BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN HỮU CHÍNH
QUAN HỆ PHỐI HỢP
GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI, 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN HỮU CHÍNH
QUAN HỆ PHỐI HỢP
GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý Công
Mã số: 9 34 04 03
Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG
2. PGS.TS. NGUYỄN TẤT VIỄN
HÀ NỘI, 2020
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các tài liệu,
số liệu, kết quả sử dụng trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và
được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Những kết luận khoa học của luận án chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
Nguyễn Hữu Chính
LỜI CẢM ƠN
Sau thời gian dài nghiên cứu, Luận án “Quan hệ phối hợp giữa quyền
hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam”
đã hoàn thành với sự nỗ lực của bản thân, sự giúp đỡ của người hướng dẫn khoa
học, của các cơ quan, đơn vị có liên quan, của thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp.
Xin trân trọng cảm ơn các thầy cô và Ban Giám đốc Học viện Hành chính
Quốc gia, Khoa Sau đại học đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện
Luận án này.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Lê Thị Hương và
PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn đã quan tâm, định hướng và hướng dẫn tôi trong quá
trình nghiên cứu hoàn thành Luận án.
Chân thành cảm ơn quý tác giả của các tài liệu được sử dụng tham khảo
trong Luận án; cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khuyến
khích, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, học tập thực hiện Luận án.
Hà Nội, ngày tháng năm 2020
Nguyễn Hữu Chính
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ
CBBC Cán bộ công chức
CQNN Cơ quan nhà nước
HCNN Hành chính nhà nước
HĐND Hội đồng nhân dân
MTTQ Mặt trận tổ quốc
QLP Quyền lập pháp
QHP Quyền hành pháp
QTP Quyền tư pháp
QLCT Quyền lực chính trị
QLNN Quyền lực nhà nước
TAND Tòa án nhân dân
VKSND Viện kiểm sát nhân dân
VPPL Vi phạm pháp luật
QBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN Xã hội chủ nghĩa
UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU…………………………………………………………………….…..1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI LUẬN ÁN………………………………………………..………….…8
1.1. Các công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực
nhà nước………………………………………………………………………….8
1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu ở nước ngoài……………………...........8
1.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu ở trong nước..........................................10
1.2. Các công trình nghiên cứu về quyền hành pháp, quyền tư pháp và mối quan
hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà
nước……………………………………………………………………………..16
1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến quyền hành pháp...........................16
1.2.2 Nhóm công trình nghiên cứu về quyền tư pháp..................................................20
1.2.3. Nhóm công trình nghiên cứu về mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp……………………………………………………………………..............24
1.3. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án..........26
1.3.1. Những vấn đề đã được nghiên cứu, giải quyết...........................................26
1.3.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu giải quyết.....................28
Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUAN HỆ PHỐI HỢP
GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM
SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC…….................................................…… .31
2.1. Nhận thức về quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực
nhà nước…………………………………………….....……….....................….31
2.1.1. Quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước…………...…......31
2.1.2. Quyền hành pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước…………...…......39
2.1.3. Quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước……………………..51
2.2. Nhận thức về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước………………………………….. ……….56
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước…………………………………...56
2.2.2. Cơ sở của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước ……………………………………….................60
2.2.3. Nội dung quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước…………………………………………………..62
2.2.4. Nguyên tắc của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước …………………………………………...68
2.2.5. Vai trò của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước....................................................................72
2.3. Các yếu tố cấu thành quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ……………………………………..74
2.3.1. Thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước……………………………………………74
2.3.2. Thiết chế của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước………………………………...………….77
2.3.3. Các bảo đảm thực hiện quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước…..……………………………….80
Chương 3: THỰC TRẠNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH
PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM…………………………………………………………88
3.1. Quá trình phát triển tư duy, nhận thức về quyền lực nhà nước và quan hệ
phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà
nước………………………………………………………………..……………88
3.1.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức quyền lực nhà nước
và quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát
quyền lực nhà nước……………………………………………...……………...88
3.1.2. Thể chế pháp lý về tổ chức quyền lực nhà nước và quan hệ phối hợp giữa
quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước trước
Hiến pháp năm 2013……………………………………………………………91
3.1.3. Nhận xét chung……………………………………………………..........97
3.2. Quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát
quyền lực nhà nước……………….…………………………………….............99
3.2.1. Thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước….…………………………………...……99
3.2.2. Thực trạng triển khai thực hiện quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và
quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước…………..………………106
3.3. Nhận xét về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam……………………………………112
3.3.1. Ưu điểm………………………………………………………………....112
3.3.2. Hạn chế………………………………………………………………….115
3.3.3. Nguyên nhân của hạn chế........................................................................123
Chương 4: TĂNG CƯỜNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH
PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY…………………………………………….126
4.1. Nhu cầu tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam………………..............126
4.1.1. Xuất phát từ nhu cầu về xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân...............................................126
4.1.2. Xuất phát từ nhu cầu xây dựng một nhà nước kiến tạo, phát triển............127
4.1.3. Xuất phát từ nhu cầu về việc phát huy dân chủ, xây dựng môi trường công
khai, minh bạch .....................................................................................................129
4.1.4. Xuất phát từ nhu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước……………......130
4.2. Quan điểm tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam………..........................131
4.2.1. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng
sản Việt Nam………………………………………………………………......131
4.2.2. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước là để Nhà nước làm đúng, làm đủ và làm tốt
nhiệm vụ, quyền hạn được Nhân dân giao phó........................................................132
4.2.3. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước để bảo đảm tính chính danh của nhà nước...............134
4.2.4. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước phải phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế..............134
4.3. Giải pháp tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam……...…………...……136
4.3.1. Nâng cao nhận thức về tổ chức quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền
lực nhà nước.......................................................................................................136
4.3.2. Hoàn thiện thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước................................................................139
4.3.3. Hoàn thiện các thiết chế của mối quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và
quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước.............................................147
4.3.4. Tăng cường các bảo đảm nhằm hiện thực hóa mối quan hệ phối hợp giữa
quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước..............152
KẾT LUẬN………………………………...…………………………………157
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……………………………………159
MỞ ĐẦU
Quyền lực nhà nước (QLNN) vừa có mặt tích cực vừa có mặt tiêu cực.
1. Tính cấp thiết của đề tài
Mặt tích cực đó là QLNN có sức mạnh bảo đảm hoạt động hướng đích của xã
hội, giải quyết các mâu thuẫn xã hội, phục vụ lợi ích của cộng đồng và của mỗi
cá nhân. Mặt tiêu cực là QLNN có khuynh hướng lộng quyền và lạm quyền.
Khuynh hướng đó là biểu hiện của sự tha hoá QLNN trong quá trình vận động và
phát triển. Khi QLNN bị tha hóa thì đều dẫn đến những hậu quả tai hại mà người
phải gánh chịu chính là Nhân dân – chủ nhân đích thực của QLNN. Theo sử gia
Lord Acton (1834-1902): “Quyền lực có xu hướng hủ hóa, quyền lực tuyệt đối
có xu hướng hủ hóa tuyệt đối”. Nhà nước là chủ thể nắm giữ quyền lực to lớn
nhất với phạm vi quản lý rộng khắp các lĩnh vực cùng các loại nguồn lực dồi dào
của xã hội. Điều này tạo ra nguy cơ nhà nước có thể vượt quá các phạm vi, giới
hạn mà nhân dân giao cho và sự lạm dụng quyền lực nằm ngay bên trong nhà
nước chứ không phải từ bên ngoài tác động vào. Do tính chất đặc biệt của QLNN
như vậy, nên ngay từ khi ra đời cho tới nay, vấn đề kiểm soát QLNN được đặt ra
với những phương thức và thiết chế khác nhau. Nhân loại, bằng kinh nghiệm lịch
sử đầy máu và nước mắt của mình đã hiểu ra rằng: QLNN phải được kiểm soát,
hơn thế nữa phải được kiểm soát chặt chẽ. Nói cách khác, QLNN phải có giới
hạn và phải bị giới hạn, nhất là trong chế độ dân chủ và pháp quyền, đặc biệt là
trong chế độ dân chủ và pháp quyền XHCN.
Kiểm soát QLNN đang là một vấn đề vừa cơ bản, vừa cấp bách trong xây
dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ở
Việt Nam. Nó là một yếu tố cấu thành khách quan của hoạt động thực thi QLNN
- có quyền lực thì tất phải có kiểm soát quyền lực để quyền lực không trở thành
tuyệt đối. Tổ chức thực thi QLNN gồm ba giai đoạn: Trao quyền - Sử dụng
- 1 -
quyền - Kiểm soát quyền. Để QLNN luôn luôn là của Nhân dân, thuộc về Nhân
dân thì tất yếu phải kiểm soát.
Ở Việt Nam hiện nay, việc kiểm soát QLNN là một vấn đề mới nên còn rất
nhiều hạn chế, cả về lý luận và thực tiễn. Hiện tượng trao quyền mà kiểm soát
lỏng lẻo, không thường xuyên, hình thức, thậm chí không kiểm soát… đã dẫn
đến nhiều hậu quả như: Tham nhũng, tiêu cực phát sinh tràn lan trong bộ máy
nhà nước; Trật tự xã hội có nhiều xáo trộn; Công lý, công bằng, dân chủ không
được thực thi nghiêm túc… làm xói mòn lòng tin của nhân dân. Một trong những
nguyên nhân dẫn đến thực trạng này là do sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực
chưa được chặt chẽ, trong đó có sự phối hợp giữa quyền hành pháp (QHP) và
quyền tư pháp (QTP) trong kiểm soát QLNN. Đây là vấn đề cần tập trung nghiên
cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn trên cơ sở phương pháp luận khoa học với
cách nhìn đổi mới.
Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn
diện, chuyên biệt, đánh giá về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN ở cấp độ Luận án Tiến sỹ Quản lý công. Vì vậy, có thể nói, đây là
công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện về quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu
của các tác giả nhưng phát triển theo một hướng nghiên cứu mới.
Xuất phát từ các yêu cầu về lý luận và thực tiễn nói trên, đề tài “Quan hệ
phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực
nhà nước ở Việt Nam” được tác giả lựa chọn với mong muốn nghiên cứu làm
sáng tỏ các vấn đề đang đặt ra nhằm góp phần tăng cường kiểm soát QLNN ở
Việt Nam, bảo đảm QLNN là của Nhân dân.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
- 2 -
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là xây dựng cơ sở khoa học nhằm đề
xuất các giải pháp tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích tổng quát nêu trên, đề tài xác định các nhiệm
vụ sau:
- Khảo cứu các công trình khoa học đã công bố có liên quan đến đề tài
nhằm tìm kiếm những giá trị có thể kế thừa và những khoảng trống cần tiếp tục
nghiên cứu.
- Hình thành hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN như: Khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung cũng
như các yếu tố cấu thành và các yếu tố bảo đảm...
- Lược sử quá trình hình thành tư duy lý luận cũng như pháp lý và thực
trạng quy định pháp luật về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN ở Việt Nam hiện nay.
- Đề xuất quan điểm và giải pháp tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP
và QTP trong kiểm soát QLNN phù hợp với đặc thù của hệ thống chính trị Việt
Nam, đáp ứng yêu cầu công cuộc đổi mới đất nước.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn của quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là lĩnh vực
rộng và phức tạp. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài sẽ giới hạn những
vấn đề sau:
- 3 -
- Về nội dung: Tập trung phân tích mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án
nhân dân tối cao trong việc kiểm soát QLP, QHP và QTP theo quy định của Hiến
pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật hiện hành.
- Về không gian: Phạm vi cả nước.
- Về thời gian: Từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực đến nay.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin
và tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN được thể hiện trong
Nghị quyết của Đảng và các văn bản pháp luật của Nhà nước.
Đề tài được nghiên cứu bằng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử cùng các phương pháp cụ thể khác như phương pháp hệ thống, phân tích,
tổng hợp, so sánh, thống kê, quy nạp, diễn dịch…. Bên cạnh phương pháp truyền
thống, đề tài cũng áp dụng các phương pháp tiếp cận đa ngành, liên ngành để
làm sáng tỏ hơn các vấn đề cần nghiên cứu trong đề tài. Cụ thể:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong toàn
bộ các chương của luận án để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các
quan niệm, yếu tố cấu thành, yếu tố ảnh hưởng đến quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN; Đánh giá thực trạng quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN, chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của nó.
- Phương pháp hệ thống được sử dụng để hệ thống các kết quả nghiên cứu
có liên quan đến luận án cũng như quan điểm, quan niệm xung quanh các nội
dung cần giải quyết trong đề tài.
- Phương pháp thống kê được sử dụng để đưa ra các số liệu thực tế, cần
thiết phản ánh thực trạng mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN.
- 4 -
- Phương pháp phân tích tài liệu được sử dụng để phân tích các tài liệu sơ cấp
và tài liệu thứ cấp. Tài liệu sơ cấp bao gồm: Các văn bản pháp luật và văn kiện của
Đảng có liên quan, các công trình khoa học, số liệu thống kê chính thức của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền. Tài liệu thứ cấp bao gồm: Các bài báo, tạp chí, kết luận
phân tích đã được các tác giả khác thực hiện.
- Phương pháp tổng hợp được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có
được từ hoạt động phân tích tài liệu. Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa ra những
luận giải, nhận xét và đề xuất của tác giả luận án ở các chương về thực trạng và
quan điểm, giải pháp.
- Phương pháp so sánh được sử dụng để phân tích các quan điểm, quan
niệm khác nhau liên quan đến nội dung nghiên cứu, so sánh mô hình, kinh nghiệm
của nước ngoài, từ đó rút ra những giá trị tham khảo, vận dụng phù hợp trong điều
kiện, hoàn cảnh của Việt Nam.
- Phương pháp quy nạp và diễn dịch được sử dụng để khái quát hóa hoặc cụ
thể hóa đối tượng, nội dung, vấn đề nghiên cứu, đảm bảo chính xác, khách quan
và thuyết phục trong xây dựng các vấn đề có tính lý luận.
5. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
5.1. Giả thuyết nghiên cứu
- Quyền lực nhà nước ở Việt Nam đã và vẫn đang có nguy cơ bị lạm dụng
do không được kiểm soát chặt chẽ, trong đó chưa xác định và vận hành tốt quan
hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN.
- Để tăng cường kiểm soát QLNN, cần phải hoàn thiện cơ sở pháp lý và cơ
chế vận hành quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN theo
đúng tinh thần nhà nước pháp quyền.
5.2. Câu hỏi nghiên cứu
- Quyền hành pháp là gì? Quyền tư pháp là gì? Kiểm soát QLNN là gì?
Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là gì?
- 5 -
- Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN được cấu
thành bởi những yếu tố nào và chịu sự tác động của những yếu tố nào?
- Thực trạng quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có ưu điểm, hạn chế gì? Nguyên nhân của
những hạn chế đó?
- Để tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN cần dựa trên cơ sở quan điểm nào? Có những giải pháp nào để tăng
cường quan hệ này trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay?
6. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Đề tài: “Quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu chuyên sâu
đầu tiên về vấn đề này, vì vậy những nội dung sau đây được coi là điểm mới của
luận án:
Thứ nhất, trên cơ sở nghiên cứu và kế thừa các tài liệu đã có của Việt Nam
và các nước trên thế giới, luận án đưa ra khái niệm, phân tích đặc điểm, vai trò,
nội dung của quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN; Phân
tích các yếu tố cấu thành quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN ở Việt Nam, bao gồm: Thể chế, thiết chế và các bảo đảm.
Thứ hai, trên cơ sở đánh giá thực trạng quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam thời gian qua, luận án đề xuất quan
điểm và giải pháp tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN ở Việt Nam trong thời gian tới.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm
lý luận về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Cụ thể:
Luận án đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về phân công, phối hợp,
- 6 -
kiểm soát QLNN; đánh giá thực trạng và đề xuất những giải pháp nhằm tăng
cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam.
Về thực tiễn, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo hữu ích trong việc
nghiên cứu, giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo khoa học hành chính và
khoa học pháp lý. Đồng thời cũng có thể làm tài liệu tham khảo đối với các cơ
quan chức năng trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật, góp phần hiện
thực hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phối hợp và kiểm
soát QLNN ở Việt Nam hiện nay.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phần nội
dung của luận án bao gồm 4 chương, 12 tiết.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Chương 2: Những vấn đề lý luận về quan hệ phối hợp giữa quyền hành
pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Chương 3: Thực trạng quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam
Chương 4: Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
- 7 -
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ
KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
1.1.1 Nhóm các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
- J.J. Rousseau, Bàn về khế ước xã hội [85]. Trong tác phẩm này, J.J.
Rousseau đã khẳng định rằng: QLNN bắt nguồn từ nhân dân, chủ quyền nhân dân
có tính chất tối cao, không thể từ bỏ, không thể phân chia. Nhân dân trao quyền lực
cho nhà nước để quản lý, điều hành đất nước theo nguyện vọng, ý chí của nhân dân.
Nếu nhà nước không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được nhân dân giao phó
thì nhân dân sẽ thu hồi quyền lực. Tác giả cũng cho rằng, việc chia QLNN thành
quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ là bề ngoài, là biện pháp để ngăn ngừa
sự lạm dụng QLNN. Và quyền lực tối cao - tức quyền lực của nhân dân thì bất khả
phân chia, QLNN cần phải bị kiểm soát cả từ bên trong lẫn bên ngoài.
- Montesquieu, Bàn về tinh thần pháp luật [83] đã đưa ra thuyết phân chia
quyền lực để kiểm soát quyền lực theo nguyên tắc “Dùng quyền lực hạn chế
quyền lực”. Nhằm giải quyết sự xung đột giữa các giai cấp trong xã hội,
Montesquie đã đưa ra thuyết phân quyền để các giai cấp tự kiểm soát và kiềm chế
lẫn nhau. Theo Montesquieu, ba nhánh QLNN (lập pháp, hành pháp và tư pháp)
phải được phân chia rành mạch, hoạt động theo nguyên tắc kiềm chế, đối trọng với
nhau theo nguyên tắc “dùng quyền lực kiểm soát quyền lực" để không dẫn đến
chuyên quyền, độc đoán của bất kỳ nhánh quyền lực nào. Tư tưởng đó có thể được
xem là một trong các chính thuyết quan trọng bậc nhất của nhân loại và là một trong
các nguyên tắc căn bản trong hiến pháp của nhiều quốc gia cho đến ngày nay.
- John Stuart Mill (1806-1873), Bàn về tự do [87]. Tác phẩm đề cập đến vấn
đề tự do cá nhân trong mối quan hệ cộng đồng xã hội “Tự do của mỗi người tìm - 8 -
thấy giới hạn của mình trong tự do của người khác”. Ông cho rằng, con người
phải được “tự do hình thành ý kiến và tự do bày tỏ ý kiến, không chút giấu giếm"
và quyền tự do không chỉ vì lợi ích của cá nhân con người mà còn vì lợi ích lâu
dài, bền vững cho sự phát triển của xã hội. Vì vậy, nhà nước phải có trách nhiệm
để nhân dân được tự do trong một nhà nước của mình.
- John Dewey (1859-1952), Nền cộng hòa và những vấn đề (The Public and
Its Problems, 1929), Lý thuyết giá trị (Theory of Valuation, 1939) [86] đã nêu ra
vấn đề nhà nước được thiết lập là để phục vụ nhân dân. Tác giả chỉ ra tính tư hữu,
tư lợi của các cá nhân trong giai cấp cầm quyền khiến QLNN bị lạm dụng, biến
dạng, tha hóa nếu không có sự giám sát, kiểm soát hay “trói buộc" cần thiết của
nhân dân (cử tri). Do đó, việc nắm quyền (các chức vụ trong bộ máy nhà nước)
phải có kỳ hạn, có cạnh tranh và mỗi quy trình thực thi quyền lực đều phải có sự
kiểm soát chặt chẽ từ nhân dân.
- Roderick Bell, David V. Edwards và R. Harison Wagner [90] với cuốn
sách Political power-reader in theory and research (Quyền lực chính trị - Dành
cho nghiên cứu lý thuyết), 1969. Đây là cuốn sách cung cấp những kiến thức quan
trọng, cơ bản về quyền lực chính trị, QLNN và được coi là sách giáo khoa về lĩnh
vực này, đặc biệt là phương pháp tiếp cận quyền lực.
- Linda S. Whitton, Xem xét sự bền vững của quyền lực thông qua con
đường nhà nước (Crossing state lines with durable power) [81]. Bài viết bàn về sự
bền vững của QLNN và lý giải nguồn gốc của vấn đề đó chính là tính chính đáng
và minh bạch và là cơ sở vững chắc cho việc hợp thức hóa tiến trình ủy nhiệm
quyền lực của nhân dân cho nhà nước.
Các công trình nêu trên mặc dù có những luận điểm và mục đích nghiên
cứu khác nhau, nhưng có điểm chung là QLNN có cơ sở phát sinh là quyền lực
của nhân dân, QLNN là quyền lực công. Các đảng phái chính trị thực thi quyền
lực chính trị của mình thông qua QLNN không chỉ để phục vụ lợi ích của mình
- 9 -
mà còn phải phục vụ lợi ích xã hội. Mặt khác, sự kiềm chế, giám sát lẫn nhau giữa
các chủ thể trong xã hội (bao gồm cả nhà nước) trên cơ sở pháp luật là điều kiện
để đảm bảo cho nền dân chủ phát triển. Các hình thức như: bầu cử người đứng đầu
đất nước, trưng cầu dân ý, tự do báo chí, xuất bản, lập hội, biểu tình... là những
biểu hiện của nhân dân kiểm soát đối với QLNN… Những luận giải về nguồn gốc,
lý do, yêu cầu và mô hình kiểm soát QLNN gắn liền với dân chủ và phát triển xã
hội, khẳng định tính cần thiết và chính đáng của vấn đề kiểm soát QLNN trong
các công trình rất phong phú, đa dạng và đó là nguồn tư liệu cần thiết để tham
khảo, nghiên cứu, chọn lọc, tiếp thu và vận dụng ở Việt Nam.
1.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu ở trong nước
- Sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực
nhà nước ở nước ta hiện nay” do GS.TSKH. Đào Trí Úc và PGS.TS. Võ Khánh
Vinh đồng chủ biên với sự tham gia của nhiều nhà nghiên cứu khoa học [73] đã
xoay quanh nội dung giám sát việc thực hiện QLNN. Trên cơ sở phân tích lý luận
và thực tiễn, các tác giả khẳng định giám sát QLNN là điều tất yếu, ở đâu có
quyền lực thì ở đó phải có giám sát để quyền lực được bảo đảm vận hành đúng
hướng, tích cực. Các tác giả cũng chỉ rõ sự khác biệt giữa giám sát mang tính
QLNN (do hệ thống cơ quan nhà nước thực hiện) và giám sát không mang tính
QLNN (do các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân thực hiện). Liên quan đến đề
tài, công trình cũng đề cập đến vai trò của Tòa hành chính trong việc kiểm tra,
giám sát việc thực hiện QLNN, cũng như cách thức kiểm soát việc thực hiện thẩm
quyền hành chính nhà nước mà chưa nghiên cứu sâu về cơ chế phối hợp giữa hệ
thống cơ quan hành pháp và hệ thống Tòa án trong kiểm soát QLNN.
- Sách chuyên khảo “Sự hạn chế quyền lực Nhà nước” của PGS.TS Nguyễn
Đăng Dung, Nxb Đại học quốc gia [21]. Những nội dung chính được tác giả phân
tích trong tác phẩm là cơ sở lý luận của sự hạn chế QLNN và nội dung của hạn
chế QLNN thông qua hình thức như bảo đảm nhân quyền, bầu cử, báo chí… Công
- 10 -
trình cũng dành một dung lượng nhất định để nghiên cứu hoạt động xét xử của
Tòa án với vị trí là “Một cửa ải cuối cùng của sự hạn chế quyền lực nhà nước”
nhưng tác giả lại chưa đề cập mối quan hệ phối hợp giữa hệ thống cơ quan thực
hiện QHP và hệ thống cơ quan thực hiện QTP trong việc kiểm soát QLNN.
- Sách “Quyền lực nhà nước và quyền công dân” của PGS.TS Đinh Văn
Mậu, Nxb. Tư pháp, Hà Nội [51]. Tác giả tập trung vào luận điểm: QLNN thực
chất là quyền lực của nhân dân, nhưng nhân dân không thể thực hiện được hết
quyền lực của mình một cách đơn lẻ mà phải ủy quyền cho nhà nước, nhà nước
thực hiện quyền đó thông qua các cơ quan nhà nước. Nhà nước do nhân dân thiết
lập và trao quyền lực, nghĩa là quyền lực nhân dân trở thành QLNN. Quyền lực đó
thể hiện ý chí của nhân dân và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế
của Nhà nước. Nhà nước khi sử dụng quyền lực sẽ nảy sinh xu hướng lộng quyền
và lạm quyền. Vì vậy, phải kiểm soát đối với QLNN để bảo đảm quyền tự do,
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm. Đây có thể nói là
xuất phát điểm của lý luận về kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, công trình chưa
nghiên cứu sâu vấn đề mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở
Việt Nam.
- Sách chuyên khảo “Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận
và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay” của TS. Trịnh Thị Xuyến, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2009 [74]. Tác giả đã tập trung nghiên cứu, phân tích các vấn đề cơ
bản như: Cơ sở lý luận về kiểm soát QLNN; Thực tiễn kiểm soát QLNN ở một số
nước tiêu biểu như Mỹ, Anh, Singapore, Malaysia, Nhật Bản; Thực tiễn kiểm soát
QLNN ở Việt Nam, những mâu thuẫn, bất cập trong kiểm soát quyền lực nhà
nước mà Việt Nam đang và sẽ phải giải quyết trong tiến trình phát triển… Từ đó,
đề xuất phương hướng và những giải pháp chủ yếu cho kiểm soát QLNN ở Việt
Nam. Tuy nhiên, tác giả chỉ đề cập đến “một số vấn đề lý luận và thực tiễn" của
- 11 -
nội dung kiểm soát QLNN chứ chưa đề cập trực tiếp đến mối quan hệ giữa QHP
và QTP trong kiểm soát QLNN.
- Sách chuyên khảo “Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước” của
PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng [62]. Tác giả đã nghiên cứu, phân tích, lý giải cách
thức tổ chức và kiểm soát QLNN trong các mô hình nhà nước phong kiến Việt
Nam, các nhà nước tư sản, các nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô, Trung và
Đông Âu (trước 1991); nước Nga và các nước Trung, Đông Âu ngày nay; Tổ chức
và kiểm soát QLNN ở Việt Nam kể từ Hiến pháp năm 1946 đến nay. Đây là công
trình khoa học nghiêm túc, có ý nghĩa trong việc rút ra các nguyên lý, kinh nghiệm
về tổ chức và kiểm soát QLNN nhằm xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp
quyền XHCN, của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở Việt Nam. Tuy
nhiên, tác giả chưa đi sâu phân tích mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN ở Việt Nam.
- Đề tài khoa học: “Thanh tra - phương thức kiểm soát quyền lực nhà
nước hiệu quả trong nhà nước pháp quyền” do PGS.TS. Lê Thị Hương làm chủ
nhiệm [44]. Đề tài đã chứng minh sự tất yếu phải kiểm soát đối với QLNN và
một trong các phương thức kiểm soát QLNN hiệu quả đó là thông qua tổ chức
và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước, gồm thanh tra hành chính và
thanh tra chuyên ngành.
- Luận án tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối
với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay”của tác giả Nguyễn
Mạnh Bình [7]. Trong nghiên cứu của mình, tác giả đã nhận xét: “Do chưa xây
dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền
lực nhà nước nên cơ chế giám sát xã hội vẫn mang tính hình thức. Bất cập, rõ
nét nhất đó là những quy định của pháp luật thiếu đồng bộ và nhiều mâu thuẫn
về hình thức, phương pháp, trình tự và thủ tục pháp lý chưa khoa học; chưa cụ
thể, rõ ràng về hoạt động giám sát xã hội nên tính hiệu quả và hiệu năng về kết
- 12 -
quả giám sát chưa cao” [7, tr.144]. Từ nhận định này, tác giả đã đề xuất những
giải pháp thiết thực hoàn thiện các bộ phận cấu thành của cơ chế pháp lý giám
sát xã hội đối với việc thực hiện QLNN ở Việt Nam hiện nay.
- Luận án tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân
đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”của tác giả Hoàng Minh Hội
[41]. Công trình nghiên cứu này đã làm rõ đặc điểm giám sát của nhân dân đối
với cơ quan hành chính nhà nước ở khía cạnh chủ thể, đối tượng, phạm vi, hình
thức, nội dung của giám sát. Đặc biệt, luận án đã xác định các tiêu chí đánh giá
mức độ hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành
chính nhà nước ở Việt Nam bao gồm hoàn thiện pháp luật về mặt nội dung, về
hình thức và tổ chức thực hiện pháp luật. Những tiêu chí này là thước đo để tác
giả đề xuất những giải pháp thiết thực nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam trong tình hình mới.
- Luận án tiến sỹ Luật học của Phạm Quang Anh với đề tài: "Cơ chế pháp
lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước" [6] đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận
về cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát QLNN thông qua việc xác định các yếu tố
cấu thành, các điều kiện bảo đảm của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát QLNN.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát QLNN hiện
hành ở Việt Nam, luận án đã đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế pháp
lý nhân dân kiểm soát QLNN ở nước ta hiện nay.
- Luận án tiến sỹ Quản lý công của Trần Quốc Việt về chủ đề: “Kiểm soát
hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt
Nam hiện nay” [76] đã giải mã được những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát
hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể:
Đưa ra được khái niệm và chỉ rõ các chủ thể kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền
công dân của cơ quan hành chính nhà nước. Luận án cũng chứng minh tính tất
yếu của kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính
- 13 -
nhà nước; Nêu và lập luận về các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát hoạt động bảo
đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước; Đánh giá thực trạng
pháp luật và thực trạng tổ chức thực hiện kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền
công dân của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay; Đồng thời đề
xuất hệ thống các giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát hoạt động bảo đảm
quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ở hiện nay.
Bên cạnh các sách chuyên khảo, đề tài khoa học, các Luận án tiến sỹ, liên
quan đến vấn đề kiểm soát QLNN còn được thể hiện trong các bài viết công bố
trên các tạp chí chuyên ngành, tiêu biểu như:
- GS.TSKH. Đào Trí Úc với bài viết“Sửa đổi Hiến pháp 1992 và cơ chế
kiểm soát quyền lực ở Việt Nam” [72] đã làm rõ cơ sở pháp lý về kiểm soát
QLNN, về cơ chế phân công, phối hợp trong bộ máy nhà nước theo quy định
hiện hành và khả năng kiểm soát QLNN của cơ chế đó.
- GS.TSKH. Lê Cảm và tác giả Vũ Văn Huân có bài viết “Cơ chế kiểm
soát quyền lực nhà nước và một số kiến giải lập hiến trong giai đoạn xây dựng
nhà nước pháp quyền Việt Nam“ [9]. Trong bài viết, các tác giả đã đưa ra khái
niệm, phân tích đặc điểm, bản chất, mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực trong
quá trình thực thi cơ chế kiểm soát QLNN thông qua các quy định pháp luật cụ
thể liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992. Từ đó, các
tác giả đề xuất kiến giải lập hiến cụ thể về cơ chế kiểm soát QLNN trong xây
dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam.
- PGS.TS. Phạm Hữu Nghị có bài viết “Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà
nước ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp” [53]. Bài viết đã xác định tính phổ
biến và những biểu hiện đặc thù trong tổ chức và kiểm soát QLNN, đề cập
những hạn chế, bất cập của vấn đề này ở Việt Nam hiện nay, từ đó tác giả kiến
nghị những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện kiểm soát
QLNN ở Việt Nam.
- 14 -
- PGS.TS. Lương Thanh Cường với bài “Luận bàn về kiểm soát quyền lực
nhà nước” [15] đã nhận định: QLNN nếu được sử dụng phù hợp quy luật khách
quan, ý nguyện nhân dân thì sẽ là một yếu tố có tính quyết định đến sự phát triển
của xã hội. Ngược lại, khi nó được sử dụng trên cơ sở đơn thuần ý chí chủ quan
của nhà nước, không phù hợp quy luật khách quan cũng như ý nguyện nhân dân
sẽ là lực cản cho sự phát triển của xã hội; nếu bị lợi dụng thì khả năng gây hại
của nó cũng là cao nhất, nguy hiểm nhất. Do đó, cần thiết kiểm soát QLNN để
bảo đảm QLNN thuộc về nhân dân, giảm thiểu khả năng gây hại của nhà nước.
Theo đó, cần hoàn thiện khung pháp lý để kiểm soát QLNN theo nguyên tắc: i)
Quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp, kiểm soát
lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện lập pháp, hành pháp, tư
pháp; ii) Có sự kiểm soát từ phía xã hội đối với QLNN; iii) Có một chế độ trách
nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý minh bạch của các chủ thể thực hiện QLNN
trước nhân dân với tinh thần “Nhà nước phải chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân
dân về các quyết định, hoạt động của nhà nước”.
- PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến có bài “Bàn thêm về kiểm soát quyền lực nhà
nước với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992” đã góp thêm một góc nhìn về kiểm
soát QLNN nhân dịp đóng góp ý kiến về những vấn đề cần sửa đổi của Hiến
pháp năm 1992 [11].
- ThS. Trần Quốc Việt có bài viết “Tư tưởng, quan điểm kiểm soát quyền
lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay”[75]. Trong bài viết, tác giả đã phân tích tư
tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về
xây dựng nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và về kiểm soát
QLNN, trong đó có sự kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước.
- ThS. Phạm Thế Lực có bài viết “Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước”
[48] đã khẳng định tính tất yếu của việc kiểm soát QLNN và phân tích vấn đề kiểm
- 15 -
soát QLNN ở Việt Nam hiện nay. Từ đó, tác giả chỉ ra những thành tựu căn bản,
những hạn chế lớn trong việc thực hiện kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay.
1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP, QUYỀN
TƯ PHÁP VÀ MỐI QUAN HỆ GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến quyền hành pháp
1.2.1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
- Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative
Introduction, 6th ed (New York: Palgrave Macmillan, 2010) at 319 cho rằng, khi
cai trị, có thể thiếu bộ máy lập pháp và tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy
hành pháp [92].
- Keith Dowding, Encyclopedia of Power [80] (giáo sư Đại học quốc gia
Úc) Chủ biên xuất bản năm 2011, có định nghĩa rằng: Quyền hành pháp là thẩm
quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như
ý định đặt ra các đạo luật ấy.
- Ralph H.Gabriel, The Federalist Papers (Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ) [89]
đã lý giải đặc tính thực sự của QHP, đó là phần lớn quyền lực của hành pháp đều
được giao phó cho một người độc nhất… Những yếu tố làm cho hành pháp có uy
quyền tuyệt đối là: Sự đơn giản; Sự lâu dài; Những dự liệu thích hợp để bảo vệ uy
quyền; Những quyền lực thích hợp. Các chính trị gia cũng chỉ ra rằng, hành pháp
chỉ nên có một nguyên thủ, còn lập pháp nên có nhiều hội viên. Họ nhận thấy rằng
uy quyền cương quyết rất cần thiết cho hành pháp và uy quyền chỉ có thể có được
khi tập trung trong tay một người độc nhất. Trong khi đó, lập pháp lại cần có đông
người thì mới thảo luận mới kỹ lưỡng, khôn khéo, vừa đáng để cho nhân dân tín
nhiệm, vừa thích hợp để duy trì quyền lợi của nhân dân.
Có thể thấy, các công trình nghiên cứu trên thế giới về QHP của các quốc
gia gắn với mỗi chế độ chính trị, xã hội, nền văn hóa pháp lý truyền thống của
- 16 -
mỗi quốc gia đó khá phong phú. Thông qua các nghiên cứu đó có thể tìm thấy
những nét tương đồng, rút ra những bài học kinh nghiệm để vận dụng và xây
dựng pháp luật trong điều kiện thực tế ở nước ta.
1.2.1.2. Các công trình nghiên cứu ở trong nước
- GS.TS. Nguyễn Đăng Dung trong sách chuyên khảo “Chính phủ trong
nhà nước pháp quyền” [17] đã nghiên cứu các vấn đề lý luận cơ bản về Chính
phủ trong nhà nước pháp quyền, thể hiện ở những nội dung: Mô tả hệ thống cơ
quan hành pháp trong các mô hình chính thể khác nhau như chính thể đại nghị
đối với chế độ cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống, chính thể cộng hòa
hỗn hợp và chính phủ trong mô hình nhà nước Việt Nam hiện tại; Nhấn mạnh
vai trò của cơ quan hành pháp và yêu cầu về sự minh bạch đối với hoạt động của
Chính phủ, khẳng định trách nhiệm của Chính phủ đối với sự phát triển của quốc
gia [17, tr.521].
- TS. Trần Anh Tuấn với bài "Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ
trong thực hiện quyền lực nhà nước" [67]. Tác giả đưa ra quan điểm: Trong nhà
nước pháp quyền, QHP là quyền định hướng, hoạch định chính sách và có ý
nghĩa bao trùm, tác động trực tiếp đến đời sống xã hội, do các cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện. Chính phủ (đứng đầu là Thủ tướng) là chủ thể chủ yếu
thực hiện QHP. Vì vậy, trong nhà nước pháp quyền, Chính phủ chỉ thực sự mạnh
khi thực hiện đầy đủ và có hiệu quả QHP. Xuất phát từ nguyên lý này, bài viết
đề xuất cần xác định chính xác và sát thực hơn vai trò của Chính phủ trong Hiến
pháp năm 2013. Những luận giải của bài viết về nội hàm QHP, chủ thể thực hiện
QHP góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về QHP trong công trình nghiên cứu của
tác giả luận án.
- PGS.TS. Vũ Thư với đề tài “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về quyền
hành pháp của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn 2011 -
2020” [63] đã nghiên cứu trực tiếp và chuyên sâu về QHP - một trong 3 bộ phận cấu
- 17 -
thành nên QLNN. Đề tài đã tiếp cận nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về QHP,
những vấn đề thực tiễn cơ bản về thực thi QHP và những vấn đề hoàn thiện việc tổ
chức thực hiện QHP trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
- PTS. Vũ Hồng Anh trong sách “Tổ chức và hoạt động của chính phủ
một số nước trên thế giới” [4] là công trình chuyên khảo nghiên cứu về chế định
Chính phủ ở một số nước trên thế giới. Tác giả đã xác định: Với những tên gọi
khác nhau ở các nước khác nhau, nhưng “Chính phủ” là cơ quan có thẩm quyền
chung thực hiện việc quản lý hoạt động thừa hành và điều hành (tức là hoạt động
hành chính) trong cả nước [4, tr.5]. Đồng thời, với việc nghiên cứu các mô hình
Chính phủ từ các yếu tố như thành lập, cơ cấu, thẩm quyền của chính phủ ở một
số nước trên thế giới giúp người đọc có thể so sánh các Chính phủ dựa trên
những tiêu chí cụ thể cũng như có thể hình dung về một cách tổng quát Chính
phủ nói chung.
- Luận án tiến sĩ “Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công
cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta” của Lê Sĩ Dược [24] đã xác định QHP là
quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật và Chính phủ là chủ thể cơ bản
thực hiện QHP. Luận án cũng đã làm rõ vị trí, chức năng, cơ cấu thành phần và
thẩm quyền của Chính phủ và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy
Chính phủ đáp ứng yêu cầu công cuộc đổi mới.
- Bài viết “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp” của
PGS.TS. Lê Minh Tâm đã phân tích khái niệm QHP và chức năng của QHP
trong bối cảnh xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và
hội nhập quốc tế [57].
- Bài viết “Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực
nhà nước Việt Nam hiện nay” của tác giả Vũ Thư [64] đã phân tích cơ sở của
việc kiểm soát QLNN, đối tượng và các phương diện của kiểm soát QLNN và
đưa ra nhận định sơ bộ về kiểm soát QHP ở nước ta.
- 18 -
- Bài viết “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013”
của tác giả Nguyễn Ngọc Toán [66] đã bình luận một số điểm mới về QHP của
Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 và nêu kiến nghị để Chính phủ thực hiện tốt
hơn QHP.
- Bài viết “Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013” của TS.
Nguyễn Văn Cương [15]. Trên cơ sở khảo cứu quan điểm và khái niệm về QHP
của một số nhà khoa học trên thế giới và Việt Nam, tác giả bài báo đã đưa ra các
góc nhìn so sánh cũng như các vấn đề nhận thức về QHP ở Việt Nam theo quy
định của Hiến pháp hiện hành.
- Bài viết “Quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp và kiến nghị
sửa đổi luật Tổ chức Chính phủ” của ThS. Cao Vũ Minh [49]. Trên cơ sở tổng
hợp các quan điểm và ý kiến của các nhà khoa học về khái niệm QHP và phân
tích các quan điểm đó, bài viết đưa ra đề xuất sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ
năm 2001.
- Bài viết “Cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo quy
định của pháp luật” của tác giả Nguyễn Phước Thọ [60]. Bài báo đã bước đầu
tổng kết, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật hiện hành về cơ chế thực
hiện QHP của Chính phủ Việt Nam qua các bản Hiến pháp; đồng thời làm rõ cơ
chế này được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và đề xuất các kiến nghị tiếp
tục hoàn thiện cơ chế. Theo tác giả thì chức năng hành pháp của Chính phủ
thường được thực thi qua các hoạt động chủ yếu sau: Hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia; Dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; Ban hành chính
sách, pháp luật theo thẩm quyền; Quản lý, điều hành vĩ mô, hướng dẫn, điều
hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; (5) Thiết lập
trật tự công trên cơ sở các quy định của luật; Phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm
pháp luật theo thẩm quyền.
- 19 -
Theo các công trình nghiên cứu trên đây, QHP chủ yếu được nghiên cứu
từ phương diện quản lý hành chính. Đó là phương diện hết sức quan trọng thể
hiện tác động và hiệu quả của quyền hành pháp trong đời sống xã hội. Tuy
nhiên, điều đó chưa nói được hết được các khía cạnh của QLNN cũng như mặt
chính trị - xã hội của QHP. Các công trình nghiên cứu về QHP, hành chính nhà
nước đặt ra các vấn đề lý luận, vấn đề thực tiễn ở những mức độ khác nhau. Có
những công trình nghiên cứu các vấn đề cải cách hành chính trong ngắn hạn, có
những công trình đặt ra vấn đề dài hơi cho hàng chục năm sau, có những công
trình nghiên cứu tổng thể và có những công trình chỉ nghiên cứu những vấn đề
riêng rẽ. Có những công trình nghiên cứu cải cách hành chính ở các nước để góp
phần sáng tỏ hoặc để rút ra bài học kinh nghiệm cho cải cách hành chính nước ta.
Có những bài viết có tính chất tổng kết, đánh giá cải cách hành chính trong giai
đoạn nhất định...
Tuy nhiên, việc nghiên cứu vấn đề QHP trong kiểm soát QLNN thì hầu
như chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, hệ thống và sâu sắc. Rất hiếm công
trình nghiên cứu QHP dưới góc độ này. Đây chính là một trong những trọng tâm
hướng tới của luận án.
1.2.2 Nhóm công trình nghiên cứu về quyền tư pháp
1.2.2.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
- Stephen B. Burbank và Harry Friedman (2002), Judicial Indpependence at
the Crossroads - An Interdisciplinary Approach (Độc lập Tư pháp ở các nước
khác nhau - Một cách tiếp cận đa ngành) Nxb SAGE Publications Inc., 2002;
Judicial Independence and Human Rights Protection around the World (Độc lập
tư pháp và bảo vệ quyền con người trên thế giới) của Linda Camp Keith, (2002),
Nxb Judicature, Tập 85; Judicial Independence and Democratization: A
Theoretical and Conceptual Analysis (Độc lập tư pháp và dân chủ hóa: Phân tích
- 20 -
lý luận và khái niệm) của Larkins C… Các bài viết đã bàn sâu về mối quan hệ
giữa độc lập tư pháp với vấn đề bảo vệ quyền con người và bảo đảm dân chủ [93].
- Gareth Griffith (1998), Judicial Accountability (Trách nhiệm giải trình
của Tòa án) [79]. Trong chuyên luận này, tác giả đã nghiên cứu xem xét hệ
thống trách nhiệm giải trình của Tòa án ở bang New South Wales (Úc) theo quy
định của Đạo luật về cán bộ Tòa án 1986 (Judicial Officers Act) và so sánh mô
hình trách nhiệm giải trình ở một số quốc gia khác.
- Paul Gewirtz (2004), Le gislative supervision of courtcases (Giám sát
của cơ quan lập pháp đối với vụ án do Tòa xét xử) của tác giả tại Hội thảo quốc
tế về sự công bằng và giám sát Tòa án, Bắc Kinh [88]. Trong bài phát biểu này,
tác giả đã bàn về mối quan hệ giữa nhánh QLP và nhánh QTP ở Mỹ buộc Thẩm
phán chịu trách nhiệm giải trình và kiềm chế nhánh tư pháp. Thực tiễn ở Mỹ cho
thấy cơ quan lập pháp không giám sát hoặc xem xét lại một vụ việc cụ thể sau
khi Tòa án đã ra quyết định. Từ đó, tác giả đưa ra khuyến nghị đối với tình trạng
Quốc hội giám sát việc xét xử những vụ việc cụ thể của Tòa án tại Trung Quốc
hiện nay.
- Michal Bobek, The fortress of judicial independence and the mental
transitions of the Central European Judiciaries (Pháo đài độc lập tư pháp và
chuyển đổi tư duy của cơ quan tư pháp ở các quốc gia Trung Âu), Luật Công
Châu Âu, Quyển 14, Số 1 (2008). Bài báo xem xét một cách toàn diện những
giả định được đưa ra trong cuộc tranh luận trước đây và hiện tại về độc lập tư
pháp tại Cộng hòa Séc và các quốc gia Trung Âu. Tác giả đưa ra ba đặc điểm
của khái niệm độc lập tư pháp. Tiếp đó, tác giả phân tích ba kiểu độc lập tư
pháp: 1) Độc lập trong quá trình ra quyết định; 2) Độc lập về quản lý; 3) Độc
lập về tinh thần [82].
- J.Mark Ramseyer, The puzzling in dependence of courts: A comparative
approach [84] (Sự độc lập không rõ ràng của Tòa án: cách tiếp cận so sánh).
- 21 -
Tiếp cận từ góc độ nghiên cứu so sánh, tác giả nhận thấy cơ quan tư pháp độc lập
hoàn toàn không phải là điểm chung của các quốc gia yêu chuộng tự do ở khắp
nơi. Trong nghiên cứu này, tác giả khái quát những luận điểm đó thông qua ba ví
dụ: Nhật Bản sau năm 1945 (Phần II); Hoa Kỳ trong thế kỷ 20 (Phần III) và Nhật
Bản thời kỳ đế quốc (1868-1945) (Phần IV). Sau đó, tác giả lý giải cho những
khác biệt (Phần V) và kết luận bằng việc làm tương phản bộ máy quan liêu với
bộ máy tư pháp (Phần VI). Ở nước Mỹ hiện đại, các chính trị gia đề xuất Tòa án
độc lập. Ở Nhật bản, nghiêng về hướng đề xuất cho Tòa án ít độc lập hơn.
1.2.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước
- Trần Văn Độ, Một số vấn đề về hoạt động tư pháp và kiểm soát các hoạt
động tư pháp ở nước ta hiện nay, Kỷ yếu Đề tài cấp Bộ “Những giải pháp nâng
cao chất lượng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” [34].
Chuyên đề bàn sâu về nhu cầu và nội dung kiểm soát hoạt động tư pháp ở nước
ta. Mặc dù vấn đề được đề cập có sự khuôn hẹp trong phạm vi hoạt động tư pháp
nhưng ý tưởng thể hiện trong bài viết đã hướng tới sự chứng minh cho tính tất
yếu phải kiểm soát QTP với cách hiểu là một nhánh quyền lực hợp thành QLNN
nhận ủy quyền từ nhân dân.
- Lê Văn Cảm và Dương Bá Thành, Cơ chế kiểm soát quyền lực tư pháp
trong Nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý luận và thực trạng ở Việt Nam.
Bài viết củng cố thêm nhận thức về sự cần thiết kiểm soát đối với QTP, đồng
thời mô tả và đánh giá trạng thái các cơ chế kiểm soát QTP và đề xuất một số
kiến nghị cho hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát QTP ở Việt Nam trong giai
đoạn hiện nay [10].
- Trong chuyên luận về Cải cách tư pháp vì một nền tư pháp liêm chính do
Viện Chính sách công và pháp luật xuất bản năm 2014, các tác giả: Nguyễn
Đăng Dung với các bài viết như: Cơ chế thực hiện và kiểm soát quyền tư pháp ở
Việt Nam: thực tiễn và phương hướng hoàn thiện; Trương Thị Hồng Hà với
- 22 -
Giám sát việc thực hiện quyền lực tư pháp, đảm bảo tăng cường liêm chính của
cơ quan tư pháp – những vấn đề lý luận và thực tiễn; Nguyễn Mạnh Cường và
Hoàng Nam Hải với Cơ chế giám sát hoạt động của các cơ quan tư pháp trên
thế giới và ở Việt Nam; Tổ chức minh bạch thế giới với Trách nhiệm giải trình
và xử lý kỷ luật trong ngành tư pháp, Tăng cường minh bạch của hoạt động tư
pháp, Hướng dẫn tăng cường năng lực và liêm chính tư pháp… đã minh chứng
rằng, cũng như các nhánh quyền lập pháp và hành pháp, quyền tư pháp và kiểm
soát quyền tư pháp luôn là chủ đề nghiên cứu chưa bao giờ có điểm dừng.
- Luận án tiến sĩ Luật học của Nguyễn Chí Dũng với đề tài ”Về cơ chế pháp
lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam” đã đi sâu phân tích về cơ chế pháp lý
giám sát đối với các hoạt động tư pháp của các chủ thể là các cơ quan nhà nước, bên
trong bộ máy nhà nước là chủ yếu còn giám sát do các chủ thể mang tính nhân dân,
bên ngoài bộ máy nhà nước thì tác giả chưa đề cập nghiên cứu sâu [23].
- Luận án tiến sĩ Luật học của Nguyễn Huy Phượng “Giám sát xã hội đối
với hoạt động của các cơ quan tư pháp theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [54] đã làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về
giám sát của nhân dân đối với QTP và hoạt động tư pháp, chỉ rõ thực trạng và đề
xuất một số giải pháp nhằm đảm bảo giám sát xã hội đối với hoạt động của các
cơ quan tư pháp theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam
hiện nay.
- Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Quốc Hùng “Kiểm soát quyền lực
tư pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [44] đã giải mã
được những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà
nước pháp quyền, cụ thể: Đưa ra được khái niệm, chỉ rõ các đặc điểm, vai trò
cũng như xác định các đặc thù của kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam; Phân tích nội dung và các cơ chế kiểm soát quyền
lực tư pháp trong nhà nước pháp quyền; Nêu và lập luận về các yếu tố tác động
- 23 -
đến hiệu quả kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp quyền. Luận án
đã mô tả được những nét chính của quá trình phát triển tư duy nhận thức về kiểm
soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đánh giá
thực trạng pháp luật và thực tiễn vận hành của các cơ chế kiểm soát quyền lực tư
pháp trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt
Nam. Luận án đã xác định được các quan điểm định hướng và đề xuất hệ thống
các giải pháp nhằm bảo đảm kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam hiện nay. Các giải pháp tương đối toàn diện, có quan hệ
hữu cơ với nhau, được tác giả chú ý luận giải đầy đủ. Về cơ bản, các đề xuất này
đã mang lại giá trị tham khảo và tính ứng dụng cao cho bản luận án.
1.2.3. Nhóm công trình nghiên cứu về mối quan hệ giữa quyền hành pháp
và quyền tư pháp
- Sách: Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến
pháp năm 1992, của GS.TS. Trần Ngọc Đường. Trên cơ sở lý luận khoa học và
thực tiễn tác giả đã luận chứng, đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện cơ chế
phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN ở Việt Nam đối với việc sửa đổi Hiến
pháp 1992. Đây là công trình quan trọng, hữu ích giúp nghiên cứu sinh thực hiện
đề tài của mình. Tuy nhiên, cuốn sách này chủ yếu chỉ đề cập đến cơ chế kiểm
soát giữa các nhánh QLNN về lập pháp, hành pháp và tư pháp mà chưa đi sâu mối
quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN [35].
- Đề tài khoa học: Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực
trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Mã số KX. 04-
28/6-10) do GS.TS Trần Ngọc Đường làm chủ nhiệm đã giải quyết một cách có
hệ thống về mối liên hệ giữa nhà nước với nhân dân - chủ thể tối cao của QLNN,
giữa nhà nước với Đảng - chủ thể lãnh đạo nhà nước và giữa các cơ quan nhà
nước với nhau nhưng chưa đi sâu nghiên cứu về phân công, phối hợp QLNN về
lập pháp, hành pháp và tư pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt
- 24 -
Nam, từ đó chưa làm rõ mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở
Việt Nam [36].
- Luận án tiến sỹ Luật học Phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam của
Cao Anh Đô [33] đã xây dựng cơ sở lý luận về phân công, phối hợp QLNN trong
xây dựng nhà nước pháp quyền, chỉ rõ những hạn chế của việc tổ chức QLNN
theo mô hình Xô Viết cũ. Đồng thời, trên cơ sở đánh giá thực trạng phân công,
phối hợp QLNN ở Việt Nam thời gian qua, đồng thời kế thừa những hạt nhân hợp
lý của lý thuyết phân chia quyền lực có thể áp dụng vào thực tiễn nước ta, luận án
đã đề xuất phương hướng và giải pháp thực hiện việc phân công QLNN giữa các
cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam.
- Bài viết: Mối quan hệ giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo quy
định của Hiến pháp 2013 của PGS.TS. Lê Thị Hương, Kỷ yếu Hội thảo “Kiểm
soát của Hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”. Bài viết đã
chứng minh sự cần thiết phải phối hợp giữa các QLP, QHP và QTP, bởi muốn có
một xã hội tốt đẹp, quyền tự do con người được đề cao thì phải có cơ chế phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện QLNN. Đây là một yêu cầu
tất yếu trong tổ chức và hoạt động của một nhà nước pháp quyền XHCN [45].
- Sách: Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam
của Lê Quốc Hùng [42]. Công trình đã nghiên cứu cơ bản và có hệ thống, làm
sáng tỏ các vấn đề như bản chất của QLNN, sự thống nhất của QLNN và cơ chế
thực hiện QLNN thông qua sự phân công và phối hợp các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là công trình đầu tiên
đề cập đến nguyên tắc thống nhất phân công và phối hợp QLNN ở Việt Nam.
- Sách chuyên khảo: Phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam của Cao
Anh Đô [33]. Nội dung cuốn sách tập trung nghiên cứu việc phân công QLNN
- 25 -
về lập pháp, hành pháp và tư pháp trong mối quan hệ tổ chức bộ máy nhà nước,
làm rõ vai trò và chức năng của các chủ thể này trong việc thực hiện các quyền
nói trên.
- Bài viết "Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công,
phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước", Nguyễn Phước Thọ, Cao Anh Đô
[61] đưa ra vấn đề cần làm rõ nội dung QHP của Chính phủ đến đâu, các nguyên
tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền lực được trao bảo đảm tính thống nhất,
thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các mặt đời sống, kinh tế - xã hội
của đất nước.
1.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI LUẬN ÁN
Qua nghiên cứu các công trình khoa học, đề tài nghiên cứu, sách chuyên
khảo, bài báo cả trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài nghiên cứu, có thể
đưa ra một số nhận định sau:
1.3.1. Những vấn đề đã được nghiên cứu, giải quyết
Có thể nói, vấn đề QLNN là một trong những vấn đề được nghiên cứu
sớm nhất trong lĩnh vực chính trị - hành chính - pháp lý. Bởi từ khi xuất hiện nhà
nước thì QLNN cũng xuất hiện, vì vậy việc tổ chức thực hiện quyền lực ấy như
thế nào chắc chắn là vấn đề đã được xem xét, nghiên cứu. Trải qua quá trình lịch
sử, việc tổ chức và thực thi QLNN luôn là vấn đề được các nhà nước quan tâm
với một khối lượng kiến thức đồ sộ về vấn đề này. Qua nghiên cứu có thể tóm lại
những nội dung chính sau đây:
Một là, nguồn gốc của QLNN đã được lý giải bắt nguồn từ nhân dân.
QLNN là quyền lực công cộng, được người dân trao cho nhà nước để quản lý xã
hội. Giai cấp cầm quyền bằng quyền lực chính trị của mình nắm lấy QLNN,
thông qua bộ máy nhà nước để thực hiện sự thống trị giai cấp. Đến lúc này,
QLNN bị tha hóa và quay trở lại thống trị nhân dân. Nhận thức điều này để thấy
- 26 -
rằng, khi hướng đến một xã hội dân chủ thì QLNN phải được sử dụng sao cho
hạn chế đến mức tối đa sự tha hóa của nó, nhà nước phải trở thành công cụ phục
vụ nhân dân thay vì cai trị nhân dân. Có như vậy mới đảm bảo cho nhân dân là
chủ thể của QLNN.
Hai là, để tránh lộng quyền và lạm quyền, QLNN nhất thiết phải được
phân chia hoặc phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện. Đến
nay, lý luận và thực tiễn đa số thừa nhận luận điểm của Montesquieu, theo đó
QLNN được cấu thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. QLP là
quyền ban hành pháp luật (và lẽ dĩ nhiên pháp luật bao hàm trong nó là các chính
sách đối với đời sống xã hội), QHP là quyền thực thi pháp luật và ban hành
chính sách trong phạm vi ủy quyền của cơ quan lập pháp, QTP là quyền xét xử
các vi phạm pháp luật. Ba loại quyền này cần được giao cho ba cơ quan nhà
nước khác nhau nắm giữ để tránh cho xã hội rơi vào tình trạng chuyên quyền,
độc đoán.
Ba là, trong mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp thì phải thừa nhận tính độc lập tuyệt đối của tư pháp.
Trong khi đó hoạt động lập pháp không thể tách rời hoạt động của hành pháp
và ngược lại, quyền hạn của hành pháp cũng không thể vượt ra ngoài khuôn
khổ các quy định của pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành. Một quan điểm
được thừa nhận rộng rãi đó là cơ quan lập pháp không phải là nguồn gốc của
các sáng kiến chính sách mà những sáng kiến này bắt nguồn từ hoạt động hành
pháp của Chính phủ.
Bốn là, để QLNN được tối ưu hóa, cần phải có các cơ chế kiểm soát chặt
chẽ từ nhiều phía, trong đó đặc biệt là phải phát huy một cách tốt nhất mối quan
hệ giữa cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP, cụ thể là mối quan hệ
giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao.
- 27 -
1.3.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu giải quyết
Trong khi hầu hết các công trình tập trung nghiên cứu về những vấn đề có
liên quan đến quyền lực nhà nước nói chung, hoặc từng nhánh quyền lực riêng
biệt trên những bình diện, phạm vi khác nhau và ở những góc độ tiếp cận khác
nhau thì luận án này tiếp cận trực tiếp, toàn diện mối quan hệ giữa quyền hành
pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, luận án sẽ
tiếp tục nghiên cứu làm rõ những vấn đề sau đây:
Thứ nhất, bổ sung và làm rõ hơn những vấn đề lý luận về quan hệ phối
hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN như: Bản chất, đặc trưng, nội
dung, hình thức của mối quan hệ này… Những vấn đề lý luận nêu trên, các công
trình trước đây đã nghiên cứu ở những mức độ với những cách tiếp cận, góc nhìn
và mục đích khác nhau, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu mang tính hệ
thống, chuyên sâu về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN. Vì vậy, luận án tiếp tục bổ sung và làm rõ hơn những vấn đề lý luận về
mối quan hệ này, nhất là sẽ nghiên cứu với cách tiếp cận tổng thể dựa trên những
thành quả mới nhất của khoa học pháp lý; Khoa học tổ chức và khoa học hành
chính những năm gần đây ở trong nước và trên thế giới.
Thứ hai, làm rõ những đặc điểm mang tính đặc thù của quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở Nhà nước XHCN Việt Nam với
nguyên tắc QLNN thống nhất và có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa
các cơ quan trong thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước. Mỗi quốc gia có
những nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau và do đó cách thức tổ
chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, cũng như quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN cũng không giống nhau. Vì vậy, việc
nghiên cứu để chỉ rõ đặc thù quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN còn cần được xem xét trong mối quan hệ tương quan với các cơ
quan nhà nước khác trong cơ cấu tổ chức thực hiện QLNN trên cơ sở quy định
- 28 -
của Hiến pháp 2013. Đây là hướng nghiên cứu mới của luận án nhằm bổ sung lý
luận khoa học Quản lý công về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN.
Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam trên hai phương diện: Quy định pháp
luật và tổ chức thực hiện và tìm kiếm các giải pháp nhằm tăng cường quan hệ
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Luận án nghiên cứu một
cách đầy đủ, toàn diện mối quan hệ giữa cơ quan thực thi QHP (Chính phủ) với
cơ quan thực thi QTP (TAND tối cao) trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mỗi
cơ quan theo quy định của pháp luật hiện hành. Mặt khác, khi nghiên cứu những
quan hệ cụ thể sẽ thấy được những quy định về chức năng, nhiệm vụ của Chính
phủ cũng như TAND tối cao để xác định sự phù hợp và những vấn đề cần nghiên
cứu hoàn thiện. Đây là một trong những cơ sở đề xuất các giải pháp nâng cao
trách nhiệm của mỗi cơ quan trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
mình. Vì vậy, quá trình nghiên cứu luôn bám sát và quán triệt các quan điểm,
định hướng cải cách của Đảng và Nhà nước, đó là Nghị quyết số 08-NQ/TW
ngày 02/01/2002 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị
về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Đề án Cải cách hành chính giai
đoạn 2011-2020; Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật
Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 và các văn bản có liên quan.
- 29 -
Tiểu kết chương 1
Chương 1 của luận án có mục tiêu đánh giá đúng tình hình nghiên cứu đề
tài, xác định đúng phạm vi nghiên cứu của luận án và khẳng định tính trung thực
cũng như những điểm mới trong kết quả nghiên cứu của luận án.
Hoạt động nghiên cứu hướng tới mục tiêu tìm kiếm giải pháp tăng cường
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN đã diễn ra đặc biệt
sôi động ở nước ta trong những năm gần đây. Số lượng các công trình nghiên
cứu liên quan đến chủ đề này khó có thể liệt kê hết. Sản phẩm của hoạt động
nghiên cứu được công bố dưới nhiều hình thức ấn phẩm khác nhau. Kết quả
khảo cứu đã giải mã được nhiều khía cạnh lý luận và thực tiễn liên quan đến chủ
đề luận án. Đây là các tư liệu vật chất cần thiết và là tiền đề rất thuận lợi cho việc
triển khai nghiên cứu đề tài luận án.
Tuy nhiên, qua khảo cứu tình hình nghiên cứu cũng cho thấy còn nhiều
vấn đề thuộc chủ đề luận án chưa được giải quyết thấu đáo hoặc chưa được đặt ra
trong các công trình nghiên cứu đã công bố.
Trên cơ sở cách nhìn tổng quan, tác giả đã xác định nội dung cơ bản cần
tiếp tục nghiên cứu trong luận án nhằm thực hiện được mục đích, nhiệm vụ
nghiên cứu của luận án, đảm bảo được giá trị khoa học và thực tiễn của luận án.
- 30 -
Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUAN HỆ PHỐI HỢP
GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.1. NHẬN THỨC VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG
KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.1.1. Quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước
2.1.1.1. Quyền lực nhà nước
Từ khi xuất hiện giai cấp và nhà nước đến nay, vấn đề tổ chức và thực thi
quyền lực nhà nước (QLNN) luôn là những câu hỏi cơ bản, đầy hấp dẫn trong
đời sống chính trị và đời sống xã hội của loài người. Xã hội càng phát triển, việc
nghiên cứu để tìm câu trả lời thỏa đáng cho câu hỏi trên càng đặc biệt trở nên
quan trọng, nhất là trong điều kiện hiện nay khi nhân loại ngày càng quan tâm
hơn về vai trò, chức năng và trách nhiệm của nhà nước đối với xã hội.
QLNN cũng như cách thức tổ chức thực hiện QLNN là một vấn đề không
đơn giản, bản thân sự không đơn giản đó bắt nguồn từ chính sự phức tạp đầy hấp
dẫn của quyền lực nói chung, QLNN nói riêng.
Bàn về QLNN, có tác giả quan niệm rằng, QLNN “là quyền lực dựa trên
sức mạnh của bộ máy nhà nước, là khả năng sử dụng nhà nước để thực hiện ý
chí của giai cấp thống trị (hoặc của nhân dân) buộc xã hội phải phục tùng ý chí
đó” [ 45, tr.295]. Quan niệm này cho thấy QLNN bao hàm cả yếu tố sức mạnh
(lực) và khả năng cho phép chủ thể (đặc biệt là bộ máy nhà nước) được sử dụng
sức mạnh đó một cách chính đáng (quyền) áp đặt lên các đối tượng chịu sự quản
lý của nhà nước trong xã hội.
Tác giả khác lại quan niệm rằng, “QLNN chính là quyền lực chính trị
(QLCT)” [58]. Quan điểm này đã đồng nhất QLNN với QLCT, tức là chính trị
hóa QLNN.
- 31 -
Đồng quan điểm cho rằng QLNN là QLCT, nhưng tác giả khác lại cho
rằng QLNN chỉ là một bộ phận của QLCT bởi “So với QLNN, QLCT có sự rộng
hơn về dung lượng, có sự đa dạng hơn về phương pháp và hình thức thể hiện, có
nhiều cấp độ hơn về chủ thể” [55, tr.74].
Tác giả luận án cho rằng, QLNN là một bộ phận của QLCT, là quyền lực
của nhân dân, được nhân dân trao cho Nhà nước bằng cách ghi nhận trong
Hiến pháp và được sử dụng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước, đảm bảo quyền và lợi ích của mỗi công dân và toàn xã hội.
