triển hệ thống cảng biển theo quy

hoạch đã được phê duyệt [50].

Theo Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm

2020, đã cơ bản hoàn thành việc đầu tư xây dựng các cảng biển và hình thành

được 03 Trung tâm cảng ở miền Bắc (gồm Hải Phòng, Quảng Ninh); ở miền

Trung (gồm Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Quy Nhơn, Nha Trang) và ở miền Nam (gồm

thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai và Bà Rịa - Vũng Tàu). Trong các trung tâm

cảng, cũng đã hình thành cảng cửa ngõ quốc tế như cảng Hải Phòng (khu vực

Lạch Huyện), cảng Bà Rịa - Vũng Tàu (khu vực Cái Mép - Thị Vải), đặc biệt là

cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong, tỉnh Khánh Hòa.

Tuy nhiên, Quy hoạch được xây dựng trong bối cảnh nền kinh tế của chúng

ta còn khó khăn, hàng hóa, tàu thuyền đến cảng còn ít, do đó mục tiêu chúng ta

đưa ra là hệ thống cảng biển chủ yếu đáp ứng thông qua lượng hàng hóa xuất nhập

khẩu bằng đường biển theo yêu cầu tăng trưởng của nền kinh tế đất nước.

Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng, cầu cảng, bến phao, khu nước,

vùng nước, quy hoạch chi tiết phát triển vùng đất, vùng nước cảng biển được quy

định tại Khoản 6 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của 37 Luật có liên

quan đến quy hoạch 2018 như sau: Quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng,

cầu cảng, bến phao, khu nước, vùng nước, quy hoạch chi tiết phát triển vùng đất,

vùng nước cảng biển là quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, cụ thể hóa

quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển do Bộ Giao thông vận tải tổ chức

lập quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng, cầu cảng, bến phao, khu nước,

vùng nước trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Bộ trưởng Bộ Giao thông vận

tải phê duyệt quy hoạch chi tiết phát triển vùng đất, vùng nước cảng biển. Chính

phủ quy định chi tiết việc lập, thẩm định, phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá

và điều chỉnh quy hoạch chi tiết nhóm cảng biển, bến cảng, cầu cảng, bến phao,

khu nước, vùng nước, quy hoạch chi tiết phát triển vùng đất, vùng nước cảng biển

[57].

Thứ hai, phân cấp cấp phép đầu tư, hoạt động hàng hải: Theo quy định của

Bộ Luật hàng hải 2015, Quản lý cảng biển và tuyền luồng hàng hải thẩm quyền

trách nhiệm quản lý của các Cảng vụ hàng hải khu vực. Thẩm quyền công bố mở,

đóng cảng biển, cảng dầu khí ngoài khơi, bến cảng, cầu cảng, bến phao và các khu

nước, vùng nước: Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải công bố mở, đóng cảng biển,

cảng dầu khí ngoài khơi. Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam công bố mở, đóng

bến cảng, cầu cảng, bến phao và các khu nước, vùng nước. Quản lý khai thác cảng

biển, luồng hàng hải và các công trình trong vùng biển Việt Nam: Chính phủ giao

Bộ Giao thông vận tải chỉ đạo Cục Hàng hải Việt Nam tổ chức QLNN về quy hoạch

phát triển, đầu tư xây dựng, công bố đưa vào sử dụng và quản lý khai thác luồng

hàng hải trong phạm vi cả nước. Tổ chức thực hiện việc đấu thầu, đặt hàng, giao

kế hoạch cho các doanh nghiệp bảo đảm an toàn hàng hải thực hiện cung cấp sản

phẩm, dịch vụ công ích bảo đảm hàng hải theo quy định. Tổ chức quản lý vận hành

các tuyến luồng hàng hải, duy tu, bảo trì, nâng cấp, sửa chữa, khảo sát, thông báo

hàng hải theo quy định [50].

Quản lý báo hiệu hàng hải: Bộ Giao thông vận tải tổ chức thực hiện việc

QLNN về báo hiệu hàng hải. Cảng vụ hàng hải chịu trách nhiệm kiểm tra hoạt

động của hệ thống báo hiệu hàng hải trong vùng nước cảng biển và khu vực quản

lý. Quy định chung về công bố thông báo hàng hải: Bộ Giao thông vận tải thực

hiện việc QLNN về thông báo hàng hải theo quy định. Các bộ, ngành, cơ quan,

tổ chức có liên quan trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình có trách nhiệm

quy định cụ thể việc lập và công bố các thông báo, thông tin về an ninh, điều kiện

khí tượng, thủy văn, động đất, sóng thần, y tế, dịch bệnh và các thông tin chuyên

ngành khác có liên quan đến hoạt động của người và tàu thuyền trong vùng nước

cảng biển và trên các vùng biển Việt Nam [50].

Quản lý hoạt động tàu thuyền: neo đậu, di chuyển vị trí, cập cầu, cập mạn,

lai dắt, tạm giữ để điều tra, rời bến thẩm quyền quyết do Giám đốc Cảng vụ hàng

hải quyết định [50].

Quản lý cấp phép đối với tàu thuyền nước ngoài thực hiện hoạt động đặc thù

như: Đối với tàu quân sự nước ngoài, tàu thuyền nước ngoài đến Việt Nam theo

lời mời của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và tàu thuyền

tham gia hoạt động tìm kiếm, cứu nạn trong vùng biển Việt Nam. Đối với tàu

thuyền nước ngoài thực hiện các hoạt động về nghiên cứu khoa học, nghề cá, cứu

hộ, trục vớt tài sản chìm đắm, lai dắt hỗ trợ trong vùng nước cảng biển, huấn

luyện, văn hóa, thể thao, lắp đặt, xây dựng công trình biển, công trình ngầm, phục

vụ khảo sát, thăm dò, khai thác tài nguyên, dịch vụ sửa chữa, đóng mới và các

hoạt động khác về môi trường trong vùng biển Việt Nam thẩm quyền do Cục hàng

hải cấp phép [50].

3.3.4. Đối với tài nguyên dầu khí

Theo quy định của Luật Dầu khí sửa đổi năm 2018, Chính phủ không phân

cấp quy hoạch cũng như phân cấp, cấp phép khai thác, quản lý lĩnh vực này. Chính

phủ giao Bộ Công thương chủ trì thực hiện công tác QLNN về dầu khí, thực hiện

việc cấp phép khai thác; Tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về dầu khí;

Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về hoạt động

dầu khí. Hiện nay, quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp khí và Chiến

lược phát triển ngành Dầu khí đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035 đã

được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt [56].

3.3.5. Đối với tài nguyên khoáng sản biển

Thứ nhất, phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược: Theo quy

định của Luật Khoáng sản năm 2010 quy định chung cho quản lý tất cả các loại

khoáng sản trên đất liền và biển như nhau:

Chiến lược khoáng sản: Chính phủ không phân cấp mà giao Bộ Tài nguyên

và Môi trường chủ trì phối hợp với Bộ Công thương, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch

và Đầu tư, các bộ, cơ quan ngang bộ khác và các địa phương có liên quan lập,

trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược khoáng sản [43].

Quy hoạch khoáng sản: Quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản;

Quy hoạch thăm dò, khai thác khoáng sản chung cả nước; Quy hoạch khai thác,

sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản làm vật liệu xây dựng cả nước và quy hoạch

khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản khác cả nước. Quy hoạch thăm

dò, khai thác, sử dụng khoáng sản tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Chính

phủ phân cấp cho cấp tỉnh quy hoạch trong phạm vi quản lý [43].

Thứ hai, phân cấp cấp phép đầu tư, thăm dò, khai thác khoáng sản: Theo

quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 82 Luật Khoáng sản năm 2010, cơ quan

nhà nước có thẩm quyền cấp phép hoạt động khoáng sản (giấy phép thăm dò, giấy

phép khai thác khoáng sản) là Bộ Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp tỉnh.

Cụ thể: “1. Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp Giấy phép thăm dò khoáng sản,

Giấy phép khai thác khoáng sản không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2

Điều này. 2. UBND cấp tỉnh cấp Giấy phép thăm dò khoáng sản, Giấy phép khai

thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các

khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường

khoanh định và công bố; Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản” [43].

Điều 27 Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 09/3/2012 của Chính phủ quy

định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản quy định: Cơ quan tiếp

nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản, hồ sơ phê duyệt trữ lượng khoáng

sản, hồ sơ đóng cửa mỏ khoáng sản quy định như sau: “1. Tổng cục Địa chất và

Khoáng sản là cơ quan tiếp nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản; hồ sơ

đóng cửa mỏ khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi

trường. 2. Văn phòng Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia là cơ

quan tiếp nhận hồ sơ phê duyệt trữ lượng khoáng sản trong báo cáo kết quả thăm

dò khoáng sản theo Giấy phép thăm dò khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép

của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 3. Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan

tiếp nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản; hồ sơ phê duyệt trữ lượng khoáng

sản trong báo cáo kết quả thăm dò khoáng sản; hồ sơ đóng cửa mỏ khoáng sản

thuộc thẩm quyền cấp phép của UBND cấp tỉnh” [14].

3.3.6. Đối với quản lý tổng hợp tài nguyên biển

Thứ nhất, đối với quy hoạch, kế hoạch, chiến lược: Theo quy định tại Luật Tài

nguyên môi trường biển và hải đảo 2015: Quy hoạch không gian biển quốc gia là

quy hoạch cấp quốc gia, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia về phân vùng chức

năng và sắp xếp, phân bố hợp lý không gian các ngành, lĩnh vực trên vùng đất ven

biển, các đảo, quần đảo, vùng biển, vùng trời thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền,

quyền tài phán quốc gia của Việt Nam. Về thẩm quyền Chính phủ tổ chức lập quy

hoạch không gian biển quốc gia trình Quốc hội phê duyệt [49].

Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam thẩm quyền ban hành

Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, trên cơ sở đó Chính phủ banh

hành nghị quyết thực hiện, cụ thể: Nghị quyết số 26/NQ-CP của Chính phủ Ban

hành Kế hoạch tổng thể và Kế hoạch 5 năm của Chính phủ thực hiện Nghị quyết

số 36-NQ/TW ngày 22 tháng 10 năm 2018 của Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp

hành Trung ương Đảng khóa XII về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển

Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Trên cơ sở Nghị quyết của

Chính phủ các địa phương ban hành Nghị quyết ban hành kế hoạch tổ chức thực

hiện Nghị quyết của Chính phủ.

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch tổng thể khai thác,

sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ; Chương trình trọng điểm Điều tra cơ bản

tài nguyên, môi trường biển, phân cấp cho UBND tỉnh có biển phê duyệt, điều

chỉnh chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; thiết lập hành lang bảo

vệ bờ biển trong phạm vi quản lý [49].

Thứ hai, đối với cấp phép giao khu vực biển, nhận chìm: Nghị định số

11/2021/NĐ-CP ngày 10/02/2021 của Chính phủ tại Điều 8 quy định thẩm quyền

Thủ tướng Chính phủ quyết định giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân để thực

hiện dự án đầu tư khai thác, sử dụng TNB thuộc thẩm quyền chấp thuận hoặc

quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, trừ các trường hợp giao

khu vực biển sử dụng để nhận chìm ở biển, nuôi trồng thủy sản. Bộ Tài nguyên

và Môi trường quyết định giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân để thực hiện dự

án đầu tư khai thác, sử dụng TNB thuộc thẩm quyền chấp thuận hoặc quyết định

chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ; Khu vực biển liên vùng; khu vực

biển có phạm vi nằm ngoài vùng biển 06 hải lý tính từ đường mép nước biển thấp

nhất trung bình trong nhiều năm của đất liền và các đảo; Khu vực biển do nhà đầu

tư nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài đề nghị giao để thực hiện

các dự án đầu tư khai thác, sử dụng TNB. UBND cấp tỉnh có biển quyết định giao

khu vực biển nằm trong phạm vi vùng biển 06 hải lý tính từ đường mép nước biển

thấp nhất trung bình trong nhiều năm của đất liền và các đảo. UBND cấp huyện

có biển quyết định giao khu vực biển cho cá nhân Việt Nam để nuôi trồng thủy

sản theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 44 Luật Thủy sản nằm trong vùng biển

03 hải lý tính từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm của

đất liền và các đảo. Hạn mức giao khu vực biển để nuôi trồng thủy sản theo quy

định tại khoản này không quá 01 ha [39].

Điều 44 Luật thủy sản 2017 quy định: Thẩm quyền giao khu vực biển không

thu tiền sử dụng để nuôi trồng thủy sản như sau: UBND cấp huyện giao khu vực

biển cho cá nhân Việt Nam có hồ sơ đăng ký khi cá nhân đó phải chuyển đổi từ

nghề khai thác ven bờ sang nuôi trồng thủy sản theo quyết định của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền hoặc thường trú trên địa bàn mà nguồn sống chủ yếu dựa

vào thu nhập từ nuôi trồng thủy sản được UBND cấp xã nơi thường trú xác nhận.

Phạm vi giao khu vực biển để nuôi trồng thủy sản tính từ đường mép nước biển

thấp nhất trung bình trong nhiều năm đến 03 hải lý thuộc phạm vi quản lý; UBND

cấp tỉnh giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân Việt Nam thực hiện nhiệm vụ

khoa học và công nghệ phục vụ nuôi trồng thủy sản được cơ quan nhà nước có

thẩm quyền phê duyệt. Phạm vi giao khu vực biển tính từ đường mép nước biển

thấp nhất trung bình trong nhiều năm đến 06 hải lý thuộc phạm vi quản lý [53].

Bộ Tài nguyên và Môi trường giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân Việt

Nam thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ phục vụ nuôi trồng thủy sản

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Phạm vi giao khu vực biển

ngoài 06 hải lý, khu vực biển nằm đồng thời trong và ngoài 06 hải lý tính từ đường

mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm; khu vực biển giáp ranh giữa

các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương [53].

3.3.7. Các quy định về phân cấp thanh tra, kiểm tra, xử phạt hành chính

đối với tài nguyên biển

Theo quy định hiện nay nội dung phân cấp thanh tra, kiểm tra, xử phạt hành

chính đối với TNB nói chung được quy định tại Luật Thanh tra và Luật xử lý vi

phạm hành chính, theo đó cơ quan thanh tra bao gồm: Cơ quan thanh tra nhà nước,

bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã,

thành phố thuộc tỉnh. Nhiệm vụ quyền hạn được phân cấp như sau:

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ: “Thanh tra việc thực hiện

chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

UBND cấp tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính

phủ quyết định thành lập; Thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm

quản lý của nhiều bộ, UBND cấp tỉnh; Thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính

phủ giao; Kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định

xử lý sau thanh tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND

cấp tỉnh khi cần thiết; QLNN về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện

nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo...” [44].

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra bộ: “Thanh tra việc thực hiện chính

sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền

quản lý trực tiếp của bộ; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng

quyết định thành lập; Thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định

về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức,

cá nhân thuộc phạm vi QLNN của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách; Thanh tra vụ

việc khác do Bộ trưởng giao; Kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh

tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện

chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với vụ

việc thuộc ngành, lĩnh vực QLNN của bộ khi cần thiết” [44].

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh: “Thanh tra việc thực hiện chính

sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của sở, của UBND cấp huyện; thanh tra

đối với doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập;

Thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều sở, UBND cấp

huyện; Thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giao; Giúp UBND cấp

tỉnh QLNN về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ giải quyết

khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật” [44].

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra sở: “Xây dựng kế hoạch thanh tra trình;

tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Thanh tra sở; hướng

dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra của cơ quan

được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở; Thanh tra việc

thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá

nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của sở; Thanh tra việc chấp hành pháp luật

chuyên ngành, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực

của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý” [44].

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra huyện: “Thanh tra việc thực hiện chính sách,

pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện,

của UBND cấp xã; Thanh tra vụ việc phức tạp, có liên quan đến trách nhiệm của nhiều

cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, UBND cấp xã; Thanh tra vụ việc khác

do Chủ tịch UBND cấp huyện giao” [44].

Phân cấp thẩm quyền xử phạt hành vi vi phạm hành chính theo quy định tại

Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 Chính phủ phân cấp như sau:

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã có quyền: “Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến

10% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của

Luật Xử lý vi phạm hành chính nhưng không quá 5.000.000 đồng; Tịch thu tang

vật, phương tiện vi phạm hành chính có giá trị không vượt quá mức xử phạt tiền

đã được quy định; Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định” [45].

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyền: “Phạt cảnh cáo; Phạt tiền

đến 50% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24

của Luật Xử lý vi phạm hành chính nhưng không quá 50.000.000 đồng; Tước

quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt

động có thời hạn; Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có giá trị

không vượt quá mức tiền phạt đã được quy định” [45].

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có quyền: “Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến

mức tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định; Tước quyền sử dụng giấy phép,

chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu

tang vật, phương tiện vi phạm hành chính” [45].

3.4. Thực trạng thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

3.4.1. Đối với tài nguyên thủy sản biển

Theo quy định hiện nay Chính phủ thống nhất QLNN về thủy sản trong phạm

vi cả nước. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan đầu mối giúp

Chính phủ thực hiện QLNN về thủy sản. UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã

trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ

QLNN về thủy sản theo phân cấp hoặc ủy quyền của UBND cấp trên trực tiếp;

Việc phân định thẩm quyền của các chủ thể trong cấp phép quản lý các hoạt động

khai thác thủy sản trên biển tương đối rõ ràng, hợp lý. Việc phân cấp đã tuân thủ

các nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB. Đối với nhiệm vụ quy hoạch Thủ

tướng Chính phủ phân cấp đến cấp huyện xây dựng quy hoạch và tổ chức thực

hiện nhìn chung việc xây dựng quy hoạch đã bảo đảm được tính đồng bộ, khoa

học, khả thi. Tuy nhiên, mặc dù đã phân cấp song vẫn còn nhiều bất cập trong

công tác quy hoạch, nhiều nhiệm vụ chưa được phân cấp hết như thẩm quyền phê

duyệt, kế hoạch, chương trình… Do đó, cần nghiên cứu tiếp tục phân cấp cho phù

hợp với tình hình thực tiễn. Điều này cũng phù hợp với thực tiễn khảo sát thực tế

cán bộ, công chức về các nội dung phân cấp Quy hoạch thủy sản biển có 6.56 %

ý kiến cho rằng các nội dung phân cấp như hiện nay là hợp lý, có 2.18% ý kiến

không nên phân cấp và có đến 91.2% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp; Quy hoạch

bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản có 5.83% các ý kiến cho rằng các nội dung

phân cấp như hiện nay là hợp lý, có 2.18% ý kiến không nên phân cấp và có đến

91.9% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp tương tự Quy hoạch, đầu tư xây dựng hệ

thống cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão có 0.21% các ý kiến cho rằng các nội dung

phân cấp như hiện nay là hợp lý, có 0.14% ý kiến không nên phân cấp và có đến

96.3% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp [Phụ lục 02].

Đối với thẩm quyền cấp phép quản lý thì không tập trung ở cấp bộ, cấp tỉnh

như trước đây mà có thực hiện phân cấp một cách hợp lý từ trung ương xuống

đến cấp xã. Việc quản lý cấp phép khai thác, nuôi trồng thủy sản nhìn chung đã

được quản lý chặt chẽ, bảo đảm tốt việc khai thác đi đôi với bảo vệ nguồn lợi thủy

sản, các địa phương đã chủ động, bố trí nguồn lực để quản lý bảo đảm hiệu quả,

tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp.

Kết quả khai thác và chế biến thủy sản đã được chú trọng đầu tư và phát triển

khá toàn diện, giá trị sản lượng liên tục tăng trong thời gian qua, đưa Việt Nam

trở thành một trong những quốc gia đứng đầu về xuất khẩu thủy sản trên thế giới,

kim ngạch xuất khẩu của toàn ngành thủy sản đạt 8,6 tỷ USD năm 2019, đóng

góp chủ yếu trong đó là khai thác, chế biến hải sản biển. Tổng sản lượng thủy sản

đạt 8,15 triệu tấn, trong đó sản lượng khai thác 3,77 triệu tấn, sản lượng nuôi trồng

đạt 4,38 triệu tấn. Năm 2019, tốc độ tăng giá trị sản xuất thủy sản (giá so sánh

năm 2010) đạt 6,25% so với năm 2018, tổng sản lượng đạt khoảng 8,15 triệu tấn,

tăng 4,9% trong đó sản lượng khai thác đạt 3,77 triệu tấn, tăng 4,5%, nuôi trồng

đạt 4,38 triệu tấn, tăng 5,2%. Kim ngạch xuất khẩu ước đạt 8,6 tỷ USD [137]. Kết

quả này đã đóng góp quan trọng đối với phát triển kinh tế đất nước, cải thiện sinh

kế, ổn định đời sống của người dân các tỉnh ven biển. Bên cạnh đó phân cấp trong

QLNN còn những hạn chế đó là: Về Quy hoạch phát triển nuôi trồng thủy sản,

Quy hoạch bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản chỉ quy định chung về nguyên

tắc và thẩm quyền xây dựng quy hoạch phát triển nuôi trồng thủy sản, hiện nay

Chính phủ đã phân cấp cho các địa phương xây dựng và triển khai thực hiện. Tuy

nhiên, còn chưa phân định rõ về thẩm quyền lập, xét duyệt và phê duyệt quy hoạch

của các cơ quan, cũng như chưa quy định căn cứ, tiêu chí, điều kiện và thẩm

100

quyền điều chỉnh, thay đổi, bổ sung quy hoạch dẫn đến khó khăn cho địa phương.

Đối với phân cấp, cấp phép quản lý thủy sản, hiện nay mặc dù Chính phủ đã đẩy

mạnh phân cấp, tuy nhiên chưa chỉ rõ cơ quan nào giúp việc cho UBND cấp tỉnh,

cấp huyện trong việc thực hiện giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thủy

sản. Cấp phép vẫn còn cơ chế “xin - cho”, còn chưa phù hợp với điều kiện kinh

tế - xã hội của từng địa phương. Các đô thị lớn như: Đà Nẵng, Khánh Hòa, Bà

Rịa – Vũng Tàu, có cơ chế quản lý cấp phép khác các địa phương khác, trong khi

điều kiện kinh tế, xã hội khác rất nhiều nên không phát huy được tính chủ động,

sáng tạo của các địa phương. Việc phân cấp theo phạm vi lãnh thổ vẫn theo định

tính chưa có căn cứ khoa học để phân định vùng biển quản lý 03 hải lý là do địa

phương và 06 hải lý do trung ương quản lý. Việc đánh giá tổng thể nguồn lợi thủy

sản, định kỳ điều tra trữ lượng nguồn lợi thủy sản, xây dựng bản đồ nguồn lợi

thủy sản chưa được cơ quan có trách nhiệm triển khai thực hiện thường xuyên.

Việc điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản mới chỉ được quan tâm và tiến hành ở

vùng nước nội địa mà chưa được thực nhiều trên biển. Do vậy, chưa có số liệu đủ

tin cậy về trữ lượng nguồn lợi thủy sản để cấp giấy phép khai thác, cũng như

hoạch định các chính sách phát triển khai thác thủy sản. Biện pháp bảo tồn, bảo

vệ, tái tạo nguồn lợi thủy sản (cấm khai thác, phương thức khai thác) chưa được

áp dụng đồng bộ, có hiệu quả tại các địa phương. Tình trạng ngư dân khai thác

các loài cấm, loài thủy sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng như san hô, cá heo,

rùa biển... vẫn xảy ra. Hầu hết các địa phương chưa bố trí kinh phí thỏa đáng cho

công tác tái tạo nguồn lợi thủy sản. Công tác tái tạo nguồn lợi thủy sản tại nhiều

địa phương chưa được quan tâm đúng mức, chưa được thực hiện định kỳ và

thường xuyên. Việc bảo vệ, kiểm soát sau khi thả giống chưa được thực hiện ảnh

hưởng đến hiệu quả của việc tái tạo nguồn lợi thủy sản. Phù hợp với kết quả khảo

sát thực tiễn về các nội dung Chính phủ chưa phân cấp thì 100% ý kiến tiếp tục

đề nghị chưa phân cấp do nguồn lực kiểm tra, giám sát của địa phương còn hạn

chế (nhiệm vụ cấp phép khai thác loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm 91,7% ý kiến

không nên phân cấp; Cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển đối với nhà đầu tư nước

101

ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài đề nghị giữ nguyên chưa phân cấp là

66,4%; Cấp phép chấp thuận cho tàu cá khai thác thủy sản ở vùng biển ngoài vùng

biển Việt Nam hoặc cấp phép cho đi khai thác tại vùng biển thuộc thẩm quyền

quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực có 84,6% ý kiến đề nghị không nên

phân cấp) [Phụ lục 02].

Đối với phân cấp, cấp phép khai thác thủy sản việc quản lý, kiểm tra sau

phân cấp còn nhiều hạn chế: Thứ nhất, việc thực hiện các quy định về báo cáo

khai thác và ghi nhật ký khai thác trên thực tế còn mang tính hình thức và đối phó,

chưa mang lại hiệu quả thiết thực. Các số liệu thống kê được qua việc ghi nhật ký

khai thác và báo cáo khai thác chưa thể làm căn cứ tin cậy cho việc thống kê sản

lượng khai thác thủy sản, xác định ngư trường khai thác và đánh giá hiện trạng

của nguồn lợi thủy sản. Thứ hai, việc phân cấp Giấy phép khai thác thủy sản cho

ngư dân đã được phân cấp cho các địa phương thực hiện nhưng chưa thực sự

mang lại hiệu quả quản lý, chưa kiểm soát được hạn mức cấp phép khai thác cho

từng vùng biển, từng đội tàu, dẫn đến có khả năng dư thừa năng lực khai thác thủy

sản, đặc biệt là khai thác ở vùng biển ven bờ. Số lượng giấy phép khai thác thủy

sản được cấp hiện nay chưa xuất phát từ thực trạng nguồn lợi thủy sản và quy

hoạch phát triển đội tàu mà mới chỉ đáp ứng yêu cầu của người dân. Mặt khác, do

tổ chức và năng lực hoạt động của thanh tra chuyên ngành thủy sản bị hạn chế

nên chưa quản lý được tàu cá có hoạt động đúng như nội dung ghi trong Giấy

phép khai thác hay không dẫn tới việc quản lý nghề và vùng khai thác cũng bị hạn

chế. Thứ ba, việc phân cấp, cấp phép văn bản chấp thuận đóng mới, cải hoán tàu

cá quy định của Luật Thủy sản chưa đạt hiệu quả, hầu hết các địa phương triển

khai thực hiện mang tính hình thức bởi còn thiếu các căn cứ để thực hiện thủ tục

này. Thứ tư, phân cấp, cấp phép khai thác thủy sản xa bờ đã quy định rất rõ cho

từng cấp. Tuy nhiên, hiệu quả chưa cao, việc đầu tư phát triển nghề khai thác xa

bờ không những đòi hỏi có kinh phí lớn để trang bị các thiết bị khai thác hiện đại,

đảm bảo an toàn cho người và tàu cá mà còn đòi hỏi ngư dân phải am hiểu ngư

trường, kỹ thuật khai thác và khả năng áp dụng khoa học công nghệ. Trong khi

102

đó hoạt động khai thác thủy sản chưa được quan tâm đúng mức, Nhà nước đã có

một số chính sách hỗ trợ, đầu tư cho ngư dân đi khai thác xa bờ nhưng hiệu quả

khai thác xa bờ còn nhiều hạn chế. Thứ năm, khai thác thủy sản gần bờ đã vượt

quá giới hạn cho phép, nguồn lợi thủy sản ven bờ đang giảm xuống và có nguy

cơ cạn kiệt. Tuy nhiên, khai thác nguồn lợi ven bờ vẫn là hoạt động của rất nhiều

ngư dân, hộ ngư dân để kiếm sống, mưu sinh hàng ngày. Bên cạnh đó, lực lượng

tuần tra, kiểm soát còn mỏng, kinh phí cấp cho lực lượng này còn hạn nên công

tác tuần tra, kiểm soát không được tiến hành thường xuyên dẫn đến tình trạng vi

phạm chưa được ngăn chặn kịp thời. Thứ sáu, công tác quản lý vùng khai thác

còn hạn chế và là việc khó thực hiện, có 18/28 tỉnh ven biển đã phân chia được

ranh giới trên biển với các tỉnh lân cận nhưng còn chồng lấn; 8/28 tỉnh mới thực

hiện phân chia được một phần ranh giới với các tỉnh lân cận và vẫn còn 02 tỉnh

chưa thực hiện phân chia ranh giới với các địa phương lân cận, đặc biệt là vùng

biển ven bờ như: tỉnh Quảng Ninh và tỉnh Thừa Thiên Huế.