Như vậy, QLNN chỉ là một bộ phận của QLCT, bởi hai loại quyền lực này
ngoài sự khác nhau về chủ thể, dung lượng cũng như hình thức và phương pháp
còn khác nhau về cơ chế tổ chức và thực hiện. Thực tế cho thấy rằng, tính thống
nhất của QLNN thường cao hơn so với tính thống nhất của QLCT, còn tính giai
cấp của QLNN lại thể hiện sâu sắc, rõ rệt hơn so với QLCT.
Cùng với câu hỏi QLNN là gì thì vấn đề tổ chức thực hiện QLNN cũng là
chủ đề được nhân loại luôn giành sự quan tâm sâu sắc. Lịch sử phát triển của xã
hội loài người từ khi có giai cấp cho thấy, tính giai cấp luôn được thể hiện rõ
trong việc tổ chức QLNN trong các kiểu nhà nước khác nhau. Điều đó có nghĩa
rằng, cách thức tổ chức thực hiện QLNN sẽ phụ thuộc vào bản chất giai cấp của
nhà nước.
Nhà nước Chủ nô - kiểu nhà nước đầu tiên của xã hội loài người, QLNN
chỉ thuộc về giai cấp Chủ nô (chiếm số ít trong xã hội), được tổ chức và hoạt
động đơn giản với bộ máy chuyên chế thô sơ, mang nặng tính đàn áp, sử dụng
sức mạnh vật chất để thống trị với nhiều dấu ấn của xã hội Thị tộc - Bộ lạc.
Nhà nước Phong kiến là kiểu nhà nước thứ hai trong lịch sử, so với Nhà
nước Chủ nô thì đã có bước tiến mới trong cách thức tổ chức thực hiện QLNN,
tuy nhiên không tránh khỏi những hạn chế. Trong nhà nước Phong kiến, toàn bộ
QLNN tập trung trong tay nhà Vua - Vua có quyền lực vô hạn, Vua là “Thiên
- 32 -
tử”, muốn gì được nấy. Đây chính là nguy cơ dẫn đến sự lạm quyền, lộng quyền
trong tổ chức và thực thi QLNN.
Nhà nước Tư sản là kiểu nhà nước thứ ba của xã hội loài người, là sản
phẩm của các cuộc cách mạng Tư sản. So với nhà nước Chủ nô và nhà nước
Phong Kiến thì nhà nước Tư sản có sự tiến bộ vượt bậc về cách thức tổ chức và
thực thi QLNN. Ngay từ khi mới ra đời, giai cấp tư sản đã áp dụng một loạt các
học thuyết mới trong việc tổ chức thực hiện QLNN với các học thuyết tiêu biểu
như: Thuyết “Phân chia quyền lực” của Montesquieu, thuyết “Chủ quyền nhân
dân” của Rousseau… Tinh thần của các học thuyết này vẫn được các nhà nước
Tư sản đương thời áp dụng trong việc tổ chức và thực hiện QLNN với những
sáng tạo phù hợp với thể chế chính trị của quốc gia mình theo các mô thức: Phân
quyền mềm dẻo (Anh, Đức, Áo, Italia…); Phân quyền cứng rắn (Mỹ) và phân
quyền hỗn hợp (Pháp).
Nhà nước XHCN là kiểu nhà nước cuối cùng của lịch sử xã hội loài
người hiện đang được một số ít quốc gia theo đuổi, trong đó có Việt Nam. Trong
nhà nước XHCN, QLNN được phân công hợp lý, đồng thời có sự phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp.
Nghiên cứu về QLNN, có lẽ phải trả lời câu hỏi là nó bao gồm những nội
dung gì? Câu trả lời đương nhiên là QLNN tồn tại trên tất cả các phương diện
hoạt động của nhà nước, do đó khó có thể liệt kê hết tất cả nội dung của loại
quyền lực này. Montesquieu - nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp, người đã có công
phát triển một cách toàn diện thuyết phân quyền (hay còn gọi là tam quyền phân
lập) trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã nhận xét rằng trong mỗi quốc gia
đều có ba thứ quyền lực là QLP, QHP và QTP [83, tr.100]. Cho đến nay, nhân
loại không thể phủ nhận hạt nhân hợp lý trong “Thuyết phân chia quyền lực” của
Montesquieu khi ông cho rằng, QLNN cần được chia thành 3 bộ phận là QLP,
- 33 -
QHP và QTP. Sự phân chia này nhằm mục đích để kiểm soát quyền lực, tránh
lộng quyền và lạm quyền.
Có thể nói, học thuyết của Montesquieu (trước đó là Aristotle) đã để lại
cho nhân loại một giá trị lớn và vẫn nguyên giá trị cho đến ngày nay. Trong các
nhà nước đương đại, về cơ bản, QLNN được tổ chức và thực hiện thông qua 03
quyền năng cụ thể, gồm: QLP, QHP, QTP. Trong đó:
Quyền lập pháp mang bản chất đại diện, bởi thông qua việc thực hiện
QLP, ý chí của nhân dân được thể hiện trên thực tế. Theo nghĩa rộng, QLP là
chức năng chính trị - xã hội đặc thù của nhà nước nhằm thể chế hoá nhu cầu xã
hội thành các quy tắc xử sự có tính quy phạm, khuôn mẫu, phù hợp với ý chí của
chủ thể cầm quyền, có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Theo nghĩa hẹp,
đó là quyền ban hành, sửa đổi Hiến pháp, luật của cơ quan lập pháp (Quốc
hội/Nghị viện). Tính đại diện của QLP còn thể hiện ở chỗ cơ quan thực hiện
QLP thực hiện hoạt động giám sát đối với các cơ quan thực hiện QHP và cơ
quan thực hiện QTP. Mục đích của hoạt động giám sát nhằm hạn chế sự tha hóa
của QLNN, để QLNN thực sự là của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
Quyền hành pháp là quyền tổ chức thực thi pháp luật, quản lý hành chính
về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, trật tự, an ninh, quốc
phòng, đối ngoại… của đất nước. QHP hiện nay thường được hiểu bao gồm các
hoạt động làm chính sách và các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, do Chính
phủ và cả hệ thống hành chính nhà nước thực hiện. Nếu bản chất của QLP là
mang tính đại diện thì QHP lại mang bản chất cai trị, bởi thông qua việc thực
hiện QHP, các hoạt động của xã hội được diễn ra trong khuôn khổ, trật tự của
pháp luật. Bản chất cai trị của QHP thể hiện trên hai phương diện: i) Cơ quan
thực hiện QHP tiến hành các hoạt động quản lý hành chính công; ii) Cơ quan
thực hiện QHP đề xuất ban hành hoặc tự mình ban hành chính sách theo quy
định của pháp luật.
- 34 -
Quyền tư pháp là quyền xét xử các vụ án (hình sự, dân sự, hành chính,
kinh tế, lao động…) nhằm bảo đảm sự an toàn pháp luật. Bản chất của QTP là
bảo vệ ý chí chung của quốc gia, bảo vệ công lý thông qua hoạt động xét xử.
Chính vì vậy, bất cứ sự vi phạm pháp luật nào cũng đều phải bị xử lý, mà không
quan tâm đến chủ thể vi phạm là ai. Bản chất này đòi hỏi QTP phải có tính độc
lập cao so với QLP và QHP. Ở các quốc gia trên thế giới, QTP đều do hệ thống
Toà án thực hiện theo những nguyên tắc và quy định riêng mang tính đặc thù của
hệ thống tư pháp.
2.1.1.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước
Xã hội loài người từ khi có nhà nước đến nay đều nhận thức và đặc biệt
coi trọng việc kiểm soát QLNN với những thiết chế và phương thức không giống
nhau. Nhân loại, bằng kinh nghiệm thực tế đã chứng minh rằng, QLNN phải
được kiểm soát, hơn thế nữa, phải được kiểm soát chặt chẽ. Nói cách khác,
QLNN không phải là vô hạn, phải có giới hạn và được giới hạn, nhất là trong
một chế độ dân chủ, đặc biệt là trong chế độ dân chủ XHCN. Kiểm soát QLNN
là một nhu cầu khách quan của tồn tại và phát triển xã hội. Xã hội càng phát
triển, vai trò của nhà nước càng lớn thì yêu cầu về kiểm soát QLNN càng cao.
Điều này được lý giải bởi sự gia tăng của phạm vi tác động của quyền lực, bởi
tính phức tạp trong tổ chức và thực hiện quyền lực, bởi sự đan xen, giao thoa và
mâu thuẫn trong việc sử dụng QLNN…
Quyền lực là hiện tượng khách quan trong quan hệ xã hội và nó có xu
hướng dễ bị lạm dụng. Vì vậy, cùng với sự thừa nhận QLNN thì phải thiết lập sự
kiểm soát đối với QLNN. Nghĩa là, một quyền lực cần có sự giám sát của quyền
lực để ngăn chặn sự lạm quyền hoặc lẩn tránh trách nhiệm.
Trên thế giới, lý thuyết về kiểm soát QLNN được khởi xướng bởi các học
giả tư sản phương Tây. Bàn về kiểm soát QLNN, Montesquieu đã đưa ra những
khái niệm như “Chức năng ngăn cản” hay “Chức năng xem xét”. Theo
- 35 -
Montesquieu “Chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết định của người khác
trở thành vô hiệu”. Theo Ông: “Nếu cơ quan hành pháp không có quyền ngăn
cản cơ quan lập pháp, thì cơ quan lập pháp sẽ trở thành chuyên chế; nếu cơ quan
lập pháp không có quyền ngăn cản cơ quan hành pháp thì nó phải có chức năng
xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào” [83, tr.113,115].
Ngày nay, ở các nước tư bản phát triển, kiểm soát QLNN là vấn đề trung tâm
trong các học thuyết về Nhà nước pháp quyền hay Chủ nghĩa hiến pháp... gắn
với những nguyên tắc như: Để bảo vệ quyền con người, quyền công dân thì cần
đặt ra giới hạn QLNN; Thực hiện phân quyền để kiềm chế, đối trọng lẫn nhau
giữa các nhánh QLP, QHP, QTP; Thiết lập sự chế ước, cân bằng trong mối quan
hệ giữa các thành tố: Nhà nước - Thị trường - Xã hội…
Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới hiện đại đã chứng minh rằng, hoạt
động kiểm soát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật được tổ chức theo nhiều
cách khác nhau. Đối với các nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên
tắc phân quyền thì nghị viện không được xem là cơ quan QLNN cao nhất mà chỉ
được xem là cơ quan nắm một trong ba nhánh quyền lực (QLP). Bởi vậy, hoạt
động của nghị viện cũng như các đạo luật do nghị viện ban hành bắt buộc phải
được kiểm tra và phán quyết xem có hợp hiến hay không, giống như hoạt động
của các cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP. Đối với các nhà nước
này, quyền giám sát việc tuân thủ hiến pháp và phán quyết về tính hợp hiến của
các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) không phải thuộc về nghị viện mà
thuộc về Tòa án (Toà án tối cao hoặc Toà án Hiến pháp) hoặc một cơ quan
chuyên trách.
Ở Việt Nam, tư duy đổi mới về kiểm soát QLNN được khẳng định trong
Văn kiện của Đại hội XI của Đảng Cộng sản Việt Nam và được chính thức
khẳng định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 2013: “… Kiểm soát giữa các cơ quan
nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Kiểm
- 36 -
soát QLNN được thực hiện đồng thời với nguyên tắc phối hợp giữa các CQNN
trong việc thực hiện QLNN. Điều đó, có thể được hiểu là mỗi cơ quan trong việc
thực thi QLNN đều phải chịu sự kiểm soát lẫn nhau bằng các quyền cụ thể do
pháp luật quy định, đồng thời mỗi cơ quan đều có trách nhiệm thực hiện đúng
phạm vi quyền lực của mình, không xâm lấn, không lạm quyền.
Theo Hiến pháp năm 2013, Nhân dân là chủ thể duy nhất của QLNN.
Khác với các nhà nước tư sản, Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc
tập quyền: Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập Hiến và lập pháp; quyết định
những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối
với hoạt động của bộ máy nhà nước (Đ.69). Để thực hiện quyền giám sát, một
mặt Quốc hội tự mình thực hiện, mặt khác giao cho các cơ quan nhà nước khác
thực hiện. Thông qua giám sát nhằm mục đích kiểm soát việc tuân thủ Hiến pháp
và pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công
dân. Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP (Đ.94) và Tòa án nhân dân là cơ quan
thực hiện QTP (Đ.102). Trên cơ sở phân công quyền lực, các CQNN có trách
nhiệm phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong quá trình tổ chức và thực thi QLNN (Đ.2 Hiến pháp năm 2013). Đây là một trong những bước tiến lớn trong lịch sử Việt Nam, mặc dù vẫn là tập quyền, nhưng đã có sự phân định rõ ràng ba nhánh
quyền lực với ba cơ quan tương ứng thực hiện. Đây là căn cứ cơ bản nhất cho
việc thực hiện quy định “kiểm soát quyền lực nhà nước” mà không có một bản
Hiến pháp nào trong lịch sử thể hiện.
Theo cách hiểu phổ biến hiện nay, “kiểm soát” được cho là xem xét, đánh
giá, theo dõi nhằm ngăn chặn những điều trái với quy định [43, tr.38].
Các nghiên cứu gần đây đã đưa ra một số quan niệm về kiểm soát QLNN.
Tác giả Trương Hải Long cho rằng, “Xét theo nghĩa rộng, kiểm soát QLNN bao
gồm việc thiết kế, tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước làm sao cho quyền lực
nhà nước vận hành đúng mục đích, hiệu quả nhất. Xét theo nghĩa hẹp, kiểm soát
- 37 -
QLNN là toàn bộ những cách thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó, nhà nước
và xã hội có thể phát hiện, ngăn chặn, loại bỏ những hành động sai trái của các
cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao nắm giữ và thực thi quyền lực nhà nước”
[47, tr.35]. Có tác giả lại cho rằng, kiểm soát QLNN là toàn bộ những hoạt động
xem xét, theo dõi, đánh giá, những biện pháp mà thông qua đó có thể ngăn ngừa,
loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước, cơ quan, nhân viên
nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện QLNN, bảo đảm cho QLNN được tổ
chức và thực hiện đúng mục đích mong muốn và đạt được hiệu quả cao.
Kiểm soát QLNN là loại hoạt động quyền lực nhằm theo dõi, kiểm tra quá
trình thực hiện các nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền, bảo đảm việc tổ chức,
thực thi QLNN phải nằm trong phạm vi của các yêu cầu được xác định trong
Hiến pháp, pháp luật.
Tác giả luận án cho rằng, kiểm soát QLNN là toàn bộ các hoạt động do
các chủ thể có thẩm quyền (Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội và cá
nhân công dân) tiến hành trên cơ sở các quy định pháp luật, nhằm bảo đảm
QLNN được tổ chức và vận hành có hiệu lực, hiệu quả.
Kiểm soát QLNN có các đặc điểm sau đây:
- Chủ thể kiểm soát QLNN là toàn bộ hệ thống chính trị từ Trung ương
cho đến địa phương (Đảng, Nhà nước và Nhân dân).
- Phạm vi của kiểm soát QLNN là toàn bộ QLNN nói chung và từng bộ
phận cấu thành nên QLNN nói riêng.
- Đối tượng của kiểm soát QLNN bao gồm tất cả các chủ thể thực hiện
QLNN (các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước).
- Mục đích của kiểm soát QLNN là để cho QLNN luôn thuộc về chủ thể
đích thực của nó, đó là Nhân dân.
- 38 -
- Nội dung kiểm soát QLNN bao gồm sự kiểm soát trong việc tổ chức,
thực hiện các QLP, QHP và QTP và sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước ở
trung ương và chính quyền địa phương.
- Phương thức kiểm soát QLNN rất đa dạng, bao gồm: i) Hệ thống kiểm
soát bên ngoài bộ máy nhà nước gồm có: Kiểm tra của Đảng; kiểm tra, giám sát
của xã hội, giám sát của nhân dân; ii) Hệ thống kiểm soát bên trong bộ máy nhà
nước gồm có: Sự giám sát, kiểm tra, thanh tra lẫn nhau giữa các cơ quan, các bộ
phận của toàn thể BMNN và tự kiểm tra của từng bộ phận, từng cơ quan trong
bộ máy đối với việc thực hiện QLNN của chính các cơ quan, bộ phận đó.
Tóm lại, kiểm soát QLNN nói chung là một hệ thống những cơ chế được
thực hiện bởi các thiết chế trong hệ thống chính trị nhằm đảm bảo cho việc tổ
chức và thực thi QLNN đúng mục đích, hiệu quả. Kiểm soát QLNN bao gồm
kiểm soát phạm vi tổ chức và hoạt động của QLNN; Kiểm soát quá trình thông
qua và sửa đổi Hiến pháp; Kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước;
Kiểm soát những người được giao giữ và thực thi QLNN; Kiểm soát từ cấu trúc
dọc (Trung ương tới địa phương) đến cấu trúc ngang (lĩnh vực lập pháp, hành
pháp, tư pháp và mối quan hệ giữa chúng như một chỉnh thể thống nhất); Kiểm
soát từ bên trong và bên ngoài Nhà nước (Kiểm soát từ bên trong là sự kiểm soát
do các cơ quan nhà nước thực hiện, kiểm soát từ bên ngoài Nhà nước là sự kiểm
soát của Đảng, Nhân dân và xã hội).
2.1.2. Quyền hành pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
2.1.2.1. Khái niệm quyền hành pháp
Để giải mã khái niệm QHP, có lẽ phải quay trở lại với định nghĩa gốc về ba
thuật ngữ QLP, QHP, QTP trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của
Montesquieu. Trong tác phẩm bất hủ của mình, Montesquieu đã giải mã như sau:
Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi
hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong
- 39 -
luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật
cho một thời gian hay vĩnh viễn và sửa đổi hay hủy bỏ luật này. Với quyền lực
thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập
an ninh, đề phòng xâm lược. Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan
trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là
quyền tư pháp và trên kia là quyền hành pháp quốc gia [83, tr.105,106].
Như vậy, trong quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, QHP chính là
quyền quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề
phòng xâm lược. Nói cách khác đây chính là phần quyền còn lại của nhà nước
sau khi đã trừ đi phần QLP và QTP, mà trọng tâm là “quyền thực hiện các biện
pháp đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia hay chính là
quyền thi hành luật hoặc như cách nói của GS. Nguyễn Đăng Dung là “quyền cai
trị theo luật” [22]. Mặc dù chỉ là phần quyền lực nhà nước còn lại sau khi đã loại
trừ đi công việc lập pháp và công việc tư pháp, song quyền hành pháp lại là loại
quyền lực không thể thiếu trong quá trình quản lý, cai trị xã hội. Vì thế, một số
nhà khoa học chính trị đã cho rằng: “Khi cai trị có thể thiếu bộ máy lập pháp và
tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy hành pháp” [91, tr.319].
Quan điểm về QHP của Montesquieu được thể hiện rất rõ trong việc thiết
kế cơ cấu QLNN trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Cụ thể trong từ điển Luật học
Black’s Law Dictionary thì QHP (Executive power) là “Quyền thấy được các
đạo luật được thực thi một cách đầy đủ. Theo Luật Liên bang, quyền này được
trao cho Tổng thống; còn ở các bang, quyền này được trao cho các Thống đốc.
Các nội dung cụ thể của QHP của Tổng thống được quy định trong mục 2 Điều 2
Hiến pháp Hoa kỳ” [78, tr.657]. Quyền ấy được phân biệt với quyền lập pháp
(Legislative power) được hiểu là: “Quyền làm và sửa đổi các đạo luật: …Theo
Luật Liên bang, quyền này được trao cho Quốc hội gồm Hạ viện và Thượng
viện. Cơ quan lập pháp có thể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho
- 40 -
các cơ quan thuộc ngành hành pháp dưới dạng thẩm quyền lập quy và thẩm
quyền ban hành các quy định điều tiết tuy nhiên không được ủy quyền lập pháp
cho ngành tư pháp” [78, tr.983]. Như vậy, theo một nghĩa nhất định có thể hiểu
hành pháp với QHP là một, vì vậy khi nói cơ quan hành pháp cũng có nghĩa là
nói đến cơ quan có QHP.
Khi nghiên cứu thuyết “Phân quyền” ở các nước tư sản, có tác giả cho
rằng QHP là quyền thi hành pháp luật. Cơ quan thực hiện QHP là cơ quan thừa
hành sự ủy quyền từ phía cơ quan khác - cơ quan lập pháp [77, tr.16]. Đó có thể
là nhận thức chung xuất phát từ quan niệm rất xưa mà các nhà tư tưởng tư sản
tiến bộ khi quan niệm QLP là quyền làm ra “các thứ luật” đã viết: “QLP thể hiện
ý chí chung của quốc gia, QHP thì thực hiện ý chí chung ấy” [83, tr.100-103].
Như vậy, QHP là quyền thi hành (thực hiện) pháp luật, là việc đưa pháp
luật vào đời sống xã hội. Việc thi hành hay thực hiện pháp luật được thể hiện chủ
yếu bằng các hình thức thực hiện pháp luật (Tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp
dụng pháp luật). Bên cạnh đó là các hoạt động tổ chức thực tiễn như thanh tra,
kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo... nhằm làm cho các quy định
pháp luật đi vào cuộc sống. Như vậy, một hệ quả đương nhiên là chỉ khi nào
pháp luật xuất hiện thì QHP mới có đất để tồn tại. Vì thế, có thể khẳng định,
QLNN nói chung, QHP nói riêng gắn liền với sự ra đời của nhà nước và pháp
luật, bởi bất cứ một nhà nước nào cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp
luật và những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện. Pháp
luật có được thực hiện và phát huy hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào
một trong những nhánh quyền lực hết sức quan trọng là QHP - một trong ba bộ
phận cấu thành nên QLNN.
Ở Việt Nam, thuật ngữ QHP được sử dụng trong các văn kiện của Đảng và
pháp luật của Nhà nước khá muộn. Trong các Hiến pháp của Việt Nam, khi phản
ánh tư duy truyền thống về Hiến pháp, chủ yếu nhấn mạnh đến QLP (Hiến pháp
- 41 -
năm 1946, 1959…), còn thuật ngữ QHP mới chính thức xuất hiện trong Cương
lĩnh năm 1991. Như vậy, đến nay, Việt Nam đã có gần ba thập niên chính thức
sử dụng thuật ngữ “quyền hành pháp” trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước,
tuy nhiên nội dung của quyền này chưa được các văn kiện chính thức ở Việt
Nam giải mã một cách đầy đủ, cụ thể.
Mặc dù vậy, khái niệm QHP lại được khá nhiều nhà nghiên cứu quan tâm
dưới nhiều góc độ tiếp cận khác nhau. Từ điển Luật học định nghĩa QHP là
“quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa,
xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ
quốc gia” [8, tr.651]. Từ điển này còn giải thích thêm “quyền hành pháp là một
trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước. Quyền hành pháp được
giao cho Chính phủ thực hiện”.
Giáo sư Đoàn Trọng Truyến khái quát: “Quyền hành pháp là quyền thực thi
pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, gồm quyền lập quy và quyền hành
chính” [71]. Quan điểm này được TS. Đinh Văn Minh cụ thể hóa “Quyền hành
pháp là bộ phận quyền lực nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ hoạch định,
thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật.
Quyền này được thể hiện thông qua quyền lập quy (Regulatory power) và quyền
hành chính (Administrative power). Trong đó, quyền lập quy là quyền ban hành
các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy); Quyền hành chính là quyền tổ chức và
điều hành bộ máy hành chính nhằm tổ chức và quản lý các hoạt động kinh tế - xã
hội” [50].
Theo GS.TS. Phạm Hồng Thái, “quyền hành pháp” chính là “quyền điều
hành đất nước”. Để khẳng định quan điểm của mình, tác giả nhấn mạnh rằng:
“Hành pháp mạnh biết quản lý, biết dẫn dắt các quá trình xã hội phát triển phù
hợp với các quy luật của tự nhiên và xã hội tất yếu dẫn đất nước tới phát triển,
phồn vinh; Còn khi hành pháp yếu không có khả năng quản lý tất yếu dẫn đất
- 42 -
nước tới những cuộc khủng hoảng về chính trị, kinh tế - xã hội. Chính vì vậy một
yêu cầu được đặt ra là phải bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp, sự
ngưng trệ của quyền lực hành pháp sẽ làm ảnh hưởng, thậm chí dẫn đến sự
ngưng trệ của toàn bộ hệ thống quyền lực nhà nước”1 [58, tr.6 - 9].
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng, “Nguyên nghĩa QHP chỉ đơn thuần
là quyền thực thi các đạo luật một cách thụ động. Tuy nhiên, qua thời gian, quan
niệm như vậy không còn phù hợp nữa. Ngày nay, QHP chính là quyền hoạch
định và điều hành chính sách quốc gia” [19]. Trong đó, hoạch định chính sách
được hiểu là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia cùng các phương
tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó (thể hiện rõ nhất ở việc đề xuất chính
sách và trình dự án luật của Chính phủ). Điều hành chính sách là vận dụng
những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã đặt ra thể hiện ở
việc: tổ chức nhân sự, hoạt động lập quy, giám sát chính sách…
Trong cuốn sách tham khảo về “Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà
nước”, GS.TS. Thái Vĩnh Thắng lại quan niệm hành pháp và hành chính công là
một. Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra rất rõ rằng, hành pháp “không chỉ đơn thuần
là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật” mà còn bao gồm rất nhiều các hoạt
động cơ bản như: Xác lập đường lối chính sách của Chính phủ về đối nội và đối
ngoại; tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây
dựng và ban hành các văn bản pháp qui theo thẩm quyền; Xây dựng và duy trì
hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa
phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau nhằm
đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội; Tổ chức và
quản lý các dịch vụ công; quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý
hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức
- 43 -
kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước…” [62, tr.96 - 97].
PGS.TS. Lê Thị Hương cho rằng: “Quyền hành pháp là quyền tổ chức
thực hiện ý chí chung của quốc gia do Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản,
xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là đề xuất, hoạch định, tổ chức soạn
thảo chính sách quốc gia và sau khi chính sách quốc gia được thông qua là người
tổ chức thực hiện và quản lý nhà nước mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp
luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội.” [45].
Tác giả Lê Thị Ngọc Trâm quan niệm rằng: “Quyền hành pháp là một bộ
phận của quyền lực nhà nước mà nội dung cơ bản gồm: các quyền đề xuất và
hoạch định các chính sách của quốc gia; đề xuất và xây dựng các văn bản quy
phạm pháp luật quan trọng và tổ chức thực hiện pháp luật trên phạm vi toàn lãnh
thổ quốc gia” [70, tr.47-48].
Trên cơ sở kế thừa và phát triển các quan niệm của các nhà khoa học trong
và ngoài nước về khái niệm QHP, có thể hiểu: Quyền hành pháp là một trong ba
bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước, do Chính phủ thực hiện mà nội dung
cơ bản gồm đề xuất hoặc tự mình ban hành chính sách theo thẩm quyền và thực
hiện quản lý hành chính công trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia.
2.1.2.2. Chủ thể thực hiện quyền hành pháp
Bàn về chủ thể nắm giữ các loại QLNN, Montesquieu cho rằng: QLP phải
được giao vào tay nhiều người thì luật pháp mới được quy định một cách toàn
diện, hoàn hảo, đó chính là cơ quan đại biểu của dân (Nghị viện). Có như vậy
mới có thể tránh được sự xung đột trong quá trình làm luật. QHP thì phải tập
trung vào một cá nhân, trong tay một vị vua chúa vì đây là quyền thi hành luật.
Do vậy, muốn đảm bảo cho việc thi hành luật một cách thống nhất và đồng bộ
thì quyền này phải đảm bảo yếu tố tập quyền (tập trung) hơn là giao cho nhiều
người. Và cuối cùng là quyền xét xử thì không nên giao cho một viện nguyên lão
- 44 -
thường trực, ngược lại quyền này phải do chính dân chúng họp lại thành Tòa án
để xét xử. Ba quyền lực này không chỉ không được xâm nhập vào nhau mà còn
phải kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau. Cơ chế đó đảm bảo sao cho không cơ quan
nào nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, đồng thời cũng không cơ quan nào không
chịu sự ràng buộc của pháp luật và nằm ngoài sự kiểm tra, giám sát từ các cơ
quan khác [83].
Quyền lực nhà nước nói chung, QHP nói riêng tồn tại và vận động luôn
gắn liền với các chủ thể nhất định. Chủ thể tối cao thực hiện QHP của hầu hết
các nước là Chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm ở tầm tổng quát hoặc toàn bộ
hoạt động hành pháp của quốc gia (nhưng tùy theo cách tổ chức bộ máy nhà
nước, mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương có những khác biệt nhất định
giữa các nhà nước). Tuy nhiên, tùy theo cách thức tổ chức QLNN mà QHP được
trao cho các cơ quan khác nhau.
Đối với các nước theo mô hình phân quyền cứng rắn (Hợp chúng quốc
hoa Kỳ) thì QHP thuộc về Nguyên thủ quốc gia (Tổng thống). Điều 2 Hiến pháp
Hợp chủng quốc Hoa kỳ quy định: “Quyền hành pháp sẽ được trao cho một vị
Tổng thống Hiệp chủng quốc Mỹ Châu”. Quy định này đã cho phép Tổng thống
Mỹ - người nắm giữ QHP có rất nhiều quyền năng và Tổng thống chính là người
nắm giữ và quyết định sự phát triển của đất nước. Chính thể Cộng hòa Tổng
thống của Mỹ với sự phân quyền khá rõ rệt giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp
và có sự độc lập tương đối cao giữa các cơ quan này. Các quyền năng của Tổng
thống Mỹ rất lớn, đến mức người ta có thể hình dung Tổng thống như một ông
vua trong nhà nước cộng hòa (Tổng thống có quyền lực thi hành các chính sách
quốc gia, được phép thi hành các hành động táo bạo). Tổng thống vừa là người
đứng đầu nhà nước, vừa đứng đầu bộ máy hành pháp lại gần như hoàn toàn độc
lập với Nghị viện nên có quyền hành rất lớn và là trung tâm quyền lực của bộ
máy nhà nước. Tổng thống lãnh đạo Chính phủ và nội các của mình trong việc
- 45 -
thi hành pháp luật cũng như mọi công việc khác trong nước. Tổng thống có toàn
quyền bổ nhiệm các quan chức trong Chính phủ, các thành viên Nội các. Các bộ
trưởng và thành viên chỉ hoạt động dưới danh nghĩa của Tổng thống với tư cách
là người giúp việc cho Tổng thống, thực hiện các chính sách của Tổng thống và
không được mâu thuẫn với đường lối chính sách mà Tổng thống đề ra. Các cuộc
họp của Chính phủ không theo định kỳ. Số thành viên của Chính phủ không cố
định mà do Tổng thống quyết định. Chính phủ không phải là cơ quan quyết sách
mà là tập thể cố vấn và bộ máy làm việc của Tổng thống nên các bộ trưởng
không phải là các nhân vật tối quan trọng của Nhà nước.
Đối với nước theo mô hình phân quyền mềm dẻo (Vương quốc Anh) thì
Nguyên thủ quốc gia chỉ là hành pháp tượng trưng vì bộ máy hành pháp trực
thuộc Thủ tướng và Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước lập pháp. Ở Anh,
đứng đầu Chính phủ và lãnh đạo Nội các là Thủ tướng - người có quyền hạn rất
lớn, mặc dù không được ghi nhận trong Hiến pháp thành văn. Thủ tướng Anh có
rất nhiều quyền hạn như: Bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm mọi thành viên của
Chính phủ; Xác định nhiệm vụ, trình tự hoạt động, ban hành các văn bản pháp
luật của Chính phủ và thực hiện nhiều chức năng nhà nước khác, kể cả việc giải
tán Nghị viện - một trong các quyền hạn của Nữ Hoàng; Thủ tướng chủ trì các
hội nghị Nội các, định ra các phương châm, ngân sách, quyết định chọn các nhân
viên Nội các, trực tiếp ra tuyên bố về tình trạng khẩn cấp và toàn quyền chỉ huy
quân sự; Thủ tướng có quyền cách chức các thành viên Nội các không tán thành
và chống lại đường lối của mình; Có quyền yêu cầu giải tán Hạ viện và tuyển cử
một Hạ viện mới, có quyền đệ đơn từ chức vào bất kỳ thời điểm nào và khi Thủ
tướng từ chức thì Nội các phải từ chức theo… Có thể nói, Thủ tướng Anh thực
sự là trung tâm quyền lực của nhà nước và được gọi là “Quốc vương được bầu
cử”. Do ở Anh, cả QLP và QHP đều tập trung trong tay một đảng mà thực tế là
trong tay Thủ tướng. Vì thế Quốc hội và Chính phủ không chỉ là hai cơ quan thể
- 46 -
hiện sự phân chia QLNN mà còn là hai cơ quan thực hiện chính sách của đảng
cầm quyền và phân quyền không phải là nguyên tắc căn bản nhất trong tổ chức
bộ máy nhà nước Anh. Song sự phân chia chức năng thẩm quyền giữa các cơ
quan cấp cao của Nhà nước không thể không tồn tại [46].
Đối với nhà nước theo mô hình phân quyền hỗn hợp (Cộng hòa Pháp) thì
Tổng thống và Thủ tướng cùng nắm QHP. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia
đồng thời là người có tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp. Hiến pháp năm
1958 đã tách QHP thành hai lĩnh vực: Hoạch định chính sách quốc gia và thực
thi chính sách quốc gia. Với tư cách là người đứng đầu nhà nước do nhân dân
trực tiếp bầu ra, Tổng thống có quyền hoạch định chính sách quốc gia. Tổng
thống có thể áp dụng những biện pháp đặc biệt với tình trạng khẩn cấp sau khi
tham khảo ý kiến của Thủ tướng, các vị chủ tịch hai Viện và Chủ tịch Hội đồng
Bảo hiến (Điều 16 Hiến pháp Cộng hòa Pháp). Điều 20 Hiến pháp Cộng hòa
Pháp quy định: “Chính phủ ấn định và điều khiển chính sách của quốc gia, Chính
phủ sử dụng bộ máy hành chính và quân lực”. Với quyền hạn này, Chính phủ
nắm giữ vai trò chủ đạo trong các hoạt động đối nội, cụ thể là việc thi hành và áp
dụng pháp luật, thi hành chính sách về kinh tế, an ninh, quốc phòng, giáo dục, xã
hội... Tóm lại, tất cả các vấn đề nằm trong phạm vi quốc gia đều thuộc thẩm
quyền của Chính phủ. Chính phủ là cơ quan bàn bạc tập thể dưới sự lãnh đạo của
Tổng thống nên phải chịu trách nhiệm trước Tổng thống và Nghị viện. Bên cạnh
đó, Hiến pháp cũng quy định cho Chính phủ có quyền hạn to lớn trong việc thi
hành và áp dụng các chính sách quốc gia của mình “những vấn đề không thuộc
phạm vi quy định của đạo luật được quy định bởi sắc lệnh” (Điều 37), thậm chí
những đạo luật đã được quy định có thể bị sửa đổi bởi sắc lệnh với sự thỏa thuận
của Tham chính Viện. Hoạt động của Chính phủ được thực hiện bởi Thủ tướng,
tập thể Chính phủ và bởi từng Bộ trưởng. Thủ tướng là người đứng đầu, lãnh đạo
và điều hành Chính phủ, chịu trách nhiệm về quốc phòng, bảo đảm việc thực thi
- 47 -
pháp luật và được bổ nhiệm một số chức vụ về quân sự và dân sự. Thủ tướng là
người được bổ nhiệm bởi Tổng thống nhưng Tổng thống chỉ có thể bổ nhiệm
những nhân viên trong Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng. Trong một số
trường hợp nhất định, Thủ tướng có thể thực hiện thay công việc của Tổng thống
như điều hành một phiên họp của Hội đồng Bộ trưởng với chương trình nghị sự
có sẵn.
Xem xét cách thức tổ chức thực hiện QHP ở các nước trên thế giới cho
thấy, chủ thể thực hiện QHP ở mỗi nước có thể là Nguyên thủ quốc gia, Chính
phủ hoặc Nguyên thủ quốc gia và Chính phủ tuỳ theo hình thức chính thể của
nhà nước. Các cơ quan này chịu trách nhiệm ở tầm tổng quát hoặc về toàn bộ
hoạt động hành pháp của quốc gia và hiệu quả hoạt động hành pháp được thể
hiện qua kết quả phát triển các mặt của đất nước. Tuy nhiên, dù tổ chức nhà
nước theo mô hình nào thì quá trình xây dựng các đạo luật luôn là sản phẩm của
sự tương tác giữa cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QLP. Nguyên lý
chung là đạo luật được ban hành bao giờ cũng là sản phẩm phản ánh sự đồng
thuận của cả cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QLP. Ngoại lệ của
nguyên lý này chỉ rất hãn hữu khi nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể
tổng thống (Mỹ). Ở Mỹ, Tổng thống không tham gia lập pháp nhưng có quyền
phủ quyết các đạo luật do Nghị viện thông qua.
Ở Việt Nam, chủ thể thực hiện QHP luôn là Chính phủ nhưng cơ cấu của
Chính phủ thì lại có sự thay đổi nhất định qua từng giai đoạn phát triển của Nhà
nước. Cụ thể, theo quy định của Hiến pháp năm 1946 thì Chính phủ gồm có Chủ
tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng, có thể có
Phó Thủ tướng. Theo quy định của các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và
2013 thì Chủ tịch nước không còn là thành viên của Chính phủ nữa. Tuy nhiên,
trong tất cả các bản Hiến pháp của Việt Nam thì chỉ có Hiến pháp năm 2013 mới
khẳng định rõ Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP.
- 48 -
Hiến pháp năm 2013 đã xác định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất, thực hiện QHP, đồng thời xác định một trong các nhiệm vụ,
quyền hạn của Chính phủ là: “Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội,
giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối
ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh động
viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ
Tổ quốc, bảo đảm tính mạng và tài sản của Nhân dân… Bảo vệ quyền và lợi ích
của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự an
toàn xã hội”.
Việc quy định Chính phủ “thực hiện QHP” là nội dung có ý nghĩa rất quan
trọng mới được bổ sung trong Hiến pháp năm 2013. Điều này không có nghĩa là
toàn bộ QHP được giao cho Chính phủ đảm nhiệm. Mặc dù Hiến pháp xác định
Chính phủ thực hiện QHP, song đương nhiên Chính phủ không phải là cơ quan
duy nhất thực hiện QHP mà tham gia vào việc thực hiện QHP bao gồm cả hệ
thống cơ quan HCNN từ trung ương tới địa phương. Bên cạnh đó, theo quy định
của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia cũng
có những quyền nhất định về hành pháp như thay mặt nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại, thống lĩnh các lực lượng vũ trang
nhân dân, ra lệnh tổng động viên, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp… Tuy
nhiên, phần lớn QHP được giao cho Chính phủ thực hiện.
Với tư cách là cơ quan thực hiện QHP, Chính phủ có tư cách độc lập nhất
định trong quan hệ với cơ quan thực hiện QLP và cơ quan thực hiện QTP. Đây là
cơ sở quan trọng để xây dựng một Chính phủ kiến tạo phát triển, có khả năng
chủ động sáng tạo cao trong quản lý, điều hành đất nước.
2.1.2.3. Nội dung của quyền hành pháp
Quyền hành pháp bao gồm các nội dung cơ bản sau:
- 49 -
Thứ nhất, quyền đề xuất và tổ chức thực hiện việc xây dựng chính sách
quốc gia. Đây là chức năng đặc biệt quan trọng của Chính phủ. Một Chính phủ lên
nắm quyền mà không xây dựng, đề xuất các chính sách đúng đắn trên lĩnh vực
nhất định, nhất là lĩnh vực đang được sự quan tâm của xã hội là một Chính phủ bất
lực. Tuy nhiên, xét cho cùng thì việc hoạch định, thực thi chính sách cũng phải
dựa trên các nguyên tắc, tinh thần của Hiến pháp - VBQPPL có hiệu lực cao nhất,
tức là thể hiện sự thi hành pháp luật, nhưng việc thực hiện chính sách và pháp luật
của QHP không mang tính thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là
công việc điều hành chính sách quốc gia thể hiện ở các khâu của quá trình quản lý
từ “dự báo” cho đến “kiểm tra”, các khâu này đều được áp dụng ở các lĩnh vực
của đời sống xã hội, bởi vì chấp hành - điều hành chính là thuộc tính của hành
chính. Ngoài ra, QHP còn phải thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc
gia để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức. Theo Hiến
pháp năm 2013, thẩm quyền của Chính phủ không chỉ có “tổ chức thi hành Hiến
pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà còn có thêm thẩm quyền
đề xuất, xây dựng chính sách “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các
dự án khác” trước Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm
quyền (Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Phù hợp với những nội dung nêu trên, thẩm
quyền của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98 Hiến pháp năm 2013) cũng được bổ
sung thêm quyền “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”.
Thứ hai, đề xuất, ban hành các VBQPPL (chức năng lập quy). Đây cũng là
một chức năng quan trọng, được xuất phát từ chính quyền lập quy của Chính
phủ. Quyền này được thực hiện chủ yếu dựa trên QLP của Quốc hội. Là cơ quan
thực hiện QLP, Quốc hội chỉ xây dựng và ban hành những VBQPPL để điều
chỉnh các nhóm quan hệ xã hội cơ bản, về hình thức cũng như nội dung mà Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định (bao gồm hiến pháp, các đạo
luật, bộ luật, nghị quyết và pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH). Chức năng lập
- 50 -
quy bao gồm trong đó việc hoạch định chính sách và quy định các hoạt động tổ
chức thực hiện QHP, quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển
kinh tế - xã hội quốc gia, quyền ban hành văn bản pháp quy, quyền xử lý hoặc đề
nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật đều thuộc phạm vi QHP và chủ thể quan
trọng nhất thực hiện QHP là Chính phủ (gồm Thủ tướng và các thành viên Chính
phủ). Tuy nhiên, việc thực hiện các công việc cụ thể thuộc “nội hàm” của QHP
không chỉ do Chính phủ tiến hành mà còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của
Chính phủ.
Thứ ba, tổ chức thực hiện QHP (quản lý hành chính công) trên phạm vi
toàn lãnh thổ quốc gia. Thực tế cho thấy, ở các quốc gia, QHP luôn là bộ phận
năng động nhất, là tâm điểm chú ý của QLNN. Thành công hay thất bại của sự
phát triển xã hội ở mỗi quốc gia phần lớn phụ thuộc vào QHP được tổ chức và
thực thi như thế nào.
2.1.3. Quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
2.1.3.1. Khái niệm quyền tư pháp
Khái niệm “Tư pháp” được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau, theo nghĩa
rộng nhất, tư pháp là sự công bằng, công lý và các thiết chế nhằm duy trì, bảo
đảm sự công bằng, bảo vệ nền công lý. Trong tiếng Anh, tư pháp là “Justice”
nghĩa là công lý, là một trong ba nhánh quyền lực để tổ chức và duy trì trật tự xã
hội, xuất phát từ lý thuyết về sự phân chia quyền lực, được khởi xướng bởi các
nhà triết học xưa, nhưng chỉ đến thời kỳ La Mã cổ đại, mới thực sự hiện hữu trong
đời sống xã hội.
John Locke - một nhà triết học người Anh (1632-1704) cho rằng, QLNN
là quyền lực của nhân dân, để chống lại độc tài, phải thực hiện sự phân quyền
thành ba lĩnh vực: Lập pháp, hành pháp và liên hợp. Theo đó, QLP là quyền lực
cao nhất trong Nhà nước và phải thuộc về Nghị viện; QHP và liên hợp phải thuộc về
nhà Vua.
- 51 -
Tiếp thu và phát triển tư tưởng về thể chế chính trị tự do, chống chuyên
chế, Montesquieu xây dựng học thuyết phân quyền với mục đích tạo dựng những
thể chế chính trị bảo đảm tự do cho người dân. Theo đó, QHP và quyền liên hợp
trong luận điểm của J.Locke tiếp tục được phân chia rõ hơn nữa, tách hẳn quyền
thi hành pháp luật ra khỏi quyền xét xử. Theo ông, tự do chính trị của công dân
là quyền mà người ta có thể làm mọi cái mà pháp luật cho phép. Pháp luật là
thước đo của tự do. Montesquieu cho rằng, thể chế chính trị tự do là thể chế mà
trong đó, quyền lực tối cao được phân thành ba quyền: Lập pháp, hành pháp và
tư pháp. Sự tiến bộ trong tư tưởng phân quyền của Montesquieu so với tư tưởng
của J.Locke là đã tách quyền lực xét xử ra độc lập với các thứ quyền khác và các
quyền lực đều cân bằng nhau, không quyền nào cao hơn quyền nào. Mục đích
phân quyền của Montesquieu là để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn
lạm quyền, để chính quyền không thể gây hại cho người bị trị và bảo đảm quyền tự
do cho nhân dân.
Từ nguồn gốc hình thành trong học thuyết “Tam quyền phân lập” thì QTP
là quyền xét xử, được thực hiện thông qua cơ quan có chức năng xét xử là Tòa
án. Đây là quyền áp dụng các quy định của pháp luật có liên quan để xác định số
phận pháp lý của cá nhân, tổ chức trong quan hệ tố tụng. Thực hiện QTP là việc
pháp luật được áp dụng, được tôn trọng và được thực thi. Thực hiện QTP là một
trong những cách hữu hiệu để QLP và QHP mang giá trị xã hội đích thực và
được tôn trọng trong thực tế. QTP gắn với Tòa án và chỉ Tòa án là cơ quan duy
nhất có chức năng thực hiện QTP. Vì vậy, Tòa án còn được gọi là cơ quan tư
pháp và chỉ Tòa án mới là cơ quan tư pháp. Đó là quan niệm về QTP và cơ quan
tư pháp của nhiều quốc gia trên thế giới từ thời điểm hình thành học thuyết “Tam
quyền phân lập” cho đến hiện nay.
Như vậy, QTP là một trong ba nhánh QLNN được giao cho Tòa án thực
hiện. QTP có chức năng giải quyết các vụ án hình sự và các tranh chấp khác với
- 52 -
quyền được áp dụng cưỡng chế khi cần thiết để đảm bảo thi hành bản án và
quyết định của mình. Do vậy, QTP có trọng tâm là hoạt động xét xử và Tòa án là
chủ thể duy nhất của QTP. Nói cách khác, các Tòa án cùng với hoạt động xét xử
được gọi là tư pháp nhằm duy trì và bảo vệ công lý. Điều khẳng định này được
ghi nhận trong nhiều Hiến pháp của các quốc gia hiện đại. Mặc dầu vậy, nghiên
cứu thực tiễn tổ chức QTP ở một số nước trên thế giới cho thấy QTP có thể được
thực hiện thông qua hoạt động của Tòa án hoặc/và các cơ quan bảo vệ pháp luật
khác nhau. Có một số ít nhà nước thực hiện QTP thông qua hoạt động của Tòa
án và cơ quan công tố, thậm chí cả cơ quan điều tra. Tuy nhiên, ở nhóm nước
này Tòa án vẫn giữ vai trò trung tâm trong hệ thống cơ quan tư pháp.
Ở Việt Nam, trước thời điểm Hiến pháp năm 2013 được ban hành, chưa có
một văn bản pháp luật của Việt Nam chính thức xác định khái niệm tư pháp có
nội hàm gì, cơ quan tư pháp gồm những cơ quan nào mà chỉ được thể hiện qua
chủ trương của Đảng nêu trong các Nghị quyết về cải cách tư pháp và thông qua
cách thức tổ chức bộ máy nhà nước cùng với các hoạt động thực thi QLNN. Ví
dụ, Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về Một số
nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-
NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến
năm 2020. Theo Nghị quyết số 08-NQ/TW, nội dung của công tác tư pháp và cơ
quan tư pháp có phạm vi rất rộng, từ điều tra, truy tố, xét xử đến thi hành án.
Ngoài ra còn bao gồm các hoạt động khác như luật sư, cảnh sát tư pháp, tổ chức
giám định, hoạt động công chứng, thống kê tư pháp với tư cách là các hoạt động
bổ trợ tư pháp. Nghị quyết số 49-NQ/TW về cải cách tư pháp tiếp tục chỉ ra hệ
thống các cơ quan tư pháp mà trọng tâm là Tòa án nhân dân thực hiện quyền xét
xử; Viện kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; các
cơ quan điều tra thực hiện nhiệm vụ điều tra trong tố tụng hình sự và các cơ quan
- 53 -
thi hành án cùng với các chế định bổ trợ tư pháp là một khâu quan trọng trong
công tác cải cách tư pháp.
Như vậy, theo các nghị quyết của Bộ Chính trị, các cơ quan tư pháp của
Việt Nam gồm cơ quan điều tra, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử và cơ quan thi
hành án. Theo đó, công tác tư pháp hay hoạt động tư pháp gồm hoạt động điều
tra, hoạt động truy tố, hoạt động xét xử, hoạt động thi hành án và các hoạt động bổ
trợ tư pháp.
Hiến pháp năm 2013 đánh dấu một giai đoạn mới trong nhận thức về QTP
ở Việt Nam. Khoản 2 Điều 102 của Hiến pháp quy định: “Tòa án nhân dân là cơ
quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư
pháp”. Bằng quy định này, lần đầu tiên trong Hiến pháp, cơ quan thực hiện QTP
ở Việt Nam được khẳng định là Tòa án nhân dân. Theo đó, QTP được hiểu là
quyền xét xử. So với thời kỳ trước Hiến pháp năm 2013 thì khái niệm QTP và cơ
quan tư pháp đã được định hình và thu hẹp phạm vi, dẫn đến những đổi mới
trong nhận thức về QTP ở Việt Nam.
Từ những phân tích trên đây có thể hiểu: Quyền tư pháp là một trong ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước, có nhiệm vụ duy trì, bảo vệ công lý và trật tự pháp luật, được Tòa án thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động xét xử.
2.1.3.2. Chủ thể thực hiện quyền tư pháp
Trong chính thể Cộng hoà Tổng thống (Mỹ), QTP thuộc về Tòa án. Hiến
pháp của Mỹ quy định: "Quyền tư pháp Hợp chủng quốc được trao cho một Toà
án tối cao và cho những Toà án ở cấp thấp hơn mà Quốc hội có thể đôi khi quyết
định và thiết lập". Toà án Mỹ là một thể chế độc lập hành xử QTP theo đúng mô
hình tam quyền phân lập mà Montesquieu đã đưa ra. Các Chánh án do Tổng
thống bổ nhiệm, Quốc hội phê chuẩn và có nhiệm kỳ suốt đời. Hiến pháp trực
tiếp thành lập và phân định thẩm quyền của Toà án tối cao Mỹ. Quốc hội không
thể thay đổi các quyền của Toà án tối cao được ấn định trong Hiến pháp. Hoạt
- 54 -
động tài phán của Toà án không chịu sự can thiệp của lập pháp và hành pháp. Do
áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng rắn nên Toà án hoàn toàn độc lập thi hành
QTP, phán quyết của Toà án tối cao là phán quyết cuối cùng.
Trong chính thể Cộng hòa đại nghị (Anh), QTP không chỉ thuộc về Toà
án mà còn thuộc về Nghị viện. Ở các chính thể cộng hoà đại nghị, Toà án có
quyền huỷ bỏ một đạo luật vi phạm Hiến pháp. Ở các nước theo chính thể này
thường tồn tại Toà án Hiến pháp hay một cơ quan tương tự với tư cách là cơ
quan tư pháp chuyên trách có thẩm quyền tài phán về hành vi lập pháp của Quốc
hội, phán xét về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật mà Quốc hội ban hành.
Thượng nghị viện là cấp xét xử cao nhất nhưng chỉ phúc thẩm nếu có sự chấp
thuận của Toà thượng thẩm.
Trong chính thể cộng hoà lưỡng tính (Pháp): QTP trong chính thể cộng
hoà Pháp giống với chính thể Cộng hoà Tổng thống ở chỗ cơ quan tư pháp
không thể huỷ bỏ đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành và giống chính thể
Cộng hoà Đại nghị ở chỗ tồn tại một cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên biệt là
Hội đồng bảo hiến. Mô hình Hội đồng bảo hiến cho thấy nét đặc thù trong mối
quan hệ giữa QTP với QLP và QHP của chính thể cộng hoà lưỡng tính ở Pháp.
Ở Việt Nam hiện nay, QTP đã chính thức thuộc về TAND “Tòa án nhân
dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện
quyền tư pháp” (Khoàn 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013).
2.1.3.3. Nội dung quyền tư pháp
Bản chất của QTP là bảo vệ công lý và ý chí chung của quốc gia thông
qua hoạt động xét xử của Tòa án. Vì thế, nội dung cốt lõi của QTP là hoạt động
xét xử các hành vi VPPL và giải quyết các tranh chấp pháp luật nhằm đảm bảo
sự công bằng cho các bên tham gia hoạt động tố tụng và giữ cho xã hội ổn định.
Hoạt động của TAND không chỉ dừng lại ở việc xét xử các hành vi VPPL của
công dân, tổ chức và tranh chấp giữa các công dân, tổ chức với nhau mà còn xét
- 55 -
xử cả những vi phạm của CQNN và các tranh chấp giữa CQNN với công dân, tổ
chức. Chính vì vậy, có thể nhóm nội dung của QTP (hoạt động xét xử) thành các
lĩnh vực sau:
- Xét xử hành vi VPPL của công dân và các tranh chấp giữa công dân với
nhau thông qua hoạt động của Tòa Hình sự, Tòa Dân sự, Tòa Hôn nhân và gia
đình, Tòa Lao động, Tòa Kinh tế… Tranh chấp thuộc lĩnh vực nào sẽ do Tòa án
tương ứng của lĩnh vực đó giải quyết.
- Xét xử các hành vi VPPL của các cơ quan nhà nước, bao gồm các khiếu
kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính… thông qua hoạt động của
Tòa Hành chính để giải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ giữa công
dân với cơ quan nhà nước.
Ở một số quốc gia, Tòa án còn có thẩm quyền xét xử tính hợp Hiến của
các VBQPPL. Mặc dù đã có quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng,
ban hành VBQPPL khá chặt chẽ, tuy nhiên cũng không thể tránh được những sai
lầm khi xây dựng, ban hành VBQPPL vì những lý do khách quan hoặc chủ quan
từ phía nhà làm luật. Sự phán xét của Tòa án trong trường hợp này để kiểm soát
hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan thực hiện QLP và QHP, nhằm đảm
bảo cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL được thực hiện trong khuôn khổ
của pháp luật.
2.2. NHẬN THỨC VỀ QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ
QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp
và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Triết học duy vật biện chứng đã khẳng định các sự vật, hiện tượng trong
thế giới khách quan không tồn tại độc lập mà chúng tồn tại trong mối quan hệ tác
động qua lại và ràng buộc, phụ thuộc lẫn nhau. Các mối quan hệ này đã được
hình thành một cách khách quan không phụ thuộc vào ý thức con người. Mối
- 56 -
quan hệ giữa giữa các nhánh quyền lực nhà nước nói chung, giữa quyền hành
pháp và quyền tư pháp nói riêng trong kiểm soát quyền lực nhà nước không nằm
ngoài quy luật này.
Theo Từ điển tiếng Việt thì “mối quan hệ” là “sự gắn liền mặt nào đó giữa
hai hoặc nhiều sự vật khác nhau khiến sự vật này có biến đổi, thay đổi thì có thể
tác động đến sự vật kia” [69, tr.1361]. Như vậy, mối quan hệ giữa hai hoặc nhiều
sự vật hiện tượng trong xã hội thể hiện ở sự tác động lẫn nhau, ảnh hưởng lẫn
nhau trong sự tồn tại và phát triển.
Cũng theo Từ điển Tiếng Việt thì “phối hợp” có nghĩa là “cùng chung góp,
cùng hành động ăn khớp để hỗ trợ cho nhau” [69, tr.1361]. Từ đó có thể thấy
rằng, quan hệ phối hợp được hiểu là các chủ thể tham gia trong mối quan hệ cùng
hành động, cùng hoạt động hỗ trợ lẫn nhau để giải quyết một công việc nào đó.
Trong quá trình kiểm soát QLNN đã làm xuất hiện các mối quan hệ giữa
những cơ quan nhà nước với nhau trong việc thực hiện các quyền LP, HP và TP.
Mối quan hệ giữa QHP và QTP cũng không nằm ngoài quy luật đó. Mặc dù, mỗi
nhánh quyền lực có chức năng, bản chất và nội dung không giống nhau, tuy vậy,
nó vẫn tồn tại mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa nhánh QHP và nhánh QTP
trong kiểm soát QLNN.
Xuất phát từ bản chất Nhà nước ta là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân
dân, vì Nhân dân, QLNN thuộc về Nhân dân và do một đảng duy nhất lãnh đạo -
Đảng Cộng sản Việt Nam nên các cơ quan trong bộ máy nhà nước có sự phối
hợp chặt chẽ dưới sự lãnh đạo tập trung thống nhất của Đảng cầm quyền. Xét
trong quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP thì quan hệ phối hợp được hiểu là mỗi
cơ quan thực hiện nghiêm chỉnh chức năng, nhiệm vụ để đảm bảo sự thống nhất,
nhịp nhàng trong quá trình kiểm soát QLNN. Với ý nghĩa này thì sự phối hợp là
yếu tố nền tảng, bền vững và thường xuyên, không thể thiếu trong hoạt động
kiểm soát QLNN, là điều kiện đảm bảo cho QLNN luôn được thống nhất thuộc
- 57 -
về Nhân dân và không bị lạm dụng, lợi dụng. Trong kiểm soát QLNN, các cơ
quan thực hiện QHP và QTP tuy có chức năng, nhiệm vụ khác nhau nhưng đều
có mục đích chung là để cho QLNN được tổ chức và thực thi hiệu quả trên thực
tế. Do vậy, sự phối hợp giữa QHP và QTP là tất yếu, khách quan.
Từ những phân tích trên đây có thể hiểu: Quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN là mối quan hệ giữa cơ quan được phân công thực
hiện QHP (Chính phủ) với cơ quan được phân công thực hiện QTP (Tòa án
nhân dân) nhằm bảo đảm QLNN được tổ chức và thực thi một cách hiệu quả
nhất, đảm bảo cho QLNN luôn thuộc về Nhân dân theo quy định của Hiến pháp
và pháp luật.
Quan hệ giữa phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN được
thể hiện ở những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
mang tính tất yếu, khách quan bởi nó phát sinh một cách khách quan ngay chính
trong tổ chức và hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hai nhánh quyền
lực này. QHP và QTP có chức năng, nhiệm vụ độc lập với nhau nhưng có quan
hệ mật thiết, chặt chẽ và tương hỗ nhau, phản ánh cách thức tổ chức bộ máy nhà
nước CHXHCN Việt Nam trong việc phối hợp và phân công thực hiện QLNN.
Thứ hai, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN vừa
mang bản chất chính trị vừa mang bản chất kỹ thuật. Bản chất chính trị của sự
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là tính thống nhất của
QLNN. Như đã phân tích, QLNN có nguồn gốc từ quyền lực Nhân dân, cho nên
dù ở bất kỳ kiểu nhà nước nào thì cũng luôn có tính thống nhất. Do đó, ngay cả
khi các tác giả của học thuyết phân quyền mặc dù không nói đến sự phối hợp
thực hiện quyền lực giữa các CQNN thì thực tế điều này vẫn xảy ra. Hiệp chúng
quốc Hoa Kỳ - nơi được xem là áp dụng mô hình phân quyền cứng rắn nhất vẫn
thấy sự phối hợp hoạt động nhịp nhàng giữa Nghị viện và Tổng thống bên cạnh
- 58 -
sự kiềm chế và đối trọng. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận sự phối
hợp hoạt động giữa các CQNN như một nguyên tắc trong tổ chức và thực hiện
QLNN. Thậm chí ngay cả khi các Hiến pháp trước đây không quy định nguyên
tắc này thì sự phối hợp vẫn được tiến hành bởi lẽ khi các CQNN thực hiện đúng
chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình thì cũng có nghĩa là họ đã phối hợp
hoạt động với các CQNN khác theo quy định của pháp luật. Nếu các CQNN
không phối hợp hoạt động với nhau thì tức là họ đã phá vỡ sự thống nhất của
QLNN và hệ quả tất yếu là QLNN sẽ không được thực thi hoặc thực thi kém
hiệu quả.
Bản chất kỹ thuật của sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN chính là cách thức làm việc giữa các quyền cũng như trong nội bộ mỗi
quyền. Nếu phân công quyền lực thể hiện sự phân công lao động khoa học, hợp
lý thì phối hợp quyền lực là sự phối hợp lao động giữa các CQNN. Phân công tất
yếu sẽ dẫn đến phối hợp bởi lẽ không có hoạt động nào có thể tồn tại biệt lập mà
giữa chúng đều có đan xen và giao thoa lẫn nhau. Bản thân chữ “phối hợp”
thường mang nghĩa tích cực, theo đó các bên hỗ trợ lẫn nhau để cùng đạt được
một mục đích nhất định, là nhân tố thúc đẩy việc kiểm soát QLNN được hiệu
quả và kịp thời.
Thứ ba, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN bị chi
phối bởi nguyên tắc Hiến định “QLNN là thống nhất, có phân công, phối
hợp….” (Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Trên cơ sở đó, các CQNN sẽ tổ chức bộ
máy và tiến hành các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của mình trong khuôn
khổ pháp luật và hoạt động độc lập. Cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực
hiện QTP không cùng trong một hệ thống nên quan hệ giữa hai cơ quan này
không phải là quan hệ chấp hành, điều hành như các cơ quan hành chính nhà
nước mà là quan hệ phối hợp và chế ước dựa trên sự cân bằng quyền lực.
- 59 -
Thứ tư, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN diễn
ra trong suốt quá trình tổ chức và thực thi QLNN. Phối hợp là sự hỗ trợ lẫn nhau
để cùng thực hiện QLNN, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi CQNN. Sự
phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện, giải quyết một vấn đề sẽ đảm bảo
dễ dàng trong việc thực hiện nhiệm vụ của mỗi CQNN cũng như nhiệm vụ
chung của BMNN, tránh tình trạng nhiều CQNN chỉ biết thực hiện xong phần
việc của mình mà không có sự phối hợp hoặc theo dõi xem phần công việc liên
quan đến sự việc được thực hiện đến đâu hoặc thực hiện như thế nào, có thống
nhất và phù hợp với sự phân công QLNN hay không.
2.2.2. Cơ sở của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Có thể khẳng định rằng, cơ sở của quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN chính là sự phân công QLNN. Quyền lực nhà nước như
chúng ta đã biết, luôn có cội nguồn từ Nhân dân, có nghĩa rằng Nhân dân là chủ
thể tối cao của QLNN. Trong các nhà nước dân chủ và pháp quyền, QLNN là
quyền lực được Nhân dân ủy quyền chứ không phải là quyền lực tự có của nhà
nước. Vì thế, tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên là quyền lực ấy
phải được kiểm soát một cách chặt chẽ để đảm bảo rằng QLNN luôn thuộc về
chủ nhân đích thực của nó bất luận trong hoàn cảnh nào. Tuy nhiên, thực tế luôn
hiện hữu rằng, QLNN lại thường vận động theo xu hướng tự phủ định mình, trở
thành đối lập với chính mình lúc ban đầu, từ của Nhân dân là số đông chuyển
thành số ít của một người (Vua trong các chính thể quân chủ tuyệt đối) hoặc của
một nhóm người (các CQNN, chức danh nhà nước trong các chính thể công hòa)
mà theo C.Mác đó chính là “Sự tha hóa của quyền lực nhà nước”. Như vậy, trên
thực tế, QLNN của Nhân dân đều giao cho những con người cụ thể nắm giữ và
thực thi. Trong khi bản tính của con người là luôn khát khao và đam mê quyền
lực, bên cạnh đó còn“luôn luôn chịu sự ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục
- 60 -
vọng đối với các hành động của con người. Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi
bị chìm khuất”[87,tr.131]. Điều đó có nghĩa là khi lý tính bị chi phối bởi lòng
tham, dục vọng, thói quen hay tình cảm thì khả năng sai lầm trong việc thực thi
QLNN là điều khó tránh khỏi. Với đặc điểm đó, không ai có thể dám khẳng định
rằng, người được ủy quyền luôn làm đúng, làm đủ những gì mà Nhân dân đã ủy
quyền. Vì vậy, kiểm soát QLNN là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy
quyền đối với người được ủy quyền. Hơn thế nữa, QLNN bản thân nó luôn là
một thể thống nhất, nên cũng khó có thể cân, đong, đo, đếm một cách rạch ròi,
chính xác, do đó lại càng đòi hỏi phải kiểm soát một cách đúng nghĩa nhằm đảm
bảo hiệu lực, hiệu quả thực thi QLNN.
Chính vì những lý do khách quan trên đây mà ở các quốc gia, QLNN
thường được quy định trong Hiến pháp - VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao nhất.
Thông qua Hiến pháp, các QLP, QHP và QTP được phân định cho các CQNN cụ
thể - đó chính là sự lượng hóa quyền lực của Nhân dân trên thực tế. Sự phân định
các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để Nhân dân giao quyền lực của mình cho
Nhà nước, cũng là cơ sở để Nhân dân kiểm soát QLNN. Bên cạnh đó cũng là để
cho các CQNN được giao quyền đề cao trách nhiệm của mình trong việc thực thi
QLNN và tự kiểm tra, theo dõi và đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền của mình trước Nhân dân.
So với các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 2013 của nước ta đã có
một bước tiến mới trong việc phân công QLNN. Lần đầu tiên trong Hiến pháp
nước ta chỉ rõ Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp (không còn là duy
nhất có quyền lập hiến, lập pháp như Hiến pháp năm 1992); Chính phủ thực hiện
QHP (Điều 94); Tòa án Nhân dân thực hiện QTP (Điều 102). Việc quy định một
cách minh bạch như vậy thể hiện ý nghĩa quan trọng, tạo điều kiện để làm rõ vị
trí, vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của mỗi CQNN trong thực thi các nhánh quyền
lực được phân công. Theo đó, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội - cơ quan
- 61 -
được phân công thực hiện QLP được quy định khái quát ở Điều 70 và Điều 120;
nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ - cơ quan được phân công thực hiện QHP
được quy định một cách khái quát ở Điều 96; còn nhiệm vụ và quyền hạn của
TAND – cơ quan được phân công thực hiện QTP được quy định khái quát ở
Điều 103 của Hiến pháp hiện hành.