3.4.2. Đối với tài nguyên giao thông vận tải biển

Hiện nay, Chính phủ thống nhất QLNN về hàng hải, Bộ Giao thông vận tải

chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QLNN về hàng hải. UBND các cấp

trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện QLNN về hàng hải tại địa

phương. Trong những năm qua Chính phủ đã tập trung hoàn thiện thể chế, phân

cấp quản lý mạnh mẽ bảo đảm tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp. Về quy

hoạch Chính phủ đã phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển,

giao các cảng vụ phối hợp với địa phương quản lý quy hoạch. Phân cấp cho các

cảng vụ cấp phép cho các loại tầu thuyền hoạt động, quản lý báo hiệu hàng hải…

Phân cấp đầu tư kết cấu hạ tầng đường biển cơ bản, nâng cao năng lực thông

qua cảng biển từ 110 triệu tấn năm 2000 lên 434 triệu tấn năm 2015; đã hoàn

thành nâng cấp giai đoạn 1 các cảng biển chủ yếu như: Cảng Cái Lân, Hải Phòng,

Cửa Lò, Vũng Áng, Tiên Sa, Quy Nhơn, Nha Trang... Việc xã hội hóa hoạt động

đầu tư phát triển cảng và thực hiện dịch vụ cảng đã đạt được những thành công

nhất định. Công nghiệp tàu thuỷ đã đóng mới được các loại tàu chở hàng rời có

103

trọng tải 53.000 DWT - 56.000 DWT, tàu chở container 1.700 TEU, tàu dầu - hóa

chất đến 13.500 DWT, tàu chở ô tô 4.900 xe - 6.900 xe, tàu chở dầu thô tới 105.000

DWT, kho nổi chứa dầu thô 150.000 DWT, các loại tàu hút, kéo - đẩy, tàu tuần tra,

tìm kiếm cứu nạn...; có khả năng sửa chữa nhiều chủng loại tàu, yêu cầu kỹ thuật

cao. Phân cấp quản lý cho các cảng vụ, tái cơ cấu vận tải đường biển theo hướng

chủ yếu đảm nhận vận chuyển hàng hóa viễn dương, các tuyến ven biển, nhất là

vận tải Bắc - Nam, vận tải than nhập khẩu phục vụ các nhà máy nhiệt điện, vận

chuyển dầu thô phục vụ các nhà máy lọc hoá dầu. Nâng cao thị phần vận chuyển

hàng hóa xuất nhập khẩu lên 25÷30%. Phát triển tuyến vận tải hành khách ven biển,

hải đảo. Thị phần vận tải hàng hóa trên biển là 21,25%, vận tải hành khách là 0,07%

so với khối lượng vận tải toàn ngành. Phát triển đội tầu biển Việt Nam theo hướng

hiện đại, chú trọng phát triển các loại tàu chuyên dùng (tàu container, hàng lỏng..)

và tàu trọng tải lớn [137].

Tuy nhiên, quá trình thực hiện phân cấp QLNN cho chính quyền các địa

phương chưa nhiều các nhiệm vụ chủ yếu phân cho cảng vụ các khu vực quản lý,

cấp phép vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý hoạt động hàng hải

còn mờ nhạt dẫn tới khi có sự cố xảy ra công tác phối hợp còn bất cập. Về quy

hoạch phát triển hệ thống cảng biển, tuyến luồng hàng hải một thời gian dài quản

lý chưa chặt chẽ dẫn tới quy hoạch còn tự phát, các địa phương đua nhau quy

hoạch phát triển, đầu tư xây dựng, công bố đưa vào sử dụng và quản lý khai thác

luồng hàng hải dẫn tới lãng phí nguồn lực, điều này cũng phù hợp với kết quả

khảo sát chỉ có 8.02% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp 62.7% ý kiến; ý kiến đề

nghị giữ nguyên như hiện nay là 29.1%, tương tự đối với phân cấp xây dựng quy

hoạch, kế hoạch, chiến lược cũng chỉ có 0.51% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp

[Phụ lục 02]. Bên cạnh đó nhiều nhiêm vụ dù đã phân cấp nhưng chưa triệt để,

còn trùng chéo chức năng nhiệm vụ, chưa trao quyền chủ động hoàn toàn cho cơ

quan cấp dưới dẫn đến hiệu quả thấp, xử lý các vấn đề phát sinh gây khó khăn

cho người dân và doanh nghiệp. Kết quả khảo sát về các nội dung đã phân cấp

phần lớn các ý kiến cho rằng các nội dung phân cấp như hiện nay là chưa phù hợp

104

cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp hiệu quả đó là các nhiệm vụ: Quản lý cảng biển

và tuyến luồng hàng hải 62% ý kiến; đóng mở, cảng, bến cảng, bến phao và các

khu nước, vùng nước 67.1% ý kiến; quản lý khai thác cảng biển, 83.9% ý kiến;

vận hành tuyến luồng duy tu, bảo trì, nâng cấp, sửa chữa, khảo sát, thông báo

luồng có 73% ý kiến [Phụ lục 02].

3.4.3. Tài nguyên khoáng sản biển

Công tác QLNN về khoáng sản biển thời gian qua đã từng bước đi vào nền

nếp. Thể hiện rõ nét nhất là các ngành, các cấp chính quyền đã nâng cao trách

nhiệm và phát huy được hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN, công tác lập quy

hoạch, kế hoạch được nâng cao. Nâng cao chất lượng lập và quản lý quy hoạch

từ bước lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đến triển khai thực hiện. Kịp thời

công bố, công khai quy hoạch, xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện quy hoạch.

Đối với hoạt động cấp giấy phép hoạt động khoáng sản biển thuộc thẩm quyền

cấp phép của UBND cấp tỉnh đã được đăng ký nhà nước tại Sở Tài nguyên và

Môi trường; Giấy phép hoạt động khoáng sản biển thuộc thẩm quyền cấp phép

của Bộ Tài nguyên và Môi trường được đăng ký nhà nước tại Tổng cục Địa chất

và Khoáng sản Việt Nam. Việc quy định thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng

sản biển của các chủ thể trong quy hoạch và cấp phép khai thác khoáng sản biển

khá rõ ràng là hành lang pháp lý đầy đủ để việc cấp phép của các cấp bảo đảm

thuận lợi cho doanh nghiệp. Theo tinh thần phân cấp mạnh cho địa phương đã

xóa bỏ cơ chế thỏa thuận giữa Bộ và đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch

UBND cấp tỉnh trong việc cấp phép khoáng sản thuộc thẩm quyền quản lý.

Tuy nhiên, với cơ chế phân cấp như hiện nay thì việc các địa phương cấp

phép khai thác khoáng sản biển khó kiểm soát, khai thác tận thu, cạn kiệt tài

nguyên là điều khó tránh khỏi. Trữ lượng khoáng sản đã được thăm dò, phê duyệt

bởi các cơ quan có thẩm quyền còn rất hạn chế, độ tin cậy thấp, dẫn đến nhiều

mỏ, nhiều khu vực đầu tư mở mỏ rất tốn kém nhưng không gặp khoáng sản. Theo

quy định của pháp luật, chính quyền địa phương quản lý lãnh thổ nói chung và

quản lý khoáng sản biển nói riêng, nhưng một số nơi không thực hiện đầy đủ chức

105

năng quản lý để xảy ra tình trạng khai thác trái phép, vi phạm quy định về bảo vệ

môi trường và không giải quyết dứt điểm. Một số địa phương cấp phép khai thác,

nhưng không thực hiện việc giám sát các hoạt động khoáng sản biển trên địa bàn,

không đủ năng lực giám sát về hành chính, kỹ thuật, đặc biệt là về môi trường và

tổn thất tài nguyên. Bên cạnh đó, bộ máy thanh tra chuyên ngành khoáng sản còn

phân tán, thiếu và yếu về chuyên môn, nghiệp vụ nên công tác này chưa phát hiện

kịp thời những bất cập trong quản lý và hoạt động khoáng sản, chưa thực sự giúp

cho ngành khai khoáng phát triển bền vững, còn để xảy ra nhiều tiêu cực trong hoạt

động và quản lý. Cụ thể như nạn khai thác khoáng sản không phép, khai thác tự do,

nhất là đối với khai thác cát trắng, cát mặn san lập, chì, kẽm, đồng,... chưa được ngăn

chặn hoặc ngăn chặn chưa triệt để. Tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác, chế

biến ở hầu hết các loại khoáng sản còn rất cao, đặc biệt là trong quá trình khai thác

trái phép theo kiểu dễ làm khó bỏ, thiệt hại về tài nguyên và ảnh hưởng xấu đến môi

trường. Từ thực tiễn khảo sát cán bộ, công chức về các nội dung phân cấp khoáng

sản cho thấy hầu hết các ý kiến đều cho rằng không nên tiếp tục phân cấp, mà

thống nhất để Chính phủ quản lý do một thời gian dài Chính phủ phân cấp nhưng

công tác quản lý sau phân cấp còn nhiều bất cập. Cụ thể kết quả khảo sát: Phân

cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch chỉ có 10.2% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp

có tới 83% ý kiến không nên phân cấp và 14.5% ý kiến giữ nguyên như hiện nay;

tương tự phân cấp cấp phép đầu tư, thăm dò, khai thác khoáng sản cũng chỉ có

8.7% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp và có tới 63.5% ý kiến không nên phân cấp

và 27.7% ý kiến đề nghị giữ nguyên hiện nay. Riêng đối với nhiệm vụ xây dựng

Chiến lược khoáng sản hiện Chính phủ chưa phân cấp các ý kiến đều thống nhất

cao 54.7% ý kiến giữ nguyên như hiện nay, có 44.5% ý kiến đề nghị không nên

phân cấp, chỉ có 0.72% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp [Phụ lục 02].

3.4.4. Tài nguyên du lịch biển

Đối với lĩnh vực du lịch hiện nay du lịch biển được coi là một trong bốn

ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước, thực tế cũng cho thấy, với lượng khách đến

tăng nhiều trong những năm qua và luôn chiếm khoảng 70% tổng khách du lịch

106

cả nước, du lịch biển đảo hiện đang là loại hình du lịch chủ đạo, góp phần quan

trọng đưa du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn của Việt Nam. Để tạo điều

kiện phát huy tiền năng du lịch Chính phủ đã phân cấp cho các địa phương chủ

động lập quy hoạch, phát triển du lịch, cấp phép kinh doanh, quản lý các loại hình

du lịch. Như vậy, thể hiện sự rõ tăng cường trách nhiệm cho cấp, tỉnh, huyện, xã.

Chính phủ quy hoạch tổng thể phát triển du lịch biển, các địa phương quy hoạch

trong phạm vi quản lý kết quả thời gian qua, nhiều khu du lịch biển tiềm năng đã

được quy hoạch và đầu tư phát triển như: Bãi biển Sầm Sơn (Thanh Hóa); bãi

biển Non Nước, Mỹ Khê (Đà Nẵng); vịnh, Trang, vịnh Cam Ranh (Khánh Hòa);

bãi biển Mũi Né (Bình Thuận); bãi biển Vũng Tàu (Bà Rịa-Vũng Tàu).... Với sự

đầu tư mạnh mẽ về cơ sở hạ tầng cùng các dịch vụ giải trí, du lịch biển đã thu hút

hàng triệu lượt khách đến thăm quan và nghỉ dưỡng mỗi năm. Các sản vật địa

phương liên quan đến biển cũng phát triển thành thương hiệu, đậm dấu ấn địa

phương, góp phần đáng kể vào việc phát triển sản phẩm gắn với các tour du lịch.

Có thể kể đến một số sản phẩm nổi tiếng như: nước mắm Phú Quốc, chả mực Hạ

Long, tỏi Lý Sơn, yến sào Nha Trang, mật ong rừng Cát Bà... Du lịch biển, đảo

Việt Nam có lượng du khách lớn, đã khiến các nhà đầu tư nước ngoài tăng cường

đầu tư vào lĩnh vực này. Đến năm 2018, đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực du lịch

biển, đảo đã có ở 23 tỉnh/thành phố của cả nước, chiếm trên 70% số các dự án

đầu tư trong lĩnh vực du lịch. Trong đó, có một số dự án lớn như: Dự án của tập

đoàn Platinum Dragon Empire (Mỹ) phát triển khu du lịch vui chơi giải trí tại Bà

Rịa-Vũng Tàu với số vốn lên đến 550 triệu USD; dự án đầu tư của Tập đoàn

Rockingham (Anh) xây dựng khu du lịch nghỉ dưỡng biển cao cấp và các khu vui

chơi giải trí, trường đua ô tô 1.000 ha tại Phú Quốc quy mô dự án lên đến 1 tỷ

USD… Du lịch biển phát triển cũng góp phần thúc đẩy sự phát triển của nhiều

ngành kinh tế khác; tạo nhiều việc làm cho lao động ven biển, nơi hiện có khoảng

21,2 triệu người trong độ tuổi lao động và góp phần bảo đảm an ninh, quốc phòng,

bảo vệ môi trường biển [140].

Tuy có tiềm năng lớn nhưng du lịch biển ở Việt Nam vẫn chưa thực sự phát

107

triển, chưa tạo được sức cạnh tranh cao quản lý còn do còn tồn tại nhiều hạn chế

như: Dịch vụ du lịch còn thiếu, nghèo nàn; sản phẩm du lịch biển chưa đa dạng;

an ninh trật tự và việc quản lý giá tại một số khu du lịch chưa đảm bảo; tài nguyên

du lịch biển có nhiều điểm khác biệt với tài nguyên đất liền, nhưng đến nay trong

các quy định của pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định riêng quản lý du lịch

biển. Phân cấp quản lý lĩnh vực du lịch biển được thực hiện tương tự như du lịch

trên đất liền dẫn tới khó khăn trong quản lý, kết quả đạt được chưa tương xứng

với tiềm năng lớn của du lịch biển Việt Nam do vậy nhiều nội dung cần tiếp tục

được phân cấp để bảo đảm hiệu quả quản lý, khai thác. Điều này cũng phù hợp

với thực tế qua khảo sát đối với phân cấp cấp phép đầu tư, khai thác, hoạt động

du lịch, cho thấy có 69.3% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp và chỉ có 8.02% ý

kiến đề nghị không phân cấp. Tương tự phân cấp giấy phép dịch vụ có 86.8% ý

kiến đề nghị tiếp tục phân cấp, 9.48% đề nghị giữ nguyên như hiện nay, chỉ có

3.64% ý kiến đề nghị không phân cấp (Phụ lục 02).

Quy hoạch của nhiều bãi biển đẹp đã bị phá vỡ, phát triển manh mún và khó

điều chỉnh; công tác xúc tiến, quảng bá du lịch chưa mạnh; cơ sở hạ tầng giao

thông chưa thực sự thuận tiện; kết cấu hạ tầng tại nhiều cảng biển còn hạn chế và

việc định hình chức năng cảng biển du lịch chưa rõ ràng… Ở một khía cạnh khác,

du lịch Việt Nam đang lãng phí trong quá trình khai thác tiềm năng du lịch biển.

Việc phân cấp Quy hoạch dẫn tới các địa phương đua nhau quy hoạch trùng chéo

dẫn tới hệ lụy nhiều bãi biển đẹp ở Việt Nam đã bị phá vỡ, phát triển manh mún,

khó điều chỉnh. Điển hình là bãi biển Mũi Né đang kẹt cứng trong không gian ven

bờ khi có quá nhiều khách sạn, resort chen dày bờ biển. Một số vùng biển còn

tiềm năng lớn nhưng rất khó đưa khách đến với số lượng đông như Hà Tiên, Hòn

Chông và Phú Quốc thuộc tỉnh Kiên Giang, do thiếu hạ tầng, dịch vụ hoặc đường

bay chưa thật thuận lợi. An ninh trật tự và quản lý giá cũng là những vấn đề bức

xúc. Điều này cũng phù hợp với thực tế khảo sát ý kiến của cán bộ, công chức về

phân cấp quy hoạch du lịch cho thấy chỉ có 5.1% ý kiến đề nghị tiếp tục phân cấp,

11.6% ý kiến đề nghị giữ nguyên như hiện nay và có đến 83.2% ý kiến đề nghị

108

không nên phân cấp quy hoạch du lịch [Phụ lục 02].

3.5. Đánh giá kết quả phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

3.5.1. Kết quả đạt được

Việc phân định thẩm quyền của các chủ thể trong cấp phép khai thác TNB

đã tương đối rõ ràng, hợp lý, bảo đảm hiệu quả quản lý. Hiện nay, thẩm quyền

quản lý không tập trung ở cấp bộ, cấp tỉnh như trước đây mà có thực hiện phân

cấp một cách hợp lý từ Chính phủ đến cấp xã. Đã phát huy tính năng động, sáng

tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở

phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy

chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và

thông suốt của chính quyền Trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng

cao hiệu lực, hiệu quả QLNN phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân,

thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế

mạnh của mỗi địa phương. Do đó công tác QLNN về TNB đã có nhiều chuyển

biến tích cực, bảo đảm khai thác sử dụng hợp lý TNB phục vụ phát triển kinh tế,

xã hội, bảo đảm môi trường. Kết quả đạt được cụ thể:

Thứ nhất, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB đã bám sát các

quan điểm, nguyên tắc của Đảng, Nhà nước đã xây dựng được khung hành lang

pháp lý tương đối đầy đủ về phân cấp trong QLNN về TNB. Đã thể chế hóa và

tuân thủ đúng chủ trương, đường lối của Đảng về phân cấp trong QLNN về TNB.

Hệ thống pháp luật chuyên ngành như: Luật Thủy sản, Luật Dầu khí, Luật Du

lịch, Luật Khoán sản, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo... Hệ thống

pháp luật quy định thẩm quyền, trách nhiệm rõ ràng giữa trung ương và địa

phương trong quản lý TNB. Những quy định này đã tạo thuận lợi cho người dân

tiếp cận các hoạt động khai thác TNB, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, khai

thác sử dụng hiệu quả TNB. Đặc biệt là Luật Tài nguyên môi trường biển và hải

đảo đã thể chế hóa đầy đủ quan điểm của Đảng, Nghị quyết Trung ương IV khóa

X về Chiến lược Biển Việt Nam đến năm 2020 với mục tiêu đưa nước ta trở thành

quốc gia mạnh về biển, làm giầu từ biển. Đây là đạo luật quy định về quản lý tổng

109

hợp dựa trên tiếp cận hệ sinh thái. Trong đó quy định phân cấp trách nhiệm trong

quản lý tổng hợp theo phương thức mới mà nhiều nước trên thế giới đã áp dụng

như Trung Quốc, Nhật Bản, Canada... đây là cũng là công cụ quản lý TNB hữu

hiệu được áp dụng tại Việt Nam.

Thứ hai, bảo đảm tính thống nhất, của quyền lực nhà nước đối với các nội

dung khi phân cấp, một số thẩm quyền trong từng lĩnh vực được xem như đặc

quyền của trung ương, việc chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống

nhất của quyền lực nhà nước, chính vì vậy mà một số chức năng của Nhà nước

chỉ có thể được phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp hành pháp

và tư pháp mà không thể phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương.

Thứ ba, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB đã được ban hành

đúng thẩm quyền, bảo đảm tính phù hợp, phù hợp với xu thế CCHC. Từ chỗ quản

lý theo xu hướng tập trung, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB đã

được ban hành với những bước tiến quan trọng cả về lượng và chất. Thẩm quyền

quản lý TNB của các chủ thể đối với từng nội dung trong công tác quản lý TNB

được phân định một cách rõ ràng, hợp lý theo hướng chính quyền trung ương tăng

cường phân cấp cho các địa phương, cơ quan nhà nước cấp trên tăng cường phân

cấp cho cơ quan nhà nước cấp dưới.

Thứ tư, nội dung về phân cấp trong QLNN về TNB về cơ bản đã đảm bảo

các yêu cầu về tính hiệu quả trong phân cấp, phù hợp với đặc thù QLNN trong

từng ngành, lĩnh vực: Hệ thống các quy định do các chủ thể có thẩm quyền ban

hành có nội dung điều chỉnh về phân cấp trong QLNN về TNB cơ bản tuân thủ

Hiến pháp và các ngành luật có liên quan, phù hợp với đặc thù ngành, lĩnh vực,

điều kiện phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, đặc thù của các địa phương.

Cụ thể quản lý quy hoạch, kế hoạch, chiến lược đã phân cấp cho các cơ quan

quản lý cấp tỉnh phê duyệt, thủ tục đầu tư, quản lý vốn đầu tư phát triển đã được

phân cấp theo hướng điều chỉnh các quy định về phân cấp thẩm quyền giữa Thủ

tướng Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Về quản lý quy hoạch Nghị định

04/2008/NĐ-CP Chính phủ đã phân cấp mạnh cho các địa phương trong việc thẩm

110

định quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của tỉnh. Do vậy, kết quả nhìn

chung các quy hoạch ngành, kế hoạch, chiến lược (thủy sản, khoán sản, du lịch,

dầu khí, hàng hải…) đã được tập trung xây dựng và triển khai đảm bảo chất lượng,

đáp ứng yêu cầu công tác QLNN trên từng lĩnh vực của các ngành tại trung ương

và địa phương; quy hoạch của các địa phương đã có sự phù hợp, thống nhất với

các quy hoạch của bộ, ngành đã ban hành. Các quy hoạch đã góp phần quan trọng

trong việc định hướng phát triển các ngành khai thác TNB phục vụ phát triển kinh

tế biển của các địa phương, quy hoạch được xây dựng đảm bảo yêu cầu, chất

lượng, là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng, phát triển và quản lý TNB, là căn

cứ quan trọng để các địa phương ven biển phối kết hợp triển khai thực hiện các

nhiệm vụ, như đầu tư phát triển kinh tế biển, khai thác tiền năng lợi thể của biển.

Thứ năm, quy định về phân cấp quản lý TNB đã góp phần phát huy được

tính sáng tạo, tích cực và chủ động của các địa phương trong quản lý, sử dụng

TNB. Từ đó, chất lượng, hiệu quả khai thác TNB phục vụ phát triển kinh tế, xã

hội… Đây là tiền đề đưa chính quyền cơ sở sát với dân, nền hành chính sẽ giảm

nguy cơ tập trung, quan liêu góp phần dân chủ hóa đời sống xã hội.

Như vậy, những quy định về phân cấp trong QLNN về TNB ngày càng phù

hợp hơn với yêu cầu của quản lý của từng cấp, từng ngành, có xu hướng đẩy mạnh

chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp dưới để sát với tình hình thực tế sử

dụng TNB. Nhờ đó, hiệu quả của quản lý TNB ngày càng được nâng cao, góp

phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trong bối cảnh mới.

3.5.2. Hạn chế, bất cấp trong thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về tài

nguyên biển

Thứ nhất, việc thực hiện nguyên tắc phân định rõ trách nhiệm quản lý nhà

nước về TNB giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ, ngành và

chính quyền địa phương trong bảo đảm tính công khai minh bạch và trách nhiệm

giải trình còn nhiều hạn chế, cụ thể:

Kết quả khảo sát thực tế đối với cán bộ, công chức về phân định thẩm quyền,

rõ trách nhiệm quản lý nhà nước về TNB giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi

111

trường, các bộ, ngành và chính quyền địa hiện nay cho thấy: các ý kiến cho rằng

tương đối trùng chéo chiếm 64.4%, rất trùng chéo chiếm 18.9%, có 12.4% ý kiến

cho rằng trùng chéo và chỉ có 0.36% cho rằng không trùng chéo [Phụ lục 02]. Kết

quả đó cũng phản ánh thực tế sự trùng chéo không chỉ ở cấp trung ương mà còn

cả đối với cấp tỉnh trong phân cấp QLNN về TNB. Chủ trương phân cấp, phân

quyền giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương

chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra. Việc phân cấp QLNN

giữa trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa

phương chưa thật hợp lý, thiếu nhất quán, chưa đáp ứng được xu thế phát triển,

chưa xác định được việc gì giao cho cấp nào thực hiện thì hiệu quả hơn. Mặc dù

đã xác định được các lĩnh vực tập trung phân cấp, nhưng trên thực tế mới đang

trong giai đoạn triển khai bước đầu. Một số nội dung tuy đã phân cấp cho cấp

dưới nhưng sau một thời gian ngắn thực hiện thì cấp trên lại thu về như lĩnh vực

đầu tư công, xây dựng hoặc việc đăng ký quyền sử dụng đất nói chung, đất có

mặt nước ven biển nói riêng (giao cho các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất

cấp huyện nhưng sau đó lại chuyển lên cấp tỉnh). Nhiều luật chuyên ngành chưa

thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh đổi mới trong phân cấp; một số luật trong lĩnh

vực kinh tế, thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan

ở trung ương. Điều này gây nên những hạn chế nhất định, làm cho việc đổi mới

bộ máy nhà nước chưa thực sự đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế. Về phân định

thẩm quyền tổ chức bộ máy và nhân sự, mô hình tổ chức chính quyền địa phương

cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã, giữa chính quyền đô thị và nông thôn chưa có sự phân

biệt rõ. Trong quản lý cán bộ, công chức, pháp luật quy định về quyền tự chủ của

chính quyền địa phương các cấp còn hạn chế, thể hiện ở thẩm quyền quản lý cán

bộ, công chức hành chính chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh; cấp huyện thì mờ nhạt,

còn cấp xã hầu như không có thẩm quyền [69].

Các quy định về nguyên tắc phân cấp chưa có sự liên thông giữa Luật tổ

chức Chính phủ năm 2015 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa quy định về điều kiện, phạm vi của việc

112

ủy quyền từ Chính phủ đến Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và từ Bộ trưởng tới

các đơn vị trực thuộc, chính quyền địa phương, các cơ quan chuyên môn thuộc

UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện. Các quy định của Luật tổ chức Chính phủ

năm 2015 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa tạo thành các

nguyên tắc để pháp luật chuyên ngành điều chỉnh cách thức quy định về nhiệm

vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành và chính

quyền địa phương, dẫn đến tình trạng các luật chuyên ngành tiếp tục giao nhiệm

vụ cụ thể cho Chính phủ, các bộ, ngành và chỉ giao nhiệm vụ cho chính quyền địa

phương cấp tỉnh hoặc UBND cấp tỉnh, hoặc chỉ quy định chung chung về nhiệm

vụ của chính quyền địa phương các cấp [69]. Điều này gây khó khăn cho Chính

phủ trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các bộ, ngành và giữa các cấp

chính quyền địa phương; chưa rõ được vai trò chủ thể đầu mối QLNN về TNB

của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quy định tại Điều 73 Luật Tài nguyên môi

trường biển năm 2015 quy định trách nhiệm QLNN về TNB của Bộ Tài nguyên

và Môi trường. Tuy nhiên, các quy định này không làm rõ vai trò của Bộ Tài

nguyên và Môi trường trong việc giúp Chính phủ chủ trì, thống nhất các hoạt

động QLNN; không quy định cụ thể trách nhiệm các bộ, ngành cần phối hợp với

Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện nhiệm vụ QLNN về TNB trong ngành,

lĩnh vực mình quản lý. Chức năng nhiệm vụ của Bộ Tài nguyên và Môi trường

và các Bộ: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương, Giao thông...

còn trùng chéo và trùng lặp, nhiều lĩnh vực còn bỏ ngỏ chưa phân công ngành

nào, bộ nào quản lý. Dẫn tới thực trạng khai thác TNB quá mức hoặc khi có vấn

đề phát sinh sự cố môi trường thì quy trách nhiệm rất khó khăn, cụ thể: trách

nhiệm QLNN chính là của Bộ Tài nguyên và Môi trường nhưng theo Luật tài

nguyên môi trường biển và Luật chuyên ngành thì trách nhiệm lại giao cho Bộ

chuyên ngành chủ trì, trong khi cơ chế phối hợp không rõ ràng.

Bất cập trong hoạt động kiểm soát khai thác sử dụng TNB: Bộ Tài nguyên

và Môi trường là cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với công tác QLNN về TNB

nhưng hoạt động cấp phép, khai thác, sử dụng TNB lại do các bộ chuyên ngành

113

thực hiện. Cụ thể: Cấp phép đầu tư là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cấp phép khai thác

dầu khí là Bộ Công thương, quản lý hoạt động du lịch là Bộ Văn hóa Thể thao và

Du lịch... Do vậy, rất khó khăn cho trong hoạt động kiểm soát việc khai thác sử

dụng TNB và bảo vệ môi trường biển của các tổ chức cá nhân. Trách nhiệm quản

lý về khai thác khoáng sản thuộc 04 Bộ cùng quản lý là: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

cấp phép chứng nhận đầu tư, Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng

QLNN về khai thác khoáng sản, Bộ Công thương thực hiện chức năng QLNN về

công nghiệp và thương mại lĩnh vực dầu khí, công nghiệp khai thác mỏ và chế

biến khoán sản, trong đó có khoảng sản biển, Bộ Xây dựng thực hiện chức năng

QLNN về khai thác vật liệu xây dựng dẫn đến khó khăn cho công tác quản lý và

thực hiện của doanh nghiệp, người dân. Sự trùng chéo trong QLNN giữa Bộ Tài

nguyên và Môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong việc

quản lý khai thác đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển được sử dụng

vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối

chưa được giải quyết khó khăn cho quá trình quản lý và thực hiện... Việc phân

định chưa rõ trách nhiệm QLNN về TNB giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi

trường, các bộ, ngành và chính quyền địa phương dẫn tới trong QLNN về TNB

khi có sự cố môi trường xảy ra việc xác định nguyên nhân, quy trách nhiệm cho

các cơ quan là rất khó khăn.

Cụ thể sự cố môi trường biển các tỉnh miền Trung năm 2016 từ khía cạnh

phân cấp QLNN đối với TNB về phân cấp chứng nhận đầu tư; phân cấp thẩm

định đánh giá tác động môi trường; phân cấp thẩm định công nghệ của dự án. Đây

là thảm họa môi trường biển nghiêm trọng nhất từ trước đến nay và hệ lụy của nó

cần một thời gian dài mới có thể giải quyết được. Vấn đề rút ra ở đây là chúng ta

đã có một hệ thống thể chế, pháp luật đầy đủ, cùng với cơ quan tương ứng để thực

thi pháp luật, nhưng lại rất khó khăn trong việc quy trách nhiệm cho các cá nhân

và tổ chức về thảm họa xảy ra nếu không muốn nói là không quy được trách nhiệm

rõ ràng và thuyết phục; Theo hệ thống pháp luật hiện hành đã quy định Chính phủ

phân cấp cho bộ, ngành và địa phương trong quản lý tài nguyên, môi trường biển

114

đối với các dự án đầu tư từ khâu lập dự án khả thi đến triển khai thực hiện và vận

hành dự án nhưng lại thiếu các chế tài cụ thể tương ứng kèm theo, nhất là các chế

tài về trách nhiệm cá nhân, tổ chức dẫn đến việc không quy được trách nhiệm cụ

thể khi sự cố, thảm họa xảy ra; Các quy định về kiểm tra giám sát sự cố dự án đầu

tư hiện nay vẫn mang nặng tính hành chính và chủ yếu ở khâu tiền kiểm chứ chưa

chú trọng khâu hậu kiểm trong quá trình thi công, vận hành dự án; Việc phân cấp

mạnh mẽ cho địa phương trong việc cấp phép chứng nhận đầu tư mà thiếu sự

giám sát của các bộ, ngành trong quá trình thực hiện và thiếu chế tài quy trách

nhiệm đối với người đứng đầu dẫn đến làm sóng trải thảm đỏ thu hút đầu tư bằng

mọi giá, cũng như hạn chế về năng lực của cán bộ chính quyền cấp tỉnh trong

thẩm định dự án dẫn đến địa phương không chọn được đúng dự án tốt; Hiện nay,

chủ trương phân cấp, cấp phép các dự án đầu tư thì quy định hiện hành chưa tính

đến yếu tố liên vùng, liên tỉnh quy mô, sức chịu tải, quy hoạch các khu xử lý chất

thải của địa phương [95].

Vấn đề quy hoạch thiếu gắn kết, không thống nhất và còn nhiều chồng chéo,

mâu thuẫn, tối đa hóa lợi ích ngành làm giảm hiệu lực quy hoạch: Sự thiếu gắn

kết giữa các quy hoạch đặc biệt là khi xử lý các vấn đề mang tính liên ngành, liên

vùng diễn ra khá phổ biến hiện nay. Quy hoạch chỉ chú trọng xác định những chỉ

tiêu, định hướng phát triển, chưa chú trọng việc tổ chức không gian lãnh thổ. Quy

hoạch ngành thiếu tính tổng thể, xem nhẹ việc gắn kết ngành và lãnh thổ. Quy

hoạch xây dựng vùng chủ yếu thiên về tính kỹ thuật, thiếu cơ sở để xác định động

lực cho sự định hướng phát triển. Quy hoạch sử dụng tài nguyên chưa thực hiện

phân vùng chức năng sử dụng biển theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc

phân bổ các chỉ tiêu loại tài nguyên, thiếu sự gắn kết với quy hoạch tổng thể phát

triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng vùng. Chính vì

vậy, trên cùng một mặt bằng lãnh thổ các quy hoạch này không liên kết, khớp nối

với nhau.

Hệ thống quy hoạch không thống nhất về đối tượng quy hoạch và không

tương thích về thời kỳ, phạm vi, trình tự, phương pháp lập quy hoạch, gây khó

115

khăn trong chỉ đạo, điều hành của các cơ quan quản lý quy hoạch (quy hoạch sử

dụng đất có cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch tổng thể phát triển kinh

tế - xã hội có ở cấp vùng, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch xây dựng vùng có cấp

vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng huyện, liên huyện, vùng dọc tuyến đường cao tốc,

hành lang kinh tế liên tỉnh). Thực tế hiện nay, đa số các tỉnh, thành phố đều có

quy hoạch phát triển du lịch. Trong quy hoạch phát triển du lịch, chia ra các phân

khu chức năng. Những khu vực nào cần bảo tồn như: các tài nguyên du lịch, (tài

nguyên du lịch tự nhiên, tài nguyên du lịch văn hóa, di sản) và các phân khu chức

năng, để xây dựng các cơ sở vật chất kỹ thuật, phục vụ cho khách du lịch. Tuy

nhiên, bất cập thấy rõ nhất hiện nay là công tác quy hoạch du lịch ở Việt Nam còn

thiếu tính hệ thống, liên ngành, dẫn đến hệ quả khó khả thi vì phải phù hợp với

quy hoạch của các ngành khác, như: giao thông vận tải, xây dựng, sử dụng đất...

Bên cạnh đó, nguồn vốn cho việc lập và triển khai quy hoạch còn hạn chế khiến

cho chất lượng và hiệu quả quy hoạch không cao.

Thực tiễn qua việc rà soát thực hiện các quy hoạch ngành, cho thấy, hầu hết

các quy hoạch này tập trung vào việc mở rộng, khai thác không gian, tiềm năng,

tài nguyên sẵn có của biển để phát triển kinh tế ngành, phục vụ mục tiêu tăng

trưởng, mà chưa quan tâm ưu tiên đến việc bảo vệ, bảo tồn các tài nguyên, giá trị

tự nhiên khác của biển. Việc xây dựng quy hoạch vẫn theo cách tiếp cận đơn

ngành, chưa có sự lồng ghép, kết hợp giữa phát triển kinh tế với bảo tồn, bảo vệ

các tài nguyên thiên nhiên, hệ sinh thái và sinh cảnh ở vùng ven biển và biển. Do

vậy, cần xem xét kiến nghị Chính phủ trong việc phân cấp quy hoạch cho hợp lý,

tránh trình trạng ngành nào cũng có quy hoạch riêng, tối đa lợi ích hóa của ngành

mình ngành, ngành quy hoạch, dẫn tới tình trạng manh mún nhỏ lẻ lãng phí tài

nguyên, thiếu tập trùng, thiếu nguồn lực tập trung đầu tư, quy hoạch không bảo

đảm tính chất tổng thể liên ngành. Thực tiễn cho thấy hiện nay rất nhiều tỉnh ven

biển muốn quy hoạch và đầu tư xây cảng biển nếu Chính phủ tiếp tục phân cấp sẽ

dẫn tới lãng phí tài nguyên, nguồn lực không sử dụng hết công suất và ảnh hưởng

116

đến phát triển du lịch ven biển, môi trường biển, nuôi trồng thủy sản.

Thứ hai, phân cấp trong QLNN về TNB chưa phù hợp với tình hình thực tế

ở địa phương chưa phù hợp với nguồn lực của địa phương.

Kết quả khảo sát thực tế đánh giá của cán bộ, công chức các bộ, ngành địa

phương về phân cấp trong QLNN về TNB đã phù hợp với tình hình thực tế, nguồn

lực ở địa phương hay chưa, kết quả cho thấy: Có 81% ý kiến nhận xét chưa phù

hợp với thực tế khi phân cấp, có 0.51% ý kiến nhận xét là tương phù hợp, có

11.6% ý kiến cho rằng phù hợp và chỉ có 0.21 % ý kiến cho rằng rất phù hợp [Phụ

lục 02]. Kết quả đó cũng phản ánh thực tế hiện nay khi phân cấp, phân quyền

nhưng không kèm theo điều kiện bảo đảm, không được tăng cường tổ chức bộ

máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ

được phân cấp. Vì vậy, chính quyền các địa phương khó có thể thực hiện được

quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Có những vấn đề mang tính cụ thể của địa

phương lại chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc kế hoạch đã được phê

duyệt và do vậy không có kinh phí để thực hiện. Trong nhiều trường hợp, nhiều

vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện, nhưng do các

cấp chính quyền này thiếu nguồn lực, hoặc nguồn lực do cấp chính quyền cao hơn

quyết định, dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài. Phân cấp không đồng bộ (như: phân cấp

về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương nhưng việc phân cấp thẩm quyền

quyết định nguồn thu để triển khai thực hiện đầu tư theo quy định của địa phương

lại không được điều chỉnh một cách tương ứng, kết quả là thẩm quyền quyết định

về đầu tư được mở rộng nhưng không có nguồn lực tài chính để thực hiện). Một

số địa phương tự cân đối ngân sách nhưng không được chủ động trong việc điều

tiết giữa các cấp ngân sách thuộc phạm vi quản lý đã làm hạn chế việc phát triển

kinh tế - xã hội chung của địa phương. Cơ chế phối hợp giữa các địa phương còn

hạn chế, chưa giải quyết hài hòa mối quan hệ phát triển vùng (một số địa phương

được xác định vai trò là hạt nhân của vùng, được ưu tiên hưởng các chính sách

đặc thù nhằm tạo động lực phát triển cho vùng nhưng chưa làm tốt vai trò hạt

nhân, vẫn còn tình trạng cục bộ và cạnh tranh giữa các địa phương trong việc thu

117

hút đầu tư trong vùng thay vì phối hợp, hợp tác cùng phát triển) [69].

Có thể thấy nhìn từ khía cạnh phân cấp đối dự án Formosa cho thấy hầu hết

các dự án đắp chiếu do công nghệ lạc hậu đều diễn ra sau khi phân cấp, cấp phép

đầu tư cho các địa phương. Điều đó cho thấy các địa phương vì động cơ thu hút

nước ngoài nên đã sẵn sàng chạy theo số lượng mà bỏ qua yếu tố chất lượng.

Thêm vào đó cũng cho thấy phân cấp quá nhanh trong khi năng lực của chính

quyền địa phương cũng rất hạn chế, năng lực của đội ngũ cán bộ còn yếu trong

việc thẩm định chất lượng công nghệ của các nhà đầu tư nước ngoài.

Thực tế hiện nay nhiều địa phương thiếu năng lực tổ chức thực hiện các nội

dung được phân cấp, ngay cả khi không phân cấp trung ương cũng thiếu nguồn

lực để kiểm tra, giám sát. Chẳng hạn, việc phân cấp cho giao giao khu vực biển

nhưng còn hạ tầng như hải đồ, phương tiện định vị, hạ tầng công nghệ thông tin,

dữ liệu... quản lý vùng biển của các địa phương mới chủ yếu là vùng biển ven bờ,

thiếu phương tiện, nguồn lực kiểm tra giám sát vùng ngoài khơi dẫn tới tình trạng

khi cấp phép xong công tác kiểm tra, giám sát các hoạt động cấp phép chưa tốt.

Phương tiện tuần tra kiểm soát hoạt động đánh bắt cá ngoài khơi còn thiếu, yếu,

dẫn tới việc phát hiện ngăn chặn ngư dân vi phạm trong đánh bắt thủy sản như:

Dùng thuốc nổ, cào xung điện đánh bắt tận diệt, vi phạm vùng biển nước ngoài...

còn chưa được ngăn chặn kịp thời. Hiện nay hạn ngạch khai thác thủy sản hiện

nay đã phân cấp cho địa phương vùng bờ và vùng lộng, vùng ngoài khơi lại do

trung ương cấp phép hạn ngạch, tuy nhiên việc cấp phép cũng trên cơ sở đề xuất

của địa phương điều này còn đang bất hợp lý vì trung ương cũng không đủ thông

tin, phương tiện tuần tra kiểm soát để kiểm tra kiểm soát số lượng hạn ngạch đã

cấp phép thực tế việc cấp phép nhưng không kiểm tra được việc thực thi của các

địa phương dẫn tới gây khó khăn cho các địa phương trong xin cấp phép hạn

ngạch, điều này cần được cân nhắc và tiếp tục phân cấp cho địa phương cấp phép

và chịu trách nhiệm với việc cấp phép đó, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, người

dân. Bên cạnh đó việc phân cấp điều tra nguồn lợi thủy sản, đầu tư xây dựng các

cảng cá cũng được phân cấp hết cho địa phương thực hiện, tuy nhiên các địa

118

phương hiện nay không đủ nguồn lực, xây dựng, phương tiện để thực hiện, đặc

biệt là điều tra ở các vùng biển sâu, vùng xa, do vậy hiệu quả của phân cấp chưa

cao, các cảng cá xuống cấp không được đầu tư xây dựng, do vậy cũng cần cân

nhắc lại việc phân cấp bảo đảm hợp lý khi cấp dưới có đủ nguồn lực thực hiện,

trung ương cần đầu tư toàn diện tổng thể trong xây dựng các cảng cá, điều tra

tổng thể nguồn lợi thủy sản bảo đảm liên kết vùng, miền tránh lãng phí, đầu tư,

điều tra nhỏ lẻ manh mún.

Việc phân cấp quy hoạch còn chưa tính đến nguồn lực, trình độ, năng lực

thực hiện quy hoạch dẫn tới việc công tác tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt

quy hoạch chưa hợp lý, thiếu đồng bộ và còn mang tính hình thức. Nhiều quy

hoạch được phê duyệt nhưng không được triển khai thực hiện do thiếu sự chỉ đạo,

điều hành kiên quyết của các cấp, các ngành hoặc do thiếu cơ quan trực tiếp quản

lý, điều hành. Vì thế, nhiều dự án được xác định “ưu tiên đầu tư” trong quy hoạch

bị “treo”, không được triển khai thực hiện hoặc chậm triển khai. Hiện nay dọc

theo bờ biển rất nhiều dự án treo, quy hoạch không triển khai gần như tỉnh nào

cũng có gây lãng phí TNB đặc biệt là trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế có rất

nhiều dự án khu du lịch, khu nghĩ dưỡng cao cấp, resort với số vốn đầu tư lên đến

hàng trăm tỷ đồng nằm ở ven biển. Điển hình là dự án Khu du lịch xanh Lăng Cô

được UBND tỉnh Thừa Thiên Huế cấp phép vào năm 2004 do Tổng Công ty Cổ

phần Xây dựng điện Việt Nam làm chủ dự án với tổng kinh phí gần 170 tỷ đồng

trên diện tích hơn 6 ha. Dự án này có địa thế thuận lợi nằm cách QL1A khoảng

15m và sát biển Lăng Cô. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm, dự án chỉ xây dựng được

hai bức tường sát QL1A và bỏ hoang dang dở. Hiện tại trên địa bàn thị trấn Lăng

Cô, huyện Phú Lộc có gần 10 dự án khu du lịch, nghĩ dưỡng cao cấp đang bỏ

hoang, khiến người dân địa phương không kém phần bức xúc. Tương tự, tại xã

Phú Thuận, huyện Phú Vang có dự án khu đô thị, nghỉ dưỡng Vincostec – Huế

của Công ty CP xây dựng và phát triển công nghệ Việt Nam. Dự án được UBND

tỉnh Thừa Thiên Huế cấp phép vào năm 2008 với tổng kinh phí 600 tỷ đồng trên

diện tích 70 ha. Quá trình “treo” dự án không những ảnh hưởng đến nền kinh tế

119

của người dân mà còn tác động xấu đến môi trường, lãng phí TNB [134].

Cơ chế kiểm tra, giám sát chưa cụ thể, chưa có chế tài về phương diện kỹ

thuật, thời gian giám sát; tỷ lệ cán bộ công chức chuyên trách làm công tác giám

sát còn hạn chế dẫn tới việc phân cấp cho cấp dưới mà cấp trên thiếu hoặc không

kiểm soát được thẩm quyền phân cấp để cấp dưới lợi dụng vi phạm pháp luật. Cụ

thể vi phạm trong phân cấp thẩm quyền cấp phép giấy sản phẩm thức ăn thủy sản

xảy ra tại Trung tâm khảo nghiệm, kiểm nghiệm, kiểm định nuôi trồng thủy sản

(Trung tâm 3K) thuộc Tổng cục Thủy sản (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông

thôn) bị đề nghị truy tố 07 bị can thuộc Trung tâm; trong thời gian từ năm 2014

đến tháng 3/2015, các bị can nguyên là lãnh đạo và cán bộ Trung tâm 3K, Văn

phòng Tổng cục Thủy sản đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái chức trách,

cấu kết cùng tham gia làm và phát hành 06 văn bản giả mạo của Tổng cục Thủy

sản cấp phép 946 sản phẩm thức ăn thủy sản, sản phẩm xử lý cải tạo môi trường

của 107 doanh nghiệp vào danh mục được phép lưu hành tại Việt Nam trái quy

định, nhằm hưởng lợi bất chính cá nhân với tổng số tiền hơn 7,3 tỉ đồng [133].

Đặc biệt, phân cấp còn chưa đồng bộ với phân quyền, vẫn còn cơ chế kiểm

soát của cấp trên qua các hình thức xin ý kiến, chấp thuận, cho phép; các quy định

về tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức… chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời phù

hợp với thực tiễn. Thực tế cho thấy phân cấp nhiệm vụ diễn ra quá nhanh trong

khi các địa phương chính quyền các cấp chưa đủ năng lực, đặc biệt là đội ngũ cán

bộ, công chức lãnh đạo còn yếu kém, cơ sở vật chất thiếu thốn [69]. Điển hình là

việc phân cấp cho các địa phương được giao khu vực biển trong phạm vi 06 hải

lý và cấp phép nhận chìm trong phạm vi 06 hải lý tính từ đường mép nước thấp

nhất trung bình nhiều năm. Hiện nay nhu cầu của người dân, doanh nghiệp là rất

lớn, tuy nhiên chỉ có số ít các địa phương như: Thành phố Hải Phòng, Thanh Hóa,

Nghệ An, Bình Định... đã thực hiện cấp phép tuy nhiên số lượng hồ sơ được cấp

phép không nhiều so với nhu cầu nguyên nhân về nguồn lực, con người, trang

thiết bị, công cụ phục vụ cho thẩm định giao khu vực biển và nhận chìm còn hạn

chế. Nguồn lực để triển khai thực thi những nhiệm vụ QLNN TNB còn rất hạn

120

chế và có nhiều bất cập. Tuy là một quốc gia có nhiều lợi thế từ biển nhưng chúng

ta còn thiếu nguồn nhân lực quản trị biển tương xứng về số lượng và chất lượng,

thiếu kinh nghiệm trong công tác quản lý, không chỉ đối với cơ quan thực hiện

chức năng quản lý tổng hợp mà còn cả các ngành kinh tế biển, ở cả cấp trung

ương cũng như địa phương. Kinh phí đầu tư cho công tác quản lý còn hạn chế, từ

các trang thiết bị thiết yếu cho đến việc đầu tư để nắm bắt, hiểu biết các thông tin,

thuộc tính của đối tượng quản lý.

Thứ ba, phân cấp trong QLNN về TNB chưa tuân thủ nguyên tắc đến yếu tố

đặc thù ngành, lĩnh vực, của đối tượng quản lý đặc biệt là chưa tính đến yếu tố

đặc thù của TNB, phân cấp đồng đều trên biển và đất liền như nhau: Kết quả khảo

sát thực tế đánh giá của cán bộ, công chức về phân cấp trong QLNN về TNB có

phù hợp với yếu tố đặc thù của TNB chưa. Kết quả đánh giá cho thấy chỉ có 1.4%

ý kiến cho rằng rất phù hợp, có 4.37% cho rằng tương đối phù hợp, 5.83% nhận

xét là phù hợp và có đến 88.3% cho rằng chưa phù hợp [Phụ lục 02]. Kết quả đó

cũng phản ánh thực tế phân cấp còn mang tính đồng loạt và đại trà, không rõ ràng,

cụ thể cấp nào có thẩm quyền gì; thể hiện ở việc tỉnh, huyện, xã đều thực hiện

nhiệm vụ luật định gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong

khi nguồn lực, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của

các cấp chính quyền địa phương có sự chồng chéo, trùng lắp. Cụ thể, việc giao

Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh,

UBND cấp huyện dẫn đến các cơ quan này cơ bản được thành lập giống nhau ở

các địa phương khác nhau. Điều này làm giảm tính chủ động, linh hoạt của địa

phương trong việc tổ chức và thành lập các cơ quan chuyên môn phù hợp với điều

kiện, đặc điểm và yêu cầu QLNN về ngành, lĩnh vực ở địa phương. Các cơ quan

chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện hầu như được tổ chức đồng

nhất, thậm chí là “cào bằng” giữa các địa phương, không phân biệt tỉnh có quy

mô dân số, diện tích lớn hay nhỏ; chỉ có một số ít cơ quan được tổ chức phù hợp

với từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo hoặc có tính chất đặc

121

thù trên cơ sở đáp ứng tiêu chí, điều kiện theo nghị định của Chính phủ. Đặc biệt

khi phân cấp chưa có quy định đánh giá tác động bắt buộc trước khi phân cấp,

việc phân cấp còn dựa nhiều cảm tính, thiếu cơ sở khoa học.

Với cách thức tổ chức như vậy, tuy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất

từ trung ương đến cơ sở, nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với

đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo

trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ QLNN

sát với tình hình của địa phương. Vì vậy, mặc dù nghị định của Chính phủ đã quy

định cụ thể về tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND

cấp huyện nhưng trên thực tế, vẫn có địa phương trong quá trình triển khai thực

hiện có sự điều chỉnh nhất định để tổ chức, sắp xếp lại cho phù hợp với đặc thù

của địa phương mình.

Về đặc thù đối tượng quản lý việc quản trị biển và đại dương khác so với

trên đất liền đòi hỏi phải có nguồn lực rất lớn, hiểu biết về TNB, trong khi các

quy định khai thác TNB (khoán sản biển như titan, sắt, than, băng cháy...) đòi hỏi

thông số kĩ thuật, điều kiện thi công, quản lý, bảo hiểm, rủi ro cao khác với khai

thác trên đất liền thì hoạt động này lại được phân cấp quản lý như trên đất liền do

vậy không phù hợp với thực tiễn. Chính vì vậy hiện nay trong các quy định của

pháp luật về phân cấp không có điều khoản nào quy định dành riêng cho khoáng

sản biển, du lịch biển, tài nguyên nước biển...

Thực tiễn đối với vấn đề quy hoạch, phân cấp quy hoạch một thời gian dài

tràn lan không tính đến yếu tố đặc thù của tài nguyên, quy hoạch được lập quá

nhiều nhưng chất lượng quy hoạch thấp, quy hoạch không gắn với nhu cầu sử

dụng cũng như nguồn lực thực hiện và thiếu tính khả thi gây lãng phí nguồn lực.

Tình trạng phân cấp quy hoạch tràn lan, cào bằng không tính đến yếu tố đặc thù

quản lý dẫn tới lập quy hoạch quá nhiều, nhưng không hiệu quả gây lãng phí

nguồn lực đang diễn ra ở các bộ, ngành, địa phương và ngày càng có xu hướng

gia tăng. Quy hoạch thường xuyên bị lạm dụng, nhiều ngành, lĩnh vực chỉ cần xây

dựng các đề án, chương trình phát triển hoặc xây dựng tiêu chí để quản lý và đưa

122

ra những dự báo, định hướng, chính sách phát triển cũng được lập thành quy

hoạch gây lãng phí nguồn lực. Quy hoạch thiếu thực tiễn và thiếu trọng tâm,

trọng điểm, chưa thực sự phục vụ định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Mục tiêu

phát triển nhiều khi xuất phát từ mong muốn chủ quan, không phù hợp với yêu

cầu của thị trường và nguồn lực thực có, dẫn đến quy hoạch thường xuyên bị phá

vỡ, phải điều chỉnh trong thời gian ngắn sau khi ban hành. Quy hoạch chủ yếu

đưa ra các chỉ tiêu phát triển một cách chung chung, thiếu tổ chức không gian

phát triển hợp lý, khoa học. Nhiều quy hoạch được lập không phù hợp với thực

tiễn và không gắn với nguồn lực thực hiện; các dự án ưu tiên đầu tư trong quy

hoạch quá lớn, không phù hợp với khả năng huy động nên kết quả thực hiện quy

hoạch rất hạn chế.

Trong quá trình thực hiện phân cấp mạnh ngành nào, ngành đó phân cấp, khi

phân cấp chưa có quy định bắt buộc phải đánh giá tác động của nội dung phân

cấp vì đây là đặc thù riêng của TNB, nếu khi phân cấp không đánh giá được tác

động sẽ không thấy được hậu quả phân cấp mang lại, có thể phân cấp tốt cho

ngành này, loại tài nguyên này nhưng chưa chắc đã tốt cho ngành khác.

Cụ thể nếu phân cấp quy hoạch xây dựng các tuyến đê biển các tỉnh tự quy

hoạch tự xây dựng có thể đảm bảo tốt cho tỉnh này, nhưng nếu không đánh giá kỹ

lưỡng sẽ làm thay đổi dòng chảy làm xói mòn sạt lở sang các khu vực khác, địa

phương khác. Thực tiễn việc cấp phép xây dựng Khu kinh tế Vũng Áng tại tỉnh

Hà Tĩnh sau sự cố môi trường biển các tỉnh miền Trung năm 2017 cho thấy, khi

cấp phép đã không đánh giá đúng, dự báo được tác động khi sự có sự cố môi

trường xảy ra thì không những tỉnh Hà Tĩnh chịu ảnh hưởng mà tất cả các tỉnh

ven biển miền Trung đều chịu ảnh hưởng nặng nề do sự cố môi trường gây ra.

Thứ tư, mặc dù đã có sự thay đổi, nhưng trong nhiều trường hợp, phân cấp,

phân quyền vẫn “từ trên xuống”, chưa phải “từ dưới lên”, vì vậy chưa tạo sự chủ

động cần thiết cho các cấp địa phương, đồng thời làm cho cấp trung ương quá tải,

khó kiểm soát, dễ xảy ra tham nhũng, thất thoát:

Trong thực tiễn xây dựng VBQPPL, kể cả xây dựng luật ít khi các đề xuất

123

về phân cấp xuất từ các địa phương mà hầu như đều do cơ quan soạn thảo chủ

động đề xuất rồi sau đó mới lấy ý kiến. Quá trình góp ý sau khi dự thảo xây dựng

xong trong nhiều trường hợp không được các địa phương quan tâm chỉ đạo nên

chất lượng không cao, có khi mang tính thỏa hiệp, ngại va chạm cùng với tư tưởng

ôm đồm công việc của cơ quan trung ương nên nhiều quy định về phân cấp mang

tính áp đặt từ trên xuống đã bộ lộ những bất cập trong khâu thực hiện hiện. Có

nhiệm vụ được phân cấp sau một thời gian mặc dù hiệu quả không cao, có bất cập

phát sinh, gây khó khăn cho người dân, doanh nghiệp, thậm chí cơ quan QLNN

không kiểm soát được nhiệm vụ được phân cấp, tuy nhiên còn chậm được đánh

giá, rút kinh nghiệm để điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn.

Thứ năm, nguyên tắc tăng cường trách nhiệm, theo dõi, hướng dẫn, thanh

tra, kiểm tra của các bộ và chính quyền trong việc thực hiện các nhiệm vụ được

phân cấp, kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật để xử lý nghiêm minh;

chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng

rãi để nhân dân tham gia QLNN còn nhiều hạn chế:

Nhiều lúc, nhiều nơi, phân cấp trong QLNN về TNB thiếu sự giám sát, kiểm

soát, trách nhiệm giải trình chưa rõ ràng. Việc phân cấp giữa Chính phủ và chính

quyền địa phương ở một số lĩnh vực chưa có cơ chế hiệu quả để kiểm soát quyền

lực; thiếu kiểm tra, thanh tra, giám sát, điều này dẫn đến khả năng thực thi chính

sách từ trung ương tới các địa phương kém hiệu quả.