Thực tế cho thấy, nếu QLNN được phân công minh bạch, cụ thể thì sẽ
tránh được sự dựa dẫm và ỷ lại giữa các CQNN, đồng thời cũng là cơ sở để thiết
lập cơ chế kiểm soát QLNN một cách hiệu quả dựa trên bản chất và nội dung của
mỗi quyền. Ngoài ra, QLNN khi được phân công rõ ràng cũng góp phần tạo điều
kiện cho người dân có thể kiểm soát quyền lực, chống sự lộng quyền và lạm
quyền từ phía các CQNN cũng như những người nắm giữ quyền lực.
Tóm lại, việc phân định QLNN thành ba quyền LP, HP, TP một cách rành
mạch là nhu cầu khách quan trong tổ chức và thực thi QLNN nhằm phúc đáp các
nhu cầu của xã hội. Bởi vì, xã hội càng phát triển, đòi hỏi phân công lao động
càng phải chuyên môn hóa cao để phát huy hiệu lực, hiệu quả của QLNN. Thực
tế đã kiểm nghiệm rằng, ngay từ khi lý thuyết phân quyền ra đời, loài người đã
biết đến vai trò cơ bản của sự phân công quyền lực là để hình thành cơ chế kiểm
soát quyền lực dựa trên sự cân bằng lẫn nhau giữa ba nhánh quyền cấu thành nên
QLNN. Đồng thời, thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam
cũng chỉ ra rằng, việc phân định rành mạch các quyền và phối hợp chặt chẽ giữa
các quyền là cách thức tốt nhất để kiểm soát QLNN trong công cuộc đổi mới ở nước
hiện nay.
2.2.3. Nội dung quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
2.2.3.1. Phối hợp để kiểm soát quyền lập pháp
Quyền lập pháp là quyền đại diện cho Nhân dân thể hiện ý chí quốc gia.
Những người được Nhân dân trao quyền này là những người do phổ thông đầu
- 62 -
phiếu bầu ra hợp thành cơ quan gọi là Quốc hội. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt
mọi hoạt động của quyền này là đại diện cho Nhân dân, bảo đảm cho ý chí của
Nhân dân được thể hiện trong các đạo luật, thể hiện rõ là cơ quan duy nhất được
Nhân dân trao quyền biểu quyết thông qua luật. QLP mang tính chất đại diện,
thông qua việc thực hiện quyền này, ý chí của Nhân dân được thể hiện trên thực
tế. Vì vậy những người được nhân dân trao cho quyền này còn là đại biểu của
nhân dân. Tính đại diện của QLP thể hiện trên ba phương diện: Quyền biểu
quyết thông qua luật; Quyền quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước;
Quyền giám sát tối cao các hoạt động của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành
pháp và tư pháp ở trung ương và địa phương. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 chưa
có quy định cụ thể về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN của cơ quan thực hiện QLP nhưng từ nội dung và tinh thần của Hiến
pháp năm 2013 về phân công, phối hợp kiểm soát QLNN có thể nhận thấy nội
dung phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLP sẽ tập trung chủ yếu vào
lĩnh vực xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Tùy thuộc vào mỗi quốc gia và thể chế chính trị cũng như đặc điểm văn
hóa mà việc quy định các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng chính sách,
pháp luật có sự khác nhau. Các chủ thể này khá đa dạng, nhưng về cơ bản, tại tất
cả các quốc gia, Chính phủ (cơ quan thực hiện QHP) và Tòa án (cơ quan thực
hiện QTP) đều có quyền tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành chính
sách, pháp luật. Sự tham gia này không chỉ ở việc đề xuất, trình dự án luật mà
còn ở việc tham gia đóng góp ý kiến vào các dự án luật của các chủ thể khác,
trong đó có cơ quan lập pháp. Việc tham gia đồng thời vào cả quá trình soạn thảo
và đóng góp ý kiến với dự án luật chính là một cách thức quan trọng để cơ quan
thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP đưa dự án luật đến gần với thực tiễn
hơn, đồng thời cũng là việc kiểm soát để bảo đảm các dự án luật không có yếu tố
vi hiến hoặc lạm quyền. Thông qua hoạt động xây dựng và đóng góp ý kiến dự
- 63 -
thảo luật mà cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP sẽ kiểm soát tốt
hơn những vấn đề có liên quan đến tổ chức và hoạt động của mình, tránh để cho
cơ quan lập pháp đơn phương xây dựng và làm luật “một chiều”, tức là luật xa
rời thực tế, thiếu tính khả thi gây khó khăn cho việc áp dụng và đưa pháp luật
vào đời sống xã hội.
2.2.3.2. Phối hợp để kiểm soát quyền hành pháp
Trong cơ cấu tổ chức QLNN thì QHP luôn được coi là bộ phận năng động
nhất và là tâm điểm chú ý của QLNN ở tất cả các quốc gia. Thực tế cho thấy,
thành công hay thất bại của sự phát triển xã hội, vinh danh hay chỉ trích, sự trụ
vững hay mất quyền của mỗi chính đảng trong mối liên hệ với QLNN phần lớn
phụ thuộc vào việc QHP đã được tổ chức và thực thi như thế nào. Hành pháp nói
chung là khâu có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động của
QLNN đối với đời sống xã hội. Theo truyền thống, QHP thường do Chính phủ
nắm giữ. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam cũng như vậy, tại Điều 94 đã xác
định Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP.
Trong cơ cấu tổ chức QLNN ở mỗi quốc gia xưa và nay, vấn đề được quan
tâm nhiều nhất là đề phòng sự xâm lấn hay lũng đoạn của QHP đối với QLNN.
Trong mỗi nhà nước, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải được
kiểm soát để bảo đảm cho quyền lực này được thực hiện một cách hợp pháp,
đúng đắn. Tiền đề xuất phát của việc đặt vấn đề kiểm soát QLNN ở đây là con
người hoàn toàn có thể mắc sai lầm, dù đó là cá nhân hay tập thể, bất luận họ đã
được tuyển chọn chặt chẽ như thế nào, có trình độ, năng lực, phẩm chất như thế
nào, ở quốc gia nào… Trong việc kiểm soát QLNN thì kiểm soát QHP luôn là
tâm điểm, bởi những trục trặc, sự cố trong việc thực hiện QLNN đa phần là ở
đây. Do đó, mối quan tâm lớn nhất của nhà nước, xã hội và người dân chính là
vấn đề kiểm soát QHP như thế nào. Kiểm soát QHP không dừng lại ở chỗ xem
xét việc tổ chức và thực hiện QHP có phù hợp luật pháp hay không mà còn là
- 64 -
vấn đề hết sức quan trọng khác là hiệu quả của việc thực hiện luật đến mức độ
nào. Vì thế, sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP sẽ tập trung
kiểm soát các hoạt động thực hiện QHP trên cả hai phương diện hợp pháp và hợp
lý (Hợp pháp được hiểu là ra quyết định, thực hiện hành vi phù hợp với quy
định, tinh thần của pháp luật; Còn hợp lý là quyết định, hành vi được thực hiện là
sự lựa chọn được phương án tối ưu, đưa lại hiệu quả tốt nhất).
Theo đó, sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP sẽ tập trung
các nội dung sau:
- Kiểm soát quyền lực trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính
nhà nước. Đó là các vấn đề thành lập, sáp nhập, huỷ bỏ và xác lập chức năng,
nhiệm vụ, mối quan hệ của các cơ quan hành chính nhà nước, quy định về chế độ
việc làm, về quy tắc hoạt động…
- Kiểm soát quyền lực trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi các
quyết định hành chính (gồm hai loại: Quyết định quy phạm pháp luật và quyết
định cá biệt - cụ thể) và hành vi hành chính được thực hiện để thực thi QHP.
2.2.3.3. Phối hợp để kiểm soát quyền tư pháp
Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, thực hiện QTP. TAND có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con
người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
Quyền tư pháp là khả năng và năng lực riêng có của các cơ quan Tòa án
thực hiện để tác động đến hành vi con người, đến quá trình xã hội. Kiểm soát
QTP là loại hoạt động quyền lực do các chủ thể có thẩm quyền tiến hành thông
qua những phương thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó, nhà nước và xã hội
theo dõi, kiểm tra, đánh giá quá trình thực hiện các nhiệm vụ, chức năng và thẩm
quyền trong hoạt động xét xử nhằm ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động trái quy
định, vượt giới hạn của Hiến pháp và pháp luật của Tòa án và các chức danh tư
- 65 -
pháp, đảm bảo cho QTP thực thi đúng mục đích, duy trì được tố chất của một nền
tư pháp liêm chính.
Với tư cách là một cơ quan trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nên
ngoài hoạt động xét xử, tòa án còn thực hiện các hoạt động hành chính nhà nước
có tính chất nội bộ (Tổ chức bộ máy hành chính; Xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức, viên chức; Thực hiện các hoạt động tác nghiệp hành chính; Sử dụng tài sản
công, ngân sách nhà nước và những hoạt động hành chính khác…). Vì vậy, sự
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QTP hướng đến các nội dung:
- Kiểm soát quyền lực về tổ chức và hoạt động của QTP.
Là một bộ phận QLNN, QTP được đảm bảo thực hiện thông qua hệ thống
cơ cấu tổ chức và các hoạt động chức năng trên cơ sở pháp luật. Kiểm soát về tổ
chức và hoạt động của QTP là cần thiết để đảm bảo không một thiết chế nào
tham gia vào hoạt động QLNN có thể vượt ra khỏi khuôn khổ pháp luật.
Kiểm soát về tổ chức và hoạt động của QTP là việc xem xét, đánh giá một
cách tổng quát về tổ chức và hoạt động của QTP trong một thời gian nhất định.
Trên cơ sở phân tích những thông tin về số lượng Thẩm phán, số lượng Tòa án,
số lượng các vụ việc, tình hình tồn đọng chưa giải quyết các bản án cũng như
kinh phí hoạt động cho ngành Tòa án…, chủ thể kiểm soát đề xuất những quyết
định liên quan đến toàn ngành Tòa án. Từ đó, quyết định tăng hay giảm ngân
sách cho hoạt động tư pháp, thành lập hoặc xóa bỏ một Tòa án cụ thể hoặc thay
đổi thẩm quyền của nó, quyết định việc tăng hay cắt giảm biên chế Thẩm phán...
- Kiểm soát hành vi của Thẩm phán và các chức danh tư pháp.
Về nguyên nghĩa, tư pháp độc lập hàm ý rằng hoạt động xét xử không bị
ảnh hưởng bởi những yếu tố bên ngoài vụ án. Nói cách khác, khi tiến hành giải
quyết vụ việc, những người có thẩm quyền xét xử (Thẩm phán, Hội thẩm/Bồi
thẩm đoàn) chỉ dựa vào các căn cứ: Một là, tình tiết khách quan của vụ việc; Hai
- 66 -
là, cơ sở pháp lý giải quyết vụ việc; Ba là, tư duy logic của mình để đưa ra phán
quyết mà không bị chi phối bởi các yếu tố bên ngoài nào khác.
Tuy nhiên, “tư pháp độc lập” không có nghĩa là khuyến khích “Thẩm phán
vô trách nhiệm” mà ngược lại, tư pháp độc lập có nghĩa là Thẩm phán và người
làm công tác xét xử khác phải chịu trách nhiệm cao nhất về các phán quyết của
mình trong việc đảm bảo rằng phán quyết ấy là sản phẩm của quá trình cân nhắc,
tính toán cẩn trọng và chỉ dựa vào việc phân tích tình tiết khách quan của vụ việc
và các quy định của pháp luật điều liên quan đến vụ việc. Nói khác đi, khi xét
xử, người làm công tác xét xử chỉ tuân theo pháp luật. Điều này có nghĩa, khi đã
khoác trên mình chiếc áo quan tòa, Thẩm phán luôn phải rèn luyện không chỉ về
chuyên môn, nghiệp vụ xét xử mà còn là việc "giữ mình" trong các ứng xử với
đương sự cũng như trong các mối quan hệ xã hội khác.
- Kiểm soát phán quyết của Tòa án.
Kiểm soát phán quyết của Tòa án không phải là xét xử lại một vụ án mà
Tòa án đã xét xử mà chỉ là việc xem xét, đánh giá nó. Trên cơ sở phát hiện
những sai sót, vi phạm trong quá trình xét xử dẫn đến bản án, quyết định sai lầm,
chủ thể kiểm soát tiến hành kiến nghị với người có thẩm quyền xem xét lại bản
án, quyết định theo quy trình tố tụng.
Kiểm soát phán quyết của Tòa án có thể được thực hiện bởi nhiều chủ thể.
Trước hết, đây là hoạt động thuộc nội bộ hệ thống Tòa án, được thực hiện bởi
Tòa cấp cao hơn đối với Tòa cấp thấp hơn khi phát hiện những sai sót trong hoạt
động nghiệp vụ khi đưa ra phán quyết. Ngoài ra, còn là hoạt động kiểm sát xét
xử của các cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân). Bên cạnh đó, Quốc hội,
Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có quyền giám sát đối
với các vụ án cụ thể và đưa ra kiến nghị đối với Tòa án về việc xem xét lại bản
án, quyết định của Tòa án theo trình tự luật định.
- 67 -
2.2.4. Nguyên tắc của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và
quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
2.2.4.1. Đảm bảo vị trí và vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
Sự xuất hiện của các đảng phái chính trị trong các nhà nước hiện đại là
một tất yếu lịch sử. Tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia mà áp
dụng chế độ đa nguyên hay nhất nguyên chính trị. Từ khi được thành lập đến
nay, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định vị thế và vai trò của mình trong
lãnh đạo nhà nước và xã hội. Điều này luôn được khẳng định trong hầu hết các
bản Hiến pháp của Nhà nước ta. Kế thừa các Hiến pháp trước đây, Điều 4 Hiến
pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: Đảng Cộng sản Việt Nam là đội tiên phong
của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp
công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc và là lực lượng lãnh đạo nhà
nước và xã hội.
Thực tiễn hơn 80 năm qua, Đảng Cộng sản Việt Nam đã lãnh đạo nhân
dân Việt Nam vượt qua bao khó khăn, gian khổ, trải qua biết bao gian nan thử
thách, đưa cách mạng Việt Nam đi từ thắng lợi này đến thắng lợi khác, viết nên
những trang sử vàng chói lọi của dân tộc. Trong mỗi thời kỳ cách mạng, nhất là
trước các bước ngoặt lịch sử, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn thể hiện bản
lĩnh chính trị vững vàng, trung thành và sáng tạo, nêu cao tính độc lập tự chủ,
trước hết ở việc xác định và tổ chức thực hiện cương lĩnh, đường lối cách mạng
đúng đắn và có hiệu quả.
Sự nghiệp lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam suốt hơn 80 năm, đặc
biệt từ khi đổi mới toàn diện đất nước, mở cửa giao lưu, hội nhập quốc tế đã tạo
ra sự đổi thay to lớn trong đời sống chính trị của dân tộc Việt Nam. Với bản chất
là Đảng của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, đại diện cho lợi ích của đa
số nhân dân, do vậy duy trì sự lãnh đạo của Đảng cũng là một cơ chế hữu hiệu để
đảm bảo cho QLNN luôn thuộc về Nhân dân, chống sự lộng quyền và lạm quyền
- 68 -
từ phía các CQNN. Theo đó, trong hoạt động của mình, Đảng luôn hướng đến
các chính sách đảm bảo cho người dân được là chủ thể của QLNN. Trong trường
hợp chính sách không phù hợp với mục tiêu và bản chất của Đảng thì chắc chắn
chính sách ấy sẽ phải thay đổi cho phù hợp hơn. Yếu tố này có được là nhờ chính
bản chất của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân của Đảng.
Sự lãnh đạo của Đảng trong mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN thể hiện trên hai khía cạnh: i) Đảng ghi nhận nguyên tắc phân công
và phối hợp kiểm soát trong tổ chức và thực thi QLNN, từ đó tạo điều kiện cho
việc cụ thể hóa trong Hiến pháp và các đạo luật liên quan và ii) Thông qua hoạt
động của các đảng viên công tác trong bộ máy nhà nước để thực hiện nguyên tắc
này [32, tr.62].
2.2.4.2. Đảm bảo quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân
Chủ quyền Nhân dân là nguyên tắc khẳng định rằng tính hợp pháp (tính
chính danh) của Nhà nước phải được xác lập và duy trì dựa vào ý chí hoặc sự
đồng thuận của Nhân dân. Nói cách khác, chủ quyền Nhân dân đòi hỏi QLNN
phải và cần được tôn trọng một cách tuyệt đối. Xác lập chủ quyền nhân dân là
một trong những nội dung quan trọng nhất mà mọi bản Hiến pháp hiện đại đều
hướng tới.
Như đã phân tích, trong bất cứ kiểu nhà nước nào thì QLNN cũng luôn
có nguồn gốc từ quyền lực nhân dân. Hiến pháp - văn bản có hiệu lực pháp lý
cao nhất - Bản khế ước của nhân dân của hầu hết các quốc gia đều tuyên bố chủ
quyền nhân dân, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, cách thức thể
hiện chủ quyền nhân dân trong hiến pháp của các quốc gia không hoàn toàn
giống nhau, thậm chí ngay trong các bản Hiến pháp của một quốc gia cũng có thể
không giống nhau.
Chẳng hạn, Điều 3 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 quy định: "Chủ
quyền quốc gia thuộc về nhân dân. Nhân dân thực hiện chủ quyền của mình
- 69 -
thông qua những người đại diện của mình hoặc trực tiếp bằng trưng cần dân ý;
Không một nhóm người hay cá nhân nào có thể tiếm đoạt quyền thực hiện chủ
quyền quốc gia”. Điều 3 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định: "Đại
diện cho chủ quyền và nguồn gốc duy nhất của quyền lựcở Liên bang Nga là
nhân dân Nga đa sắc tộc; Nhân dân thực hiện quyền lực của mình một cách trực
tiếp, cũng như thông qua các cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan tự quản địa
phương; Sự thể hiện trực tiếp cao nhất quyền lực của nhân dân là trưng cầu ý dân
và bầu cử tự do”.
Còn ở Việt Nam, ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên (Hiến pháp năm 1946)
vấn đề chủ quyền Nhân dân đã được chú trọng ghi nhận: Nước Việt Nam là một
nước dân chủ cộng hòa; Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân
Việt Nam. Tư tưởng chủ quyền Nhân dân được tiếp tục quy định trong Hiến pháp
năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013.
Tuy nhiên, cách thức thể hiện trong các bản Hiến pháp này đã có những điểm
khác. Chẳng hạn, Điều 4 Hiến pháp năm 1959 quy định: "Tất cả quyền lực trong
nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân”; Điều 2 Hiến pháp năm
1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai
cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”; Điều 2 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm
chủ; Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa
giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước
là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Như vậy, mặc dù quy định không giống nhau, nhưng khi tất cả quyền lực
(đặc biệt là QLNN) thuộc về Nhân dân có nghĩa là chủ quyền Nhân dân đã được
- 70 -
thiết lập. Vì thế, nó phải được thể hiện xuyên suốt trong quá trình tổ chức và
thực hiện QLNN, trong đó có mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN.
2.2.4.3. Đảm bảo sự thống nhất quyền lực nhà nước
Quyền lực nhà nước dù được phân chia (các nước tư sản) hay phân công
(các nước XHCN) thì bản thân chúng vẫn bao hàm trong đó sự thống nhất.
Quyền lực nhà nước là thống nhất vì QLNN bao giờ cũng thuộc vào một giai cấp
hay liên minh giai cấp nhất định. Về nguyên tắc, QLNN luôn luôn phải tập trung
- đó chính là sự thống nhất của QLNN.
Theo tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013 thì QLNN thống nhất
ở Nhân dân. Quan niệm thống nhất QLNN ở Nhân dân thể hiện ở nguyên tắc
“Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” (Điều 2). Tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về Nhân dân được Hiến pháp quan niệm Nhân dân là chủ thể tối cao
của quyền lực nhà nước, Nhân dân thông qua quyền lập hiến giao QLNN của
mình cho Quốc hội, cho Chính phủ và cho Tòa án nhân dân. Đồng thời điều 6
Hiến pháp cũng quy định Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước không những
bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của nhà
nước mà còn bằng dân chủ trực tiếp thông qua việc thực hiện quyền biểu quyết
khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, trong đó có trưng cầu ý dân về Hiến pháp
(điều 29 và điều 120)…
Quan niệm QLNN là thống nhất của Hiến pháp năm 2013 là cách thức tổ
chức QLNN nhằm đề cao trách nhiệm của nhà nước trước Nhân dân, hạn chế sự
dựa dẫm, ỷ lại trong việc thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ mà Nhân dân đã ủy
quyền cho các CQNN. Đó cũng là cơ sở để không có chỗ cho các yếu tố cực
đoan, đối lập, thiếu trách nhiệm trong mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực.
Đồng thời, đó cũng là điều kiện để hình thành cơ chế kiểm soát QLNN từ bên
trong cũng như từ bên ngoài Nhà nước.
- 71 -
Như vậy, thống nhất QLNN được hiểu là toàn bộ QLNN thuộc về Nhân dân,
tập trung thống nhất ở Nhân dân chứ không phải tập trung ở Quốc hội như trước đây.
Điều đó chỉ ra rằng, QLNN dẫu là lập pháp, hành pháp hay tư pháp đều có chung một
nguồn gốc thống nhất là Nhân dân, đều do Nhân dân ủy quyền, giao quyền. Do vậy,
nói QLNN là thống nhất trước tiên là sự thống nhất ở mục tiêu chính trị, nội dung
chính trị của nhà nước. Cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy có chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng đều thống nhất với nhau ở mục tiêu
chính trị chung là xây dựng một nhà nước “đảm bảo và không ngừng phát huy quyền
làm chủ về mọi mặt của Nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội
công bằng, dân chủ, văn minh” (Điều 3 Hiến pháp năm 2013).
Tóm lại, QLNN là thống nhất và tập trung ở Nhân dân - chủ thể tối cao và
duy nhất của QLNN là quan niệm có ý nghĩa chỉ đạo trong tổ chức và kiểm soát
QLNN trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do
Nhân dân và vì Nhân dân ở nước ta hiện nay.
2.2.5. Vai trò của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Quyền lực nhà nước khi đã được phân công thì bản thân chúng luôn chứa
đựng nhu cầu phối hợp với nhau. Cũng như một cỗ máy gồm nhiều bộ phận, nó chỉ
hoạt động được nếu như các bộ phận ấy cùng khởi động và phải làm việc ăn khớp
với nhau. Kiểm soát QLNN cũng thế, nó chỉ có thể vận hành và vận hành thực sự
hiệu quả khi có sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực một cách nhuần nhuyễn.
Kiểm soát QLNN là toàn bộ những phương thức, quy trình, quy định mà dựa
vào đó nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái của
các thiết chế QLNN, phát hiện và điều chỉnh được việc thực thi QLNN, bảo đảm
cho QLNN thực thi đúng mục đích chung và đạt được hiệu quả cao nhất [37, tr.89].
Có thể nói, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN có
vai trò đặc biệt quan trọng trong phòng, chống sự tha hoá của QLNN, làm cho
- 72 -
QLNN thực sự là quyền lực của nhân dân. Vai trò của mối quan hệ này được thể
hiện thông qua các nội dung sau đây:
Thứ nhất, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là
phương thức hiệu quả góp phần bảo đảm cho Nhân dân thực sự là người chủ của
QLNN như quy định của Hiến pháp năm 2013.
Thứ hai, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là
phương thức góp phần đảm bảo cho tính pháp quyền của Nhà nước được tăng cường.
Đây chính là yếu tố để buộc Nhà nước phải hoạt động trong khuôn khổ của Hiến pháp
và pháp luật; Làm đúng, làm đủ nhiệm vụ, quyền hạn Nhân dân giao, phục vụ Nhân
dân; Phòng chống các biểu hiện tha hoá QLNN như lạm quyền, lộng quyền và các
hiện tượng tiêu cực khác từ các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước theo đúng tinh
thần của Hiến pháp: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp
luật; quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật” (Điều 8 Hiến pháp năm 2013).
Thứ ba, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN có vai
trò là phương tiện phát huy dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân, thiết lập
mối quan hệ bình đẳng giữa nhà nước và công dân, tổ chức và cá nhân trước pháp
luật trong nhà nước pháp quyền. Hoạt động tổ chức và thực thi QLNN rất đa dạng,
phức tạp và luôn có xu hướng tha hóa, bởi "Đam mê quyền lực là bản tính vốn có
của con người. Sự lạm quyền là một thuộc tính của những người gắn với QLNN, ở đâu
có quyền lực ở đó luôn luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự lạm quyền" [35, tr.38]. Do vậy,
thiết lập và bảo đảm quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
ngoài vai trò ngăn chặn sự tha hóa của QLNN thì còn là phương tiện hữu hiệu để
Nhân dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của mình.
Thứ tư, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN sẽ hợp
thành sức mạnh tổng hợp đảm bảo cho QLNN được kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả,
toàn diện cả từ bên trong lẫn bên ngoài.
- 73 -
Ngoài ra, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN còn
có vai trò thúc đẩy để các CQNN hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ mình được
phân công. Ví dụ, để quyết định một chính sách nào đó, Quốc hội cần nghe
Chính phủ giải trình về nhu cầu và cơ sở khoa học của chính sách đó. Nếu Chính
phủ phối hợp thực hiện công việc này một cách kịp thời thì việc thông qua chính
sách cũng sẽ được nhanh chóng. Hoặc như để có căn cứ cho Tòa án xét xử các vi
phạm pháp luật, đòi hỏi Quốc hội phải ban hành các quy định kịp thời để đáp
ứng đòi hỏi đó. Như vậy, việc phối hợp hoạt động giữa các CQNN giống như sự
tác động giữa các bộ phận của một cỗ máy, bộ phận này kéo bộ phận kia, tạo
động lực cho nhau cùng hoạt động.
2.3. CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH
PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.3.1. Thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Thể chế là một phạm trù đa diện và rộng, thường được định nghĩa với các
khuôn khổ rộng, hẹp khác nhau.
Về mặt học thuật, định nghĩa đầu tiên về thể chế là tính quy chuẩn của
hành vi hoặc các quy tắc xác định hành vi trong những tình huống cụ thể, được
các thành viên của một nhóm xã hội chấp nhận về cơ bản, và sự tuân thủ các quy
tắc đó là do bản thân tự kiểm soát hoặc do quyền lực bên ngoài khống chế do
Thorstein Veblen đưa ra năm 1914. Tiếp đó, vào năm 2003, Báo cáo của Ngân
hàng thế giới về phát triển bền vững trong thế giới năng động đã đưa ra khái niệm
về thể chế, xem đó là “Những quy tắc và tổ chức, gồm cả các chuẩn mực chính
thức và không chính thức, phối hợp hành vi con người” [52]. Theo báo cáo này,
hệ thống chuẩn mực chính thức bao gồm: Hiến pháp, Luật, các văn bản quy phạm
dưới luật, các thiết chế chịu trách nhiệm xây dựng, sửa đổi, thi hành… Hệ thống
chuẩn mực không chính thức bao gồm lòng tin và các giá trị xã hội (trong đó có cả
- 74 -
những chuẩn mực lâu đời chi phối hành vi xã hội) đến các cơ chế và mạng lưới
phối hợp không chính thức.
Ở Việt Nam, thuật ngữ “Thể chế” đã xuất hiện vào những năm gần đây và
thường đề cập tới như: Thể chế chính trị, thể chế pháp lý, thể chế kinh tế, thể chế
hành chính… Trong Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương
Đảng khóa VII đã ghi nhận: “Cải cách thể chế nền hành chính nhà nước nhằm đáp
ứng yêu cầu thiết lập mối quan hệ gắn bó giữa chính quyền với nhân dân…” [27].
Trong giới nghiên cứu ở Việt Nam, quan niệm rộng xem thể chế bao gồm
“Các quy định, quy tắc, pháp luật, điều lệ, chế tài xử lý vi phạm, bộ máy nhà nước
từ trung ương đến địa phương, các yếu tố văn hóa, tâm lý, thói quen, trình độ tri
thức” [38, tr.15]. Trong khi đó, quan niệm hẹp hơn cho rằng “Nói đến thể chế là
nói đến các luật lệ, quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội, các tổ chức vận hành
xã hội nói chung, nền kinh tế nói riêng” [38, tr.22]. Quan niệm ngắn gọn hơn cho
rằng “Thể chế là con đường, là cách thức để đi tới mục tiêu” [38, tr.23].
Giáo trình của Học viện Hành chính Quốc gia tiếp cận thể chế ở hai khía
cạnh: Thứ nhất, “Thể chế bao hàm tổ chức với hệ thống các quy tắc, quy chế
được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của
tổ chức” [39, tr.108]; Thứ hai, “Thể chế được hiểu như là hệ thống các quy định
do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được
Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà
nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cương xã hội” [39,
tr.109].
Theo cuốn “Thuật ngữ Hành chính” của Viện nghiên cứu Khoa học Hành
chính, Học viện Hành chính Quốc gia Hà Nội năm 2009, thì “thể chế” là thuật
ngữ chỉ “Hệ thống các quy phạm (văn bản) được quy định trong các Đạo luật,
Bộ luật, Pháp lệnh, các văn bản pháp quy dưới luật, trong các nghị quyết và các
bản điều lệ, quy chế có chứa đựng các quy phạm do các cơ quan Nhà nước hoặc
- 75 -
tổ chức chính trị, chính trị-xã hội….. ban hành nhằm quản lý các mặt của đời
sống xã hội, buộc mọi người, tổ chức phải tuân theo” [40, tr.109].
Mặc dù có những khác biệt nhất định, song về cơ bản, thể chế được
hiểu như sau:
Thứ nhất, thể chế là sản phẩm chủ quan của con người (tổ chức, cộng đồng,
quốc gia, khu vực hay quốc tế).
Thứ hai, mỗi lĩnh vực phát triển của xã hội đều có thể chế riêng: Thể chế
chính trị, thể chế pháp lý, thể chế kinh tế, thể chế văn hóa… và gắn chặt với điều
kiện cụ thể của từng thời kỳ phát triển và đặc điểm, yêu cầu phát triển của từng
quốc gia, cộng đồng ở từng thời kỳ.
Thứ ba, mục tiêu của thể chế là bảo đảm thực hiện ý chí chung của cộng
đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, chuẩn mực giá trị của sự phát triển (ngoài ra
mỗi loại thể chế còn có những mục tiêu riêng). Nếu thể chế tốt sẽ cho phép các
thành viên (các chủ thể tham gia) cùng hợp tác làm việc hiệu quả, tránh được nguy
cơ bất ổn định, trì trệ, lệch lạc trong phát triển; Ngược lại nếu thể chế không tốt sẽ
không đạt được các mục tiêu đề ra.
Thứ tư, nội dung của thể chế gồm ba khía cạnh: i) Pháp luật, các quy tắc,
tập quán (các luật chơi dành cho các chủ thể tham gia cuộc chơi); ii) Các chủ thể
tham gia cuộc chơi gồm các tổ chức, cá nhân (cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức
kinh tế, xã hội, chính trị, các cộng đồng, doanh nghiệp, các cá thể…); iii) Cơ chế
thực hiện “luật chơi” bao gồm cách thức thực thi (các quy trình, thủ tục) và chế
tài. Các nội dung này đều phải được pháp luật thừa nhận.
Từ những phân tích trên đây có thể hiểu: Thể chế về quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là hệ thống các quy phạm pháp luật quy
định về nguyên tắc, mục tiêu, phạm vi, nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục cũng
như điều kiện bảo đảm thực hiện mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân
tối cao trong kiểm soát QLNN.
- 76 -
Thể chế là yếu tố cơ bản tạo lập nên quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN. Thể chế đầy đủ, tiến bộ, ưu việt sẽ giúp hình thành một
cơ chế tương ứng thực hiện mối quan hệ một cách thực chất, hiệu quả. Nội dung
của thể chế quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN bao
gồm: Các quy định về nguyên tắc, mục tiêu, phạm vi và giới hạn của mối quan
hệ; Các quy định về nội dung mối quan hệ; Các quy định về hình thức, trình tự,
thủ tục, hậu quả pháp lý của giám sát việc thực hiện mối quan hệ; Các quy định về
cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế thực hiện mối
quan hệ; Các quy định về các điều kiện đảm bảo thực hiện mối quan hệ...