Về tổ chức, bộ máy các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay hết sức dàn trải,

phân tán và thiếu tính hệ thống. Mặc dù được tổ chức từ trung ương đến địa

phương nhưng hoạt động thanh tra vẫn còn có nhiệm vụ thiếu một sự chỉ đạo điều

hành thông suốt. Các cơ quan thanh tra ở bộ ngành, địa phương còn lệ thuộc vào

cơ quan quản lý cùng cấp về: tổ chức nhân sự, xây dựng và thực hiện kế hoạch

thanh tra, kinh phí hoạt động... Điều đó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả, của

công tác thanh tra. Sự chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên trở nên

hình thức, kém hiệu quả, chủ yếu thông qua việc hướng dẫn xây dựng kế hoạch

124

thanh tra hằng năm, qua sơ kết, tổng kết và hướng dẫn về nghiệp vụ... Những tiêu

cực, vi phạm trong quá trình thanh tra, kiểm xảy ra thời gian gần đây tại một số

cơ quan thanh tra bộ ngành, địa phương là điều khó tránh khỏi.

Về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra có chức năng QLNN và trực

tiếp thực hiện trách nhiệm, thẩm quyền trên ba lĩnh vực: Thanh tra, tiếp công dân,

giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, hiện nay, sự

phân định về phạm vi thanh tra chưa rõ ràng: Luật thanh tra quy định cơ quan

Thanh tra Chính phủ thanh tra trách nhiệm quản lý của các bộ và các tỉnh nhưng

trên thực tế số cuộc thanh tra trách nhiệm không nhiều, Thanh tra Chính phủ

thường tiến hành thanh tra trực tiếp về các lĩnh vực quản lý của các bộ, ngành.

Chẳng hạn như trong kế hoạch thanh tra có các cuộc thanh tra việc chấp hành

pháp luật của công ty doanh nghiệp thủy sản, khoản sản... trong khi lẽ ra việc

thanh tra, kiểm tra các đơn vị này thuộc về các bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Điều

này dẫn đến sự trùng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, mặt khác làm giảm

trách nhiệm của các ngành trong việc chủ động thực hiện công tác thanh tra, kiểm

tra, vốn là một yêu cầu tất yếu của cơ quan quản lý trong những lĩnh vực thuộc

phạm vi mình phụ trách.

Về hoạt động thanh tra, hoạt động thanh tra theo kế hoạch và được thực hiện

dưới hình thức các cuộc thanh tra, tuân thủ theo những trình tự, thủ tục khá chặt

chẽ được quy định trong Luật Thanh tra. Ngoài ra, còn có các cuộc thanh tra được

thủ trưởng cơ quan quản lý giao, các cuộc thanh tra do yêu cầu của việc giải quyết

các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp hoặc các cuộc thanh tra đột xuất khi phát

hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, có thể gọi chung là các cuộc thanh tra ngoài

kế hoạch. Hiện nay, tình trạng không hoàn thành kế hoạch thanh tra diễn ra khá

phổ biến. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, trong đó chủ yếu là do cơ quan

thanh tra phải thực hiện nhiều cuộc thanh tra ngoài kế hoạch. Với lực lượng khá

mỏng về số lượng và không thực sự tinh nhuệ về chất lượng, khi có các cuộc

thanh tra này thì đương nhiên cơ quan thanh tra phải tạm hoãn hoặc đẩy lùi các

cuộc thanh tra theo kế hoạch. Phần lớn các cuộc thanh tra ngoài kế hoạch liên

125

quan đến những vụ việc phức tạp, những vụ việc có dấu hiệu vi phạm nghiêm

trọng, đòi hỏi sự tập trung nhiều thời gian, nhân lực của cơ quan thanh tra. Trong

khi nguồn lực của cơ quan thanh tra chỉ đủ để thực hiện theo kế hoạch đã được

phê duyệt.

3.5.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cấp

Nguyên nhân khách quan: Đất nước sau nhiều thế kỷ bị các thế lực thù địch

tàn phá, xâm chiếm, chiến tranh tàn phá. Do vậy, phải dồn mọi nguồn lực tập

trung cho công cuộc đấu tranh bảo vệ đất nước. Một thời gian dài, việc xây dựng

hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về phân cấp quản lý TNB nói riêng

chưa được xây dựng và ban hành đầy đủ đã ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả quản

lý. Cũng do yếu tố lịch sử, Việt Nam trải qua một thời kỳ dài thực hiện cơ chế kế

hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp và hành chính mệnh lệnh, tình trạng này

kéo dài dẫn đến những tác động tiêu cực cho sự phát triển kinh tế đất nước. Ảnh

hưởng của cơ chế tập trung, quan liêu, tư tưởng cục bộ của cán bộ lãnh đạo nhiều

ngành ở trung ương, ở cấp tỉnh trong quan hệ chỉ đạo với các địa phương, cơ sở,

còn lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán. Năng xuất

lao động của nước ta chưa cao, Việt Nam vẫn là nước có nền kinh tế nghèo, ngân

sách nhà nước hạn hẹp [69]. Nền kinh tế chậm phát triển là nguyên nhân của tình

trạng bảo thủ, trì trệ, kém năng động, cơ hội, cục bộ, sợ đổi mới ảnh hưởng đến

công tác quản lý TNB. Bên cạnh nguyên nhân khách quan còn có một số nguyên

nhân chủ quan đó là:

Thứ nhất, nhận thức và ý thức trách nhiệm của một số cấp ủy, tổ chức đảng,

lãnh đạo cơ quan, đơn vị và cán bộ, đảng viên, nhất là người đứng đầu, về công

tác quản lý TNB chưa thật sự đầy đủ, sâu sắc, toàn diện. Công tác giáo dục chính

trị, tư tưởng, tuyên truyền về biển, đảo chưa được coi trọng đúng mức. Nhận thức

về phân cấp trong QLNN về TNB chưa mang tính hệ thống, dẫn đến pháp luật

sửa đổi manh mún, thiếu tính tổng thể làm cho phân cấp thiếu sự ổn định. Công

tác lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thực hiện một số nội dung phân cấp trong QLNN

về TNB còn thiếu quyết liệt, chưa thường xuyên, nghiêm túc; chậm thể chế hóa,

126

cụ thể hóa; ít kiểm tra đôn đốc và chưa có chế tài xử lý nghiêm dẫn đến tình trạng

các giải pháp đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và các địa phương, giữa các cấp

chưa đồng bộ, thiếu sự phân định rõ ràng, còn chưa nhận thức được rõ vai trò,

chức năng của Chính phủ, của các cấp chính quyền địa phương. Nguyên nhân này

cũng phù hợp với kết quả khảo sát, đánh giá đội ngũ cán bộ, công chức cho thấy:

Có 1.45% ý kiến hoàn toàn không đồng ý, 4.37% ý kiến không đồng ý, có 5.1 %

ý kiến đồng ý và có đến 89% ý kiến cho rằng hoàn toàn đồng ý. Đây là nguyên

nhân chiếm tỷ lệ cao thứ 3 trong các nguyên nhân khi điểm đánh giá là 3.82/thang

điểm 4; [Phụ lục 02]. Điểu này cho thấy cần phải có giải pháp đổi mới tư duy,

nhận thức sâu sắc toàn diện của cấp ủy, người đứng đầu trong công tác QLNN về

TNB.

Hai là, bộ máy nhà nước còn chịu ảnh hưởng của cơ chế tập trung, bao cấp,

vì vậy vẫn con tình trạng tập trung quyền lực khá cao vào các cơ quan trung ương,

chưa mạnh dạn giao quyền cho địa phương, còn tình trạng trông chờ, ỷ lại vào

trung ương. Khi chính quyền địa phương không được trao quyền quyết định

những vấn đề quan trọng sẽ là trở ngại cho sự phát triển của địa phương. Khi

quyền lực vẫn tập trung vào các cơ quan trung ương sẽ dẫn đến tình trạng quan

liêu, thiếu thực tế, một số văn bản ban hành thiếu tính khả thi hoặc khó có thể

thực hiện được. Thực tế thời gian qua cho thấy, không ít những văn bản của một

số bộ không thể triển khai vì thiếu tính khả thi hoặc không phù hợp với thực tiễn

địa phương. Đây là một rào cản lớn khi chúng ta đang đẩy mạnh phân cấp, giữa

trung ương và địa phương. Trong bối cảnh nền KTTT định hướng XHCN, với

những thách thức và yêu cầu trong quản lý trên mọi lĩnh vực, sẽ khó có thể xây

dựng một nền quản lý công hiệu quả nếu vẫn duy trì việc tập trung quyền lực vào

các cơ quan trung ương [69]. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả khảo

sát thực tế đối với cán bộ, công chức cho ý kiến về nguyên nhân này cho thấy có

1.45% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, 2.18% không đồng ý, 2.91 % ý kiến đồng

ý và có đến 93.4% ý kiến hoàn toàn đồng ý. Nguyên nhân này cũng chiếm tỷ lệ

cao thứ 2 trong các nguyên nhân khi điểm đánh giá là 3.88/thang điểm 4; trong

127

khi các nguyên nhân khác thấp hơn là: 3.65/4, 3.72/4, 3.42/4,..[Phụ lục 02]. Điểu

này cho thấy cần phải có giải pháp phân cấp mạnh hơn, giao quyền cho địa

phương, tránh trông chờ ỷ lại vào trung ương.

Ba là, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa phương

gần giống nhau, trong khi lại áp dụng cho các đơn vị hành chính, lãnh thổ khác

nhau (miền núi, hải đảo...) nên chính quyền địa phương khó hoạt động hiệu quả,

chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, làm hạn chế tính đa dạng trong

sự phát triển của các địa phương. Thực tế cho thấy, mô hình tổ chức chính quyền

địa phương ở các địa bàn khác nhau thì phải khác nhau; không thể có một mô

hình thống nhất cho đồng bằng, miền núi, hải đảo... Và cũng tương tự như vậy,

không phải địa phương nào cũng được phân cấp như nhau, bởi điều này còn phụ

thuộc vào điều kiện, khả năng thực hiện ỏ mỗi địa phương. Chính quyền đô thị sẽ

được phân cấp những mảng công việc phù hợp với khả năng của chính quyền đô

thị và đương nhiên sẽ không giống với chính quyền nông thôn hay miền núi, hải

đảo [69]. Như vậy, sẽ khó có một mô hình phân cấp chung cho mọi chính quyền

địa phương. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả khảo sát thực tế đối

với cán bộ, công chức cho ý kiến về nguyên nhân này. Kết quả cho thấy: Có 0.72

% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, 2.18% ý kiến không đồng ý, có 4.35 % ý kiến

đồng ý và có đến 92.5% ý kiến hoàn toàn đồng ý. Nguyên nhân này cũng chiếm

tỷ lệ cao nhất trong các nguyên nhân khi điểm đánh giá là 3.89/thang điểm 4; địa

giới hành chính trên biển hiện nay chưa được phân định rõ ràng giữa các địa

phương, cấp tỉnh, các huyện, xã là 3.33/4 [Phụ lục 02]. Điểu này cho thấy cần

phải có giải pháp khi phân cấp phải tính đến các yếu tố đặc thù của TNB, địa bàn

khi phân cấp.

Bốn là, về thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp CQĐP được phân định chưa

rõ ràng, quyền lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức, cán bộ, tài chính,

ngân sách… quyền hạn chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp.

Nhiều cơ quan chính quyền địa phương thiếu năng động, chủ động, sáng tạo, chưa

mạnh dạn phân cấp, cho địa phương nên nhiều việc cấp dưới có khả năng giải

128

quyết tốt nhưng không có quyền giải quyết, cấp trên không có khả năng giải quyết

hiệu quả nhưng lại có quyền giải quyết, dẫn đến nhiều công việc ùn tắc, chậm trễ,

kém hiệu quả. Mâu thuẫn này đã ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của

các cơ quan nhà nước [69]. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả khảo

sát thực tế cán bộ, công chức cho ý kiến về nguyên nhân này. Kết quả cho thấy:

Có 8.02% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, 2.18% không đồng ý, 7.29 % ý kiến

đồng ý và có đến 84.1% ý kiến hoàn toàn đồng ý [Phụ lục 02].

Năm là, phân cấp trong QLNN về TNB chưa tính đến các yếu tố đặc thù của

đối tượng quản lý, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB và trên đất liền

như nhau, mạnh ngành nào ngành đó phân cấp, phân cấp chưa quan tâm đến đánh

giá tác động trước khi phân cấp. Một số nội dung cấp phép, sử dụng TNB chậm

được đổi mới. Công tác quản lý TNB có lúc bị buông lỏng, khai thác tối đa hóa

lợi nhuận. Hệ thống pháp luật, điều kiện cho thực hiện nhiệm vụ quản lý còn

nhiều hạn chế, bất cập. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả khảo sát

thực tế đối với cán bộ, công chức cho ý kiến về nguyên nhân khi phân cấp trong

QLNN về TNB chưa tính đến các yếu tố đặc thù của đối tượng quản lý. Kết quả

cho thấy: Có 2.18% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, 0.51% ý kiến không đồng ý,

12.4% ý kiến đồng ý và có đến 84.7% ý kiến hoàn toàn đồng ý [Phụ lục 02].

Sáu là, hệ thống văn bản QPPL còn chưa đồng bộ chậm sửa đổi bổ sung, còn

trùng chéo chức năng nhiệm vụ giữa các cấp, các ngành, vẫn còn tình trạng cấp

trên không muốn phân cấp cho dưới, nhất là những lĩnh vực có tiềm năng, giá trị

kinh tế, cơ chế xin cho vẫn tồn tại, có tình trạng việc dễ cấp trên làm, việc khó

chuyển xuống cấp dưới... Trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật quản

lý TNB còn có việc cơ quan có thẩm quyền soạn thảo chưa chú trọng công tác

tổng kết đánh giá kết quả thực thi pháp luật; chưa có đánh giá tác động của phân

cấp; chưa lường hết được những tác động; chưa được đầu tư thời gian, công sức,

cũng như nguồn kinh phí thỏa đáng; chưa phát huy, khuyến khích được nhiều nhà

khoa học tham gia vào quá trình soạn thảo; chưa chú trọng công tác phản biện xã

hội. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật còn hạn chế về

129

năng lực, thiếu kiến thức quản lý thực tế, có bộ còn có tư duy cát cứ, tư hữu lợi

ích ngành, lợi ích nhóm, trong xây dựng văn bản QPPL. [69]. Trách nhiệm của

tập thể, cá nhân khi xây dựng ban hành VBQPPL sai, chưa phù hợp, chưa được

quy định cụ thể, chế tài xử lý chưa nghiêm khi xảy ra sai phạm. Nguyên nhân này

cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả khảo sát thực tế đối với cán bộ, công chức

được hỏi cho ý kiến. Có 8.75% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, có 7.29% ý kiến

không đồng ý, 6.56 % ý kiến đồng ý và 77% ý kiến hoàn toàn đồng ý với nguyên

nhân hạn chế này [Phụ lục 02].

Bảy là, địa giới hành chính trên biển hiện nay chưa được phân định rõ ràng

giữa các địa phương, cấp tỉnh, các huyện, xã, đặc biệt là tranh chấp lãnh thổ, phân

định biên giới trên biển Đông còn phức tạp cũng ảnh hưởng lớn đến công tác phân

cấp trong QLNN về TNB. Nguyên nhân này cũng hoàn toàn phù hợp với kết quả

khảo sát thực tế đối với cán bộ, công chức được hỏi cho ý kiến về nguyên nhân

này. Có 0.72% ý kiến không hoàn toàn đồng ý, 15.3% ý kiến không đồng ý, 34.3%

ý kiến đồng ý và có đến 49.2% ý kiến hoàn toàn đồng ý với nguyên nhân này.

Nguyên nhân này có tỷ lệ trung bình thấp nhất 3.33/4, [Phụ lục 02]. Tuy nhiên,

cũng cần phải có giải pháp đồng bộ việc sớm phân chia địa giới hành chính trên

biển tạo thuận lợi trong quản lý và tránh được các mâu thuẫn phát sinh trong quản

lý, khai thác TNB.

Tám là, phân cấp chưa gắn với trách nhiệm, tăng cường kiểm tra, giám sát

và chưa có cơ chế đủ mạnh để kiểm soát quyền lực. Tổ chức bộ máy quản lý TNB

phân tán ở nhiều bộ, ngành, chức năng nhiệm vụ còn trùng chéo, nguồn lực đầu

tư cho công tác quản lý còn hạn chế, nhất là cấp địa phương. Thiếu chặt chẽ, hiệu

quả trong phối hợp kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm. Chức năng, nhiệm vụ

của các cơ quan tham mưu về quản lý tổng hợp TNB còn trùng chéo, chậm được

đổi mới, nguồn lực còn hạn chế. Nguyên nhân này cũng hoàn toàn phù hợp với

kết quả khảo sát thực tế đối với cán bộ, công chức có 13.8% ý kiến không hoàn

toàn đồng ý, 5.1% ý kiến không đồng ý, 6.56 % ý kiến đồng ý và có đến 74.5% ý

130

kiến hoàn toàn đồng ý với nguyên nhân này [Phụ lục 02].

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

Chương 3 đã khái quát quá trình thực hiện phân cấp QLLNN về TNB, thực

trạng TNB, thực trạng thể chế, pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp trong

QLNN đối với từng loại tài nguyên điển hình, nhìn chung phân cấp trong QLNN

về TNB ở nước ta được quy định trong nhiều VQPLPL từ Hiến pháp, luật, nghị

định, thông tư, quyết định của cấp có thẩm quyền đã tạo ra hành lang pháp lý cơ

bản đầy đủ và đồng bộ để thực hiện việc phân cấp trong QLNN về TNB. Các quy

định về phân cấp QLNN về tài nguyên TNB trong hệ thống VBQPPL đã bám sát

các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp QLNN, cơ bản phân định rõ ràng, cụ thể

trách nhiệm quyền hạn của các cấp. Việc phân cấp trong QLNN về TNB mặc dù

còn tồn tại nhưng đã đạt được những kết quả nhất định. Từ chỗ quản lý tập trung,

quản lý TNB đã được thực hiện theo hướng đẩy mạnh phân cấp quản lý cho các

cấp chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, pháp luật về phân cấp QLNN về TNB vẫn còn những mâu thuẫn,

trùng chéo chưa đồng bộ, phân định thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ và

địa phương còn có nội dung chưa rõ, khó thực hiện, các quy định của pháp luật

còn nhiều bất cập. Vi phạm về khai thác TNB, ô nhiễm môi trường gia tăng, sức

chịu tải của môi trường biển đã vượt ngưỡng cho phép, tài nguyên quý, hiếm có

nguy cơ cạn kiệt, nhiều nơi hệ sinh thái biển bị tàn phá nghiêm trọng công tác

thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm còn nhiều hạn chế.

1. Việc phân cấp trong QLNN về TNB trong thời gian qua còn có nội dung

chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, các quy định về phân cấp trong quá trình xây

dựng chưa được đánh giá tác động để bảo đảm tính khoa học phù hợp với thực

tiễn. Việc soạn thảo các quy định về phân cấp vẫn còn mang tính áp đặt chủ quan;

vẫn còn tình trạng ôm đồm công việc ở trung ương, không muốn phân cấp cho

địa phương. Đối với TNB, tồn tại lớn nhất là việc phân cấp quản lý đang được

quy định như phân cấp quản lý tài nguyên trên đất liền mà không tính đến những

đặc thù của biển, TNB, hệ thống TNB và môi trường biển cũng như các quy định

131

trong các công ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên.

2. Còn thiếu quy định về phân chia địa giới hành chính trên biển, quy hoạch

không gian biển, dẫn tới hạn chế khi phân cấp quản lý lãnh thổ, phân vùng sử

dụng biển cho các cấp chính quyền địa phương cấp huyện, xã.

3. Việc thực hiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB trong một số

trường hợp còn nhiều hạn chế, bất cập, thiếu hiệu quả do cấp dưới không đủ năng

lực thực hiện nội dung phân cấp hoặc một số nội dung do trung ương ôm đồm

không phân cấp đã gây phiền hà và lãng phí về kinh phí và thời gian cho tổ chức,

cá nhân tham gia khai thác, sử dụng TNB. Trách nhiệm, theo dõi, hướng dẫn,

thanh tra, kiểm tra của các bộ và chính quyền trong việc thực hiện các nhiệm vụ

được phân cấp còn hạn chế, chưa kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật

để xử lý; việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính, đồng thời phát huy dân

chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý, giám sát còn chưa đáp ứng yêu cầu.

4. Công cụ quản lý tổng hợp cho thấy hiệu quả và cần thiết cần đẩy mạnh và

áp dụng vào quản lý TNB ở Việt Nam, tuy nhiên quản lý tổng hợp không làm thay

quản lý các ngành mà cần tập trung hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm đồng

bộ, thống nhất.

Như vậy, để có thể phát huy tối đa lợi thế và tiềm năng của biển, khắc phục

các nhược điểm của quản lý theo ngành, để đưa Việt Nam trở nên mạnh về biển,

giàu từ biển thì những hạn chế được phân tích, đánh giá nêu trên cùng với những

nguyên nhân cơ bản được coi là những điểm nghẽn, nút thắt, là vấn đề then chốt

cần giải quyết trong QLNN về TNB. Những hạn chế, nguyên nhân được sắp xếp

một cách hệ thống, khoa học là cơ sở quan trọng cho việc đề xuất giải pháp ở

Chương 4.

CHƯƠNG 4

QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP

132

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM

4.1. Quan điểm hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên

biển

4.1.1. Thể chế phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải

đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng, tính thống nhất của quyền lực nhà nước

Phân cấp trong hoạt động QLNN là một chủ trương lớn, nội dung quan trọng

được đề cập một cách có hệ thống và nhất quán trong các văn kiện của Đảng. Đối

với nước ta ngay giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới, vấn đề phân cấp đã được

Đảng nhìn nhận một cách nghiêm túc và được đưa ngay vào Nghị quyết của Đại

hội Đảng lần thứ VI (1986): “Phải lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý kinh tế,

xã hội. Chính cơ chế quản lý còn nặng tính chất tập trung quan liêu, vừa gò bó

cấp dưới, vừa làm giảm hiệu lực quản lý tập trung là nguyên nhân trực tiếp làm

rối loạn trật tự, kỷ cương. Vì vậy, không thể khắc phục sự rối ren bằng cách quay

trở lại cơ chế cũ, mà phải kiên quyết thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc

tập trung dân chủ. Trong phân công, phân cấp quản lý, trách nhiệm phải đi đôi với

quyền hạn, nghĩa vụ gắn liền với lợi ích” [1].

Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa VIII)

đề ra phương hướng “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính

quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý

ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” [2].

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH 1991 đã xác định

tổ chức và hoạt động của bộ máy QLNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống

nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống

nhất của Trung ương. Tiếp đó, văn kiện Đại hội Đảng IX xác định “phân công,

phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương” là một trong

những định hướng nhằm cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước

[3]. Đến Đại hội XII của Đảng Nghị quyết không chỉ đề cập đến phân cấp mà còn

thể hiện chủ trương tăng quyền cho địa phương thông qua cơ chế phân quyền. Báo

133

cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương trình Đại hội nêu rõ đẩy mạnh phân

cấp, phân quyền, có cơ chế để các địa phương phát huy quyền chủ động, sáng tạo,

gắn với đề cao trách nhiệm, đồng thời bảo đảm sự lãnh đạo, quản lý thống nhất

của trung ương. Triển khai chủ trương của Đảng, Chính phủ đã ban hành Nghị

quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo

ngành, lĩnh vực đặt mục tiêu: Thực hiện phân cấp hợp lý về QLNN theo ngành,

lĩnh vực giữa Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ và giữa Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên cơ

sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng

cơ quan trong hệ thống tổ chức hành chính nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập

trung, thống nhất của Chính phủ, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương, khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực của các địa

phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực, đáp

ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, xây dựng Chính phủ điện tử và hội

nhập quốc tế [38].

Đối với lĩnh vực quản lý TNB, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X

đã ban hành Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 09/02/2007 về Chiến lược biển Việt

Nam đến năm 2020; trong đó đặt mục tiêu cụ thể: “Xây dựng và phát triển toàn

diện các lĩnh vực kinh tế, xã hội... xây dựng cơ quan quản lý nhà nước tổng hợp

thống nhất về biển có hiệu lực, hiệu quả” [4]. Chính phủ đã cụ thể các nội dung

của Nghị quyết số 09-NQ/TW bằng 02 Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày

30/05/2007 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược

biển Việt Nam đến năm 2020 và Nghị quyết số 84/NQ-CP ngày 10/11/2015 về

việc tiếp tục thực hiện Chương trình hành động của Chính phủ ban hành kèm theo

Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 của Chính phủ thực hiện Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược

biển Việt Nam đến năm 2020.

Dự báo trong thời gian tới, tình hình quốc tế tiếp tục có nhiều diễn biến phức

134

tạp, đặc biệt là sự cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn, tranh chấp chủ quyền

ranh giới biển và sự bất đồng giữa các nước tại Biển Đông. Ô nhiễm môi trường

xuyên biên giới, biến đổi khí hậu, nước biển dâng đã trở thành vấn đề cấp bách

toàn cầu. Phát triển bền vững, hài hòa giữa phát triển với bảo tồn biển trở thành

xu thế chủ đạo. Toàn cầu hoá và cách mạng khoa học, công nghệ tạo ra nhiều cơ

hội và thách thức. Ở trong nước, ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển bền vững; thích

ứng với biến đổi khí hậu, nước biển dâng; an ninh, trật tự, an toàn xã hội vẫn là

những khó khăn, thách thức lớn [6]. Do đó, công tác QLNN về TNB phải thực

hiện nghiêm, nhất quán nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo trực tiếp, toàn diện,

đi đôi với xây dựng thể chế, tạo môi trường, điều kiện để thúc đẩy đổi mới, phát

huy sáng tạo bảo vệ tốt nguồn tài nguyên quý giá của đất nước. Phân công, phân

cấp gắn với giao quyền, ràng buộc trách nhiệm, đồng thời tăng cường kiểm tra,

giám sát, kiểm soát quyền lực và xử lý nghiêm minh sai phạm… Để hiện thực

hóa mục tiêu này, công tác quản lý TNB nói chung, phân cấp trong QLNN về

TNB riêng cần quán triệt và thực hiện tốt quan điểm mà Nghị quyết 36/NQ-TW

về Chiến lược phát triển kinh tế đến năm 2030 tầm nhìn 2045 đã chỉ ra đó là:

Thống nhất tư tưởng, nhận thức về vị trí, vai trò và tầm quan trọng đặc biệt của

biển đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong toàn Đảng, toàn dân và

toàn quân. Biển là bộ phận cấu thành chủ quyền thiêng liêng của Tổ quốc, là

không gian sinh tồn, cửa ngõ giao lưu quốc tế, gắn bó mật thiết với sự nghiệp xây

dựng và bảo vệ Tổ quốc. Việt Nam phải trở thành quốc gia mạnh về biển, giàu từ

biển, phát triển bền vững, thịnh vượng, an ninh và an toàn; phát triển bền vững

kinh tế biển gắn liền với bảo đảm quốc phòng, an ninh, giữ vững độc lập, chủ

quyền và toàn vẹn lãnh thổ, tăng cường đối ngoại, hợp tác quốc tế về biển, góp

phần duy trì môi trường hoà bình, ổn định cho phát triển. Mục tiêu tổng quát đến

2030 được minh họa tại Sơ đồ 4.1.

135

Sơ đồ 4.1: Mục tiêu tổng quát đến năm 2030

Nguồn: Theo Nghị nuyết 36/NQ-TW

Tăng cường quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, bảo tồn

đa dạng sinh học, các hệ sinh thái biển tự nhiên; chủ động ứng phó với biến đổi

khí hậu, nước biển dâng. Đẩy mạnh đầu tư vào bảo tồn và phát triển giá trị đa

dạng sinh học, phục hồi các hệ sinh thái biển; bảo vệ tính toàn vẹn của hệ sinh

thái từ đất liền ra biển. Gắn bảo vệ môi trường biển với phòng ngừa, ngăn chặn ô

nhiễm, sự cố môi trường, tăng cường hợp tác khu vực và toàn cầu. [6]. Tầm nhìn

đến năm 2045 được minh họa tại Sơ đồ 4.2.

Sơ đồ 4.2: Tầm nhìn đến năm 2045

Nguồn: Theo Nghị quyết 36/NQ-TW

Để hiện thực hóa các quan điểm, mục tiêu trên, công tác quản lý TNB nói

136

chung, phân cấp trong QLNN về TNB nói riêng cần thực hiện tốt các giải pháp

đó là: Rà soát, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về biển theo hướng phát

triển bền vững, bảo đảm tính khả thi, đồng bộ, thống nhất, phù hợp với chuẩn

mực luật pháp và điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia; Kiện toàn hệ thống cơ

quan QLNN tổng hợp về biển từ trung ương đến địa phương bảo đảm hiện đại,

đồng bộ; Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan, giữa trung ương với địa

phương về công tác biển, đảo; Kiện toàn mô hình tổ chức, nâng cao năng lực quản

lý các đảo, quần đảo và vùng ven biển; Rà soát, bổ sung và xây dựng mới đồng

bộ các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch liên quan đến biển, đảo theo hướng quản

lý tổng hợp, phù hợp với hệ sinh thái biển, bảo đảm sự gắn kết hài hoà, đồng bộ

giữa bảo tồn và phát triển các vùng đất liền, vùng ven bờ, vùng đặc quyền kinh tế

và thềm lục địa [6]. Chủ trương khai thác tài nguyênbiển theo thứ tự ưu tiên được

minh họa tại Sơ đồ 4.3.

Sơ đồ 4.3: Chủ trương khai thác tài nguyên biển theo thứ tự ưu tiên

137

Nguồn: Theo Nghị quyết 36/NQ-TW

Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước trong phân cấp QLNN về

TNB: Cần bảo đảm bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng và QLNN thống nhất về thể

chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm sự

thông suốt, minh bạch của nền hành chính quốc gia. Thực hiện phân cấp, phân

quyền giữa trung ương và địa phương, nhưng phải đảm bảo nguyên tắc quyền lực

nhà nước là thống nhất. Theo nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 thì

quyền lực nhà nước thống nhất là ở Nhân dân. Quan niệm thống nhất quyền lực

nhà nước là ở Nhân dân thể hiện ở nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc

về Nhân dân”.

4.1.2. Thể chế phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải

phải đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính

Cải cách hành chính được xác định là khâu đột phá để thúc đẩy phát triển

kinh tế - xã hội. Do đó, thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải phải đáp

ứng yêu cầu CCHC. Hoàn thiện thể chế trong QLNN về TNB để thiết lập cơ chế

quản lý TNB phù hợp, góp phần khai thác sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên quý

giá đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong tình hình mới không nằm ngoài

nhu cầu khách quan đó. Bên cạnh những đòi hỏi khách quan về CCHC, nhu cầu

cải cách phương thức quản lý TNB cũng được xác định là nhu cầu cấp thiết hiện

nay ở nước ta. Do chế độ một thời gian dài nước ta quản lý tài nguyên theo cơ chế

tập trung, quan liêu bao cấp, cơ chế xin cho ban phát, đặc quyền đặc, nên có biểu

hiện quan liêu, tham nhũng; thiếu tính năng động, linh hoạt và khả năng thích ứng

với cơ chế thị trường và những thay đổi mới trong môi trường quản lý [69]. Trong

quản lý tài nguyên nói chung, TNB nói riêng đã bộ lộ rõ những bất cập, cần phải

cải cách. Thể chế, pháp luật về phân cấp QLNN về TNB là một bộ phân của pháp

luật quản lý tài nguyên nói chung. Do đó, trước những đòi hỏi khách quan của cải

cách phương thức quản lý tài nguyên môi trường thì thể chế, pháp luật về phân

cấp trong QLNN về TNB cũng cần hoàn thiện theo hướng tăng cường vận dụng

138

những ưu điểm của cải cách hành chính.

Khoản 2, Điều 5, Luật tài nguyên môi trường biển và hải đảo năm 2015, quy

định một trong các nguyên tắc quản lý quản lý tổng hợp TNB và hải đảo là: Việc

quản lý tổng hợp TNB và hải đảo phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành,

các cấp; tạo điều kiện thuận lợi để cộng đồng dân cư, tổ chức, cá nhân có liên

quan tham gia tích cực và hiệu quả trong quá trình quản lý; bảo đảm quyền tiếp

cận của người dân với biển [49]. Để thực hiện tốt nguyên tắc này cũng như nâng

cao hiệu quả trong quá trình quản lý; bảo đảm quyền tiếp cận của người dân với

biển thì việc đẩy mạnh phân cấp trong QLNN về TNB là điều kiện cần thiết. Phân

cấp quản lý khoa học, hợp lý giúp việc xóa bỏ cơ chế "xin - cho" trong quản lý

TNB cũng như bảo đảm khai thác sử dụng có hiệu quả TNB.

4.1.3. Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải bảo đảm

nâng cao hiệu lực quản lý

Việc lựa chọn chủ thể quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa

là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi

phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó.

Mỗi địa phương sẽ có những thế mạnh riêng, với phạm vi thẩm quyền của

mình, chính quyền địa phương cần phát huy, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội.

Việc đảm bảo tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

phải được xem là nguyên tắc căn bản trong phân cấp, phân quyền. Khi đã tăng

tính chịu trách nhiệm, chính quyền địa phương phải hoàn toàn chịu trách nhiệm

về những thẩm quyền được giao, tránh việc đùn đẩy trách nhiệm hoặc trông chờ,

ỷ lại vào Trung ương. Ở nước ta, CCHC được xác định là khâu đột phá để thúc

đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, hoàn thiện thể chế, pháp luật để đáp ứng

các yêu cầu cách hành chính [69]. Hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý tài

nguyên để thiết lập cơ chế quản lý TNB phù hợp, góp phần quản lý, khai thác sử

dụng hợp lý nguồn tài nguyên phục vụ trong tình hình mới không nằm ngoài nhu

cầu khách quan đó. Bên cạnh những đòi hỏi khách quan về cách hành chính, nhu

cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý tài nguyên môi trường cũng được xác

139

định là nhu cầu cấp thiết hiện nay ở nước ta. Do TNB phong phú, giá trị lớn tác

động trực tiếp đến đời sống kinh tế xã hội, nhiều Bộ, ngành cùng quản lý dẫn tới

trùng chéo chức năng nhiệm vụ, việc cấp phép khai thác tài nguyên còn nặng vào

cơ chế xin, cho quen biết… dễ dẫn tới các tiêu cực quan liêu, tham nhũng, ngại

thay đổi cấp trên cũng muốn ôm việc, muốn năm quyền cấp phép, đặc quyền đặc

lợi, không muốn phân cấp cho cấp dưới, ngược lại cấp dưới thì sợ trách nhiệm,

đùn đẩy lên trên, dẫn đến khó khăn cho người dân, doanh nghiệp, TNB bị khai

thác lãng phí, cạn kiệt... Do đó, trước những đòi hỏi khách quan phải CCHC, thể

chế phân cấp trong QLNN về TNB cũng cần hoàn thiện theo nguyên tắc tăng

cường tăng thẩm quyền cho cấp dưới gắn với trách nhiệm và đảm bảo tính minh

bạch. Để thực hiện tốt nguyên tắc này thì việc đẩy mạnh phân cấp trong QLNN

về TNB là điều kiện cần thiết. Phân cấp trong QLNN về TNB khoa học, hợp lý

sẽ giúp việc xóa bỏ cơ chế "xin - cho" trong quản lý TNB cũng như bảo đảm thực

hiện có hiệu quả, khai thác sử bền vững dụng TNB.

Mục đích của phân cấp quản lý là phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP. Thời gian qua Đảng và Nhà nước

ta đã có chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý nói chung, đẩy mạnh phân cấp

quản lý TNB nói riêng. Những chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật về

đẩy mạnh phân cấp đã làm cho hoạt động của các cấp CQĐP có nhiều đổi mới,

bộ máy CQĐP hoạt động năng động, hiệu quả hơn. Tuy nhiên, bên cạnh những

tác động tích cực, phân cấp nói chung, phân cấp quản lý TNB nói riêng vẫn còn

nhiều bất cập, hạn chế. Bộ máy Nhà nước đang ngày càng phình to, ngược với

chủ trương tinh giản, giữa CQTW và CQĐP, giữa cơ quan nhà nước cấp trên và

cơ quan nhà nước cấp dưới, giữa các cán bộ công chức đan xen chức năng, nhiệm

vụ, đan xen quyền và trách nhiệm, cơ chế xin - cho vẫn còn nặng nề và phổ

biến…Vấn đề phân cấp không rõ ràng trong công tác quản lý TNB vi phạm xảy

ra nhưng khó quy rõ trách nhiệm cho cá nhân, trách nhiệm được quy về tập thể

Ban cán sự Đảng, Đảng ủy, Chi ủy. Điều này xuất phát từ cơ chế trách nhiệm, đặc

biệt là trách nhiệm cá nhân của chúng ta chưa rõ ràng. Vì vậy, phân cấp phải làm

140

rõ trách nhiệm của CQĐP, đặc biệt là HĐND và UBND cấp tỉnh. Trong đó, tất cả

mọi nhiệm vụ của cơ quan nhà nước trên địa bàn trừ trường hợp đặc biệt, người

đứng đầu phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, ngay cả khi quy trách nhiệm, thì cũng

cần phân định rõ, đâu là trách nhiệm trực tiếp, đâu là trách nhiệm gián tiếp, đâu

là trách nhiệm chủ yếu, đâu là trách nhiệm thứ yếu. [69]. Để khắc phục những

hạn chế, bất cập của công tác quản lý TNB, pháp luật về phân cấp quản lý TNB

cần tăng cường tính công khai, minh bạch, gắn trách nhiệm rõ ràng cho từng chủ

thể trong thực hiện các nội dung phân cấp quản lý. Chừng nào thể chế về phân

cấp quản lý TNB xây dựng được cơ chế trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm cá

nhân rõ ràng; các nội dung quản lý được thực hiện một cách công khai, minh bạch

thì hiệu quả quản lý mới được tăng lên. Do đó, cơ chế trách nhiệm rõ ràng, yêu

cầu về công khai, minh bạch phải được cụ thể hóa trong các VBQPPL về phân

cấp quản lý TNB để làm căn cứ thực hiện cũng như quy trách nhiệm khi xảy ra

sai phạm.

4.1.4. Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải phù hợp

với trình độ phát triển kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn, với đặc thù quản lý

nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực

Bảo đảm tính phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng

giai đoạn, với đặc thù QLNN trong từng ngành, lĩnh vực. Một số lĩnh vực QLNN

cần được phân cấp theo tư duy mới là có thể xã hội hóa để phục vụ người dân và

doanh nghiệp được tốt hơn.

Bảo đảm tính phù hợp, điều này đòi hỏi việc phân cấp, phân quyền giữa

Trung ương và địa phương phải trên cơ sở đánh giá các yếu tố khách quan tác

động đến hoạt động QLNN. Phân cấp, phân quyền trong QLNN phải phù hợp với

trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn; phù hợp với đặc thù

QLNN trong từng ngành, lĩnh vực. Mỗi ngành kinh tế - xã hội, lĩnh vực công tác

đòi hỏi những phương thức thực hiện và cơ chế quản lý thích hợp. Đối với các

lĩnh vực mà ngoài nhà nước làm tốt thì cần đẩy mạnh xã hội hóa để tập trung

nguồn lực đầu tư phát triển, phát huy vai trò tích cực của các thiết chế xã hội dân

141

sự. Đối với các giai đoạn lịch sử khác nhau, với điều kiện kinh tế - xã hội khác

nhau đòi hỏi phải có phương thức quản lý thích hợp. Chẳng hạn, giai đoạn chiến

tranh cần quản lý tập trung để đảm bảo huy động mọi nguồn nhân lực phục vụ

đấu tranh bảo vệ Tổ quốc, giành độc lập dân tộc. Khi đất nước thống nhất, tiến

hành công cuộc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, phải đẩy

mạnh phân cấp quản lý để nâng cao hiệu quả quản lý [69].

4.1.5. Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải phù hợp

với với đặc điểm của đơn vị hành chính, lãnh thổ

Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính, lãnh thổ. Phân cấp QLNN

phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay nhóm đơn vị hành chính, lãnh thổ;

trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát triển cho đơn vị hành chính,

lãnh thổ có quy chế đặc biệt.

Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương còn phải đảm bảo

tính phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính -

lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí như yếu tố dân cư, địa

lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải

đảo... Tính đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm vụ,

nội dung và phương thức QLNN. Do vậy, với các địa bàn hành chính lãnh thổ

khác nhau thì cũng cần có sự phân cấp, phân quyền phù hợp giữa chính quyền

Trung ương và chính quyền địa phương [69].

Phân cấp quản lý không chỉ phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội chung của

đất nước trong các giai đoạn khác nhau, mà còn phải phù hợp từng loại hay nhóm

đơn vị hành chính, lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát

triển cho đơn vị hành chính, lãnh thổ có cơ chế đặc thù. Hiện nay, nhiều nhà khoa

học còn băn khoăn việc tỉnh Quảng Ninh, tỉnh Khánh Hòa và tỉnh Kiên Giang dự

kiến đang được nghiên cứu xây thành ba đặc khu liệu sẽ phá vỡ sự thống nhất trong

quản lý tài nguyên trên toàn quốc, điều đặc biệt là 03 đặc khu dự kiến này chủ yếu

dựa vào khai thác phát triển TNB đảo, dựa vào TNB là động lực để phát triển đặc

khu. Về vấn đề này, quan điểm của NCS như sau: Việc đẩy mạnh phân cấp theo

142

hướng tăng tính tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong

quản lý TNB theo mô hình áp dụng cơ chế đặc thù, đặc khu không phá vớ sự thống

nhất trong quản lý tài nguyên trong phạm vi toàn quốc. Thống nhất quản lý là thống

nhất ở mục đích, nguyên lý, còn hình thức, phương pháp quản lý là đa dạng. Quản

lý tài nguyên trong chính quyền đô thị chắc chắn khác quản lý tài nguyên trong mô

hình chính quyền nông thôn vì tính chất đặc thù trong quản lý hành chính đô thị

khác nông thôn. Nếu chúng ta không thừa nhận sự khác biệt, vượt trội thì đất nước

không thể phát triển được [69].

Tuy nhiên, quản lý TNB là vấn đề rất khó, nhiều nội dung, nhạy cảm, liên

quan trực tiếp đến phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh, chủ quyền quốc

gia... đòi hỏi công tác hoàn thiện thể chế để phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội

và đặc trưng của các đơn vị hành chính phải hết sức thận trọng. Cần tránh cả hai

xu hướng, một là không dám phân cấp cho địa phương vì cho rằng các địa phương

không có khả năng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; hai là phân cấp

tràn lan, cào bằng mà không tính đến khả năng, điều kiện các nguồn lực của địa

phương để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Điều này có nghĩa

là, phân cấp phải có sự phân hóa giữa CQĐP ở đô thị và nông thôn, có những vấn

đề phân cấp cho chính quyền đô thị, mà không phân cấp cho chính quyền ở nông

thôn và ngược lại, có những vấn đề cần phân cấp cho chính quyền ở đô thị và

nông thôn, có những vấn đề phân cấp cho chính quyền nông thôn đồng bằng, mà

không phân cấp cho CQĐP ở miền núi, hải đảo và ngược lại. Tóm lại, việc phân

cấp cần được tính toán một cách khoa học phù hợp với từng loại hình CQĐP nhằm

nâng cao hiệu quả QLNN tránh tình trạng: CQĐP muốn được phân cấp, nhưng

lại không được phân cấp, nhưng có những vấn đề không muốn được phân cấp vì

không có khả năng thực hiện, nhưng lại được phân cấp [69].

4.1.6. Thể chế, pháp luật về phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên

biển phải bảo đảm nguyên tắc pháp chế, tính hợp hiến, hợp pháp

Nguyên tắc pháp chế: Phân cấp QLNN dù ở phương diện nào cũng phải

thể hiện dưới hình thức các văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật là cơ sở

143

pháp lý cho việc tổ chức thực hiện và kiểm tra, kiểm soát. Nguyên tắc pháp chế

còn đòi hỏi khi tổ chức thực hiện phân cấp phải tuân thủ theo đúng trình tự, nội

dung mà pháp luật quy định.

Đây là một trong những nguyên tắc cơ bản nhất của QLNN về TNB. Bảo

đảm pháp chế trong QLNN về TNB suy cho cùng là hoạt động thực thi pháp luật

ngày càng có hiệu quả trong thực tế. Yêu cầu bảo đảm pháp chế trong quản lý

QLNN về TNB đó là:

Các yêu cầu chung: Đảm bảo về chính trị: Đường lối và cương lĩnh của

Đảng cộng sản Việt Nam phải thể hiện sự tiên phong, định hướng trong hoạt động

xây dựng pháp luật. Pháp chế chỉ có thể đạt được nếu chúng ta có nền tảng chính

trị ổn định. Đảm bảo về kinh tế: Nền kinh tế phải ổn định và phát triển. Đảm bảo

về pháp lý: Pháp chế sẽ chỉ được bảo đảm khi pháp luật tốt. Nghĩa là hệ thống

pháp luật đó đảm bảo thống nhất, đồng bộ.

Các yêu cầu cụ thể: Hoạt động đảm bảo pháp chế phải diễn ra trên cơ sở

các quy định của pháp luật; Hoạt động đảm bảo phải thực hiện một cách thường

xuyên, tránh tình trạng có vi phạm mới thực hiện. Như vậy, vừa nhằm mục đích

ngăn chặn các vi phạm, các thiếu sót, xử lý và khắc phục các thiếu sót trong

QLHC; Các biện pháp bảo đảm pháp chế phải được phối hợp với nhau vì mỗi

biện pháp chỉ tác động tới một đối tượng nhất định trong một thời hạn nhất định;

Để bảo đảm pháp chế trong QLNN về TNB thì cần phải có các phương thức, biện

pháp đảm bảo. Đó chính là các hình thức thực hiện chức năng, quyền hạn của cơ

quan, tổ chức, thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân. Các biện pháp pháp lý

đảm bảo pháp chế QLNN về TNB bao gồm: Hoạt động giám sát của cơ quan

quyền lực Nhà nước; Hoạt động kiểm tra của các cơ quan hành chính Nhà nước;

Hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân [69].

Điều 3, Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy định năm nguyên tắc trong

xây dựng, ban hanh VBQPPL. Trong đó, có nguyên tắc bảo đảm tính hợp

hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Như

vậy, thể chế, pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB đáp ứng yêu cầu về tính

144

hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ [53].

Hợp hiến là “đúng với quy định của hiến pháp”. Theo đó, tính hợp hiến của

VBQPPL được hiểu là: mọi VBQPPL do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban

hành phải phù hợp với hiến pháp. Đây là nhân tố bảo đảm sự thống nhất của hệ

thống pháp luật. Tính hợp hiến đòi hỏi thể chế, pháp luật về phân cấp trong QLNN

về TNB không được trái với hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, hiệu lực của văn

bản, phân cấp từ Chính phủ đến các cấp chính quyền địa phương phải đồng bộ

trách mâu thuẫn, trùng chéo, các văn văn bản trái với hiến pháp, Luật...thì phải

được bãi bỏ. Thẩm quyền phân cấp cũng phải bảo đảm thống nhất, đồng bộ phù

hợp với năng lực của từng cấp và điều kiện thực tế của từng địa phương [69]. Để

đảm bảo nguyên tắc hiến pháp thì các văn bản pháp luật về phân cấp QLNN về

TNB được tất cả các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với

hiến pháp, hay nói cách khác là phải đảm bảo tính hợp hiến.

Tính hợp pháp của VBQPPL ban hành khi phân cấp QLNN về TNB cần phải

bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.

Điều đó có nghĩa là pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải

phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị định của Chính phủ phải phù hợp

với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ

Quốc hội; quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với nghị định của

Chính phủ...VBQPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với VBQPPL của các cơ

quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền ở trung ương như luật, nghị quyết của

Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định

của Chủ tịch nước, các nghị quyết liên tịch, thông tư,...và các văn bản của Hội

đồng nhân dân, UBND cấp trên và nếu là văn bản của UBND còn phải phù hợp

với văn bản của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Đối với quản lý TNB thì một điểm

quan trọng là còn phải đối chiếu với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết

hoặc tham gia khi ban hành các VBQPPL để đảm bảo rằng các VBQPPL không

trái với các cam kết quốc tế đó [69].

4.1.7. Thể chế phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải

145

bảo đảm nguyên tắc cân đối

Nguyên tắc cân đối giữa nhiệm vụ được giao với năng lực thực hiện nhiệm

vụ đó; cân đối giữa quyền hạn và trách nhiệm; cân đối giữa nhiệm vụ được giao

với kinh phí, nguồn lực để tổ chức thực hiện nhiệm vụ đó; cân đối giữa thẩm

quyền được giao với năng lực kiểm soát việc thực hiện các quyền đó của các cơ

quan nhà nước cấp trên.

Bảo đảm sự kiểm soát, thanh tra, kiểm tra của trung ương đối với địa phương.

Đây là một yêu cầu căn bản trong phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền

nhưng phải luôn giữ cho chính quyền Trung ương vững mạnh, đủ khả năng để

giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước. Khắc phục tình trạng không

hoặc khó kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương

[69].

Việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương phải trên cơ sở

chính quyền địa phương bảo đảm được năng lực, điều kiện để thực hiện các nhiệm

vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi

được phân quyền, phân cấp. Rõ ràng, không thể phân cấp, phân quyền cho chính

quyền địa phương những việc mà bộ máy này không thể thực hiện được, vì như

vậy sẽ làm mất đi tính hiệu lực, hiệu quả của nền công vụ. Việc lựa chọn chủ thể

quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng đạt

được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn

nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó [69].

Thực tế ở nhiều lĩnh vực, phân cấp diễn ra quá nhanh, trong khi chính quyền

cấp dưới chưa đủ năng lực, đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo, quản

lý còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng; các điều kiện cơ sở vật chất còn

thiếu thốn để thực thi nhiệm vụ. Khi phân cấp chưa tính đến các điều kiện và đặc

điểm, đặc thù về kinh tế, xã hội tại các địa phương. Do đó, không thể phân cấp

đồng loạt giống nhau giữa các địa phương, mà đòi hỏi phải tính đến sự phù hợp

với các đặc điểm, đặc thù để bảo đảm tính khả thi trong thực hiện phân cấp [69].

Trong xã hội hiện đại, yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước là đòi hỏi tất

146

yếu. Phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả đang là chủ đề rất được

quan tâm. Kiểm soát quyền lực nhà nước không chỉ diễn ra từ bên ngoài khu vực

công bởi cơ chế phản biện xã hội, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân mà còn

kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên trong, từ chính quá trình thực thi quyền lực

công giữa các nhánh quyền lực, các cấp chính quyền nhà nước.

Ở nước ta hiện nay, công cuộc đổi mới, mở cửa, hội nhập, sự phát triển mọi

mặt của đời sống chính trị - xã hội một mặt tạo ra những nhân tố tích cực cho xây

dựng, củng cố các cấp chính quyền, mặt khác, cũng có những phần tử thoái hóa,

biến chất lạm dụng quyền lực, biến quyền lực công thành ý chí cá nhân để trục

lợi. Thực tế cũng cho thấy, thời gian qua, công tác tổ chức, điều hành, thực hiện

thẩm quyền quản lý ở nhiều cấp, nhiều ngành có nhiều bất cập, xảy ra nhiều vi

phạm nghiêm trọng. Cơ chế kiểm soát quyền lực trong phân cấp quản lý chưa

được tối ưu hóa làm cho quyền lực dễ bị lợi dụng. Hơn nữa chính bản thân phân

cấp nói chung, phân cấp quản lý TNB nói riêng cũng tiềm ấn những tác động tiêu

cực có thể làm tổn hại đến nền hành chính quốc gia thông qua việc trao cho địa

phương những quyền lực vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương;

Có thể làm giảm hiệu quả quản lý do thiếu sự kiểm soát và giám sát trong việc

thực hiện chức năng; Có nguy cơ về sự quá tải khi CQĐP phải gánh vác một khối

lượng công việc nhiều. Nếu ko có cơ chế kiểm soát quyền lực trong phân cấp

quản lý một cách hữu hiện thì tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý TNB

như hiện nay sẽ khó được đẩy lùi. Pháp luật về phân cấp quản lý TNB cần thể

hiện rất rõ nội dung, hình thức, chủ thể và thẩm quyền kiểm soát nhằm kiềm chế,

ngăn chặn biểu hiện lạm dụng quyền lực trong phân cấp quản lý TNB [69].

4.1.8. Thể chế phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển phải

bảo đảm nguyên tắc trách nhiệm cụ thể, công khai, dân chủ, minh bạch

Mục đích của phân cấp quản lý là phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp. Thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã

có chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý nói chung, đẩy mạnh phân cấp trong

QLNN về TNB nói riêng. Những chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của

147

Đảng và Nhà nước về đẩy mạnh phân cấp quản lý đã làm cho hoạt động của các

cấp chính quyền có nhiều đổi mới, bộ máy CQĐP hoạt động năng động, hiệu quả

hơn. Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực, phân cấp nói chung, phân cấp

trong QLNN về TNB nói riêng vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế. Vấn đề phân cấp

không rõ ràng trong công tác quản lý TNB, nhiều vi phạm nghiêm trọng trong

công tác quản lý TNB đã xảy ra nhưng khó quy rõ trách nhiệm cho cá nhân, trách

nhiệm được quy về tập thể Ban cán sự Đảng, Đảng ủy, Chi ủy. Điều này xuất phát

từ cơ chế trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm cá nhân của chúng ta chưa rõ ràng.

Vì vậy, phân cấp phải làm rõ trách nhiệm của CQĐP, đặc biệt là HĐND và

UBND cấp tỉnh. Trong đó, người đứng đầu phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên,

ngay cả khi quy trách nhiệm, thì cũng cần phân định rõ, đâu là trách nhiệm trực

tiếp, đâu là trách nhiệm gián tiếp, đâu là trách nhiệm chủ yếu, đâu là trách nhiệm

thứ yếu... Để khắc phục những hạn chế, bất cập, pháp luật về phân cấp trong

QLNN về TNB cần tăng cường tính công khai, minh bạch và gắn trách nhiệm rõ

ràng cho từng chủ thể trong thực hiện các nội dung phân cấp quản lý [69].

Nguyên tắc công khai, dân chủ, minh bạch đòi hỏi các quyết định về phân

cấp QLNN phải được xây dựng, thảo luận, quyết định một cách công khai, dân

chủ theo thẩm quyền. Phải công khai bằng nhiều hình thức để người dân biết,

giám sát. Kết quả thực hiện các thẩm quyền, nhiệm vụ được giao của các cơ quan

hành chính các cấp cũng phải được công khai để nhân dân biết. Đòi hỏi các quyết

định về phân cấp QLNN phải được xây dựng, thảo luận, quyết định một cách

công khai, dân chủ theo thẩm quyền. Phải công khai bằng nhiều hình thức để

người dân biết về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan

và người đứng đầu các cấp, để người dân có điều kiện thực hiện quyền giám sát

[69].

4.1.9. Bổ sung cơ sở lý luận của nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước về

tài nguyên biển

Thứ nhất, phân cấp QLNN về TNB phải căn cứ vào đặc thù của biển, TNB,

148

hệ thống TNB và môi trường biển;

Đối với TNB là tài nguyên là chia sẻ, hệ thống TNB thống nhất, không gian

biển là liên thông, có đặc thù khác với trên đất liền. Mặt khác, khu vực này còn

chịu sự điều chỉnh bằng các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, do vậy

việc phân cấp QLNN về TNB phải tính đến các đặc thù này. Quản lý TNB đòi

hỏi phải có nguồn lực rất lớn, việc phân cấp trong QLNN về TNB và tài nguyên

đất liền phải khác nhau, tránh phân cấp cào bằng dẫn đến hiệu quả quản lý thấp.

Đây là nguyên tắc mang tính cốt lõi, xuyên suốt các quy định của pháp luật

về phân cấp trong QLNN về TNB. Nguyên tắc này bảo đảm việc phân cấp quản

lý phải dựa vào tính đặc thù của tài nguyên, tiếp cận hệ sinh thái, bảo đảm tích

hợp không cắt rời, chia lẻ trong quản lý, phù hợp với đặc thù liên thông của biển.

Bảo đảm yếu tố vùng bởi trên mỗi vùng biển, có nhiều loại TNB khác nhau, giới

hạn chịu tải của môi trường vùng biển là khác nhau. TNB là chia sẻ trên một vùng

biển có nhiều hoạt động khai thác như: đánh bắt hải sản, khai thác dầu khí, tuyến

luồng hàng hải, khai thác nước biển… Mỗi ngành có ưu thế khai thác khác nhau,

do vậy khi phân cấp quản lý phải tính đến yếu tố đặc thù này đối với từng ngành

để quản lý tốt, khai thác hợp lý, sử dụng hiệu quả TNB.

Thứ hai, phân cấp QLNN về TNB phải bảo đảm phù hợp với quyền, quyền

chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển theo công ước, điều

ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên.

Theo công ước của Liên hợp quốc về luật biển năm 1982, Việt Nam sẽ có

chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán khác nhau đối với các vùng biển

khác nhau. Việc phân cấp QLNN về TNB nhất định phải căn cứ vào các quyền

này để bảo đảm tính thống nhất và tuân thủ luật pháp quốc tế mà nước ta đã ký

kết, gia nhập.