2.3.2. Thiết chế của quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền
tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Thiết chế là hệ thống tổ chức bộ máy, quy chế và chương trình hành động
của hệ thống bộ máy đó được thiết lập trên cơ sở quy định của pháp luật để thực
hiện một hoạt động nào đó trong xã hội. Trong đó, thiết chế tổ chức nhà nước có ý
nghĩa đặc biệt cho sự phát triển kinh tế - xã hội của một đất nước, có vai trò củng
cố, bảo vệ chế độ, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân,
vì thế thiết chế tổ chức bộ máy nhà nước có ý nghĩa sống còn với bất cứ một chế
độ chính trị, xã hội nào. Nhà nước là một thiết chế rộng lớn và phức tạp ở đó bao
gồm một hệ thống tổ chức bộ máy rộng khắp, một hệ thống chế định pháp luật
phục vụ cho quản lý xã hội, một hệ thống cơ sở hạ tầng tương ứng với một hệ
thống kiến trúc thượng tầng và một đội ngũ cán bộ công chức, viên chức, nhân
viên đông đảo…
Thiết chế của quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
là toàn bộ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quá trình thực hiện mối
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN, được tổ chức và
hoạt động trên cơ sở pháp luật, góp phần đảm bảo quá trình hiện thực hóa mối
quan hệ này trên thực tế.
- 77 -
Các thiết chế có thể tồn tại với tư cách là chủ thể trực tiếp thực hiện hoặc
với tư cách là chủ thể tổ chức triển khai, đảm bảo việc thực hiện quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Tính hiệu quả của mỗi thiết chế được
xác định thông qua việc thiết kế các yếu tố như: Về tổ chức; Về năng lực chủ thể,
năng lực đại diện, năng lực tham gia, năng lực thực hiện; Mối liên hệ, tác động,
phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận của thiết chế… nhằm tránh chồng chéo, mâu
thuẫn đồng thời phải có các bảo đảm tương ứng để các thiết chế vận hành đồng
bộ, thống nhất và thông suốt. Hệ thống thiết chế đầy đủ, chặt chẽ, tổ chức khoa
học là cơ sở để mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.
Hệ thống thiết chế trực tiếp thực hiện quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN ở nước ta bao gồm: Chính phủ và Tòa án nhân dân.
a. Chính phủ
Theo Điều 94, Hiến pháp 2013 Chính phủ “là cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền
hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa
XHCN Việt Nam, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực
trong phạm vi toàn quốc. Hoạt động quản lý nhà nước của Chính phủ là hoạt
động chủ yếu, bao trùm toàn bộ các lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Để đảm bảo
sự thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước, Chính phủ thực hiện vai trò
lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân.
Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ Chính phủ thực hiện QHP thông qua
việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, xây dựng thể chế để quản lý
toàn bộ các hoạt động trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; tổ chức thi hành
- 78 -
Hiến pháp, pháp luật trong việc bảo vệ, duy trì trật tự công cộng, bảo vệ quyền
con người, quyền công dân và các lợi ích của nhà nước, xã hội.
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ do Quốc hội
thành lập, nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Thành viên của Chính phủ
hoạt động dưới sự giám sát của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm và báo
cáo công tác trước Quốc hội. Thành viên của Chính phủ có thể bị Quốc hội bãi
nhiệm, miễn nhiệm và cách chức theo quy định của pháp luật. Chính phủ là cơ
quan tổ chức triển khai thực hiện các nghị quyết của Quốc hội về những vấn đề
quan trọng của đất nước như kế hoạch, ngân sách, các loại thuế... Trên cơ sở cụ
thể hóa bằng các văn bản dưới luật, Chính phủ đề ra biện pháp thích hợp, phân
công, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó trên thực tế.
Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ được quy định tại Điều 96 Hiến
pháp năm 2013 bao gồm: Thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính
trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của đất nước; Bảo
đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; Bảo đảm việc tôn
trọng và chấp hành Hiến pháp và phát luật; Phát huy quyền làm chủ của nhân
dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao
đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân. Cơ cấu của Chính phủ gồm: Thủ
tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ.
b. Tòa án nhân dân
Theo quy định tại Điều 102 Hiến pháp năm 2013, trong tổ chức bộ máy
nhà nước ta hiện nay chỉ có TAND mới có thẩm quyền xét xử. Hiến pháp năm
2013 lần đầu tiên ghi nhận chức năng của Tòa án là thực hiện QTP, cùng với
Quốc hội thực hiện QLP và Chính phủ thực hiện QHP tạo thành ba nhánh quyền
lực chính trong bộ máy nhà nước. Nhiệm vụ chung của TAND là bảo vệ công lý,
- 79 -
bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích
của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
Hiến pháp năm 2013 quy định cơ cấu Tòa án gồm có: TAND tối cao và
các Tòa án khác do luật định.
2.3.3. Các bảo đảm thực hiện quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp
và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Các bảo đảm thực hiện quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN vừa là một bộ phận hợp thành mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN, vừa là yếu tố “bên ngoài” của thể chế và thiết chế,
tồn tại như là điều kiện “nhất thiết phải có” cho sự vận hành hiệu quả của thể chế
và thiết chế mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN.
Về cơ bản, các bảo đảm thực hiện quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN bao gồm:
Thứ nhất, bảo đảm về chính trị.
Kiểm soát QLNN là một hiện tượng chính trị - pháp lý phức tạp, cùng vận
hành với các yếu tố chính trị - xã hội khác và chịu tác động mạnh mẽ từ các yếu tố
chính trị - xã hội khác của nhà nước.
Trong mối quan hệ giữa chính trị và mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN, chính trị đóng vai trò tiên quyết trong việc thực hiện
mối quan hệ này.
Bảo đảm về chính trị trước hết thể hiện ở chế độ chính trị tiến bộ, coi trọng
và đề cao dân chủ, nhân quyền. Một chế độ chính trị có xu hướng độc tài, chuyên
chế thường song hành với hiện tượng xâm hại và tàn lụi của dân chủ và nhân
quyền (trước hết là các quyền chính trị - dân sự). Chế độ chính trị dân chủ, tiến bộ
có mục tiêu chính trị vì con người, quan tâm tới việc xây dựng đường lối, chiến
lược, chính sách, pháp luật lấy con người làm trung tâm, hướng tới việc tạo mọi
khả năng bảo đảm tốt nhất quyền con người sẽ là bảo đảm chắc chắn nhất cho các
- 80 -
quá trình và phạm vi dân chủ. Sự ổn định chính trị của đất nước, sự hài hoà về lợi
ích giữa các lực lượng xã hội, sự dân chủ trong Đảng, trong Nhà nước và trong
các tổ chức chính trị xã hội khác của đất nước tạo điều kiện để Nhân dân - chủ thể
tối cao của QLNN tham gia một cách bình đẳng và ngày càng nhiều vào các lĩnh
vực kiểm soát QLNN, ảnh hưởng tích cực đến việc hiện thực hóa các mục tiêu của
kiểm soát QLNN.
Bảo đảm về chính trị cũng thể hiện ở tương quan quyền lực chính trị giữa
các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, phản ánh mức độ những nhu cầu chính
trị của quần chúng và áp lực chính trị lên giới cầm quyền. Điều này trực tiếp liên
quan đến những yêu cầu về sự ổn định chính trị, về tính minh bạch của tổ chức và
thực thi QLNN và về khả năng của giới cầm quyền trong việc tiếp nhận sự chuyển
giao QLNN từ Nhân dân.
Từ khía cạnh tổ chức và kiểm soát QLNN, bảo đảm về chính trị biểu hiện ở
cơ chế hợp lý để vừa chế ngự nhà nước nhằm giảm thiểu tối đa sự lạm quyền và
lộng quyền - những biểu hiện của sự tha hóa QLNN. Theo đó, đặt ra trách nhiệm
của các cơ quan nhà nước phải kiềm chế không thực hiện những hành vi pháp luật
cấm; Đồng thời phải kịp thời ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật từ phía các
chủ thể khác. Đây chính là nguyên lý chủ quyền Nhân dân và ưu thế của pháp
luật, biến pháp luật trở thành đạo đức của Nhà nước, bằng việc ghi nhận tính bất
khả xâm phạm QLNN, đi đôi với tính tất yếu hoàn thiện các công cụ tổ chức nhà
nước mà trước hết là hoàn thiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN với tính cách là các công cụ bảo hộ pháp lý đối với quyền lực
Nhân dân.
Bảo đảm về chính trị đối với thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN thể hiện còn ở năng lực lãnh đạo của Đảng cầm
quyền. Sự ảnh hưởng của Đảng được thể hiện ở quan điểm, đường lối của Đảng
về kiểm soát QLNN; Ở trí tuệ của lãnh tụ và các đảng viên của Đảng liên quan
- 81 -
đến QLNN; Ở uy tín, tác phong gương mẫu, lối sống giản dị của các cá nhân đảng
viên, mà đặc biệt là của người lãnh đạo. Nếu Đảng không chú ý chăm lo cho việc
tổ chức thực thi QLNN và kiểm soát QLNN, thì vai trò cầm quyền, lãnh đạo của
Đảng đối với kiểm soát QLNN sẽ bị giảm sút. Do vậy, các tổ chức đảng và các cá
nhân đảng viên phải không ngừng nâng cao nhận thức về kiểm soát QLNN, về vai
trò lãnh đạo của Đảng đối với việc thực thi mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN… Trên cơ sở đó, nâng cao bản lĩnh chính trị, trình
độ trí tuệ của Đảng và của mỗi cán bộ, đảng viên, đặc biệt là của đội ngũ cán bộ
lãnh đạo chủ chốt các cấp trong kiểm soát QLNN.
Trong bảo đảm về chính trị đối với thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN thì văn hoá chính trị có vai trò vô cùng quan
trọng. Văn hóa chính trị thể hiện ở trình độ tư duy, nhận thức, ở lương tâm, trách
nhiệm, phong cách sống và lối ứng xử đúng đắn của giới cầm quyền trong những
vấn đề liên quan đến kiểm soát QLNN. Theo nghĩa đó, văn hóa chính trị chính là
nền tảng tinh thần và đạo đức cho những tư duy và hành động sáng suốt của các
nhà chính trị trong quá trình thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN trên thực tế.
Thứ hai, bảo đảm về kinh tế.
Thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa các nhánh quyền lực nói chung,
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN nói riêng đòi hỏi những chi phí không
nhỏ về mặt trí tuệ, vật chất, thời gian và công sức. Do vậy, nội dung, phương
thức và điều kiện thực thi mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN luôn phụ thuộc vào các điều kiện kinh tế ở mỗi thời kỳ phát triển
nhất định.
Điều kiện kinh tế đảm bảo thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN gồm nhiều yêu cầu, trong đó biểu hiện rõ nét nhất là
trình độ phát triển của nền kinh tế bộc lộ qua các chỉ số đánh giá mức độ tăng trưởng,
- 82 -
mức độ thu hẹp sự chênh lệch giàu nghèo, mức độ ổn định của chu kỳ tăng trưởng,
mức độ an toàn của môi trường kinh tế đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững, mức độ
kết hợp phát triển kinh tế với đảm bảo an sinh xã hội… Các yêu cầu này càng đạt
được ở trình độ cao thì càng tạo ra cơ sở vật chất thuận lợi cho khả năng biến các
quyết tâm chính trị về mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN thành hiện thực. Mặc dù, giữa phát triển kinh tế với đảm bảo quan hệ phối
hợp không hoàn toàn là một tương quan thuận chiều. Trên thực tế, có những quốc gia
đạt được trình độ phát triển và mức độ tăng trưởng kinh tế cao nhưng tình trạng vi
phạm QLNN vẫn diễn ra phổ biến.
Trong thế giới đương đại, việc tạo lập điều kiện kinh tế đảm bảo thực thi
mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN gắn liền với tính
tất yếu phát triển nền kinh tế hàng hóa vận động theo cơ chế thị trường và hội
nhập kinh tế quốc tế sâu rộng bởi đây là con đường ngắn nhất để đem lại những
thành công về kinh tế ở mỗi quốc gia. Từ phương diện này cũng có thể nói, phát
triển kinh tế thị trường định hướng XHCN chính là điều kiện kinh tế cho đảm bảo
thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Thiếu
nền tảng kinh tế, mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực trong kiểm soát QLNN dễ
rơi vào trạng thái hình thức.
Thứ ba, bảo đảm về pháp lý.
Trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN ở
Việt Nam hiện nay, việc thiết lập cơ chế ngăn chặn sự lạm quyền, không đúng
mục đích, không hiệu quả của kiểm soát QLNN là yêu cầu quan trọng trong tuân
thủ nguyên tắc QLNN thuộc về Nhân dân, nâng cao hiệu quả hoạt động của các
chủ thể thực thi QLNN. Để đạt được mục tiêu này thì việc xác định và thiết lập
mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN là một trong
những yếu tố cần thiết. Điều này phù hợp với nguyên tắc pháp quyền trong tổ
chức QLNN, phù hợp với mục tiêu kiểm soát QLNN, là yếu tố cơ bản để bảo
- 83 -
đảm QLNN không bị tha hóa. Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN còn là điều kiện đảm bảo để Nhà nước ta thực sự là nhà nước
pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Nói cách khác,
pháp luật là phương tiện phản ánh nhu cầu, sự cần thiết phải thực hiện mối quan
hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN, là cơ sở để hiện thực hóa
cũng như nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN trong thực tiễn.Vì vậy, yếu tố
pháp luật có vai trò quan trọng đảm bảo mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay.
Trên cơ sở thể chế hóa nguyên tắc Hiến định của Hiến pháp 2013 về tổ
chức, kiểm soát QLNN với nội dung phối hợp giữa các CQNN trong thực hiện
các QLP, QHP và QTP nói chung, nhiều đạo luật quan trọng đã được ban hành
như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân
dân... Đây chính là cơ sở pháp lý cần thiết để mối quan hệ phối hợp giữa QHP
và QTP trong kiểm soát QLNN đi vào thực chất. Hiến pháp năm 2013, các Luật
tổ chức cơ quan nhà nước hiện hành đã quy định cụ thể, rõ ràng về vị trí, chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức; quy định về mối quan hệ
công tác, trách nhiệm pháp lý của từng chủ thể trong quá trình phối hợp giữa các
cơ quan để thực thi chức năng, nhiệm vụ. Đó là cách thức để xác định phạm vi
thẩm quyền, giới hạn để mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN được tổ chức và hoạt động đúng với bản chất cuả quyền lực được ủy
quyền. Hệ thống pháp luật hiện hành về mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN. Mặc dù vậy, hệ thống pháp luật về mối quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN vẫn đang bộc lộ nhiều hạn chế, bất
cập, thiếu đồng bộ; nhiều quy định không khả thi, nhiều khoảng trống trong cơ
chế kiểm soát bằng pháp luật còn bỏ ngỏ. Vì vậy, việc tiếp tục bổ sung hoàn
thiện các quy định pháp luật liên quan đến mối quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN trên các lĩnh vực như: Phòng, chống tham nhũng,
- 84 -
trưng cầu dân ý, khiếu nại, tố cáo, thanh tra, giám sát, quyền con người, quyền
công dân… nhằm tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật kiểm soát QLNN ở Việt
Nam hiện nay là điều kiện đảm bảo hiệu quả của mối quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN trong thực tiễn. Mặt khác, các quy định này
cũng là cơ sở chính trị - pháp lý để người dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tự
bảo vệ mình khỏi những hành vi xâm phạm từ phía nhà nước. Trên cơ sở các quy
định nguyên tắc trong hiến pháp, các văn bản pháp quy khác sẽ được ban hành
nhằm cụ thể hóa các quy định của hiến pháp, bởi “Sự cụ thể hóa càng chi tiết và
chặt chẽ bao nhiêu thì quyền lực nhà nước càng bị hạn chế bấy nhiêu” [74, tr.45].
Thứ tư, bảo đảm về tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực
Đây là yếu tố quyết định bảo đảm thực hiện mối quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Mặc dù, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước nói chung, giữa cơ quan thực hiện QHP và QTP nói riêng trong kiểm soát
QLNN đã trở thành nguyên tắc Hiến định, nhưng nếu không được thực hiện,
thực hiện không đúng, không kịp thời thì "pháp luật có cũng như không". Vì lẽ
đó, thực hiện đầy đủ, chính xác, kịp thời nguyên tắc này là yếu tố quyết định
hiệu lực, hiệu quả của kiểm soát QLNN. Điều đó, suy cho cùng là phụ thuộc vào
năng lực thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Yếu tố có tính quyết định tạo thành năng lực thực hiện mối quan hệ phối
hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN chính là tính hợp lý, khoa học của
bộ máy thực hiện QHP và bộ máy thưc hiện QTP. Một bộ máy mạnh là bộ máy
luôn thích ứng với mọi biến đổi xã hội, vì vậy về mặt nhận thức cần khắc phục tư
duy siêu hình trong tổ chức bộ máy, phải luôn tìm tòi sáng tạo sao cho 2 bộ máy
này thường xuyên được đổi mới, cải cách, đáp ứng được tối đa nhu cầu kiểm
soát QLNN, nhất là trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
Cùng với tổ chức bộ máy thì nguồn nhân lực sẽ quyết định mối quan hệ
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Thực tế đã kiểm nghiệm
- 85 -
rằng, trong mọi quá trình chuyển biến của xã hội, con người luôn là nhân tố
quyết định. Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
được thực hiện thông qua hoạt động của đội ngũ CBCC - những người được
Nhân dân giao phó QLNN. Để thực hiện sứ mệnh đó, cần có một đội ngũ CBCC
nhiệt tình, có trách nhiệm, có uy tín với cộng đồng, có trình độ, năng lực thực thi
công vụ và dám xả thân vì sự nghiệp chung. Trong đó yếu tố năng lực thực thi
công vụ có ý nghĩa quan trọng.
Năng lực thực thi công vụ của đội ngũ CBCC được tạo thành bởi các yếu
tố chủ yếu sau: i) Ý thức pháp luật: CBCC phải có sự hiểu biết pháp luật, có thái
độ tôn trọng, chấp hành nghiêm minh pháp luật, có ý chí, quyết tâm cao trong
việc bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lý; ii) Yếu tố sáng tạo trong thực hiện công
vụ: Hoạt động thực thi công vụ của đội ngũ CBCC trong quá trình thực hiện mối
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN thực hiện thực chất
là hoạt động áp dụng pháp luật, do đó đòi hỏi phải có sự vận dụng sáng tạo cho
phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, đối tượng áp dụng. Có như vậy mối quan hệ
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN mới đạt hiệu quả, kiểm soát
QLNN mới được thiết lập, hợp lòng dân, được người dân ủng hộ; iii) Yếu tố kỹ
năng thực thi công vụ: Yếu tố này đòi hỏi người CBCC không chỉ hiểu biết, có
tinh thần, thái độ đúng đắn đối với nhiệm vụ, công vụ được phân công, mà phải
thành thục quy trình áp dụng pháp luật, có khả năng diễn đạt, truyền đạt các
quyết định áp dụng pháp luật nhanh chóng, tổ chức thực hiện quyết định một
cách chính xác, khách quan.
- 86 -
Tiểu kết chương 2
Nhu cầu về một nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân
dân cũng như nhu cầu về kiểm soát QLNN đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục thực
hiện cơ chế phân công và phối hợp QLNN một cách triệt để hơn nữa trong tổ
chức bộ máy nhà nước. Yêu cầu quan trọng cần được tuân thủ đó là việc phân
công phải rõ ràng và phối hợp phải chặt chẽ thì QLNN sẽ được thực hiện hiệu
quả trên thực tế. Muốn vậy, các cơ quan thực hiện QHP và QTP cần tuân thủ
nguyên tắc phân công và phối hợp QLNN dựa vào bản chất và nội dung của mỗi
quyền thay vì dựa vào tính chất và tầm quan trọng của công việc. Cụ thể là công
việc thuộc nội dung quyền nào thì nhất thiết phải do cơ quan nắm giữ quyền đó
thực hiện, các cơ quan khác chỉ có vai trò phối hợp. Sẽ là không hợp lý nếu căn
cứ vào tính chất và tầm quan trọng của công việc để tiến hành phân công quyền
lực, bởi vì điều này làm cho các chủ thể phải cố gắng thực hiện công việc không
thuộc phạm vi chuyên môn của mình. Chúng ta đều biết rằng mọi sự cố gắng
không chuyên nghiệp có lẽ hiếm khi đạt được hiệu quả bằng những nỗ lực
chuyên nghiệp.
Để quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN phát huy
được vai trò thì tất cả các yếu tố cấu thành (thể chế, thiết chế, cơ chế cũng như
các bảo đảm) phải đồng thời được hoàn thiện và phát huy công dụng trên thực tế.
- 87 -
Chương 3
THỰC TRẠNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ
QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM
3.1. QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN TƯ DUY, NHẬN THỨC VỀ QUYỀN LỰC
NHÀ NƯỚC VÀ QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ
PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
3.1.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức quyền lực
nhà nước và quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp
trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Đại hội VI của Đảng (tháng 12/1986) đã xác định: "Nhà nước Việt Nam
thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch
ba quyền đó" [26, tr.26]. Đây là lần đầu tiên các chức năng lập pháp, hành pháp
và tư pháp được định danh là các quyền trong Văn kiện của Đảng - được xem là
những bước đổi mới tư duy đầu tiên trong việc tổ chức và thực thi QLNN. Tại
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội
(Chương IV, mục 10), Đảng ta nêu rõ: "Nhà nước Việt Nam thống nhất ba
quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền
hạn đó” [25, tr. 20-21].
Bước tiến lớn trong nhận thức và quan điểm của Đảng ta về QLNN và tổ chức
thực hiện QLNN được thể hiện trong nội dung Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban
Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VII) ngày 23/01/1995 về tiếp tục xây dựng
và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách một
bước nền hành chính. Trong Nghị quyết này, Đảng ta đã đề ra năm quan điểm cơ
bản cần quán triệt trong quá trình xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nước, trong đó
có quan điểm "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp
chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp,
- 88 -
hành pháp và tư pháp" [27, tr.131-132]. So với trước đây, tư duy nói trên có một số
điểm khác biệt:
Thứ nhất, chỉ xác định phân công giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mà đó không đặt ra yêu cầu
phân công rành mạch ba quyền đó. Nói cách khác, chỉ phân định ranh giới,
không gian hành động cho chủ thể thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư
pháp, chứ không xác định "địa hạt riêng" cho từng nhánh quyền với tính chất là
các bộ phận độc lập của QLNN. Cách hiểu này tỏ ra tương thích với nhận thức
về tính thống nhất của QLNN và về ưu thế của loại cơ quan QLNN cao nhất -
một tư duy kinh điển trong tổ chức QLNN ở nước ta.
Thứ hai, không chỉ chú ý yếu tố phân công, mà còn coi trọng cả yếu tố
phối hợp giữa các chủ thể thực thi QLNN.
Thứ ba, phân công giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp có thể được hiểu là sự phân biệt chức năng,
thẩm quyền, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện QLP,
QHP, QTP.
Quan điểm nêu trên của Đảng tiếp tục được quán triệt và khẳng định trong
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII (năm 1996), Nghị quyết Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX (năm 2001) và Nghị quyết Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ X (năm 2006). Đặc biệt, tại Đại hội X đã đưa vào Nghị quyết
một quan điểm rất mới gắn với chủ trương xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra,
giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ
quan công quyền và xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp
trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Trên cở sở tổng kết lý luận và thực tiễn của 20 năm đổi mới, Đại hội đại
biểu toàn quốc lần thứ X (04/2006) của Đảng Cộng sản Việt Nam đã tiếp tục chủ
trương xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trong đó
- 89 -
chú trọng “Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân;
quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ
thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp
luật. Xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt
động và quyết định của các cơ quan công quyền” [28, tr.126].
Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, quan điểm về mối
quan hệ phối hợp giữa QLP, QHP và QTP càng thể hiện rõ nét và sâu sắc hơn.
Trong Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về các văn kiện
trình Đại hội XI, Đảng ta tiếp tục khẳng định quan điểm QLNN là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp, đồng thời bổ sung thêm yêu cầu kiểm soát giữa các
cơ quan trong việc thực hiện ba quyền này. Với sự bổ sung này, Đảng ta đã có
quan điểm toàn diện, đầy đủ về mối quan hệ giữa quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền tư pháp theo nguyên tắc "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp" [29].
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã nhấn mạnh yêu cầu
tiếp tục xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN trên cơ sở “Tiến hành
đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp… Xác định rõ cơ chế phân công, phối
hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên
cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ hơn quyền hạn và trách
nhiệm của mỗi quyền” [30]. Đây là một bước tiến lớn trong nhận thức về tổ chức
QLNN và sự cần thiết phải phân công, phối hợp và kiểm soát đối với QLNN.
- 90 -
3.1.2. Thể chế pháp lý về tổ chức quyền lực nhà nước và quan hệ phối
hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà
nước trước Hiến pháp năm 2013
3.1.2.1. Theo Hiến pháp năm 1946
Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam kiểu
mới, là văn bản đánh dấu nhận thức chung của Đảng và xã hội Việt Nam về vấn
đề tổ chức QLNN ở Việt Nam. Nghiên cứu Hiến pháp năm 1946 cho thấy,
QLNN ở Việt Nam được tổ chức theo hướng không sao chép từ mẫu hình tổ
chức QLNN của bất cứ nước nào đang có mà thể hiện sự sáng tạo của các nhà
lập hiến Việt Nam lúc đó.
Theo Hiến pháp năm 1946, cơ quan lập pháp ở vị trí cao hơn cơ quan hành
pháp, điều đó được thể hiện qua quy định: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có
quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 22). Đó là cơ quan
do nhân dân bầu ra, giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp
luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài
(Điều 25).
Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, “Cơ quan hành chính cao nhất
của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 43), Chính phủ
gồm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Chủ tịch nước do Nghị viện
nhân dân bầu trong số các nghị viên với đa số phiếu tuyệt đối (2/3 tổng số nghị
viên), Phó Chủ tịch nước được chọn trong nhân dân và bầu theo lệ thường. Thủ
tướng và Bộ trưởng cũng phải là nghị viên, nhưng Thủ tướng thì do Chủ tịch
nước chọn, còn Bộ trưởng thì do Thủ tướng chọn và cùng được Nghị viện biểu
quyết. Nội các gồm: Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng, có thể có Phó Thủ
tướng. Mặc dù Hiến pháp năm 1946 đã ít nhiều đề cập đến Chính phủ - với tư
cách là cơ quan nắm quyền hành pháp ở trung ương nhưng không quy định rõ
ràng, cụ thể các hình thức hoạt động của cơ quan này mà chủ yếu quy định cho
- 91 -
Chủ tịch nước nhiều quyền hạn trong lĩnh vực hành pháp. Hoạt động của Chính
phủ chủ yếu thông qua hoạt động của Chủ tịch nước, do vậy, có thể thấy, Chủ
thể chủ yếu thực hiện quyền hành pháp là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước là người
đứng đầu cơ quan hành pháp, nắm QHP ở trung ương. Chủ tịch nước vừa nắm
giữ những quyền hạn của một nguyên thủ quốc gia, vừa nắm giữ những quyền
hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất toàn quốc. Khác với Chủ
tịch nước, Hiến pháp năm 1946 không quy định cho Thủ tướng Chính phủ và
Nội các có nhiều quyền hành trong lĩnh vực hành pháp.
Theo Hiến pháp năm 1946, hệ thống cơ quan tư pháp ở nước ta bao gồm:
Tòa án tối cao, các Tòa án phúc thẩm, các Tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp được tổ
chức theo nguyên tắc “Khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật,
các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều 69). Các thẩm phán do Chính phủ
bổ nhiệm (Điều 64). Tuy nhiên, trong Hiến pháp này, vai trò của QTP không thật
rõ ràng trong quan hệ với QLP và QHP.
Sự phân công và phối hợp trong thực hiện QLNN ở Hiến pháp năm 1946
còn được thể hiện ở việc thiết kế cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực. Tại
điều 31 quy định: "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt
Nam phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng
trong hạn ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những
luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ
tịch nước phải ban bố". Đây là quy định thể hiện dấu ấn khá rõ nét về sự kiểm
soát lẫn nhau của hai nhánh quyền lập pháp và hành pháp. Cơ chế cân bằng
quyền lực còn được thể hiện rõ ở Điều 59: "Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị
viện biểu quyết không tín nhiệm nội các thì Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề
tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại...Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín
nhiệm phải từ chức". Đây là quy định độc đáo chỉ có trong Hiến pháp năm 1946,
các bản Hiến pháp sau này không thể hiện rõ cơ chế này. Vấn đề quan trọng
- 92 -
không phải ở việc Chính phủ bị mất tín nhiệm, mà ở chỗ nó thể hiện rõ chủ
quyền thuộc về nhân dân. Nếu chính phủ không xứng đáng, chính phủ phải bị
giải tán. Đó là quy luật chung của các quốc gia trên thế giới.
Sự phân công, phối hợp quyền lực trong Hiến pháp năm 1946 đặt ra vấn
đề xác định trách nhiệm cá nhân để từ đó các nhánh quyền lực có thể tham gia
chế ước lẫn nhau. Cụ thể: Bộ trưởng phải được Nghị viện tín nhiệm, nếu không
đuợc tín nhiệm thì phải từ chức; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường
chính trị của Nội các; Tập thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về
hành vi của Bộ trưởng. Quy định này muốn nhấn mạnh vấn đề cá nhân Bộ
trưởng phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách.
Có thể nói Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện một cách đúng đắn, phù hợp
mối quan hệ về phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN giữa nhân dân và nhà
nước (mặc dù Hiến pháp không nhắc đến từ “kiểm soát”). Tinh thần và nội dung
của Hiến pháp năm 1946 đã được thể hiện thông qua nhiều sắc lệnh và các sắc
luật của Chủ tịch Hồ Chí Minh thời bấy giờ.
3.1.2.2. Theo Hiến pháp năm 1959
Trên cơ sở khẳng định nguyên tắc QLNN thuộc về nhân dân đã được thiết
lập ở Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 tiếp tục khẳng định và làm rõ
quan điểm nguồn gốc QLNN bắt nguồn từ quyền lực nhân dân. Cơ chế tổ chức
QLNN trong Hiến pháp năm 1959 được tiếp tục khẳng định: "Tất cả quyền lực
trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử
dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và HĐND các cấp do nhân dân
bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân".
Như vậy, QLNN thực chất là quyền lực nhân dân, được trao cho Nhà nước
thực hiện, trong đó Quốc hội và HĐND là những thiết chế đại diện của nhân dân,
nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân, được nhân dân uỷ quyền để thực hiện
QLNN và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về việc thực hiện quyền lực đó.
- 93 -
Hiến pháp năm 1959 quy định khá chi tiết về sự phân công và phối hợp
QLNN giữa các cơ quan nhà nước. Hiến pháp đã hình thành cơ chế giám sát của
cơ quan QLNN đối với các cơ quan khác của Nhà nước. Điều 50 Hiến pháp quy
định: “Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp; Uỷ ban thường vụ
Quốc hội giám sát công tác của Hội đồng Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối
cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Tuy vậy, quyền giám sát của HĐND
chưa được xác lập trong Hiến pháp. Nhưng dù được xác lập hay không xác lập,
thì đây vẫn chỉ là "sự giám sát của nhà nước" đối với nhà nước - các thể chế nhà
nước giám sát lẫn nhau, còn nhân dân - với tư cách là người tổ chức nên nhà
nước lại không thấy có bất kỳ cơ chế nào để giám sát.
Hệ thống các cơ quan xét xử được quy định trong Hiến pháp năm 1959 cũng
đã có những điểm khác với Hiến pháp năm 1946. Theo Hiến pháp năm 1946, hệ
thống cơ quan tư pháp chỉ bao gồm Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án phúc thẩm,
các Tòa đệ nhị cấp (xét xử hai cấp sơ thẩm và phúc thẩm) và Tòa sơ cấp (chỉ xét xử
sơ thẩm) và thẩm phán của các Tòa án (kể cả thẩm phán buộc tội và thẩm phán xét
xử) đều do Chính phủ bổ nhiệm và hoạt động độc lập với các cơ quan nhà nước
khác thì trong Hiến pháp năm 1959, hệ thống các cơ quan này cũng có sự thay đổi
nhất định. Tòa án được đổi tên là Tòa án nhân dân và được thành lập theo nguyên
tắc lãnh thổ, gồm Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân
dân cấp huyện. Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp nào do cơ quan QLNN cấp đó bầu
và bãi miễn. Phụ thẩm nhân dân được đổi tên là Hội thẩm nhân dân. Các Tòa án
nhân dân đều đặt dưới sự giám sát của cơ quan QLNN cùng cấp. Thêm vào đó, hoạt
động xét xử, kiểm sát được tách thành hai hệ thống cơ quan, đó là cơ quan xét xử và
cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp).
3.1.2.3. Theo Hiến pháp năm 1980
Về cơ bản, Hiến pháp năm 1980 vẫn kế thừa quan điềm về quyền lực nhân
dân và quyền lực nhà nước ở Hiến pháp năm 1959. Cụ thể, Điều 6 Hiến pháp
- 94 -
1980 quy định: "Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực
thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội
và HĐND các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân".
Điều này cho thấy nguyên tắc tập quyền XHCN ở nước ta ngày càng được
khẳng định.