4.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển

4.2.1. Đổi mới về tư duy, nhận thức pháp luật về phân cấp trong quản lý

nhà nước về tài nguyên biển

Mục tiêu nhận thức: Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp quản lý

149

TNB giúp các nhà làm luật có ý thức, trách nhiệm hơn trong việc phát hiện những

vấn đề tồn tại, hạn chế của pháp luật về phân cấp quản lý TNB, từ đó xác định nội

dung điều chỉnh, bổ sung một cách hợp lý, khoa học. Ngoài ra, nâng cao nhận

thức pháp luật giúp các chủ thể có thẩm quyền quản lý TNB sẽ có ý thức, trách

nhiệm hơn trong thực hiện các nội dung phân cấp để đảm bảo tính công bằng,

khách quan của pháp luật về phân cấp quản lý TNB.

Nội dung, cách thực hiện: Xây dựng hệ thống pháp luật về phân cấp quản

lý TNB khoa học, hiệu lực, hiệu quả thì trong quá trình hoàn thiện pháp luật cũng

như quá trình thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý TNB cần nhận thức đúng

đắn về tác động tích cực, tiêu cực của phân cấp. Nâng cao nhận thức về thể chế,

pháp luật trong QLNN về TNB, trước hết là trong các cơ quan HCNN, người xây

dựng chính sách về quản lý TNB, từ đó nâng cao tinh thần trách nhiệm trong xây

dựng và thực hiện chính sách, bảo đảm khách quan, công bằng trong tổ chức thực

hiện. Trong xu thế CCHC trên thế giới, chính quyền trung ương đảm nhiệm là

người “lái thuyền” chứ không phải là người “chèo thuyền”, vì vậy việc tổ chức

thực hiện quản lý TNB cũng giao quyền hạn và trách nhiệm nhiều hơn cho chính

quyền địa phương, Việt Nam đang hội nhập quốc tế theo chiều sâu nên cần tôn

trọng và vận dụng tốt xu thế phổ biến này [69].

Từ kết quả của thực hiện quản lý TNB giai đoạn 2011-2020 cho thấy chính

quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển nhìn chung đã có đủ năng

lực, nguồn lực và các điều kiện cần thiết để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm về những quyết định của mình trong quản lý tổ chức bộ máy, cán bộ, công

chức và các hoạt động quản lý thuộc thẩm quyền, do vậy cần phân cấp mạnh mẽ

hơn nữa cho chính quyền địa phương là cần thiết trong thời gian tới. Phân cấp

quản lý TNB mang lại lợi ích kép cho cả chính quyền trung ương và các cấp chính

quyền địa phương. Phân cấp quản lý làm giảm gánh nặng cho chính quyền Trung

ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung vào quản lý vĩ mô. Phân

cấp quản lý tạo sự năng động, sáng tạo cho cấp dưới, giúp cấp dưới ban hành các

quyết định quản lý phù hợp với điều kiện và đặc điểm của cấp mình, đáp ứng tốt

150

các yêu cầu của người dân địa phương.

Điều kiện đảm bảo: Trước hết mỗi cán bộ, công chức, viên chức phải nâng

cao nhận thức về pháp luật nói chung, pháp luật về phân cấp quản lý TNB nói

riêng, nhất là cấp ủy các cấp, trách nhiệm của người đứng đầu trong việc quán

triệt vị trí tầm quan trọng của TNB đến phát triển kinh tế, xã hội bảo đảm an ninh,

quốc phòng.

4.2.2. Rà rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp

luật về tài nguyên biển

Mục tiêu giải pháp: Pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB là một bộ

phận trong hệ thống pháp luật quản lý tài nguyên nói chung, phân cấp phải dựa

trên cơ sở hiến pháp và pháp luật. Vì vậy muốn hoàn thiện pháp luật về phân cấp

trong QLNN về TNB cần rà soát, đánh giá để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất

và toàn diện. Trên cơ sở đó điều chỉnh, bổ sung để hoàn thiện cho phù hợp với

thực tế của từng bộ, địa phương, bảo đảm quản lý khai thác hiệu quả nguồn tài

nguyên phục vụ cho phát triển kinh tế, xã hội.

Nội dung, cách thực hiện: Rà soát chức năng, nhiệm vụ hệ thống các cơ quan

QLNN từ trung ương đến địa phương, loại bỏ trùng chéo về chức năng, nhiệm vụ,

bảo đảm một việc chỉ do một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính, phù hợp với

nội dung đã phân cấp. Giảm hợp lý các loại giấy phép và đơn giản hóa thủ tục

hành chính trong hoạt động cấp phép; thường xuyên rà soát, giám sát, đánh giá

quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh, xử lý nghiêm việc soạn thảo và ban hành

trái thẩm quyền các quy định về điều kiện kinh doanh; rà soát, cắt giảm mạnh các

thủ tục hành chính và chỉnh sửa quy trình giải quyết công việc với người dân, với

doanh nghiệp còn chưa phù hợp.

Ban hành các tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức thay cho

việc cấp phép (hoặc xin phép và cho phép) trong thực hiện nhiệm vụ QLNN đối

với TNB. Hạn chế quản lý bằng hình thức ban hành văn bản chấp thuận hoặc cho

ý kiến đối với những vấn đề đã được quy định bằng tiêu chí, tiêu chuẩn, điều kiện,

quy trình và đã được phân cấp quản lý. Chỉ thực hiện thẩm tra, thẩm định để kiểm

151

soát, bảo đảm tính thống nhất về chất lượng, hiệu quả trong quản lý và tránh

thất thoát lãng phí. Bảo đảm công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền, đúng thời

hạn trong hoạt động công vụ; đặc biệt đối với các quy trình thủ tục phục vụ, giải

quyết các yêu cầu của người dân, doanh nghiệp. Quy định trách nhiệm báo cáo,

giải trình, xử lý các vi phạm theo chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm được phân

cấp. Thể chế hóa phân cấp QLNN nói chung và QLNN về TNB nói riêng bằng văn

bản luật riêng để quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến phân cấp quản lý

như khái niệm, yêu cầu, nguyên tắc, nội dung phân cấp, trình tự thực hiện phân cấp,

trách nhiệm của cơ quan được phân cấp, các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp,

thanh tra, kiểm tra việc thực hiện phân cấp...[69].

Trước mắt, đề nghị bổ sung quy định về đánh giá tác động của các quy định

về phân cấp nói chung và phân cấp trong QLNN về TNB nói riêng trong Luật ban

hành VBQPPL.

Rà soát các quy định phân cấp trong QLNN về tài nguyên trong các văn bản

luật hiện hành (Luật khoáng sản, Luật dầu khí, Bộ luật hàng hải, Luật du lịch,

Luật xây dựng,...) để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp trên cơ sở các nguyên tắc cơ

bản trong phân cấp QLNN và các nguyên tắc đề xuất bổ sung đối với phân cấp

trong QLNN về TNB.

Điều kiện đảm bảo: Để công tác rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn

thiện hệ thống pháp luật về ban hành văn bản pháp luật về TNB hiệu quả cơ quan

ban hành văn bản và cá nhân công chức phải là người có trình độ học vấn, hiểu

sâu vấn đề quản lý tài nguyên, có kinh nghiệm trong thực tiễn, được đào tạo cơ

bản, tập huấn thường xuyên. Ngoài ra kinh phí nhà nước bảo bảo đảm cho việc

điều tra, đánh giá, hội thảo, học tập kinh nghiệm phải bảo đảm cho mức chi tối

thiểu thì mới bảo đảm chất lượng văn bản pháp luật khi ban hành.

4.2.3. Đổi mới cơ cấu tổ chức và chuẩn hóa chức năng, nhiệm vụ của

chính quyền các cấp

Mục tiêu giải pháp: Bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương đến cơ

sở, xây dựng bộ máy chính quyền thống nhất, vững mạnh, kiểm soát được quyền

152

lực của chính quyền địa phương khi phân cấp. Quá trình phân cấp phải có sự phối

hợp chặt chẽ giữa trung ương với địa phương theo chiều dọc, giữa các bộ, ngành

theo chiều ngang. Giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp

chính quyền phải luôn có sự phối hợp, hỗ trợ, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để cùng

phát triển vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.

Nội dung, cách thực hiện:

Một là, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp: Việc

phân cấp phải bảo đảm nguyên tắc việc của cấp này không được trùng lặp với cấp

khác, việc của Trung ương không trùng với việc của địa phương. Cần có quan

niệm đúng về vị trí, vai trò, chức năng của HĐND - cơ quan quyết nghị và giám

sát những loại việc được phân cấp ở địa phương, giám sát việc thực hiện Hiến

pháp và pháp luật ở địa phương để có những giải pháp củng cố thiết chế dân chủ

này ở các địa phương. Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực

để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với Trung ương,

so với cấp trên thì cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để Trung

ương, cấp trên có điều kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược

cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà trung

ương hoặc cấp trên giải quyết ít hiệu quả. Đa dạng hóa cơ cấu tổ chức chính quyền

địa phương giữa tổ chức chính quyền ở thành thị, nông thôn, biên giới, hải đảo

[69].

Phân cấp giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa

phương với nhau dễ dẫn đến tranh chấp về thẩm quyền và lợi ích. Vì vậy, cần phải

có cơ chế để giải quyết hiệu quả những mâu thuẫn, tranh chấp trong quá trình

phân cấp quản lý.

Hai là, đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền các cấp tinh gọn, hoạt

động hiệu lực, hiệu quả. Sắp xếp, tổ chức bộ máy các bộ và cơ quan ngang bộ

theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý, từ đó

xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức bộ máy của các

bộ, cơ quan ngang bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng,

153

nhiệm vụ giữa các bộ, ngành; Giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc

phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sáp nhập một số tỉnh nhỏ

có sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý, trên tinh thần đó điều chỉnh cơ

cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ.

Việc sát nhập các tỉnh lại thành những đơn vị hành chính cấp tỉnh lớn hơn cần được

nghiên cứu cẩn trọng, không chỉ chú trọng đến vấn đề quản lý hành chính mà còn

phải chú trọng đến cơ cấu dân cư và sự phát triển kinh tế - xã hội phù hợp [69].

Sắp xếp tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn ở địa phương phù hợp,

gộp các cơ quan chuyên môn có chức năng, nhiệm vụ tương đồng để nâng cao

hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Ba là, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà

nước mỗi cấp: Phân định rõ nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp

để tránh trùng lặp, cụ thể: Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan

trung ương, nhất là liên quan đến lĩnh vực lập pháp; Nhóm công việc thuộc thẩm

quyền của các cơ quan ở địa phương, trong đó cũng phân công theo từng cấp phù

hợp với khả năng thực hiện; Nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa

trung ương và địa phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được

thực hiện thông qua các địa phương. Do vậy, cần mở rộng nội dung phân cấp cho

các cấp chính quyền địa phương trong những lĩnh vực có thể.

Điều kiện đảm bảo: Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở

địa phương, nhất là của chính quyền cấp cơ sở để khi phân cấp, phân quyền cho

chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực

để hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao.

4.2.4. Ban hành các quy định về phân chia địa giới hành chính trên biển

Mục tiêu giải pháp: Sớm phân định rõ ranh giới QLHC biển, đảo giữa các

địa phương có biển theo Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 của Thủ

tướng Chính phủ về việc phê duyệt Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản

đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính”, để có

sự phân cấp trách nhiệm QLHC lãnh thổ nói chung và TNB nói riêng đến chính

154

quyền địa phương một cách hợp lý.

Nội dung, cách thực hiện: Hiện nay, địa giới của các đơn vị hành chính ven

biển nước ta mới chỉ được xác định đến đường bờ nước biển, chưa được xác định

đến đường biên giới quốc gia trên biển. Trong quá trình quản lý khai thác tài

nguyển biển, phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh khu vực

ven biển và trên biển thời gian qua đã phát sinh nhiều bất cập, thậm chí trở thành

điểm nóng ở một số địa phương ven biển. Do đó cần có những giải pháp phân

định rõ ranh giới QLHC biển, đảo giữa các địa phương có biển. Phân chia lãnh

thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ đáp ứng yêu cầu quản lý khai

thác TNB, phát triển kinh tế, xã hội là vấn đề hiến định ở tất cả các quốc gia trên

thế giới. Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: Nước ta chia thành tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh;

thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành

chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh

chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Phân định ranh giới QLHC biển là công việc mới, rất phức tạp, có hệ quả

làm thay đổi đường địa giới hành chính và phạm vi QLHC của các địa phương

ven biển. Hệ thống các VBQPPL hiện hành chưa có quy định về thẩm quyền và

quy trình, thủ tục phân định ranh giới QLHC biển, đảo cho các địa phương ven

biển. Do vậy, để công tác phân định ranh giới QLHC biển mang lại liệu quả thiết

thực, các cấp có thẩm quyền cần xem xét, có quy định cụ thể về thẩm quyền và

quy trình, thủ tục phân định ranh giới QLHC biển giữa các địa phương ven biển

làm căn cứ tổ chức triển khai thực hiện phân định biên giới trên biển.

Điều kiện đảm bảo: Sớm xây dựng được bộ cơ sở dữ liệu về TNB, quy hoạch

quản lý tổng hợp vùng bờ, quy hoạch không gian biển quốc gia, xây dựng được

bản đồ đường mép nước nước thấp nhất trung bình nhiều năm, đường 03 hải lý,

06 hải lý. Ngoài ra cần trang bị hệ thống trang thiết bị đo đạc hiện đại, bố trí kinh

phí khảo sát, đo đạc và đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ trắc địa bản đồ biển

đủ chuyên môn nghiệp vụ trong thực hiện nhiệm vụ.

155

4.2.5. Đảm bảo các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý tài nguyên biển

Mục tiêu giải pháp: Phân cấp quản lý TNB đòi hỏi chính quyền địa phương

các cấp phải chuẩn bị cho mình những điều kiện để tiếp nhận sự phân cấp. Đồng

thời, Chính phủ cần hỗ trợ chính quyền các địa phương được phân cấp có đủ

những điều kiện đó. Đảm bảo tính khả thi của pháp luật về phân cấp QLNN về

TNB góp phần nâng cao hiệu quả phân cấp.

Nội dung, cách thực hiện: Tăng cường năng lực thực thi hoạt động QLNN

của cấp chính quyền các địa phương; xây dựng thiết lập mối quan hệ đối tác giữa

Chính phủ, chính quyền địa phương cấp trên và các đơn vị được phân cấp thực thi

các nhiệm vụ QLNN được chuyển giao; chuẩn bị tốt điều kiện cần đó các nguồn

lực tài chính, con người và vật lực cần thiết đảm bảo cho hoạt động thực thi nhiệm

vụ QLNN về TNB của các địa phương; phải xây dựng công cụ của việc phân cấp

như: thể chế, pháp luật, cơ cấu trách nhiệm cung cấp dịch vụ và hệ thống ngân

sách giữa các cấp chính quyền được thiết lập tốt; phát huy dân chủ, mở rộng sự

tham gia của nhân dân thông qua cơ quan đại diện và các tổ chức quần chúng;

công khai minh bạch, thông tin đầy đủ về chi phí và cách thức cung cấp các loại

dịch vụ cũng như các nguồn lực sử dụng cho việc cung cấp đó; cần phải có cơ chế

để người dân địa phương có thể bày tỏ nhu cầu, đòi hỏi, mong muốn của họ nhằm

tác động đến nhà chính trị và đó cũng là cách thức để họ thể hiện ý kiến của mình

và có thể tham gia vào các hoạt động quản lý; đảm bảo cơ chế trách nhiệm giải

trình dựa trên những thông tin công khai, minh bạch, giúp cho người dân địa phương

giám sát hiệu quả kết quả hoạt động của chính quyền địa phương và có thể tác động

một cách tích cực đến việc thực thi các hoạt động đó; hoàn thiện việc đánh giá thông

tin kinh tế và xã hội nhằm đưa ra được các quyết định hợp lý, phù hợp với điều kiện

của địa phương và cả nước; chức năng, nhiệm vụ được phân cấp phải liên kết chặt

chẽ với quyền hạn về tài chính để có trách nhiệm cung cấp dịch vụ và thực hiện

các chức năng của chính quyền địa phương; các công cụ pháp lý nhằm hỗ trợ cho

phân cấp quản lý TNB nhà nước như khuôn khổ pháp luật, thể chế, cơ cấu và trách

nhiệm cung cấp dịch vụ và hệ thống tài chính, phải được xây dựng nhằm ủng hộ

156

các mục tiêu của phân cấp. Thiếu hệ thống thể chế mang tính toàn diện (bao gồm

cả về tổ chức, tài chính, nhân sự) sẽ không tạo ra được mô hình quản lý TNB theo

hướng phân cấp hiệu quả; phân cấp quản lý TNB phải luôn gắn liền với sự bình

đẳng, công bằng giữa các cấp. Nếu một nhiệm vụ được chuyển giao từ trung ương,

hay từ chính quyền địa phương cấp trên cho chính quyền địa phương cấp dưới

luôn bị đối xử “mang hệ thống thức bậc” thì nhiệm vụ sẽ không được thực hiện

như nó phải được thực hiện. Đây là vấn đề mang tính phổ biến hiện nay khi thực

hiện phân cấp QLNN. Chức năng, nhiệm vụ được chuyển giao nhưng không

chuyển giao thích ứng với quyền hạn và các nguồn lực; phân cấp quản lý TNB

gắn liền với ổn định vĩ mô. Đây là điều kiện cần thiết để phân cấp đạt hiệu quả.

Thiếu sự ổn định vĩ mô có thể dẫn đến thất bại ngay cả việc phân cấp hoạt động

cung cấp dịch vụ công. Các chức năng, nhiệm vụ được phân cấp chỉ được thực

hiện khi có sự ổn định chính trị, kinh tế, xã hội ở địa phương [69].

Sự cân bằng giữa tập trung và phân cấp là rất quan trọng để Chính phủ hoạt

động hiệu lực, hiệu quả. Không phải tất cả các nhiệm vụ đều có thể hay cần được

phân cấp về mặt tài chính và quản lý. Khi xét thấy cần thiết, Chính phủ phân cấp

trách nhiệm nhưng vẫn giữ lại vai trò quan trọng về chính sách và giám sát. Chính

phủ cần phải tạo ra và duy trì những điều kiện thuận lợi để các địa phương đảm

đương được nhiều trách nhiệm hơn. Các bộ ở trung ương tập trung nhiệm vụ quan

trọng trong việc thúc đẩy và duy trì phân cấp bằng cách xây dựng các chính sách

quốc gia phù hợp cho sự phân cấp và tăng cường năng lực của địa phương để đảm

đương trách nhiệm về các chức năng mới. Sự thành công của phân cấp quản lý

TNB phụ thuộc rất nhiều vào công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức ở cả

trung ương và địa phương. Cần phải có những hỗ trợ kỹ thuật cho cấp địa phương,

các doanh nghiệp tư nhân, các tổ chức phi chính phủ tại địa phương trong việc lập

kế hoạch, tạo nguồn tài chính và quản lý các chức năng đã phân cấp; phân cấp

quản lý được thiết kế tốt có thể chuyển việc ra quyết định xuống gần người dân hơn

và cải thiện công tác quản lý điều hành và hiệu quả cung cấp dịch vụ. Nếu phân cấp

157

quản lý không được thiết kế tốt nó có thể có tác động ngược lại. Muốn đảm bảo

phân cấp quản lý TNB thành công phải tăng cường thẩm quyền gắn với chức năng,

nhiệm vụ, có cơ chế chịu trách nhiệm và giải trình, đảm bảo các nguồn lực [69].

Đảm bảo các điều kiện thực hiện về phân cấp quản lý TNB giúp đảm bảo

tính khả thi của pháp luật về phân cấp quản lý TNB góp phân nâng cao hiệu quả

phân cấp quản lý TNB. Đẩy mạnh phân cấp thực chất là trao những thẩm quyền,

trách nhiệm và chức năng trước đây do Chính phủ đảm nhận xuống cho địa

phương. Đẩy mạnh phân cấp là cần thiết tuy nhiên phân cấp cái gì, phân cấp đến

đâu, phân cấp cho ai là những câu hỏi cần làm rõ trong phân cấp. Những câu hỏi

này liên quan chặt chẽ đến vấn đề năng lực của các cơ quan, của các cấp chính

quyền. Phân cấp chỉ được đẩy mạnh nếu chính quyền các cấp, các cơ quan quản

lý TNB có đủ năng lực thực hiện. Chẳng hạn, các cơ quan, được trao quyền giao

khu vực biển, quản lý tàu cá đánh bắt xa bờ, thanh tra kiểm tra hoạt động hàng

hải, phải được trang bị tàu thuyền lớn đủ sức ra khơi, nhân lực bảo đảm thực hiện

nhiệm vụ, công cụ máy móc thiết bị…

Điều kiện đảm bảo: Tăng cường bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán

bộ, công chức làm công tác tổ chức bộ máy; thường xuyên cập nhật pháp luật về

TNB nói riêng và tài nguyên nói chung. Tiếp tục cải cách thủ tục quản lý TNB

theo hướng cắt giảm các thủ tục rườm rà, không cần thiết; Đẩy mạnh ứng dụng

khoa học công nghệ trong quản lý TNB. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về TNB,

cán bộ, công chức quản lý TNB.

4.2.6. Nâng cao năng lực bộ máy quản lý nhà nước về tài nguyên biển,

phát triển, ứng dụng khoa học công nghệ biển, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ

thông tin trong hoạt động công vụ, cung ứng dịch vụ công

Mục tiêu giải pháp: Nâng cao năng lực bộ máy QLNN về TNB, tinh giảm

bộ máy, gọn, hiệu quả, chuyên nghiệp, hoàn thiện cơ chế quản lý cán bộ, công

chức gắn với phân cấp, CCHC, ứng dụng khoa học công nghệ biển, công nghệ

thông tin trong thực hiện các dịch vụ công nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao

trong công tác quản lý TNB.

158

Nội dung, cách thực hiện:

Thứ nhất, nâng cao năng lực bộ máy QLNN về TNB, thực hiện việc phân

cấp QLNN về TNB hiệu quả cần phải kiện toàn hệ thống cơ quan QLNN về TNB,

cơ quan QLNN ngành kinh tế từ trung ương đến địa phương bảo đảm hiện đại,

đồng bộ; xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực, chuyên môn cao. Nâng cao hiệu

quả phối hợp giữa các cơ quan, giữa trung ương với địa phương về công tác quản

lý TNB. Đẩy mạnh công tác quản lý tổng hợp TNB, kiện toàn cơ quan điều phối

liên ngành chỉ đạo thống nhất việc thực hiện Chiến lược phát triển bền vững kinh

tế biển do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu; tăng cường năng lực cho Bộ Tài

nguyên và Môi trường thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ là cơ quan thường trực

giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện chiến lược phát triển kinh tế biển,

QLNN về TNB.

Đối với các địa phương có biển, cần tăng cường năng lực cho Sở tài nguyên

và môi trường và các sở quản lý chuyên ngành trong việc thực hiện các nhiệm vụ

được phân cấp. Bên cạnh đó, điều quan trọng là cần tăng cường cơ chế phối hợp

liên ngành, liên địa phương trong QLNN và thực hiện phân cấp quản lý về TNB.

Về hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý tổng hợp, cần khắc phục trình trạng

lồng ghép cơ quan quản lý tổng hợp TNB vào các cơ quan khác, làm phân tán các

nỗ lực QLNN và thực hiện nhiệm vụ phân cấp; cần phân công thống nhất đầu mối

giao Chi cục Biển và hải đảo các địa phương có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với

các đơn vị liên quan tham mưu cho UBND cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ phân

cấp trong quản lý tổng hợp TNB.

Kiện toàn bộ máy quản lý tổng hợp tài theo hướng thành lập các đơn vị cấp

vùng, tối thiểu 03 Cục vùng quản lý 03 miền Bắc, miền Trung, miền Nam tăng

cường cán bộ về vùng và tăng cường năng lực cho các địa phương ven biển; ở

trung ương chỉ tập trung cho các đơn vị QLNN và kiểm soát việc thực thi các

nhiệm vụ QLNN. Thực hiện tốt việc tái cấu trúc, nguyên tắc thống nhất QLNN

đối với TNB và quy hoạch không gian biển, chắc chắn sẽ tạo ra sự thay đổi mang

159

tính đột phá trong công tác QLNN về TNB ở nước ta thời gian tới.

Đối với cấp xã đề nghị bố trí 01 công chức chuyên trách theo dõi QLNN về

TNB, trực tiếp tham mưu giúp UBND cấp xã thực hiện các nhiệm vụ liên quan

đến khai thác, sử dụng TNB. Xác định rõ quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các

cơ quan, tổ chức, cá nhân trong khai thác,sử dụng, quản lý TNB.

Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động công vụ,

cung ứng dịch vụ công, thúc đẩy đổi mới, sáng tạo, ứng dụng các thành tựu khoa

học, công nghệ tiên tiến; đẩy mạnh nghiên cứu, xác lập luận cứ khoa học cho việc

hoạch định, hoàn thiện chính sách, pháp luật về phát triển bền vững kinh tế biển.

Ưu tiên đầu tư cho công tác điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, công nghệ, đào

tạo nguồn nhân lực biển; hình thành các trung tâm nghiên cứu, ứng dụng công

nghệ sinh học biển, khai thác đáy biển sâu, công nghệ vũ trụ trong giám sát biển

đạt trình độ tiên tiến trong khu vực. Đánh giá tiềm năng, lợi thế về điều kiện tự

nhiên, tài nguyên, hệ sinh thái và các ngành, lĩnh vực kinh tế biển, như hàng hải,

khai thác, nuôi trồng, chế biến thủy, hải sản, năng lượng tái tạo, thông tin và công

nghệ số, sinh dược học biển, thiết bị tự vận hành ngầm... Xây dựng và thực hiện

có hiệu quả Chương trình trọng điểm điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển

và hải đảo; mở rộng, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế trong điều tra, nghiên cứu

ở các vùng biển quốc tế. Đầu tư đội tàu nghiên cứu biển tiên tiến, thiết bị ngầm

dưới biển có khả năng nghiên cứu ở các vùng biển sâu. Đẩy mạnh tuyên truyền,

quán triệt nhằm bảo đảm sự thông suốt trong nhận thức về vai trò, vị trí của kinh

tế biển cũng như vai trò của khoa học và công nghệ đối với sự phát triển của kinh

tế biển, từ Trung ương đến địa phương, từ cán bộ đến người dân và các doanh

nghiệp; các bộ, ngành, địa phương cần nâng cao nhận thức, trách nhiệm trong chỉ

đạo phát triển khoa học và công nghệ; xây dựng chính sách nhằm thu hút và cộng

tác với các chuyên gia giỏi trong và ngoài nước, đặc biệt là cộng đồng các nhà

khoa học Việt Nam ở nước ngoài. Cấu trúc lại hệ thống các cơ sở nghiên cứu khoa

học; đổi mới cơ chế quản lý các hoạt động khoa học và công nghệ biển; tiếp tục

đào tạo và xây dựng, phát triển tiềm lực nghiên cứu, triển khai và ứng dụng; xây

160

dựng các quy chuẩn quốc gia và cơ sở dữ liệu biển; đẩy mạnh hợp tác quốc tế,

học tập và áp dụng kinh nghiệm đầu tư, quản lý công tác điều tra cơ bản, nghiên

cứu khoa học biển của các nước tiên tiến; công bố rộng rãi các kết quả điều tra,

nghiên cứu để khẳng định với bạn bè quốc tế về chủ quyền các vùng biển của Việt

Nam; cải thiện điều kiện làm việc, đổi mới phương pháp đánh giá cán bộ làm công

tác điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học biển và có chính sách đãi ngộ thích hợp

theo mô hình các nước tiên tiến; tăng cường sự phối hợp và liên kết giữa các tỉnh,

thành phố của cả nước trong các hoạt động phát triển và ứng dụng khoa học - công

nghệ cho phát triển bền vững kinh tế biển của vùng.

Điều kiện đảm bảo: Lấy khoa học, công nghệ tiên tiến, hiện đại và đào tạo

nguồn nhân lực chất lượng cao làm nhân tố đột phá. Ưu tiên đầu tư ngân sách nhà

nước cho công tác nghiên cứu, xây dựng cơ sở dữ liệu, trang thiết bị điều tra cơ

bản, đào tạo nguồn nhân lực về biển; kết hợp huy động các nguồn lực trong và

ngoài nước.

4.3. Một số khuyến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành liên

quan và Uỷ ban nhân dân các địa phương có biển

4.3.1. Đối với Quốc hội

Thứ nhất, xem xét, đưa vào chương trình xây dựng luật của Quốc hội dự án

luật phân cấp QLNN; chỉ đạo rà soát, bổ sung quy định về đánh giá tác động các

quy định về phân cấp trong Luật ban hành VBQPPL

Thứ hai, sớm phân định ranh giới hành chính trên biển để có cơ sở tăng

cường công tác quản lý về biển nói chung và QLNN về TNB nói riêng

Thứ ba, xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình giám sát chuyên đề

về quản lý TNB, thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB.