Sự tập trung quyền lực này thể hiện ở rất nhiều quy định của Hiến pháp
năm 1980, nhưng tập trung nhất và rõ nét nhất là việc Hiến pháp quy định Chính
phủ (HĐBT) là cơ quan chấp hành của Quốc hội (Điều 112). Bên cạnh đó, các
quy định của Hiến pháp năm 1980 thể hiện rất rõ những nguyên tắc chịu trách
nhiệm tập thể trong các cơ quan nhà nước được đẩy lên thành một nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Các thiết chế chịu trách nhiệm cá nhân
được thay bằng các chế định, mà hoạt động của chúng chứa đựng nguyên tắc tập
thể cùng chịu trách nhiệm trong bộ máy nhà nước.
So với bản Hiến pháp năm 1946 thì cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát
QLNN trong Hiến pháp năm 1980 được thể hiện rất mờ nhạt. Theo quy định của
bản Hiến pháp này thì QHP của Chính phủ như là một bộ phận của Quốc hội.
Hội đồng Bộ trưởng bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Bộ trưởng do
Quốc hội thành lập, giải thể và chịu sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội.
Về các cơ quan tư pháp, Hiến pháp 1980 vẫn xác định các cơ quan tư pháp
gồm cả TAND và VKSND. Tòa án được tổ chức và hoạt động theo các đơn vị
hành chính lãnh thổ. Hệ thống các cơ quan xét xử bao gồm Tòa án nhân dân tối
cao, các tòa án địa phương ở cấp tỉnh, cấp huyện và hệ thống các Tòa án quân sự.
Có thể dễ dàng nhận thấy, điểm đặc biệt của bản Hiến pháp năm 1980 là
tổ chức và phân công QLNN đã đi theo hướng tập quyền, tập trung quyền lực
vào các cơ quan QLNN (Quốc hội và HĐND), đặc biệt là Quốc hội. Mối quan hệ
phối hợp giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp không được phân công rõ ràng
như Hiến pháp năm 1946, thậm chí cũng không được như Hiến pháp năm 1959.
- 95 -
Điều này thể hiện ở quy định: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất,
còn Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, là cơ
quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan QLNN cao nhất.
Như vậy, Chính phủ chỉ là cơ quan chấp hành và hành chính cao nhất của Quốc
hội, chứ không phải cơ quan hành chính cao nhất của đất nước. Quan điểm
QLNN thống nhất thuộc về Quốc hội giai đoạn này có nhiều hạn chế và không thể
đặt cùng với nguyên tắc phân công và phối hợp quyền lực [68, tr.26].
3.1.2.4. Theo Hiến pháp năm 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001)
Hiến pháp năm 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định nguyên
tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây được xem là một bước tiến quan trọng
trong tổ chức QLNN.
Theo Điều 83, Quốc hội có vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân
dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Với vị trí
đó, Quốc hội có ba chức năng: Lập hiến và lập pháp; Quyết định các vấn đề
trọng đại liên quan đến đối nội và đối ngoại của đất nước; Giám sát tối cao đối
với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Từ đó cho thấy, Quốc hội có vị trí cao
hơn so với các cơ quan nhà nước khác.
Điều 109 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan
hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Với sự
phân công này, người ta thấy bóng dáng bao trùm của Quốc hội lên Chính phủ.
Nói cách khác, Chính phủ được xem như một bộ phận của Quốc hội, có chức
năng chấp hành các luật và nghị quyết do Quốc hội ban hành. Theo mô hình này,
Chính phủ không phải là trung tâm của bộ máy nhà nước mà thực chất là Quốc
hội - cơ quan QLNN cao nhất, nơi khởi phát quyền lực cho tất cả các cơ quan
nhà nước khác. Điều đó cũng có nghĩa, Chính phủ chưa phải là cơ quan thực
hiện QHP, mà chỉ được giao thực hiện quyền hành chính để điều hành và quản lý
- 96 -
xã hội. Một lần nữa, Hiến pháp năm 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) lại khẳng
định tính tập trung quyền lực ở Quốc hội.
Cũng như các bản Hiến pháp trước đây, hoạt động xét xử theo Hiến pháp
năm 1992 vẫn thuộc về hệ thống Tòa án nhân dân. Trong hoạt động nghiệp vụ,
Tòa án được trao quyền độc lập xét xử. Tuy nhiên, xét về cơ cấu tổ chức, Tòa án
vẫn phụ thuộc vào cơ quan lập pháp (nhiệm kỳ của Chánh án Toà án nhân dân
tối cao theo nhiệm kỳ của Quốc hội), Thẩm phán vẫn hoạt động theo nhiệm kỳ
thay vì chế độ suốt đời như ở nhiều nước đang áp dụng.
3.1.3. Nhận xét chung
Quy định về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong các Hiến pháp
được thể hiện qua quy định về mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân.
Các quy định đó trong bốn bản Hiến pháp nêu trên vừa có những điểm tương
đồng vừa có những điểm khác biệt nhất định, điều này được minh chứng khi
xem xét các quy định cụ thể của mỗi bản Hiến pháp về vấn đề này.
Hiến pháp năm 1946 quy định tất cả các Thẩm phán đều do Chính phủ bổ
nhiệm, điều đó có nghĩa cơ quan hành pháp tác động quyết định tới sự hình
thành của cơ quan tư pháp. Tác động ngược lại của cơ quan tư pháp tới cơ quan
hành pháp thể hiện qua quy định cơ quan tư pháp có thể xét xử các thành viên
của cơ quan hành pháp khi người đó phạm pháp, nhưng nếu thành viên của cơ
quan hành pháp đồng thời là nghị sĩ thì Tòa án chỉ có thể quyết định bắt giam
hoặc xét xử khi có sự đồng ý của Nghị viện nhân dân, hoặc sự đồng ý của Ban
thường vụ trong trường hợp Nghị viện không họp. Quy định về tác động này của
cơ quan tư pháp đối với cơ quan hành pháp được kế thừa trong tất cả các bản
Hiến pháp sau này bởi nó thừa nhận một quyền chính trị đặc biệt của nghị sĩ là
quyền bất khả xâm phạm với tư cách là nghị sĩ. Điều này được ghi nhận trong
hầu hết các bản Hiến pháp trên thế giới, trong đó có Việt Nam.
- 97 -
Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 thì cơ quan hành pháp ở Trung
ương không còn tác động tới sự hình thành cơ quan tư pháp trung ương bởi vì
Chánh án của TAND tối cao là do Quốc hội bầu. Tuy nhiên, cơ quan hành pháp
ở địa phương lại có thể tác động tới cả sự hình thành lẫn hoạt động của cơ quan
tư pháp địa phương vì Hội đồng nhân dân bầu và bãi miễn Chánh án TAND cấp
mình, đồng thời, các TAND địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác
trước HĐND địa phương.
Tương tự như quy định của Hiến pháp năm 1959, theo quy định của Hiến
năm 1980 thì cơ quan hành pháp ở Trung ương không có tác động gì đến tổ chức
và hoạt động cơ quan tư pháp vì Chánh án TAND tối cao do Quốc hội bầu; các
Phó Chánh án, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân của TAND tối cao do Hội
đồng Nhà nước cử và bãi miễn; đồng thời TAND tối cao chịu trách nhiệm và báo
cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách
nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước. Tuy nhiên, cơ quan hành
pháp địa phương thì lại có thể tác động đến cả tổ chức lẫn hoạt động của cơ quan
tư pháp địa phương bởi vì Hiến pháp quy định HĐND có quyền bầu và bãi miễn
các thành viên của TAND cùng cấp; đồng thời TAND địa phương phải chịu
trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 thì tính độc lập của tư pháp trước
hành pháp cao hơn so với quy định của Hiến pháp năm 1959 và năm 1980 bởi vì
Chính phủ lẫn cơ quan hành pháp ở địa phương đều không tác động tới sự hình
thành và hoạt động của cơ quan tư pháp, bởi vì Quốc hội bầu Chánh án TAND
tối cao; Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm
phán TAND tối cao; Chánh án, Phó chánh án và thẩm phán của các TAND địa
phương đều được hình thành bằng con đường bổ nhiệm. Tuy nhiên, cơ quan
hành pháp địa phương có quyền giám sát hoạt động của TAND địa phương, bởi
- 98 -
vì, Hiến pháp quy định Chánh án TAND địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo
công tác trước HĐND cùng cấp; trả lời chất vấn của đại biểu HĐND cùng cấp…
Tóm lại, cả bốn bản Hiến pháp nêu trên đều có những quy định về mối
quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, về mặt pháp lý thì
tổ chức và hoạt động của hệ thống TAND, ngoài được quy định trong Hiến pháp
còn được quy định trong luật, pháp lệnh, kể cả các quy định trong các văn bản
của Chính phủ hướng dẫn thi hành những văn bản trên hoặc quy định tác động
của cơ quan hành pháp đến các hoạt động xét xử của Tòa án. Chẳng hạn, theo
quy định tại Điều 8 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996
(sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006) thì trong trường hợp nhận thấy bản án,
quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp luật là không đúng, Thủ tướng Chính
phủ có quyền yêu cầu Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao
xem xét giải quyết theo thẩm quyền và trả lời Thủ tướng Chính phủ trong thời
hạn 30 (ba mươi) ngày.
Còn đối với sự tác động của QTP đối với QHP được thể hiện ở hoạt động
lập quy của hệ thống tư pháp. Tuy nhiên quyền này chỉ giới hạn ở những chủ thể
nhất định mà thôi. Theo quy định của pháp luật thì chỉ có Hội đồng thẩm phán
TAND tối cao, Chánh án TAND tối cao được quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Về nguyên tắc, các văn bản này không loại trừ việc điều chỉnh những
quan hệ trong lĩnh vực hành pháp. Một điều đáng chú ý nữa là cơ quan xét xử
còn được thực hiện cả quyền xử phạt hành chính (tất nhiên là trong một giới hạn
nhất định).
3.2. QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
3.2.1. Thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
- 99 -
3.2.1.1. Quy định về mối quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và
quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013
Kiểm soát QLNN là một tất yếu, khách quan trong sự phát triển của một
quốc gia. Dù ít hay nhiều, ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới vấn đề đối trọng
quyền lực luôn được đặt ra nếu muốn có sự phát triển bền vững. Ngày nay, yêu
cầu, đòi hỏi khách quan này đã trở thành nguyên tắc hiến định trong tổ chức thực
hiện QLNN của nhiều quốc gia trên thế giới. Nội dung của nguyên tắc này là xây
dựng cơ chế bảo đảm sự kiểm soát từ bên ngoài (kiểm soát của xã hội) và kiểm
soát từ bên trong (kiểm soát giữa các cơ quan của nhà nước) đối với việc thực
hiện QLNN.
Hòa chung với trào lưu dân chủ của thế giới, các Hiến pháp của Nhà nước
Việt Nam đều bao hàm quy định bảo đảm kiểm soát việc thực hiện QLNN của
các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, sự kiểm soát việc thực
hiện QLNN giữa các cơ quan nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi Quốc hội.
Thực tế này có khởi nguồn từ quan niệm coi Quốc hội là cơ quan QLNN cao
nhất, bởi lẽ “Quốc hội là cơ quan duy nhất được nhân dân trực tiếp bầu ra…
Chính vì Quốc hội do khối đại cử tri toàn quốc bầu ra từ những đại diện của mọi
thành phần trong xã hội, từ mọi địa phương trên đất nước đã tạo cho Quốc hội
ưu thế đặc biệt, hơn hẳn các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước” [20,tr.166].
Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, kiểm soát QLNN được quy
định ở tầm Hiến pháp. Cụ thể hóa sự kiểm soát này, Hiến pháp năm 2013 đã quy
định rõ sự phân quyền cho ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó,
Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ thực hiện QHP và
TAND thực hiện QTP. Mặc dù QLNN vẫn tập trung thống nhất ở Nhân dân
nhưng việc quy định rõ chức năng của từng cơ quan cho việc phối hợp, kiểm
soát giữa ba nhánh quyền là nền tảng cơ sở cho việc thực hiện “kiểm soát quyền
- 100 -
lực” và tiến tới gần hơn với việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trên
nguyên tắc “Thượng tôn hiến pháp và pháp luật”.
Quy định có tính đột phá này của Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra nhiều yêu
cầu cho thực tiễn hoạt động kiểm soát QLNN. Việc kiểm soát quyền lực ở nước
ta không phải mới nhưng sự phân định rõ ràng ba quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp cho ba cơ quan chuyên trách là Quốc hội, Chính phủ và Tòa án lại là một
sự đổi mới lớn. Theo Hiến pháp, mặc dù có sự phân định ba quyền, nhưng chúng
không hoàn toàn tách biệt nhau mà ràng buộc lẫn nhau, phải phối hợp với nhau
trên cơ sở làm đúng, làm đủ nhiệm vụ, quyền hạn mà nhân dân giao phó trong
phạm vi pháp luật quy định.
Tương tự như quy định trong Hiến pháp năm 1992, quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong Hiến pháp năm 2013 được thể hiện qua quy định về mối
quan hệ giữa Chính phủ và HĐND với TAND.
Nhằm từng bước tạo điều kiện cho TAND độc lập trong quá trình thực hiện
hoạt động xét xử, Chính phủ và cơ quan hành pháp ở địa phương (HĐND) đều
không tác động tới sự hình thành và hoạt động của TAND, bởi vì Chánh án
TAND tối cao do Quốc hội bầu; Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
Thẩm phán TAND tối cao; Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án
TAND tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác. Tuy nhiên, ở địa phương thì HĐND
có quyền giám sát hoạt động của TAND địa phương. Hiến pháp năm 2013 quy
định: “Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Đại biểu HĐND có quyền chất
vấn Chánh án TAND và người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND”. Tuy nhiên,
Chánh án TAND địa phương không chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước
HĐND cùng cấp nữa. Đây cũng là điểm mới của Hiến pháp năm 2013.
Tác động của cơ quan thực hiện QTP đến cơ quan thực hiện QHP theo quy
định của Hiến pháp năm 2013 cũng hoàn toàn tương tự như quy định của các
- 101 -
Hiến pháp trước. Đó là, TAND có thể xét xử các thành viên của cơ quan thực
hiện QHP khi họ vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong trường hợp nhân viên của
cơ quan thực hiện QHP nhưng đồng thời là đại biểu Quốc hội mà phạm tội thì
Tòa án chỉ có thể xét xử khi có sự đồng ý của Quốc hội hoặc UBTVQH. Cụ thể,
Điều 81 Hiến pháp quy định: “Không được bắt, giam, giữ, khởi tố đại biểu Quốc
hội nếu không có sự đồng ý của Quốc hội hoặc trong thời gian Quốc hội không
họp, không có sự đồng ý của UBTVQH; Trong trường hợp đại biểu Quốc hội
phạm tội quả tang mà bị tạm giữ thì cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để
Quốc hội hoặc UBTVQH xem xét, quyết định”.
3.2.1.2. Nội dung phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp theo
quy định hiện hành
Theo Hiến pháp năm 2013, giữa Chính phủ và Toà án không có sự phối
hợp thực hiện quyền lực một cách trực tiếp, mà chỉ có phối hợp công tác theo
Nghị quyết liên tịch số 15/NQLT/CP-TANDTC-VKSNDTC ngày 31/3/2010 ban
hành Quy chế phối hợp công tác giữa Chính phủ với TAND tối cao, VKSND tối
cao đã quy định rõ về nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan này. Đó là phải trên
cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan theo quy định của pháp
luật; Phải chủ động, thường xuyên, chặt chẽ, kịp thời, tạo điều kiện hỗ trợ nhau
thực hiện tốt nhiệm vụ; Phải bảo đảm chế độ bảo mật thông tin theo quy định của
pháp luật. Tuy nhiên, cũng có thể hiểu đây là sự phối hợp quyền lực gián tiếp
giữa QHP và QTP. Theo đó, sự phối hợp giữa Chính phủ với TAND tối cao
được thể hiện trên một số nội dung cơ bản sau:
- Phối hợp trong việc xây dựng Chiến lược, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Trước khi trình Chính phủ dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, 05 năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư gửi
dự thảo đến TAND tối cao tham gia ý kiến. Khi nhận được dự thảo do Bộ Kế
hoạch và Đầu tư gửi đến, TAND tối cao tham gia ý kiến bằng văn bản về dự thảo
- 102 -
đó, kiến nghị với Chính phủ những vấn đề cần thiết, nhất là những vấn đề liên
quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của TAND tối cao. Trên cơ sở đó, Bộ
Kế hoạch và Đầu tư nghiên cứu, tiếp thu và hoàn thiện dự thảo trình Chính phủ
xem xét.
- Phối hợp trong công tác xây dựng pháp luật.
Chậm nhất là 30 ngày làm việc, trước khi trình Chính phủ, Bộ Tư pháp gửi
dự thảo đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng
năm đến TAND tối cao để tham gia ý kiến. Trong thời hạn 15 ngày làm việc (kể
từ ngày nhận được dự thảo) TAND tối cao tham gia ý kiến bằng văn bản và gửi
về Bộ Tư pháp nghiên cứu, hoàn chỉnh dự thảo, trình Chính phủ. Chậm nhất là
30 ngày làm việc, trước khi trình UBTVQH, TAND tối cao gửi đề nghị, kiến
nghị về luật, pháp lệnh đến Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các Bộ,
ngành chức năng nghiên cứu, có ý kiến bằng văn bản gửi TAND tối cao trong
thời hạn 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị, kiến nghị về
luật, pháp lệnh do TAND tối cao gửi đến.
Đối với các dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan đến chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của TAND, cơ quan chủ trì soạn thảo mời đại diện TAND
tối cao tham gia Ban soạn thảo, Tổ biên tập và Hội đồng thẩm định các dự án
luật, pháp lệnh đó. Trước khi trình UBTVQH, Chính phủ gửi dự thảo luật, pháp
lệnh nói trên đến TAND tối cao tham gia ý kiến. Theo Nghị quyết của Quốc hội,
TAND tối cao sẽ mời đại diện các bộ, ngành liên quan tham gia Ban soạn thảo,
Tổ biên tập các dự án luật, pháp lệnh do TAND tối cao chủ trì soạn thảo. Trước
khi trình UBTVQH, TAND tối cao gửi dự án luật, pháp lệnh do mình chủ trì
soạn thảo đến Chính phủ tham khảo ý kiến.
- Phối hợp trong công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật.
Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành liên quan phối hợp chặt chẽ,
tạo điều kiện thuận lợi để TAND giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính, vụ
- 103 -
việc dân sự và các việc khác theo quy định của pháp luật. Trong quá trình thực
hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, TAND tối cao tổng hợp, phân tích, dự báo
tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật, kiến nghị Chính phủ giải pháp phòng,
chống tội phạm và vi phạm pháp luật. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các Bộ,
ngành liên quan nghiên cứu, tiếp thu, trả lời bằng văn bản các kiến nghị của
TAND tối cao trong thời hạn 30 ngày làm việc (kể từ ngày nhận được văn bản
kiến nghị). Quá trình giải quyết các vụ án hình sự, hành chính, vụ việc dân sự và
các việc khác theo quy định của pháp luật, trong trường hợp cần thiết, TAND tối
cao chủ động tham khảo ý kiến của Bộ, ngành có liên quan để việc xử lý được khách
quan, đúng pháp luật.
- Phối hợp trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.
Chậm nhất là 30 ngày làm việc, trước khi trình Chính phủ, Bộ Tư pháp gửi
dự thảo Chương trình, Kế hoạch của Chính phủ về công tác phổ biến, giáo dục
pháp luật đến TAND tối cao tham gia ý kiến. Trong thời hạn 15 ngày làm việc,
kể từ ngày nhận được dự thảo Chương trình, Kế hoạch nói trên, TAND tối cao
tham gia ý kiến bằng văn bản và gửi về Bộ Tư pháp. Trong quá trình thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, TAND tối cao thực hiện công tác tuyên truyền,
phổ biến, giáo dục pháp luật góp phần thực hiện Chương trình, Kế hoạch của
Chính phủ về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.
- Phối hợp trong công tác trao đổi, cung cấp thông tin.
Chính phủ mời Chánh án TAND tối cao tham dự các phiên họp thường kỳ
của Chính phủ và các cuộc họp khác của Chính phủ có nội dung liên quan đến
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của TAND tối cao. TAND tối cao mời đại diện
Chính phủ tham dự Hội nghị tổng kết, triển khai công tác năm; Hội nghị chuyên
đề của TAND tối cao về những vấn đề có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của Chính phủ. Văn phòng Chính phủ, các bộ, ngành có trách nhiệm
gửi TAND tối cao văn bản QPPL mới được ban hành liên quan đến chức năng,
- 104 -
nhiệm vụ, quyền hạn của TAND. TAND tối cao có trách nhiệm gửi văn bản
QPPL mới ban hành đến các bộ, ngành có liên quan.
- Phối hợp trong công tác đào tạo cán bộ.
Hàng năm, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và nhu cầu cán bộ của ngành,
TAND tối cao thống nhất với Bộ Giáo dục và Đào tạo về kế hoạch đào tạo cán
bộ của ngành Tòa án. Căn cứ đề nghị của TAND tối cao, Bộ Giáo dục và Đào
tạo chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan thống nhất trình Thủ tướng
Chính phủ xem xét, quyết định.
- Phối hợp trong công tác hợp tác quốc tế
Hàng năm, căn cứ chức năng, nhiệm vụ và nhu cầu công tác, TAND tối
cao thống nhất với Bộ Ngoại giao về kế hoạch hợp tác quốc tế của TAND. Căn
cứ đề nghị của TAND tối cao, Bộ Ngoại giao trình Thủ tướng Chính phủ xem
xét, quyết định.
- Phối hợp trong việc bảo đảm cơ sở vật chất, phương tiện làm việc, kinh
phí hoạt động của TAND
Chính phủ bảo đảm cơ sở vật chất, phương tiện làm việc, kinh phí hoạt
động của TAND theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản
pháp luật có liên quan. Hàng năm, TAND tối cao xây dựng dự toán ngân sách
của Ngành gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, trình Chính phủ
xem xét, quyết định theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Trong trường
hợp đột xuất do yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ, TAND tối cao có văn
bản đề nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bổ sung kinh phí, bảo
đảm cơ sở vật chất, phương tiện làm việc cho ngành.
- Phối hợp trong việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính và
các việc khác theo quy định của pháp luật.
Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành liên quan phối hợp chặt chẽ với TAND
trong công tác xét xử các vụ án hình sự, bảo đảm an toàn các hoạt động liên quan
- 105 -
đến xét xử, tổ chức thi hành các bản án hình sự và các quyết định khác theo quy
định của pháp luật. TAND tối cao chỉ đạo các đơn vị trực thuộc phối hợp chặt
chẽ với các bộ, ngành liên quan trong quá trình giải quyết các vụ án hình sự.
Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành liên quan phối hợp chặt chẽ, tạo điều
kiện thuận lợi để TAND thu thập chứng cứ trong quá trình giải quyết các vụ án
hành chính, vụ việc dân sự và các việc khác theo quy định của pháp luật; Tổ
chức thi hành các bản án, quyết định của TAND đúng thời hạn và quy định của
pháp luật. Trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự và các
việc khác theo quy định của pháp luật, TAND tối cao phối hợp chặt chẽ với các
bộ, ngành liên quan để thu thập tài liệu, chứng cứ liên quan để giải quyết vụ án,
vụ việc khách quan, đúng pháp luật.
3.2.2. Thực trạng triển khai thực hiện quan hệ phối hợp giữa quyền
hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
3.2.2.1. Phối hợp trong kiểm soát quyền lập pháp
Hiến pháp năm 2013 khẳng định việc lập hiến, lập pháp được thực hiện
bởi Quốc hội nhưng phải dựa trên ý kiến của nhân dân, được sự đồng thuận của
các đại biểu Quốc hội và ý kiến của Chính phủ và Chủ tịch nước. Tại Chương XI
đã bổ sung quy định: Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng
số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Quốc hội được trao thẩm quyền quyết
định việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp phù hợp với điều kiện, tình hình thực
tiễn cụ thể của đất nước.
Bên cạnh đó, theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội cũng không phải
là cơ quan “duy nhất” thực hiện quyền lập pháp. Hiến pháp 2013 quy định: “Chủ
tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội,
Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán
nhà nước, Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ
chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự
- 106 -
án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội” (K.1, Đ.84). Sự tham gia của
Chính phủ, TAND tối cao và các cơ quan, tổ chức khác trong quá trình soạn thảo
và trình các dự án luật đã thể hiện rõ và đặt ra yêu cầu cần có sự phối hợp giữa
Quốc hội với các cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QTP trong việc
thực hiện QLP. Điều này xuất phát từ thực tiễn và nhu cầu cần có những đạo luật
có chất lượng để điểu chỉnh các quan hệ xã hội, vì “quan hệ gắn bó giữa nhu cầu
lập pháp và nhu cầu quản lý xã hội mà Quốc hội cần có Chính phủ và các chủ thể
khác tham gia vào hoạt động lập pháp” [33, tr.23].
Hoạt động lập pháp có nhiều công đoạn khác nhau, mỗi công đoạn có
nhiều chủ thể tham gia. Theo K.2 Đ.96 thì Chính phủ “Đề xuất, xây dựng chính
sách trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định; trình dự án luật,
dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp
lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”. Ngoài ra, Chính phủ còn đóng vai trò
tiếp nhận các phản hồi và thảo luận để hoàn thiện dự án luật. Theo K.6, Đ.20 Luật
Tổ chức Toà án nhân dân năm 2014 thì TAND tối cao có thẩm quyền “Trình Quốc
hội dự án luật, dự thảo nghị quyết; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự án pháp
lệnh, dự thảo nghị quyết theo quy định của luật” chẳng hạn như Luật Tổ chức Tòa
án nhân dân, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân… để Quốc hội kịp thời
sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ…
Như vậy, Hiến pháp và pháp luật hiện hành đã xác định đối tượng của
kiểm soát QLP là việc “Thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” và “Làm luật
và sửa đổi luật”. Nội dung kiểm soát QLP bao gồm:
Thứ nhất, kiểm soát phạm vi của QLP để bảo đảm cơ quan thực hiện QLP
chỉ làm những gì Hiến pháp, pháp luật cho phép. Phạm vi của QLP được quy định
ở hiến pháp và luật về những vấn đề, những lĩnh vực phải được quy định bằng
luật; Những vấn đề thuộc phạm vi ban hành văn bản QPPL của các chủ thể khác.
- 107 -
Thứ hai, kiểm soát các quy định về những vấn đề, lĩnh vực phải được điều
chỉnh bằng luật để bảo đảm Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan
nhà nước khác không được tùy tiện vi phạm.
Thứ ba, kiểm soát tính hợp hiến của quy trình, thủ tục thực hiện QLP trong
quá trình Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện thẩm tra các dự
án luật; Ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra các dự án luật thuộc lĩnh vực
được giao (hình sự, dân sự, hành chính, tổ chức bộ máy nhà nước); Chủ tịch nước
thực hiện việc công bố luật và việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp.
Thứ tư, kiểm soát tính hợp hiến của các văn bản luật do Quốc hội thông
qua. Việc kiểm soát này được thực hiện theo 2 hình thức: Kiểm tra trước khi văn
bản luật được thông qua và kiểm tra sau khi văn bản luật được thông qua.
Thứ năm, kiểm soát việc ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc
hội, gồm: Kiểm soát trước khi Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh;
Kiểm soát trước khi công bố pháp lệnh; Kiểm soát sau khi pháp lệnh có hiệu lực
thi hành.
3.2.2.2. Phối hợp trong kiểm soát quyền hành pháp
Hiến pháp năm 2013 đã trao cho Chính phủ thực hiện QHP - nhánh quyền
lực có nguy cơ bị tha hóa cao nhất. Để QHP được thực thi một cách chính danh,
an toàn, hiệu quả, sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP tập trung
vào các nội dung sau:
Một là, kiểm soát phạm vi hoạt động của QHP. Đây là một trong những yếu
tố đảm bảo cho QHP vận hành đúng quỹ đạo, đúng phạm vi đã được ủy quyền.
Theo đó, phạm vi tổ chức và hoạt động của cơ quan thực hiện QHP được phân
định rõ ràng, cụ thể với nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ cùng các cơ quan HCNN ở Trung ương. Bên cạnh đó, còn có
sự phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa
- 108 -
phương nhằm bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính
chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Hai là, kiểm soát tổ chức bộ máy cơ quan thực hiện QHP, đảm bảo sự tuân
thủ quy định của Hiến pháp, pháp luật và hiệu lực, hiệu quả trên thực tế. Theo đó,
việc thành lập, giải thể cũng như cơ cấu tổ chức, hoạt động của các cơ quan thực
hiện QHP phải đúng theo quy định của pháp luật.
Ba là, kiểm soát hoạt động hoạch định chính sách quốc gia của cơ quan
thực hiện QHP nhằm bảo đảm tuân thủ Hiến pháp, pháp luật; đảm bảo hiệu quả
của hoạt động ban hành chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong
những nội dung của QHP mà các cơ quan thực hiện QHP có thẩm quyền thực
hiện. Đây là phương thức để Chính phủ thực hiện QHP của mình. Kiểm soát hoạt
động hoạch định chính sách quốc gia là kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất, tính hiệu quả của chính sách được ban hành nhằm ngăn chặn, loại bỏ
những chính sách trái với Hiến pháp và pháp luật; các chính sách không phù hợp
với thực tiễn, không có tính khả thi hoặc hiệu quả kém...
Bốn là, kiểm soát hoạt động điều hành chính sách quốc gia. Kiểm soát hoạt
động điều hành chính sách quốc gia nhằm đưa chính sách quốc gia đi vào cuộc
sống, đảm bảo tuân thủ thủ tục, nội dung, trách nhiệm, thẩm quyền theo pháp luật,
các cơ quan chức năng của nhà nước có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động,
hành vi vi phạm, sai trái hoặc kém hiệu quả của nhà nước.
Năm là, kiểm soát nguồn nhân lực thực thi QHP. Nội dung kiểm soát này được
thực hiện trên các phương diện như: Việc tuyển dụng, tuyển chọn; Đào tạo, bồi dưỡng,
quy hoạch; Bầu cử, đề bạt, bổ nhiệm; Năng lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn; Vấn đề đạo đức công vụ, văn hóa công vụ… nhằm lựa chọn những người có đủ
năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu quy định pháp luật để thực thi hiệu quả
công vụ nhà nước.
- 109 -
3.2.2.3. Phối hợp trong kiểm soát quyền tư pháp
Bằng quy định tại Đ.102 này, Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ ràng, cụ
thể vị trí, vai trò của Tòa án trong bộ máy nhà nước. Tòa án là cơ quan duy nhất
thực hiện QTP, thực hiện chức năng xét xử; là cơ quan duy nhất có quyền ra phán
quyết về các vi phạm pháp luật, các tranh chấp theo quy định của pháp luật và về
các vấn đề pháp lý liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
Cũng như QLP và QHP, QTP cũng luôn chứa đựng nguy cơ bị tha hóa.
Do vậy, để tránh bị tha hóa, QTP cũng cần phải được kiểm soát. Kiểm soát đối
với QTP nhằm để hoạt động xét xử của tòa án không bị lạm dụng, không vi
phạm pháp luật, không bị oan sai. Đồng thời để các cơ quan, tổ chức và cá nhân
khác không được can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án, bảo đảm tính độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật của hội đồng xét xử. Có nhiều thiết chế thực hiện
hoạt động kiểm soát đối với QTP. Quốc hội và HĐND các cấp, hệ thống cơ quan
hành pháp, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát và hệ thống Tòa án - tự thực hiện
nhiệm vụ kiểm sát trong nội bộ ngành. Bên cạnh đó MTTQ Việt Nam và các tổ
chức thành viên kiểm soát hoạt động tư pháp thông qua việc cử và thực hiện chế
độ Hội thẩm nhân dân trong hoạt động xét xử của Tòa án, tham gia hoạt động
giám sát các cơ quan và người tiến hành tố tụng, tham gia Hội đồng tuyển chọn
thẩm phán và các chức danh tư pháp…
Kiểm soát đối với QTP bao gồm các nội dung:
- Kiểm soát tổ chức và hoạt động của ngành Tòa án. Nội dung kiểm soát
này nhằm bảo đảm tổ chức và hoạt động của TAND tối cao được thực hiện theo
đúng quy định của pháp luật, bao gồm từ việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm
Chánh án TAND tối cao; Phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
Thẩm phán TAND tối cao; Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với
Chánh án TAND tối cao, Thẩm phán TAND tối cao; Bãi bỏ, đình chỉ văn bản
của TAND tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
- 110 -
nghị quyết của UBTVQH; Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến
pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của TAND Tối cao;
Quyết định kinh phí hoạt động của TAND; Quyết định số lượng Thẩm phán các
Toà án ngoài TAND tối cao, tổng biên chế của Toà án nhân dân... Việc kiểm
soát đối với cơ quan thực hiện QTP phải có giới hạn để không ảnh hưởng đến
nguyên tắc độc lập khi xét xử của TAND.
- Kiểm soát đối với hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. TAND là cơ
quan duy nhất được nhân danh công lý thực hiện quyền xét xử đối với các vụ án
theo quy định của pháp luật. Sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước đối với
QTP được xác lập thông qua chế độ trách nhiệm và báo cáo giải trình của Chánh
án TAND các cấp với Quốc hội và HĐND các cấp. Tuy vậy, cũng phải nhận
thấy rằng chế độ trách nhiệm và báo cáo của Chánh án TAND các cấp với cơ
quan quyền lực nhà nước mang tính chính trị nhiều hơn là tính pháp lý. Điều này
xuất phát từ nguyên tắc “Tòa án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, do đó
không thể có một thiết chế nào có thể can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án.