Thứ tư, tăng chi tỷ lệ chi ngân sách hàng năm cho đầu tư trang thiết bị và

công tác điều tra cơ bản TNB phục vụ phát triển kinh tế xã hội và làm cơ sở đẩy

mạnh phân cấp trong QLNN về TNB.

4.3.2. Đối với Chính phủ

Thứ nhất, khuyến nghị Chính phủ trong phạm vi thẩm quyền được giao tiếp

161

tục đẩy mạnh việc phân cấp trong QLNN về tài nguyên và TNB, đảm bảo tính

hợp lý, khoa học; tiếp tục tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực,

hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm

của từng cấp, từng ngành trong thực hiện phân cấp, gắn với kiểm soát quyền lực.

Thứ hai, khuyến nghị Chính phủ chỉ đạo tăng cường năng lực cho các cơ

quan QLNN liên quan đến tài nguyên, TNB từ trung ương đến địa phương để

nâng cao hiệu quả, hiệu lực QLNN về tài nguyên, TNB, đặc biệt là bảo đảm các

điều kiện để cơ quan được phân cấp thực hiện hiệu quả nhiệm vụ được phân cấp,

đồng thời tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra công vụ đối với việc thực hiện

nhiệm vụ được phân cấp trên nguyên tắc quyền hạn phải đi đôi vơi trách nhiệm

cụ thể.

Thứ ba, khuyến nghị Chính phủ giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các bộ,

ngành và các địa phương có liên quan đề xuất dự án Luật phân cấp quản lý trình

Chính phủ xem xét, trình Quốc hội đưa vào chương trình xây dựng Luật, pháp của

Quốc hội Khóa XIV; chỉ đạo bổ sung các quy định về đánh giá tác động của các quy

định về phân cấp vào Luật ban hành VBQPPL trình Quốc hội xem xét.

Thứ tư, khuyến nghị Chính phủ giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với các bộ,

ngành liên quan và UBND các địa phương có biển đẩy nhanh tiến độ xác định

phương án phân định địa giới trên biển để trình Chính phủ xem xét trình Quốc hội

quyết định.

4.3.3. Đối với các bộ, ngành quản lý nhà nước về tài nguyên biển

Thứ nhất, tăng cường đề xuất phân cấp cho các địa phương trong QLNN về

TNB trên nguyên tắc việc gì địa phương làm tốt hơn, tạo điều kiện thuận lợi hơn

cho tổ chức, cá nhân thì kiên quyết đề xuất phân cấp.

Thứ hai, giao nhiệm vụ cho các cơ quan chuyên môn tổ chức rà soát các nội

dung quy định về phân cấp trong các đạo luật chuyên ngành và trên cơ sở các

nguyên tắc phân cấp QLNN và các nguyên tắc phân cấp đề nghị bổ sung đối với

TNB phát hiện những tồn tại, bất cập và đề xuất phương án sửa đổi, bổ sung cho

162

phù hợp.

Thứ ba, chỉ đạo tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các

quy định về phân cấp để kịp thời phát hiện và chấn chỉnh những bất cập, sai phạm

trong việc thực hiện phân cấp.

4.3.4. Đối với Uỷ ban nhân dân các địa phương các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương có biển

Thứ nhất, chỉ đạo thực hiện tốt các nhiệm vụ được phân cấp trong QLNN

về tài nguyên, TNB ở địa phương; tăng cường năng lực cho các cơ quan chuyên

môn để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp;

Thứ hai, chỉ đạo các cơ quan chuyên môn có liên quan tổ chức rà soát các

nhiệm vụ được phân cấp trong QLNN về tài nguyên, TNB và trên cơ sở kết quả

thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp phát hiện các tồn tại, bất cập để đề xuất

phương án khắc phục đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ ba, chủ động đề xuất các nhiệm vụ cần phân cấp cho địa phương trên

nguyên tắc bảo đảm lợi ích chung, không cục bộ, địa phương và bảo đảm nhiệm

vụ đề nghị phân cấp sẽ được thực hiện hiệu quả phù hợp với nguồn lực của địa

163

phương, đáp ứng yêu cầu CCHC nhà nước.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4

Để nâng cao hiệu quả quản lý TNB cần hoàn thiện thể chế phân cấp trong

QLNN về TNB đáp ứng yêu cầu CCHC, phát triển kinh tế, xã hội và tăng cường

hội nhập quốc tế là khách quan. Phải gắn phân cấp trong QLNN về TNB với bảo

đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả phân cấp QLNN về ngành, lĩnh vực.mĐó là trách

nhiệm không chỉ của Đảng, Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của toàn dân chung

tây xây dựng nền hành chính quốc gia hiện đại, chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả

và phục vụ. Để phân cấp hiệu quả, hợp lý cần phải tuân thủ các nguyên tắc, giải

pháp:

1. Các giải pháp hoàn thiện phân cấp QLNN về TNB đã được đề cập theo hướng

cần làm sáng tỏ nội hàm khái niệm phân cấp QLNN về TNB, điều chỉnh thẩm quyền

phân cấp giữa các cấp chính quyền đồng thời phân cấp trong quản lý TNB phải bảo

đảm nguyên tắc Đảng lãnh đạo tuyệt đối, Chính phủ thống nhất quản lý và giữ vài

trò chủ đạo trong quản lý TNB, các địa phương quản lý TNB trong phạm vi lãnh

thổ.

2. Phân cấp QLNN không đơn giản chỉ là cắt khúc hay chia đều nhiệm vụ

cho từng cấp chính quyền thực hiện mà còn đòi hỏi trách nhiệm phối hợp của cấp

trên và cấp dưới. Mức độ, phạm vi và tiến trình phân cấp không chỉ lệ thuộc vào

các nhiệm vụ cần phân cấp, mà còn lệ thuộc vào khả năng và trách nhiệm phối

hợp giữa các cấp cũng như năng lực của chính quyền cấp dưới khi phải đảm nhận

nhiệm vụ được phân cấp. Phân cấp càng mạnh và toàn diện thì nhu cầu phối hợp

càng tăng lên. Mục tiêu quan trọng nhất của cả phân cấp lẫn phối hợp trong quản

lý là đạt được hiệu quả tổng thể cao nhất của các cấp quản lý.

3. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi phân cấp

phải gắn với trách nhiệm, trong đó chú trọng trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan, đơn vị. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi tất cả các nội dung phân cấp trong

QLNN về TNB phải đảm bảo tính công khai, minh bạch để đảm bảo pháp luật

được thực hiện một cách nghiêm minh, đều bình đẳng trước pháp luật. Chỉ khi

164

nào các nội dung phân cấp trong QLNN về TNB được quy định một cách công

khai, minh bạch, thẩm quyền quyết định được quy định cụ thể, rõ ràng, gắn với

trách nhiệm và có cơ chế kiểm soát thích hợp thì khi đó những khuyết điểm, hạn

chế trong QLNN về TNB hiện nay mới được khắc phục.

4. Dựa vào cơ sở lý luận ở Chương 2, thực trạng phân cấp ở Chương 3, NCS

đã đề xuất những giải pháp để hoàn thiện thể chế, pháp luật về phân cấp trong

QLNN về TNB nhằm nâng cao hiệu quả quản lý TNB:

Phân cấp gắn liền với nâng cao năng lực quản lý của cán bộ các cấp từ trung

ương đến địa phương. Việc nâng cao năng lực quản lý cán bộ cần thực hiện một

cách chủ động, tương ứng với quá trình phân cấp quản lý, đảm bảo nguồn lực

khi phân cấp. Phân cấp quản lý tốt TNB cần phải tiến hành phân vùng chức năng

sử dụng biển. Để việc phân vùng đạt hiệu lực, hiệu quả, thì các ngành, các cấp

phải phối hợp tốt với nhau trong việc phân vùng cũng như quy hoạch sử dụng

không gian biển. Phải đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên lợi ích ngành, lĩnh vực.

Phân cấp giao các vùng biển cho địa phương chủ động quản lý tuy nhiên, Chính

phủ phải giữ vai trò chủ đạo trong quản lý biển. Cần có sự phân cấp rõ ràng, không

chồng chéo giữa các ngành, giữa các cơ quan nhà nước, trong đó phải quan tâm

đầy đủ đến quyền lợi và ý kiến của người dân vùng biển và ven biển. Việc thực

hiện chính sách biển quốc gia cần phải có một cơ quan liên ngành với cơ chế phối,

kết hợp chặt chẽ. Cần sửa đổi, bổ sung các đạo luật và chính sách chuyên ngành

phù hợp với thực tiễn.

Những giải pháp được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, đây là

những nhóm giải pháp tiêu biểu, có tính khả thi cao. Việc thực hiện đồng bộ các

giải pháp này sẽ giúp công tác QLNN về TNB khắc phục những hạn chế, bất cập

165

hiện nay, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với TNB.

KẾT LUẬN

Phân cấp trong QLNN về TNB là một nội dung tất yếu khách quan nhằm

phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp

CQĐP trong quản lý TNB trên cơ sở đảm bảo sự quản lý thống nhất, thông suốt

của Chính phủ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phục vụ tốt hơn nhu cầu

và lợi ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều

kiện mới. Trong điều kiện phát triển KTTT định hướng XHCN, Chính phủ, các

bộ, các cơ quan ngang bộ phải tập trung hơn vào công tác QLNN ở tầm vĩ mô

như xây dựng chính sách, pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển

của đất nước và tăng cường chỉ đạo, điều hành tổng thể, thanh tra, kiểm tra việc

tổ chức thực hiện; hạn chế tố đa sự can thiệp hành chính vào hoạt động của thị

trường và doanh nghiệp. CQĐP các cấp được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong

việc thực hiện các nhiệm vụ của QLNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo

lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ QLNN của Bộ, ngành với nhiệm vụ QLNN

của CQĐP đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ. Đẩy mạnh

phân cấp trong QLNN về TNB là một trong những nội dung quan trọng, góp phần

nâng đẩy mạnh CCHC. Phân cấp trong QLNN về TNB khoa học, hợp lý sẽ góp

phần quản lý, khai thác hiệu quả tài nguyên và bảo đảm an ninh, quốc phòng.

Việc nghiên quá trình phân cấp trong QLNN về TNB nhằm làm sáng tỏ những

vấn đề lý luận, đánh giá chính xác, khách quan kết quả đạt được và những tồn tại,

yếu kém quá trình phân cấp trong QLNN về TNB. Từ đó đề xuất các giải pháp

hoàn thiện thể chế và đảm bảo thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB là cần

166

thiết.

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC

TT Tên công trình Nơi công bố Năm công bố

Hoàn thiện hệ thống

pháp luật về quản lý tài Tạp chí Tài nguyên và 01 Tháng 07/2018 nguyên, bảo vệ môi môi trường

trường biển và hải đảo

Nghiên cứu trao đổi về

quản lý tổng hợp và Tạp chí Tài nguyên và 02 thống nhất về biển và Tháng 9/2019 môi trường hải đảo đến năm 2030

tầm nhìn đến năm 2045

Phát triển và ứng dụng

khoa học công nghệ

biển một trong ba khâu 03 Tạp chí Cộng sản Tháng 10/2019 đột phá Chiến lược để

Việt Nam trở thành

167

quốc gia mạnh về biển

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. Tài liệu tiếng Việt

1.1. Văn kiện chính trị và văn bản pháp luật

1. Ban chấp hành TW Đảng khoá VI (1986), Nghị quyết đại hội đại biểu

toàn quốc lần thứ VI.

2. Ban chấp hành TW Đảng khoá VIII (1997), Nghị quyết số 03-NQ-HNTW

ngày 18/6/1997, Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng.

3. Ban chấp hành TW Đảng khoá IX (2001), Nghị quyết đại hội đại biểu toàn

quốc lần thứ IX.

4. Ban chấp hành TW Đảng khoá X (2007), Nghị quyết 09/2007/NQ-TW về

ban hành Chiến lược Biển Việt Nam đến năm 2020.

5. Ban chấp hành TW Đảng khóa XI, Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày

30/5/2007 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến

lược biển đến năm 2020.

6. Ban chấp hành TW Đảng khoá XII (2017), Hội nghị lần thứ tám Nghị quyết

số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018, Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển

Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

7. Bộ Chính trị (2017), Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 16/01/2017 về phát triển

du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn.

8. Bộ Tài nguyên và Môi trường - Bộ Nội vụ (2014), Thông tư liên tịch số

50/2014/TTLT-BTNMT-BNV ngày 28/8/2014 hướng dẫn về chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban

nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tài nguyên và Môi

168

trường thuộc UBND, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

9. Chính phủ (2004), Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của Chính phủ Về tiếp tục

đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương.

10. Chính phủ (2007), Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 của Chính

phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương

Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020.

11. Chính phủ (2009), Nghị định số 25/2011/NĐ-CP ngày 26/3/2009 về quản lý

tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển hải đảo.

12. Chính phủ (2011), Nghị định 25/2011/NĐ-CP ngày 06/4/2011 quy định chi tiết

thi hành một số điều của Luật viễn thông.

13. Chính phủ (2012), Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 quy định về cơ

quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh

tra chuyên ngành.

14. Chính phủ (2012), Nghị định 15/2012/NĐ-CP ngày 09/3/2012 quy định chi tiết

thi hành một số điều của Luật Khoáng sản.

15. Chính phủ (2014), Nghị định 51/2014/NĐ-CP ngày 21/5/2014 quy định việc

giao các khu vực biển cho các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNB.

16. Chính phủ (2014), Nghị quyết 92/NQ-CP ngày 8/12/2014 về một số giải pháp

đẩy mạnh phát triển du lịch trong thời kỳ mới.

17. Chính phủ (2015), Nghị định 95/2012/NĐ-CP ngày 16/10/2015 quy định chi

tiết thi hành một số điều của Luật Dầu khí.

18. Chính phủ (2015), Nghị quyết số 84/NQ-CP ngày 10/11/2015 về việc tiếp tục

thực hiện Chương trình hành động của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị

quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 của Chính phủ thực hiện Nghị quyết

Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược

169

biển Việt Nam đến năm 2020.

19. Chính phủ (2016), Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ

về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh thành phố trực thuộc Trung

ương.

20. Chính phủ (2016), Nghị định 40/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 quy định chi tiết

thi hành một số điều của Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

21. Chính phủ (2017), Nghị định số 12/2017/NĐ-CP ngày 10/2/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Giao thông vận tải.

22. Chính phủ (2017), Nghị định số 15/2017/NĐ-CP ngày 17/02/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Nông nghiệp và Phát

triển nông thôn.

23. Chính phủ (2017), Nghị định số 17/2017/NĐ-CP ngày 17/2/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Thông tin và truyền

thông.

24. Chính phủ (2017), Nghị định số 26/2017/NĐ-CP ngày 14/3/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Ngoại giao.

25. Chính phủ (2017), Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi

trường.

26. Chính phủ (2017), Nghị định 58/2017/NĐ-CP ngày 10/5/2017 quy định chi tiết

một số điều của Bộ Luật hàng hải và quản lý hoạt động hàng hải.

27. Chính phủ (2017), Nghị định số 79/2017/NĐ-CP ngày 17/7/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Văn hóa Thế thao và

Du lịch.

28. Chính phủ (2017), Nghị định số 81/2017/NĐ-CP ngày 17/7/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Xây dựng.

29. Chính phủ (2017), Nghị định số 86/2017/NĐ-CP ngày 25/7/2017 của Chính

170

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

30. Chính phủ (2017), Nghị định số 87/2017/NĐ-CP ngày 26/7/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài Chính.

31. Chính phủ (2017), Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Công Thương.

32. Chính phủ (2017), Nghị định 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 quy định chi

tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch.

33. Chính phủ (2018), Nghị định số 166/2018/NĐ-CP ngày 25/12/2018 quy định

chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch,

dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng

cảnh.

34. Chính phủ (2019), Nghị định số 01/2019/NĐ-CP ngày 06/8/2019 của Chính

phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Công an.

35. Chính phủ (2019), Nghị định số 26/2019/NĐ-CP ngày 8/3/2019 Quy định chi

tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật thủy sản.

36. Chính phủ (2019), Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 7/5/2019 Quy định chi

tiết thi hành một số điều Luật quy hoạch.

37. Chính phủ (2020), Nghị quyết số 26/NQ-CP ngày 05/03/2020 Ban hành Kế

hoạch tổng thể và Kế hoạch 5 năm thực hiện Nghị quyết 36-NQ/TW về Chiến

lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến

năm 2045.

38. Chính phủ (2020), Nghị định số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh

phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực.

39. Chính phủ (2021), Nghị định số 11/2019/NĐ-CP ngày 10/02/2021 Quy định

giao khu vực biển cho các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNB.

40. Chính phủ (2021) Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 11/03/2021 của Thủ tướng

Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển thủy sản Việt Nam đến năm 2030,

171

tầm nhìn đến năm 2045.

41. Đại Hội đồng Liên hợp quốc (1982), Công ước của Liên hợp quốc về Luật

biển quốc tế năm 1982. Bản tiếng Anh và tiếng Việt (1999), Nxb, Chính trị

Quốc gia, Hà Nội.

42. Quốc hội (2003), Luật về Biên giới Quốc gia 2003. Nxb, Chính trị Quốc gia, Hà

Nội.

43. Quốc hội (2010), Luật Khoáng sản 2010, Nxb Tài nguyên, môi trường và bản

đồ Hà Nội.

44. Quốc hội (2010), Luật Thanh tra 2010, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

45. Quốc hội (2012), Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, Nxb Chính trị Quốc

gia, Hà Nội.

46. Quốc hội (2013), Hiến pháp 2013, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

47. Quốc hội (2013), Luật đất đai 2013, Nxb Tài nguyên môi trường và bản đồ

Hà Nội.

48. Quốc hội (2014), Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Nxb Tài nguyên môi

trường và bản đồ Hà Nội.

49. Quốc hội (2015), Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo 2015, Nxb Tài

nguyên môi trường và bản đồ Hà Nội.

50. Quốc hội (2015), Bộ Luật hàng hải 2015, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

51. Quốc hội (2015), Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

52. Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Nxb Chính trị quốc

gia, Hà Nội.

53. Quốc hội (2017), Luật Thủy sản 2017, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

54. Quốc hội (2017), Luật du lịch 2017, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

55. Quốc hội (2017), Luật Quy hoạch 2017, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

172

56. Quốc hội (2018), Luật dầu khí sửa đổi 2018, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

57. Quốc hội (2018), Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của 37 Luật có liên quan

đến quy hoạch 2018, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

1.2. Tài liệu khoa học

58. Lại Lâm Anh (2013), Quản lý kinh tế biển, kinh nghiệm quốc tế và vận dụng

vào Việt Nam, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn

lâm khoa học Xã hội Việt Nam, Hà Nội.

59. Lê Đức An (2008), Hệ thống đảo ven bờ Việt Nam tài nguyên và phát triển,

Nxb Khoa học tự nhiên và Công nghệ, Hà Nội.

60. Ban Tuyên giáo Trung ương (2008), Phát triển kinh tế và bảo vệ chủ quyền

biển, đảo Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

61. Ban Tuyên giáo Trung ương (2010), Chiến lược biển Việt Nam - Từ quan

điểm đến thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

62. Ban Tuyên giáo Trung ương (2013), 100 câu hỏi - đáp về biển, đảo, Nxb

Thông tin và truyền thông, Hà Nội.

63. Vũ Thanh Ca (2015), Nghiên cứu cơ sở khoa học về quản lý môi trường và

các hệ sinh thái biển, hải đảo, ứng phó với sự cố môi trường phục vụ hoàn

thiện dự thảo Luật tài nguyên và môi trường biển, hải đảo, Đề tài cấp Bộ, Bộ

Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội.

64. Nguyễn Bá Diến (2006), Chính sách pháp luật biển Việt Nam và chiến lược

phát triển bền vững, Nxb Tư pháp, 2006.

65. Học viện Hành chính quốc gia (2012), Lý luận hành chính nhà nước, Lưu

hành nội bộ, Hà Nội.

66. Hà Văn Hòa (2015), Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ven bờ trên địa

bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận án tiến sĩ, quản lý hành chính công, Học viện hành

173

chính quốc gia, Hà Nội.

67. Chu Phạm Ngọc Hiển (2013), “Cần tạo sự chuyển biến mạnh và có chiều sâu

hơn trong công tác quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển và hải

đảo”, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số tháng 01/2013.

68. Chu Phạm Ngọc Hiển (2017), Hoàn thiện pháp luật về tài nguyên - môi trưởng

biển, hải đảo - cơ sở lý luận và thực tiễn, Đề tài cấp Bộ, Viện Nghiên cứu lập

pháp của Quốc hội.

69. Vũ Thúy Hiền (2018), Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống

cơ quan hành chính Nhà nước Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện

Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.

70. Nguyễn Chu Hồi (2009), “Một số nội dung cơ bản về quản lý nhà nước về biển và

hải đảo” Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 3 (65) 2/2009, Hà Nội.

71. Nguyễn Chu Hồi (2011), “Tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong quản

lý tài nguyên và môi trường vùng bờ biển”, Tạp chí Môi trường số 3/2011, Hà

Nội.

72. Nguyễn Chu Hồi (2011),“Phát triển nguồn nhân lực biển đáp ứng yêu cầu

phát triển kinh tế-xã hội vùng biển và ven biển”, Tạp chí Văn phòng cấp ủy,

số chuyên đề tháng 12/2011, Hà Nội.

73. Nguyễn Chu Hồi (2013), Kinh tế biển Việt Nam nhìn từ góc độ tài nguyên và

môi trường”, Tạp chí Lý luận Chính trị, số 5/2013, Hà Nội.

74. Nguyễn Chu Hồi (2014), Quản lý tổng hợp biển và vùng bờ biển, Giáo trình,

Nxb Đại học quốc gia, Hà Nội.

75. Học viện Hành chính quốc gia (2007), Giáo trình Hành chính công, Nxb

Khoa học và Kỹ thuật Hà Nội.

76. Kỷ yếu hội thảo quốc tế (2016), QLNN về biển và hải đảo - vấn đề và cách

tiếp cận”, Bộ Tài nguyên và môi trường.

77. Trương Đắc Linh (2002), “Phân cấp quản lý trung ương và địa phương - Một

174

số vấn đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3/2002.

78. Ngân phát triển Châu Á (ADB) (2003), Cải thiện hành chính công trong một

thế giới cạnh tranh. Nxb chính trị quốc gia Hà Nội.

79. Trần Thị Diệu Oanh (2013) Về tác động của phân cấp quản lý đến địa vị pháp

lý của chính quyền địa phương trong đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy

nhà nước, Nxb chính trị quốc gia Hà Nội.

80. Đỗ Văn Sen (2015), Pháp luật về khai thác TNB ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến

sĩ luật học, Học viện khoa học xã hội Hà Nội.

81. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

82. Phạm Ngọc Sơn, Nguyễn Thanh Tùng (2013): Tăng cường quản lý tổng hợp tài

nguyên biển và đảo để phát triển bền vững, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế Ban quản lý

nhà nước về biển và hải đảo: các vấn đề và cách tiếp cận, Học viện hành chính

quốc gia.

83. Phạm Ngọc Sơn (2015), Luật Tài nguyên và Môi trường Biển và quần đảo: khung

pháp lý hoàn chỉnh để quản lý tổng hợp tài nguyên biển, Diễn đàn Pháp luật và Pháp

luật Việt Nam, Tập 21- số 252 tháng 8 năm 2015.

84. Phạm Ngọc Sơn, Hoàng Nhất Thống (2018): Quản lý tổng hợp tài nguyên, bảo vệ

môi trường biển và hải đảo, Tạp chí Biên giới an ninh, số 3, 2018, tr.13.

85. Phạm Hồng Thái (chủ biên) Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011),

Phân cấp quản lý nhà nước, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội.

86. Phạm Hồng Thái (chủ biên) Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011),

Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển vọng, Nxb Công

an nhân dân, Hà Nội.

87. Nguyễn Đình Thái (2018) “Phân cấp QLNN về tổ chức bộ máy giữa Trung

ương và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương”, Tạp chí cộng sản,

175

số 02/6/2018.

88. Nguyễn Hồng Thao, Đỗ Minh Thái, Nguyễn Thị Như Mai, Nguyễn Thị

Hường (2008), Công ước biển 1982 và Chiến lược biển của Việt Nam, Nxb

Chính trị quốc gia, 2008.

89. Nguyễn Thị Thơm (2011), Nâng cao hiệu quả QLNN về môi trường, Nxb

chính trị quốc gia, sự thật, Hà Nội.

90. Tạ Đình Thi (2012), Nghiên cứu kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nhà nước

về tài nguyên và môi trường đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Đề tài

cấp Bộ, Bộ Tài nguyên và Môi trường.

91. Tạ Đình Thi (2013), Một số vấn đề về kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nhà

nước về tài nguyên và môi trường, Nxb Tài nguyên - môi trường và bản đồ

Việt Nam.

92. Trần Nam Tiến (2012), Nguồn TNB Việt Nam, Hoàng Sa, Trường Sa hỏi -

đáp, Nhà xuất bản Trẻ năm 2011.

93. Nguyễn Lê Tuấn (2015), Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn về nội dung

quản lý nhà nước đối với công tác điều tra cơ bản tài nguyên và môi trường biển,

hải đảo, Đề tài cấp Bộ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội.

94. Phan Trung Tuấn (2015), Nghiên cứu đánh giá, so sánh các phương án đề

xuất về mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong dự án luật tổ chức

chính quyền địa phương, Kỷ yếu Hội thảo Góp ý hoàn thiện dự thảo luật tổ

chức chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu lập pháp, 3/2015.

95. Bùi Quang Tuấn, Hà Huy Ngọc (2017), Đổi mới phân cấp QLNN về bảo vệ

môi trường ở Việt Nam, Nhà xuất bản khoa học xã hội, Hà Nội.

96. Phạm Thị Ngọc Trâm (2006), QLNN đối với tài nguyên và môi trường vì sự

phát triển bền vững dưới góc nhìn xã hội- nhân văn, Nxb khoa học xã hội.

97. Trung tâm Điều tra Quy hoạch đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường (2007),

Đề tài Nghiên cứu, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ

176

chức bộ máy quản lý về tài nguyên và môi trường ở địa phương.

98. Uông Chu Lưu (2005), “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước”,

Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp.

99. Đặng Xuân Phương (2011), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan

ngang bộ trong quá trình CCHC ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia

Hà Nội.

100. Đặng Xuân Phương và Nguyễn Lê Tuấn (2014), QLNN tổng hợp và thống

nhất về biển và hải đảo, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

101. Nguyễn Thị Quỳnh (2016), Phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương

và địa phương cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức,

Nxb, Đại học quốc gia Hà Nội.

102. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2011), Thực hiện tốt sự phân

cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, Đề tài cấp Bộ.

103. Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường (2012), Báo cáo

tổng hợp dự án: Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức, sử dụng cán bộ

điều tra cơ bản, quản lý tài nguyên, môi trường, khí tượng thủy văn biển (thuộc

Đề án tổng thể về điều tra cơ bản và quản lý tài nguyên - môi trường biển đến

năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020, Hà Nội.

104. Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2004), Hệ thống chức

năng, nhiệm vụ và phương hướng hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước đối

với biển đến năm 2020, Đề tài nhánh thuộc Đề tài cấp nhà nước: Nghiên cứu

xây dựng Đề án chiến lược phát triển kinh tế biển đến năm 2020.

105. Viện Khoa học tổ chức nhà nước (2002), Thực trạng chồng chéo chức năng,

nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và giữa

Trung ương – địa phương, các khuyến nghị, giải pháp, Nxb Chính trị quốc

gia.

106. Vụ Tổ chức biên chế, Bộ Nội vụ (2007), Nghiên cứu xây dựng các phương án

177

điều chỉnh, sắp xếp chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức giữa các Bộ, cơ

quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Đề tài nghiên cứu khoa học thuộc

Chương trình hành động cải cách hành chính Nhà nước.

107. Nguyễn Cửu Việt (2005), “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa Trung

ương và địa phương” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7 năm 2005.

II. Tài liệu tiếng Anh

108. Andrea G. Capodaglio (2017), Integrated, decentralized wastewater

management for resource recovery in rural and peri-urban areas). Khoa

Xây dựng và Kiến trúc, Đại học Pavia, Ý.

109. Biliana Cicin - Sai and Robert W.Knecht (1998), Integrated Coastal and

Ocean Management : Concepts and Practies.

110. Biliana Cicin - Sai and Robert W.Knecht (1998) Integrated Coastal and

Ocean Management.

111. Carol J. Pierce Colfer, Doris Capistrano (2012) The Politics of

decentralization.

112. Decentralization and Local Government: A Danish-Polish Comparative

Study in Political Systems.

113. Decentralization in client countries. An evaluation of World Bank support,

1999-2007.

114. Decentralization and Local Government: A Danish-Polish Comparative

Study in Political Systems.

115. Direction Generale de L’Administration et de la Fonction Publique) (2008)

về “Adistration and the Civil Service in the EU member Stater – 27 counry

116. Government Commission on Oceanography and Biosphere and Humanity

Program (2009) Marine Spatial Planning - A step-by-step approach towards

178

ecosystem-based management.

117. Howard S.Schiffman (2003). Luật quốc tế và BVMT biển, Đại học New

York, Mỹ.

118. Hiroshi Terashima, Executive Director (2009): Ocean Policy Research

Foundation, Governance and the japanese basic act on ocean policy,

Inaugural asen - pacific Alumi Meeting.

119. Jennie Litvack và Jessice Seddon “Decentralization Briefing Notes” Viện

nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB) xuất bản năm 2000.

120. Jon M.Van Dyke (1967), Governing Ocean Resources: New Challenges and

Emerging Regimes.

121. Kathleen O'Neill , Đại học Cornell, New York (2005), Decentralizing the

State: Elections, Parties, and Local Power in the Ande. Nhà xuất bản Đại

học Cambridge.

122. Ngân hàng thế giới (2005), Decentralization in East Asia for government to

take effect, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin.

123. Ngân hàng thế giới (World Bank) (2010), Opportunities and constraints for

civil service reform in Indonesia: exploration of a new approach and

methodology.

124. Ngân hàng thế giới (2009) Decentralization and state capacity.

125. Ngân hàng thế giới (World Bank), phân cấp và dân chủ địa phương trên thế

giới: Báo cáo toàn cầu đầu tiên của các thành phố và chính quyền địa phương

2008. Washington, DC: Decentralization and Local Democracy in the

World.

126. Marine Spatial Planning - A step-by-step approach towards ecosystem-

based management (Government Commission on Oceanography and

179

Biosphere and Humanity Program (2009).

127. S. Chiavo-Campo; P.S.A. Sundaram - Ngân hàng thế giới (World Bank),

Improving public administration in a competitive world, Nhà xuất bản Chính

trị quốc gia xuất bản, năm 2003.

128. Tulia G. Falleti (2010), Decentralization and Subnational Politics in Latin

America, Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

- The Netherland trong cuốn Law, Science an Ocean Management (2007).

Thế giới trong quá trình biến đổi của đại dương” do GS.TS. Juergen Schmid

129. The Netherlands Maritime Law and Policy Center (2007), Law, Science an

Ocean Management.

130. Viện nghiên cứu của Ngân hành thế giới, Summary notes on

decentralization.

III. Tài liệu tham khảo từ internet

131. Biển đảo Tổ quốc Việt Nam, các nguồn tài nguyên quan trọng ở các vùng

biển của Việt Nam trong Biển Đông, https://www.yenbai.gov.vn/bien-

dao/noidung/hoidap/Pages/hoi-dap.aspx, đăng ngày 18/05/2017.

132. Phạm Thanh Huyền (2015), Một số vấn đề về phân cấp quản lý hành chính

nhà nước”, Tạp chí Tổ chức nhà nước.

https://tcnn.vn/news/detail/21525/Mot_so_van_de_ve_phan_cap_quan_ly_

hanh_chinh_nha_nuoc;all.html ngày đăng 06/12/2015.

133. Thân Hoàng, Đề nghị truy tố 7 bị can trong vụ làm giả giấy kiểm định thức

ăn thủy sản, Báo tuổi trẻ, https://tuoitre.vn/de-nghi-truy-to-7-bi-can-vu-gia-

giay-kiem-dinh-thuc-an-thuy-san-20171218210321887.htm, đăng ngày

18/12/2017.

134. Anh Khoa, Thu hồi dự án treo để tránh lãng phí tài nguyên đất, Báo Công an

nhân dân, http://cand.com.vn/dieu-tra-theo-don-ban-doc/Thu-hoi-du-an-

treo-de-tranh-lang-phi-tai-nguyen-dat-581799, đăng ngày 15/02/2020.

135. Hoàng Văn Khải, Phát triển kinh tế biển Việt Nam - tiềm năng và thách thức,

180

Tạp chí cộng sản, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/kinh-te/-

/2018/815927/phat-trien-kinh-te-bien-viet-nam---tiem-nang-va-thach-

thuc.aspx, đăng ngày 11/02/2020.

136. Nguyễn Văn Muôn, Hiện trạng khai thác sử dụng TNB ở Việt Nam,

http://www.vasi.gov.vn/khoa-hoc-cong-nghe/hien-trang-khai-thac-va-su-

dung-tai-nguyen-moi-truong-bien-va-hai-dao-viet-nam, đăng ngày

17/6/2016.

137. Nguyễn Xuân Sang, Cảng biển, logistics Việt Nam trong thế trận kết nối,

cạnh tranh thế giới, Cổng thông tin điện tử, Bộ Giao thông vận tải

http://mt.gov.vn/tthc/tin-tuc/56460/cang-bien--logistics-viet-trong-the-tran-

ket-noi--canh-tranh-the-gioi.aspx, đăng ngày 05/9/2018.

138. Phạm Ngọc Sơn, Tập trung các nguồn lực để thiết lập một hệ thống các công

cụ quản lý chung cho tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường biển và đảo.

Cổng thông tin www.vasi.gov.vn, đăng ngày 06/5/2017.

139. Ngô Tiến, Nguồn tài nguyên quan trọng ở các vùng biển của Việt Nam trong

biển Đông, https://stttt.bacgiang.gov.vn/chi-tiet-tin-tuc/content/nguon-tai-

nguyen-quan-trong-o-cac-vung-bien-cua-viet-nam-trong-bien-ong, đăng

ngày 6/10/2018.

140. Ngô Bình Thuận (2016), Một số giải pháp phát triển du lịch biển đảo Việt

Nam, Tạp chí Tài chính kỳ I, http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-

doi/mot-so-giai-phap-phat-trien-du-lich-bien-dao-viet-nam-110795.html,

số tháng 7/2016.

141. Lê Việt Trung, Dầu khí Việt Nam hiện trạng và thách thức (bài 2), Tạp chí

Năng lượng Việt Nam, http://nangluongvietnam.vn/news/vn/nhan-dinh-

phan-bien-kiennghi/phan-bien-kien-nghi/dau-khi-viet-nam-hien-trang-va-

thach-thuc-phat-trien-bai, đăng ngày 26/5/2017.

142. Lê Minh Trường, Quản lý nhà nước, quy định về quản lý nhà nước.

https://luatminhkhue.vn/quan-ly-nha-nuoc-la-gi---quy-dinh-ve-quan-li-nha-

181

nuoc.aspx, đăng ngày 17/01/2021.

143. Đào Thị Tùng, Tổ chức bộ máy QLNN về khai thác, bảo vệ tài nguyên môi

trường biển ở Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước,

https://tcnn.vn/news/detail/46709/To-chuc-bo-may-quan-ly-nha-nuoc-ve-

khai-thac-bao-ve-tai-nguyen-va-moi-truong-bien-o-Viet-Nam.html, đăng

ngày 20/3/2020.

144. Nguyễn Quang Tuyến, Đoàn Thanh Mỹ, Chính sách, pháp luật về quản lý

biển của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản và kinh nghiệm cho Việt Nam,

Trang thông tin điện tử Nghiên cứu lập pháp, Viện nghiên cứu lập pháp,

http://www.lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=207574, đăng

ngày 01/6/2011.

145. Tổng quan ngành thủy sản Việt Nam, Trang thông điện tử của Hiệp hội khai

thác chế biến thủy sản Việt Nam, http://vasep.com.vn/gioi-thieu/tong-quan-

nganh.

Phụ lục 01 PHIẾU KHẢO SÁT

Để có cơ sở đề xuất các giải pháp, khuyến nghị Quốc hội, Chính phủ hoàn thiện thể chế phân cấp trong QLNN về TNB, NCS tổ chức điều tra, khảo sát thực tế một số nội dung QLNN đối với TNB điển hình: Thủy sản biển, Hàng hải, Du lịch biển, Dầu khí, Khoáng sản biển. Đối với cán bộ, công chức ở các Bộ: Tài nguyên và môi trường, Nông

182

nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương, Văn hóa thể thao và Du lịch... Các Sở: Tài nguyên và môi trường, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giao thông vận tải, Công thương, Văn hóa thể thao và Du lịch thuộc một số địa phương có biển, để nắm bắt được tiễn quá trình thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB.

Với mong muốn nhận được những thông tin khách quan từ cán bộ, công chức ở cấp Bộ và cấp Sở, kính đề nghị Ông (Bà) cho biết ý kiến của mình về những nội dung bằng cách đánh dấu X vào ô lựa chọn. (Mọi thông tin cá nhân được giữ bí mật, kết quả chỉ được phục vụ cho NCS hoàn thiện luận án tiến sĩ).

I. Thông tin cá nhân

Xin Ông (Bà) vui lòng cho biết một số thông tin cá nhân sau:

1. Họ và tên:.......................................................................................................

2. Giới tính: Nam  Nữ 

3. Cơ quan, đơn vị công tác ...................................................................................

4. Chức vụ công tác: ..............................................................................................

5. Trình độ .............................................................................................................

Câu 1: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định

phân cấp trong QLNN về tài nguyên thủy sản biển ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

Kết quả đánh giá

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên thủy sản biển

Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I

Nhiệm vụ đã phân cấp

01 Quy hoạch phát triển ngành thuỷ sản.

02 Quy hoạch bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy

sản.

03 Quy hoạch, đầu tư xây dựng hệ thống cảng cá, khu

neo đậu tránh trú bão.

04 Chương trình, kế hoạch điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản và môi trường sống của loài thủy sản.

05 Kế hoạch Bảo vệ nguồn lợi thủy sản

06 Chiến lược phát triển thủy sản VN

07 Cấp phép sản xuất giống thủy sản ở trung ương

183

08 Cấp phép cho tàu khai thác hải sản trên biển Chính phủ phân cấp hoàn toàn cho các địa phương cấp phép.

09 Phân cấp quy định quyền cấp hạn ngạch khai thác cho các địa phương trước đây Chính phủ không phân cấp mà trực tiếp cấp hạn ngạch

10 Thẩm quyền cấp phép nuôi trồng thủy sản trên

biển

11 Thẩm quyền giao khu vực biển không thu tiền

sử dụng để nuôi trồng thủy sản.

II

Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Cấp phép khai thác loài thủy sản nguy cấp, quý,

02

03 hiếm. Cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển đối với nhà đầu tư nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Cấp phép chấp thuận cho tàu cá khai thác thủy sản ở vùng biển ngoài vùng biển Việt Nam hoặc cấp phép cho đi khai thác tại vùng biển thuộc thẩm quyền quản lý của Tổ chức quản lý nghề cá khu vực

Câu 2: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định phân cấp trong QLNN về tài nguyên du lịch biển ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

Kết quả đánh giá

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên du lịch biển

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

I

Nhiệm vụ đã phân cấp

01 Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển

02 Phân cấp cấp phép đầu tư, khai thác, hoạt động du lịch biển

03 Giấy phép kinh doanh dịch vụ.

II

Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Chính phủ cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế.

184

Câu 3: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định phân cấp trong QLNN về tài nguyên giao thông vận tải biển ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên giao thông vận tải biển

Không nên phân cấp

Kết quả đánh giá Tiếp tục phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I

Nhiệm vụ đã phân cấp

01 Xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược.

02 Về quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển, tuyến

luồng hàng hải..

03 Quản lý cảng biển và tuyền luồng hàng hải thẩm quyền trách nhiệm quản lý của các Cảng vụ hàng hải khu vực.

04 Thẩm quyền công bố mở, đóng cảng biển, cảng dầu khí ngoài khơi, bến cảng, cầu cảng, bến phao và các khu nước, vùng nước.

Quản lý khai thác cảng biển, luồng hàng hải và các công trình trong vùng biển Việt Nam.

05

06 Tổ chức quản lý vận hành các tuyến luồng hàng hải, duy tu, bảo trì, nâng cấp, sửa chữa, khảo sát, thông báo hàng hải.

Quản lý hoạt động tàu thuyền: neo đậu, di chuyển vị trí, cập cầu, cập mạn, lai dắt, tạm giữ để điều tra, rời bến.

07 Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển.

02 Quy hoạch phát triển, đầu tư xây dựng, công bố đưa vào sử dụng và quản lý khai thác luồng hàng hải trong phạm vi cả nước.

Câu 4: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định phân cấp trong QLNN về tài nguyên khoáng sản biển ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

Kết quả đánh giá

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên khoáng sản biển

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

185

I

Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch.

Phân cấp cấp phép đầu tư, thăm dò, khai thác khoáng sản.

Nhiệm vụ đã phân cấp

Nhiệm vụ chưa phân cấp

II

Chiến lược khoáng sản.

Câu 5: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

Kết quả đánh giá

Phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

I

Chương trình trọng điểm Điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

Đối với cấp phép giao khu vực biển, nhận chìm.

Quy hoạch khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ.

Nhiệm vụ đã phân cấp

Nhiệm vụ chưa phân cấp

II

Quy hoạch không gian biển quốc gia.

Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam.

Quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ.

186

Câu 6: Ông (Bà) cho biết ý kiến đánh giá về thực trạng thực hiện các quy định phân cấp trong QLNN về tài nguyên dầu khí ở nước ta hiện nay? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau:

Kết quả đánh giá

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên dầu khí

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

I

Đối với tài nguyên dầu khí

Chính phủ chưa phân cấp

1. Rất trùng chéo 2. Tương đối trùng chéo

Câu 7: Theo Ông (Bà) việc phân định thẩm quyền, rõ trách nhiệm quản lý nhà nước về TNB giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, ngành và chính quyền địa hiện nay như thế nào? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

3. Trùng chéo 4. Không trùng chéo

Câu 8: Theo Ông (Bà) việc phân cấp trong QLNN về TNB đã phù hợp với tình hình thực tế, nguồn lực ở địa phương chưa? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau. 1. Rất phù hợp 2. Tương đối phù hợp

3. Phù hợp 4. Chưa phù hợp

Câu 9: Theo Ông (Bà) các quy định phân cấp trong QLNN về TNB đã

phù hợp với đặc thù của TNB chưa? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

1. Rất phù hợp 2. Tương đối phù hợp

3. Phù hợp 4. Chưa phù hợp

Câu 10: Theo Ông (Bà) hiệu quả thực hiện phân cấp trong công tác QLNN về TNB ở Bộ, địa phương như thế nào? Đánh dấu X vào một trong các phương án sau.

1. Rất tốt 2. Khá tốt

3. Tốt 4. Chưa tốt

Nếu chưa tốt là do nguyên nhân nào sau đây? (có thể chọn 01 phương án

đánh dấu X vào mức độ các phương án theo hướng tăng dần từ 1-4).

Ghi chú: 1: Hoàn toàn đồng ý; 2: Đồng ý; 3: Không đồng ý; 4. Hoàn toàn

không đồng ý.

TT

Nội dung phương án

Kết quả đánh giá

187

Nhận thức và ý thức trách nhiệm của một số cấp ủy, tổ chức đảng, lãnh đạo cơ quan, đơn vị và cán bộ, đảng viên, nhất là người đứng đầu, về công tác quản lý TNB chưa thật sự đầy đủ, sâu sắc, toàn diện.

Bộ máy nhà nước còn chịu ảnh hưởng của cơ chế tập trung, bao cấp, vì vậy vẫn con tình trạng tập trung quyền lực khá cao vào các cơ quan trung ương, chưa mạnh dạn giao quyền cho địa phương, còn tình trạng trông chờ, ỷ lại vào Trung ương.

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa phương gần giống nhau, trong khi lại áp dụng cho các đơn vị hành chính - lãnh thổ rất khác nhau (miền núi, hải đảo...)

Thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương được phân định không rõ ràng, quyền lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức, cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp.

Phân cấp trong QLNN về TNB chưa tính đến các yếu tố đặc thù của đối tượng quản lý, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB và trên đất liền như nhau, mạnh ngành nào ngành đó phân cấp, khi phân cấp chưa quan tâm đến đánh giá tác động khi phân cấp.

Hệ thống văn bản QPPL còn chưa đồng bộ chậm sửa đổi bổ sung, còn trùng chéo chức năng nhiệm vụ giữa các cấp, các ngành, vẫn còn tình trạng cấp trên không muốn phân cấp cho cấp dưới, nhất là những lĩnh vực có tiền năng, giá trị kinh tế, cơ chế xin cho vẫn còn, còn có tình trạng dễ cấp trên làm, khó chuyển xuống dưới...

Địa giới hành chính trên biển hiện nay chưa được phân định rõ ràng giữa các địa phương, cấp tỉnh, các huyện, xã.

Phân công, phân cấp, phân quyền chưa gắn với ràng buộc trách nhiệm, với tăng cường kiểm tra, giám sát và chưa có cơ chế đủ mạnh để kiểm soát chặt chẽ quyền lực.

Xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, hợp tác, giúp đỡ của đồng chí!

188

Chữ ký của người cung cấp thông tin

Phụ lục 02 PHÂN TÍCH KẾT QUẢ ĐIỀU TRA, KHẢO SÁT ĐÁNH GIÁ CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VỀ HIỆU QUẢ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN

I. Kết quả tổng hợp phiếu

1. Tổng số phiếu phát ra: 150 phiếu.

2. Tổng số phiếu thu về: 137 phiếu.

Cán bộ công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường 14 tỉnh có biển: các

sở ngành có liên quan: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở giao thông

vận tải... Các Tổng cục: Biển và hải đảo, Thủy sản, Cục Hàng hải...

Cán bộ, công chức là Nam giới: 94/137 đồng chí = 68.6%.

Cán bộ, công chức là Nữ giới: 43/137 đồng chí = 31.4%.

Cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý: 31/137 đồng chí = 22%.

Trình độ: Đại học, sau đại học 135/137 = 98,5%, trình độ cao đẳng, trung

cấp 1,5%; Thạc sĩ = 54/137= 39,4%; Tiến sĩ 04/137= 0,02 %.

II. Kết quả phân tích Phiếu khảo sát

1. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong QLNN đối với tài

nguyên thủy sản biển.

Kết quả đánh giá

Tỷ lệ % trả lời

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên thủy sản biển

Tổng số phiếu

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Không nên phân cấp

Tiếp tục phân cấp

I

Nhiệm vụ đã phân cấp

137

01 Quy hoạch phát triển ngành thuỷ sản.

137

02 Quy hoạch bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy

125 91.2 126 91.9

0.9 6.56 08 5.83

0.3 2.18 03 2.18

sản.

137

189

0.21

96.3

0.14

Quy hoạch, đầu tư xây dựng hệ thống cảng cá,

khu neo đậu tránh trú bão.

137

Chương trình, kế hoạch điều tra, đánh giá

nguồn lợi thủy sản và môi trường sống của

17 12.4

116 84.6

04 2.91

loài thủy sản.

137

05 Kế hoạch Bảo vệ nguồn lợi thủy sản

137

06 Chiến lược phát triển thủy sản VN

137

07 Cấp phép sản xuất giống thủy sản ở trung ương.

137

Cấp phép cho tàu khai thác hải sản trên biển

02 1.45 21 15.3 45 32.8 132 96.3

135 98.5 72 52.5 67 48.9 02 1.45

00 0.00 34 24.8 25 18.9 03 2.18

Chính phủ phân cấp hoàn toàn cho các địa

phương cấp phép.

137

Phân cấp quy định quyền cấp hạn ngạch khai

thác cho các địa phương trước đ ây Chính phủ

97 70.7

08 5.13

32 23.3

không phân cấp mà trực tiếp cấp hạn ngạch

10 Thẩm quyền cấp phép nuôi trồng thủy sản trên

137

biển

30 21.8

87 63.5

20 18.2

137

Thẩm quyền giao khu vực biển không thu tiền

sử dụng để nuôi trồng thủy sản.

21 15.3

99 72.2

17 12.4

II

Nhiệm vụ chưa phân cấp

137

01 Cấp phép khai thác loài thủy sản nguy cấp,

21 5.13

02 1.45

114 91.7

quý, hiếm.

137

Cấp phép nuôi trồng thủy sản trên biển đối

với nhà đầu tư nước ngoài, tổ chức kinh tế có

66.4

10.9

22.6

vốn đầu tư nước ngoài.

137

Cấp phép chấp thuận cho tàu cá khai thác

thủy sản ở vùng biển ngoài vùng biển Việt

117

Nam hoặc cấp phép cho đi khai thác tại vùng

12.4

2.18

85.4

biển thuộc thẩm quyền quản lý của Tổ chức

quản lý nghề cá khu vực.

190

2. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên giao

thông vận tải biển.

Tổng số phiếu

Phân cấp trong QLNN

đối với tài nguyên giao thông vận tải biển

Kết quả đánh giá Tỷ lệ % trả lời Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I

Nhiệm vụ đã phân cấp

137

Xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược.

56.2

0.51

38.6

137

02 Về quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển,

tuyến luồng hàng hải..

29.1

8.02

62.7

137

Quản lý cảng biển và tuyến luồng hàng hải

thẩm quyền trách nhiệm quản lý của các Cảng

vụ hàng hải khu vực.

24.8

62.0

13.1

137

Thẩm quyền công bố mở, đóng cảng biển,

cảng dầu khí ngoài khơi, bến cảng, cầu cảng,

25.5

67.1

10.2

bến phao và các khu nước, vùng nước.

137

Quản lý khai thác cảng biển, luồng hàng hải

115

và các công trình trong vùng biển Việt Nam.

11.6

83.9

4.37

Tổ chức quản lý vận hành các tuyến luồng

137

101

hàng hải, duy tu, bảo trì, nâng cấp, sửa chữa,

23.3

73.7

2.91

khảo sát, thông báo hàng hải.

137

Quản lý hoạt động tàu thuyền: neo đậu, di

119

chuyển vị trí, cập cầu, cập mạn, lai dắt, tạm

giữ để điều tra, rời bến.

12.4

86.8

0.72

II

Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Quy hoạch phát triển hệ thống cảsng biển.

137

114 83.9 66 81.0

09 6.56 05 3.64

14 10.2 21 15.3

Quy hoạch phát triển, đầu tư xây dựng, công bố đưa vào sử dụng và quản lý khai thác luồng hàng hải.

191

3. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên khoáng

sản biển

Tổng số phiếu

Kết quả đánh giá Tỷ lệ % trả lời

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên khoáng sản biển

Tiếp tục phân cấp

Khôn g nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I 01 Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch.

Nhiệm vụ đã phân cấp 137

02 Phân cấp cấp phép đầu tư, thăm dò, khai thác

137

khoáng sản.

20 14.5 38 27.7

14 10.2 12 8.7

103 83.0 87 63.5

Nhiệm vụ chưa phân cấp

II 01 Chiến lược khoáng sản.

137

75 54.7

01 0.72

61 44.5

4. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên du lịch

biển

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên du lịch biển

Tổng số phiếu

Kết quả đánh giá Tỷ lệ % trả lời Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

Nhiệm vụ đã phân cấp

137

I 01

137

Phân cấp xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển Phân cấp cấp phép đầu tư, khai thác, hoạt động du lịch biển

137

07 5.4 95 69.2 119

16 11.6 31 22.6 13

114 83.0 11 8.02 05

03 Giấy phép kinh doanh dịch vụ.

9.48

86.8

3.64

Nhiệm vụ chưa phân cấp

II

Chính phủ cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế.

137

119 86.6

13 9.48

05 3.60

5. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB

192

Phân cấp trong quản lý tổng hợp tài nguyên biển

Tổng số phiếu

Kết quả đánh giá Tỷ lệ % trả lời Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I

Nhiệm vụ đã phân cấp 137

Chương trình trọng điểm Điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

25 18.2

99 72.2

13 9.60

02 Đối với cấp phép giao khu vực biển, nhận chìm.

137

03 Quy hoạch khai thác, sử dụng bền vững tài

137

nguyên vùng bờ.

09 7.39 23 16.3

116 83.9 87 64.4

12 8.71 27 19.3

II

Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Quy hoạch không gian biển quốc gia.

137

02 Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển

137

Việt Nam.

03 Quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền

137

vững tài nguyên vùng bờ.

120 87.5 10 72.3 88 64.9

11 8.13 12 8.70 36 26.2

06 4.37 115 18.9 13 9.48

6. Nhận xét về nhóm các nội dung phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên dầu khí

Phân cấp trong QLNN đối với tài nguyên dầu khí

Tổng số phiếu

Kết quả đánh giá Tỷ lệ % trả lời Tiếp tục phân cấp

Không nên phân cấp

Phù hợp giữ nguyên như hiện nay

I

Nhiệm vụ chưa phân cấp

01 Chính phủ chưa phân cấp

137

64.9

30.6

4.30

193

7. Nhận xét về phân định thẩm quyền, rõ trách nhiệm quản lý nhà nước về TNB

giữa Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ, ngành và chính quyền địa phương

hiện nay.

Phương án trả lời

Số lượng

Tỷ lệ (%)

TT

Rất trùng chéo

18.9

Tương đối trùng chéo

64.4

Trùng chéo

12.4

04 Không trùng chéo

0.36

Tổng cộng

137 100%

8. Nhận xét về phân cấp trong QLNN về TNB đã phù hợp với tình hình thực tế,

nguồn lực ở địa phương.

TT

Phương án trả lời

Số lượng

Tỷ lệ (%)

01 Rất phù hợp

0.21

02 Tương đối phù hợp

0.51

Phù hợp

11.6

04 Chưa phù hợp

111

81.0

Tổng cộng

137

100 9. Nhận xét về phân cấp trong QLNN về TNB đã phù hợp với yếu tố đặc thù của

TNB chưa.

TT

Phương án trả lời

Số lượng

Tỷ lệ (%)

01 Rất phù hợp

0.14

02 Tương đối phù hợp

0.43

Phù hợp

0.58

04 Chưa phù hợp

121

88.3

Tổng cộng

137

100 10. Nhận xét về hiệu quả thực hiện phân cấp trong công tác QLNN về TNB ở Bộ,

địa phương

TT

Phương án trả lời

Số lượng

Tỷ lệ (%)

01 Rất tốt

8.75

02 Khá tốt

16.7

03 Tốt

17.5

04 Chưa tốt

56.9

Tổng cộng

137

100

194

Nhận xét về nguyên nhân của những hạn chế bất cập trong phân cấp QLNN về TNB (sử

dụng phần mềm SPSS Window 16.0).

Ghi chú: 1: Hoàn toàn không đồng ý; 2. Không đồng ý; 3: Đồng ý; 4: Hoàn toàn đồng ý;

TT

Nguyên nhân bất cập

Mức độ đồng ý Tỷ lệ % trả lời

Trung bình Mean

122

3.82

1.45

4.37

5.18

89.0

128

3.88

1.45

2.18

2.91

93.4

127

3.89

Nhận thức và ý thức trách nhiệm của một số cấp ủy, tổ chức đảng, lãnh đạo cơ quan, đơn vị và cán bộ, đảng viên, nhất là người đứng đầu, về công tác quản lý TNB chưa thật sự đầy đủ, sâu sắc, toàn diện. Bộ máy nhà nước còn chịu ảnh hưởng của cơ chế tập trung, bao cấp, vì vậy vẫn còn tình trạng tập trung quyền lực khá cao vào các cơ quan trung ương, chưa mạnh dạn giao quyền cho địa phương, còn tình trạng trông chờ, ỷ lại vào Trung ương. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa phương gần giống nhau, trong khi lại áp dụng cho các đơn vị hành chính - lãnh thổ rất khác nhau (miền núi, hải đảo...)

0.72

2.18

4.35

92.5

113

8.02 2.18 7.29

84.1

3.65

110

3.72

2.18

5.10

12.4

84.6

106

Thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương được phân định không rõ ràng, quyền lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức, cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp. Phân cấp trong QLNN về TNB chưa tính đến các yếu tố đặc thù của đối tượng quản lý, các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB và trên đất liền như nhau, mạnh ngành nào ngành đó phân cấp, khi phân cấp chưa quan tâm đến đánh giá tác động khi phân cấp. Hệ thống văn bản QPPL còn chưa đồng bộ chậm sửa đổi bổ sung, còn trùng chéo chức

195

3.52

8.75 7.29 6.56

77.0

3.33

0.72 15.3

34.3

49.2

102

3.42

13.8 5.10

6.56

74.5

năng nhiệm vụ giữa các cấp, các ngành, vẫn còn tình trạng cấp trên không muốn phân cấp cho cấp dưới, nhất là những lĩnh vực có tiền năng, giá trị kinh tế, cơ chế xin cho vẫn còn, còn có tình trạng dễ cấp trên làm, khó chuyển xuống dưới.. Địa giới hành chính trên biển hiện nay chưa được phân định rõ ràng giữa các địa phương, cấp tỉnh, các huyện, xã. Phân công, phân cấp, phân quyền chưa gắn với ràng buộc trách nhiệm, với tăng cường kiểm tra, giám sát và chưa có cơ chế đủ mạnh để kiểm soát chặt chẽ quyền lực.

196

Phụ lục 03

DANH SÁCH CÁC TỈNH, THÀNH PHỐ CÓ BIỂN