Nhưng điều đó không có nghĩa là không thể kiểm soát được tình trạng chung về
hoạt động xét xử của Tòa án. Điều này thể hiện qua quyền chất vấn của đại biểu
Quốc hội đối với Chánh án TAND tối cao; Chất vấn của đại biểu HĐND cấp
tỉnh, cấp huyện đối với Chánh án TAND cấp tỉnh, cấp huyện… Ngoài ra, hoạt
động xét xử còn được kiểm soát thông qua thủ tục giám đốc thẩm do chính nội
bộ Tòa án thực hiện, đó là TAND cấp cao và TAND tối cao sẽ xét xử giám đốc
thẩm đối với các bản án đã có hiệu lực của TAND cấp dưới khi có kháng nghị.
- Kiểm soát việc đề xuất, khởi xuớng và thẩm định các chính sách quốc
gia trong lĩnh vực tư pháp. Trách nhiệm này thuộc về Chính phủ - cơ quan thực
hiện QHP. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện QHP,
Chính phủ phải chủ động và có trách nhiệm trong kiểm soát các vấn đề liên quan
đến chính sách quốc gia trong lĩnh vực tư pháp. Hơn nữa, là cơ quan đứng đầu
- 111 -
nền hành chính quốc gia, Chính phủ không những có trách nhiệm đảm bảo
nguồn lực cho việc thực hiện QTP mà còn phải tiến hành kiểm tra, thanh tra việc
tổ chức và thực hiện quyền hành chính nhà nước trong các cơ quan TAND, bảo
đảm cho toàn bộ nền hành chính nhà nước chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật
không những trong bản thân tổ chức và hoạt động của QHP mà còn cả trong các
lĩnh vực khác, trong đó có QTP.
- Kiểm soát tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và chế độ công vụ, công
chức của ngành Tòa án. Để thực hiện nhiệm vụ “cơ quan hành chính nhà nước
cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Chính phủ có trách
nhiệm quản lý về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và chế độ công vụ, công
chức; thống nhất quản lý biên chế công chức, biên chế sự nghiệp và quản lý cán
bộ, công chức, viên chức; tổ chức thực hiện chế độ tiền lương, phụ cấp và các chế
độ chính sách khác đối với cán bộ, công chức, viên chức trong ngành Tòa án từ
trung ương đến địa phương; thống nhất quản lý việc sử dụng ngân sách nhà nước,
công sở, công sản và thực hiện chế độ tài chính theo quy định của pháp luật.
3.3. NHẬN XÉT VỀ QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ
QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY
3.3.1. Ưu điểm
Trên cơ sở phân tích thực trạng quy định pháp luật cũng như thực tiễn
thực hiện quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN thời gian
qua có thể rút ra những ưu điểm sau đây:
Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng
trong việc hiến định cơ chế kiểm soát QLNN, thể hiện qua việc bổ sung quy định
về sự “kiểm soát” lẫn nhau (bên cạnh sự phân công, phối hợp) giữa các cơ quan
thực hiện các QLP, QHP, QTP. Từ sự chuyển biến và thay đổi về nhận thức lý
luận nói trên, cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát QLNN cũng từng bước ra đời
- 112 -
và vận hành trong thực tiễn. Theo đó, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta,
Hiến pháp được xem là phương tiện để Nhân dân phân công QLNN cho các cơ
quan nhà nước (Quốc Hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp; Chính phủ
thực hiện QHP và Tòa án nhân dân thực hiện QTP). Việc xác nhận các cơ quan
khác nhau thực hiện các QLP, QHP, QTP là một thay đổi quan trọng, tạo điều
kiện để làm rõ vị trí, vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của mỗi nhánh quyền lực. Việc
phân định thành ba quyền nói trên là một nhu cầu khách quan, xuất phát từ đặc
điểm của QLNN, phù hợp với xu thế phát triển của tổ chức QLNN. Bởi vì, xã
hội càng phát triển, đòi hỏi phân công lao động càng phải chuyên môn hóa cao
để phát huy hiệu quả. Đồng thời, thực tiễn xây dựng và phát triển ở nước ta chỉ
ra rằng, việc phân định mạch lạc ba quyền là cách thức tốt nhất để phát huy vai
trò của Nhà nước trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Mặc dù có sự
phân công rành mạch, nhưng các nhánh quyền lực này không hoàn toàn tách biệt
nhau, mà “ràng buộc lẫn nhau”, đều phải phối hợp với nhau, phải hoạt động một
cách nhịp nhàng trên cơ sở làm đúng, làm đủ nhiệm vụ và quyền hạn mà Nhân
dân giao cho mỗi nhánh quyền được Hiến pháp - Đạo luật gốc của Nhà nước và
xã hội quy định.
Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 cũng quy định cơ chế kiểm soát quyền lực
giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Kiểm soát QLNN giữa các cơ quan nhà
nước không phải là những hoạt động độc lập tách rời nhau mà có sự phối hợp,
quan hệ chặt chẽ với nhau, cùng phát huy hiệu quả đối với một đối tượng, đó
chính là QLNN. Chỉ có thực hiện toàn diện, chặt chẽ sự kiểm soát của cả ba nhánh
quyền lực mới bảo đảm cho tổ chức và hoạt động QLNN được vận hành nhịp
nhàng, ăn khớp, thông suốt; ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực, để “Tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” không phải là những khẩu hiệu sáo rỗng
mà trở thành hiện thực. Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra những nền tảng pháp lý vô
cùng vững chắc, tạo điều kiện cho hoạt động kiểm soát quyền lực đi vào thực tiễn.
- 113 -
Mặc dù, vẫn còn những tồn tại cần khắc phục nhưng với sự cương quyết đổi mới
của Đảng và xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, sự phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN sẽ sớm đạt hiệu quả; tình trạng tham nhũng,
lạm quyền, lộng quyền, tha hóa quyền lực sẽ sớm được loại bỏ.
Thứ ba, nhằm bảo đảm sự phối hợp và kiểm soát QLNN, kể từ khi Hiến
pháp năm 2013 được ban hành đến nay, Quốc hội đã thông qua nhiều đạo luật mới
và luật sửa đổi, bổ sung nhằm củng cố, hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và
kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Có thể kể đến một số văn bản luật như: Luật Tổ chức
Quốc hội, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân,
Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND; Luật
Kiểm toán nhà nước; Luật MTTQ Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật; Luật Báo chí, Luật Trưng cầu ý dân, Luật Tiếp cận thông tin; Luật Tổ
chức chính quyền địa phương, Luật Tố cáo...
Thứ tư, trên thực tế, sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực ở Việt Nam
được thực hiện một cách khá nhịp nhàng, rành mạch. Chẳng hạn, đối với cơ quan
thực hiện quyền lập pháp, lập hiến được giao trách nhiệm ban hành Hiến pháp,
luật. Tuy nhiên, Chính phủ lại được giao nhiệm vụ chủ yếu trong công tác dự
thảo luật bởi Chính phủ là bộ phận nắm bắt rõ tình hình, sự phát triển kinh tế - xã
hội và các biến động trong nước và quốc tế. Điều này hết sức phù hợp với thực
tiễn khách quan, bảo đảm việc ban hành một văn bản luật có hiệu lực, hiệu quả,
phù hợp với sự phát triển của đời sống xã hội. Công tác xét xử của Tòa án, sự
phối hợp giữa QTP và QHP được thực hiện trong hoạt động phối hợp giữa Tòa
án, Viện kiểm sát với cơ quan điều tra trong bộ máy hành chính nhà nước.
Thứ năm, quan hệ phối hợp giữa cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực
hiện QTP có vai trò rất quan trọng, góp phần giữ vững trật tự, kỷ cương, pháp
luật của Nhà nước. Trong những năm qua, Chính phủ cùng với TAND tối cao đã
- 114 -
làm tốt công tác này, nhưng trước yêu cầu mới của đất nước càng đòi hỏi sự phối
hợp phải đồng bộ, chặt chẽ, thường xuyên và hiệu quả hơn.
3.3.2. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, thực tiễn vận hành quan hệ phối
hợp giữa các nhánh quyền lực nói chung, giữa QHP và QTP nói riêng trong kiểm
soát QLNN còn những hạn chế sau:
Một là, việc phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLP chưa thực sự
hiệu quả.
Mặc dù quy trình lập pháp hiện nay được đánh giá là đã khá hoàn chỉnh
nhưng vẫn có một số tồn tại như:
- Quy trình ban hành luật còn chậm dẫn đến tình trạng văn bản có hiệu lực
pháp lý cao phải đợi văn bản có hiệu lực pháp lý thấp. Chẳng hạn Hiến pháp năm
2013 chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2014 nhưng tận tháng 10/2014 Quốc hội
mới thông qua được Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật
Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân và phải đợi thêm nửa năm sau thì Luật Tổ chức
Chính phủ và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương mới được ban bố. Và dĩ nhiên
các luật này sẽ phải đợi thêm một khoảng thời gian khá lâu để Chính phủ và các cơ
quan liên quan ban hành văn bản hướng dẫn. Hay gần đây hơn là Luật Giáo dục
năm 2019 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2020) với nhiều điểm mới liên quan đến chế độ
của nhà giáo nhưng đến nay thì chưa có văn bản hướng dẫn. Đặc biệt trong thời
gian qua, một trường hợp hy hữu đã xảy ra đó là Bộ luật Hình sự năm 20152 chưa
có hiệu lực pháp lý nhưng đã phải sửa đổi, bổ sung vì có nhiều quy định không phù
2 Bộ luật Hình sự năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 10, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thi hành Bộ luật và Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành BLHS năm 2015 đã phát hiện một số sai sót, vì vậy, ngày 29/6/2016, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 144/2016/QH13 về việc lùi hiệu lực thi hành của BLHS năm 2015, Bộ luật tố tụng hình sự, Luật tổ chức cơ quan điều tra hình sự và Luật thi hành tạm giữ, tạm giam; đồng thời bổ sung dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS số 100/2015/QH13 vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 để trình Quốc hội khóa XIV tại kỳ họp thứ hai.Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc yêu cầu Ban soạn thảo và các cơ quan chức năng rút kinh nghiệm, không để tái diễn sai sót. Đối với những vấn đề mà qua rà soát khẳng định có sai sót, nếu không sửa không thể thi hành được thì cần kiên quyết sửa.
hợp với thức tiễn.
- 115 -
- Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện QLP chưa
chặt chẽ vì trong mỗi giai đoạn của quy trình lập pháp chưa thực sự xác định rõ
trách nhiệm của các thủ thể tham gia. Vai trò của Chủ tịch nước và TAND tối
cao trong phối hợp thực hiện QLP còn khá mờ nhạt, trong khi đó chức năng,
nhiệm vụ và trách nhiệm của Chính phủ tham gia vào quá trình lập pháp khá
nặng nề. Thực tế cho thấy, chưa có dự luật nào sau khi được Quốc hội thông qua
mà Chủ tịch nước lại trì hoãn ký lệnh công bố. Điều này xuất phát từ thực tiễn tổ
chức và thực hiện QLNN ở Việt Nam và đặc biệt là chế định Chủ tịch nước. Theo
quy định hiện nay, Chủ tịch nước không nghiêng về nhánh quyền lực nào, do đó
Chủ tịch nước “không thể đưa ra” lý do đủ thuyết phục để trì hoãn việc thông qua
luật, điều này không giống với mô hình ở các quốc gia khác (và ở Hiến pháp năm
1946 của Việt Nam), QLP được kiểm soát thông qua việc phủ quyết của người
đứng đầu cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay Chủ tịch Nước
không được xem là người đứng đầu cơ quan hành pháp và Hiến pháp cũng chỉ
quy định quyền của Chủ tịch Nước được yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp
lệnh, chứ chưa quy định Chủ tịch nước được yêu cầu Quốc hội xem xét lại luật,
trong khi Thủ tướng không được giao bất kỳ quyền nào tương tự.
- Toà án nhân dân tối cao hầu như không quyết định đến quá trình thông qua
luật của Quốc hội. Hiến pháp quy định chức năng của TAND tối cao đệ trình các dự
luật, nghị quyết đến Quốc hội và pháp lệnh, nghị quyết đến UBTVQH. Trong thực
tế, chức năng này chỉ thực hiện đối với những văn bản luật liên quan đến tổ chức và
hoạt động của ngành Tòa án thì UBTVQH mới giao cho TAND nhiệm vụ chủ trì.
- Các khâu của quy trình lập pháp chưa có sự đổi mới thực sự theo quy
định tại Điều 7 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (tách quy trình hoạch định
chính sách, quyết định chính sách là bước 1; Quy trình lập đề nghị chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh là bước 2). Hơn nữa, nếu không có sự đổi mới trong
việc tổ chức các phiên họp thường kỳ của Chính phủ, thì rất khó khả thi để thực
- 116 -
hiện việc Chính phủ xem xét, cho ý kiến vào từng đề xuất chính sách trong các
kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
- Theo quy định, Bộ Tư pháp có trách nhiệm trong việc thẩm định chính sách
- thẩm định các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ. Tuy
nhiên, các chính sách thì liên quan đến mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, do đó, để
cho ý kiến chính xác về “Tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải
pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh” và để tuyên bố “Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ điều kiện
hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ” là thách thức rất lớn đối với cán bộ làm
công tác thẩm định của Bộ Tư pháp. Nếu không có cơ chế huy động sự tham gia
của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, các hiệp hội và các cơ quan nhà
nước có liên quan vào quá trình thẩm định, thì rất khó để thực hiện hiệu quả và khả
thi nhiệm vụ này.
- Tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành hiện vẫn dựa trên
cơ chế tiền kiểm nội bộ (thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban) trước khi
trình Quốc hội thảo luận, biểu quyết thông qua mà chưa có cơ quan nào có thẩm
quyền kiểm soát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong hoạt động lập pháp
của Quốc hội. Cho đến nay, dường như chưa thấy có cơ chế pháp lý rõ rệt nào để
thực hiện việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật từ phía cơ quan thực hiện
QHP và cơ quan thực hiện QTP. Có thể xem đây là “lỗ hổng” trong cơ chế kiểm
soát QLP. Theo thông lệ phổ biến trên thế giới, QLP còn có thể được kiểm soát
thông qua hoạt động bảo hiến của Toà án (Toà án hiến pháp hoặc Toà án
thường). Tuy nhiên, ở Việt Nam, Hiến pháp mới chỉ quy định một cách khái quát
là cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định (Điều119), các luật chuyên ngành cũng
chưa quy định thẩm quyền tài phán hiến pháp của Toà án.
Có thể nói, những bất cập trong kiểm soát QLP nêu trên phản ánh mức độ
phân công chưa cụ thể rõ ràng, rành mạch; Đồng thời sự phối hợp giữa QHP và
- 117 -
QTP trong kiểm soát QLP cũng chưa tốt giữa các chủ thể có trách nhiệm. Từ
những hạn chế nêu trên, trong thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp
giữa QHP và QTP trong thực hiện QLP nhằm nâng cao chất lượng lập pháp hiện
nay ở Việt Nam, khắc phục tình trạng cơ quan nào chỉ thực hiện phần việc của cơ
quan đó, không theo dõi xem phần công việc của cơ quan khác liên quan đến vụ
việc được thực hiện đến đâu hoặc như thế nào, có thống nhất, phù hợp với phần
công việc đã được cơ quan mình thực hiện hay không. Theo đó, cần xây dựng, ban
hành quy chế phối hợp giữa Chính phủ với TAND tối cao, Chủ tịch nước trong quá
trình lập pháp; Đồng thời quy định rõ chức năng, nhiệm vụ cho Chính phủ, TAND
tối cao, Chủ tịch nước trong thực hiện quyền lập pháp.
Hai là, sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP vẫn còn nhiều
hạn chế.
Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP bên cạnh những
kết quả rất đáng ghi nhận còn có những hạn chế như:
- Chính phủ chưa thật sự chủ động, tích cực trong hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia. Pháp luật hiện hành chưa có quy định nào ghi nhận quyền
“ngăn cản” của Chính phủ với tư cách là cơ quan trình dự án luật khi Quốc hội -
với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến,
lập pháp - có thể lạm dụng QLP bằng cách làm sai lệch nội dung tư tưởng chính
sách trong các dự án mà Chính phủ đã soạn thảo để thông qua những đạo luật
không phù hợp với thực tiễn, thậm chí có thể vi hiến nhằm thu hẹp, hạn chế QHP
của Chính phủ.Trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật do Chính
phủ trình, Hiến pháp cũng chưa trao cho Chính phủ quyền rút lại, bảo lưu ý kiến
hay cân nhắc thêm một phần hay toàn bộ dự án luật nếu phát hiện những vấn đề
mới từ thực tiễn.
- Theo quy định hiện hành thì sau khi dự án luật, pháp lệnh được trình lên
Quốc hội thì không có cơ chế để trong trường hợp cần thiết Chính phủ bảo vệ
- 118 -
chính sách pháp luật mà mình đã đề xuất nhằm bảo đảm khả năng thi hành mà chỉ
có quyền phối hợp với các cơ quan của Quốc hội để tiếp thu, chỉnh lý dự án luật
sau khi Quốc hội cho ý kiến để tiếp tục trình Quốc hội xem xét thông qua. Đối với
các dự án về phát triển kinh tế - xã hội, cũng chưa có sự phân định rạch ròi thẩm
quyền quyết định của Quốc hội, Chính phủ.
- Một số cơ quan của Chính phủ chưa thực hiện nghiêm túc quy định về trình
tự, thủ tục trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết. Hoạt động
đánh giá tác động, khảo sát, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến tham gia của các Bộ,
ngành liên quan, lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, hoạt động
thẩm định, thẩm tra chưa được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả. Việc tiếp thu ý
kiến thẩm định, thẩm tra để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản chưa được đầy đủ.
Cá biệt, có một số trường hợp do áp lực của yêu cầu bảo đảm tiến độ, mặc dù dự
thảo văn bản đang còn rất nhiều vấn đề về cả nội dung và hình thức, chưa có đầy đủ
ý kiến phối hợp của các cơ quan, tổ chức liên quan, chưa có ý kiến thẩm định theo
quy định nhưng vẫn trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, buộc phải yêu cầu
chuẩn bị lại nội dung của dự thảo
- Công tác phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương trong triển khai thi
hành pháp luật còn thiếu chặt chẽ, khoa học; Việc phân công trách nhiệm cho các
cơ quan, tổ chức trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo đảm các điều kiện,
các nguồn lực cho việc thi hành pháp luật còn chưa rõ ràng; thiếu cơ chế cụ thể để
kiểm tra, giám sát gây chậm trễ [12]. Một số Bộ, ngành vẫn chưa thực sự chủ động
phối hợp với các cơ quan của Quốc hội trong quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp
lệnh [12].
- Sự phối hợp giữa Chính phủ với TAND tối cao trong kiểm soát QHP chưa
chặt chẽ, kịp thời. Đặc biệt, TAND tối cao chưa tích cực, chủ động phối hợp với
các cơ quan của Chính phủ trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, xây
dựng các văn bản quy định chi tiết thi hành và các thông tư liên tịch có liên quan
- 119 -
đến ngành. Việc bổ sung quy định về công tác phối hợp xây dựng, ban hành thông
tư liên tịch với các Bộ, cơ quan ngang Bộ vào Quy chế phối hợp giữa Chính phủ
với TAND tối cao chưa được chú trọng khi Hiến pháp năm 2013 và các luật liên
quan đã được ban hành và sửa đổi.
Ba là, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QTP cũng còn
nhiều bất cập.
Bên cạnh những kết quả đạt được, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QTP vẫn còn những bất cập sau:
- Theo Hiến pháp năm 2013, hệ thống cơ quan thực hiện QHP tồn tại song
song với hệ thống cơ quan thực hiện QTP, điều đó có nghĩa giữa hai cơ quan này
không tồn tại quan hệ có tính thứ bậc. Vì vậy, có ý kiến cho rằng, quy định pháp
luật hiện hành tỏ ra phù hợp với yêu cầu xác lập mối quan hệ giữa QHP và QTP,
đảm bảo tính dân chủ và sự liêm chính của bộ máy nhà nước do Chính phủ
không có nhiều sự can thiệp đối với tư pháp [31, tr.88]. Tuy nhiên, ý kiến khác
cho rằng, nhìn từ khía cạnh tác động vào hoạt động quyền lực thì việc giao cho
TAND tối cao quyền quản lý các Tòa án địa phương về cán bộ và cơ sở vật chất
cũng không khác về bản chất so với việc giao cho Chính phủ thực hiện quyền đó.
Trong khi đó, theo quy định hiện nay, việc giao cho TAND tối cao quản lý công
tác cán bộ và cơ sở vật chất của các Toà án địa phương đã gây ra những mối hoài
nghi trên nhiều phương diện đó là: TAND tối cao là cơ quan xét xử, không phải
cơ quan quản lý nên việc giao quyền quản lý công tác cán bộ và cơ sở vật chất
của các Toà án địa phương liệu có vi phạm nguyên tắc hiến định: “Chính phủ
thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã
hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước”. Trong khi đó, bản chất của
quyền quản lý cán bộ và cơ sở vật chất là thuộc lĩnh vực của QHP.
- Mô hình quản lý Tòa án về mặt hành chính tư pháp ở nước ta đã có nhiều
thay đổi qua các thời kỳ. Từ năm 2002 đến nay, công tác quản lý Thẩm phán,
- 120 -
quản lý Tòa án địa phương được trao trả cho TAND tối cao. Mô hình này được
lý giải nhằm bảo đảm cho Tòa án độc lập hơn với các thiết chế ngoài Tòa án.
Thực tiễn áp dụng mô hình nói trên cho thấy xuất hiện mối quan hệ giữa “Tòa án
cấp trên” và “Tòa án cấp dưới”. Tòa án cấp trên mà đỉnh chóp là TAND tối cao
nắm quyền chi phối đối với các Tòa án cấp dưới về mặt tổ chức và tài chính, từ
khía cạnh quản lý nghiệp vụ, tổ chức, ngân sách hàng năm, cơ sở vật chất, khen
thưởng, kỷ luật đến nhân sự. Trong nội bộ mỗi Tòa án, Chánh án Tòa án chịu
trách nhiệm quản lý toàn diện về mặt tổ chức - hành chính. Một hệ thống khép
kín với thực trạng hoạt động như trên dễ cho cảm giác rằng Tòa án độc lập hơn
và kiểm soát cũng hiệu quả hơn do các Tòa án cấp trên nắm rất vững tình hình
của Tòa án cấp dưới.
Tuy nhiên, độc lập của tư pháp đặt ra yêu cầu tách bạch công tác xét xử
với công tác quản lý hành chính, giúp Thẩm phán chỉ tập trung vào công tác xét
xử, không bị chi phối tới những vấn đề không thuộc phạm vi công tác chuyên
môn, bởi độc lập của tư pháp trước hết là sự độc lập xét xử của Thẩm phán và
Hội thẩm, sự độc lập giữa các cấp Tòa án và giữa các cấp xét xử. Nói cách khác,
mức độ kiểm soát đến đâu và bởi chủ thể nào thì cũng phải đáp ứng đòi hỏi đó.
Từ góc nhìn này, có thể thấy, nếu duy trì mô hình quản lý như hiện nay thì khả
năng can thiệp của công tác quản lý hành chính vào công tác xét xử của Tòa án
cấp trên đối với Tòa án cấp dưới là khá cao do sức ép của các yếu tố bên ngoài
hoạt động xét xử của Tòa án dễ đạt được mục đích hơn.
- Hiện nay, về mặt pháp lý Tòa án hầu như không có sự lệ thuộc vào
Chính phủ, vì vậy khả năng kiểm soát của Chính phủ đối với QTP không cao.
Tuy nhiên, trong chừng mực nào đó, Chính phủ có thể kiểm soát QTP thông qua
kiểm soát việc thu chi tài chính, ngân sách phục vụ cho hoạt động của ngành tòa
án (Trong trường hợp nguồn ngân sách do Quốc hội phân bổ cho ngành Tòa án
thiếu hụt do những khoản chi không lường trước hoặc không được lập kế hoạch
- 121 -
tốt) thì ngành Tòa án có thể sẽ lại phải đề nghị Chính phủ hoặc chính quyền địa
phương bổ sung ngân sách.
- Ở một khía cạnh khác, lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước đều
nắm giữ các cương vị lãnh đạo trong tổ chức Đảng các cấp trong khi cũng như các
cơ quan nhà nước khác, TAND luôn chịu sự lãnh đạo của Đảng. Mặc dù, cơ quan
hành chính nhà nước không có thẩm quyền quyết định về tổ chức và nhân sự của
ngành Tòa án nhưng cấp ủy lại có vai trò quan trọng trong công tác tổ chức và cán
bộ của các CQNN, trong đó có Tòa án nhân dân. Vì vậy, về mặt tổ chức trong hệ
thống đảng thì Chánh án TAND các cấp thông thường thuộc “cấp dưới” của
những người lãnh đạo cơ quan hành chính nhà nước. Đây có thể được xem là cơ
chế kiểm soát gián tiếp của QHP đối với QTP thông qua vai trò lãnh đạo của cấp
ủy đảng. Tình trạng này cho thấy mức độ can thiệp của QHP vào QTP là khá rõ
ràng, thậm chí có nguy cơ xâm hại đến tính độc lập của tư pháp. Một biểu hiện cụ
thể là tình trạng thẩm quyền của Tòa án đối với các vụ kiện hành chính đã ngày
càng được mở rộng nhưng số lượng các khiếu kiện hành chính vẫn rất ít [56]. Lý
giải cho hiện tượng này là người dân còn ngần ngại kiện các cơ quan hành chính
nhà nước ra Tòa khi họ chưa thật sự tin tưởng và khả năng, hiệu quả giải quyết vụ
án hành chính và sự độc lập của Thẩm phán đối với những người bị kiện (thường
là người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước).
Tóm lại, quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QTP ở Việt
Nam đã có những tiến bộ nhất định, song so với yêu cầu, đòi hỏi thì vẫn chưa
đáp ứng được. Chưa có cơ chế đặc thù trong việc phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QTP dẫn đến cơ quan thực hiện QHP vẫn có thể can thiệp làm
ảnh hưởng đến tính độc lập của QTP trên thực tế [31]. Pháp luật về kiểm soát
QTP được quy định trong nhiều văn bản với giá trị hiệu lực khác nhau nhưng có
nhiều điểm chồng lấn, nhiều khoảng trống, nhiều điểm không phù hợp. Đặc biệt,
điểm bất cập lớn và dễ nhận thấy nhất là pháp luật thiếu tính chế tài, nhất là thiếu
- 122 -
các quy định liên quan đến việc xác định hậu quả pháp lý của kiểm soát QLNN
nói chung, kiểm soát QTP nói riêng.
3.3.3. Nguyên nhân của hạn chế
Thứ nhất, nhận thức lý luận về cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát
QLNN, trong đó có kiểm soát việc thực hiện QLP chưa thực sự được quan tâm.
Cần thừa nhận rằng, chúng ta vẫn đang bộc lộ sự loay hoay, thậm chí lúng túng
trong những khuôn khổ tư duy cũ khiến cho nhiều vấn đề trong thực hiện cơ chế
này chưa có lời đáp thỏa đáng như về vị trí, tính chất của Quốc hội, Chính phủ, Tòa
án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Nói tóm
lại, vẫn còn sự “giằng xé” trong tư duy và sự thiếu rõ ràng trong lý luận về kiểm
soát QLNN. Hậu quả là các cơ chế kiểm soát quyền lực cả bên trong và bên
ngoài bộ máy nhà nước hiện đều còn nhiều khiếm khuyết và đều chưa được thực
hiện đầy đủ trong thực tế.
Thứ hai, sự nghiệp đổi mới đất nước đã thực hiện được hơn 30 năm nhưng tổ
chức QLNN, kiểm soát QLNN ở Việt Nam vẫn chịu ảnh hưởng nhất định của mô
hình Xô Viết khiến việc thiết kế cơ chế còn chậm đổi mới. Cấu trúc nhà nước theo
mô hình tập quyền mặc dù có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp nhưng các nội dung đó chưa được quy định thực sự
rành mạch, đầy đủ cộng với một hệ thống chính trị được thiết kế đồ sộ, cồng kềnh,
nặng về bao cấp khiến việc phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN trở
nên chồng chéo, rườm rà, tản mạn, thiếu trọng tâm, kém hiệu lực, hiệu quả.
Thứ ba, hệ thống pháp luật được xây dựng, ban hành tuy đã được đổi mới
nhưng vẫn còn một số hạn chế như: Tư duy lập pháp về quan hệ phối hợp giữa các
nhánh quyền lực nói chung, trong đó có phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
soát QLNN nói riêng chậm được đổi mới, kỹ thuật lập pháp còn chưa khoa học,
hệ thống các quy định kiểm soát QLNN vừa thiếu, vừa thừa, chưa đồng bộ, thống
nhất và cụ thể. Các quy định về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm
- 123 -
soát QLNN chưa được quy định đầy đủ, cụ thể bằng pháp luật làm cho việc thực
hiện trên thực tế trở nên khó khăn, bất cập.
Thứ tư, các điều kiện bảo đảm để quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN chưa thật sự đảm bảo, mối liên hệ giữa cơ quan thực hiện
QHP và cơ quan thực hiện QTP chưa chặt chẽ. Các yếu tố ảnh hưởng, tác động
đến mối quan hệ phối hợp giữa hai nhánh quyền lực này như: Môi trường dân
chủ pháp quyền; trình độ dân trí và hiểu biết pháp luật của nhân dân; Điều kiện
kinh tế xã hội chưa đạt trình độ phát triển... cũng là những nguyên nhân làm ảnh
hưởng đến việc tổ chức thực hiện quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN.
Thứ năm, trong tiến trình mở cửa và hội nhập quốc tế, Việt Nam buộc phải
có những bước đi thận trọng cho phù hợp với đặc điểm, điều kiện của đất nước
để hạn chế những tác động tiêu cực của toàn cầu hoá và kinh tế thị trường cũng
như sự chống đối của các thế lực thù địch lợi dụng vấn đề tự do, dân chủ, nhân
quyền, đòi đa nguyên chính trị, đa đảng đối lập, thúc đẩy chuyển hoá chế độ, gây
mất ổn định chính trị nhằm thực hiện mưu đồ "diễn biến hoà bình", "bạo loạn lật
đổ" ở Việt Nam. Bên cạnh đó, chúng ta chưa có mô hình của cơ chế phân công,
phối hợp và kiểm soát QLNN trong Nhà nước pháp quyền XHCN để học tập
nghiên cứu.
Thứ sáu, công cuộc đổi mới đất nước chưa dài nên nhiều quy định cũ, mô
hình cũ không phù hợp nhưng chưa kịp thay đổi. Điều đó nằm ngay ở cả trong thể
chế, thiết chế và các yếu tố bảo đảm của quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN. Mặt khác, các yếu tố chưa có mô hình của cơ chế phân
công, phối hợp và kiểm soát QLNN trong Nhà nước pháp quyền XHCN để học
tập nghiên cứu nhiều đến tác phong, hành xử của mọi thành viên trong xã hội
khiến quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN hoạt động chưa
đạt được hiệu lực, hiệu quả như yêu cầu đề ra.
- 124 -
Tiểu kết chương 3
Hiến pháp năm 2013 và các văn bản luật được ban hành sau khi Hiến pháp
có hiệu lực đã tạo lập khuôn khổ pháp lý, xác lập rõ ràng hơn mối quan hệ phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện và kiểm soát QLNN, trong đó có sự phối
hợp giữa QHP và QLP. Điều đó chứng tỏ thể chế pháp lý về phân công, phối hợp
và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện QLP, QHP, QTP ngày
càng được hoàn thiện.
Sau hơn 30 năm đổi mới, đặc biệt là sau khi có Hiến pháp năm 2013, Việt
Nam đã có nhiều quyết sách tích cực và đúng đắn, nhờ đó đã đạt được những
chuyển biến quan trọng trong nhận thức và thực hiện cơ chế phân công, phối hợp
và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các QLP, QHP và
QTP. Tuy nhiên, cần thẳng thắn thừa nhận rằng, chúng ta vẫn đang bộc lộ sự
loay hoay, thậm chí lúng túng trong những khuôn khổ tư duy cũ khiến cho nhiều
vấn đề trong thực hiện cơ chế này chưa có lời đáp thỏa đáng như về sự phối hợp
giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân trong kiểm soát QLNN. Bên cạnh đó, cũng
chưa thực sự bứt phá trong nhận thức cũng như trong hành động thực tiễn, định
kiến, né tránh, sợ sai lầm khi tiếp nhận cái mới khi thực hiện cơ chế phân công, phối
hợp và kiểm soát QLNN, nhất là kiểm soát giữa Chính phủ, Tòa án nhân dân đối
với hoạt động lập pháp của Quốc hội. Tương tự như vậy, kiểm soát QLP, QHP
không đặt dưới sự kiểm soát của cơ quan bảo hiến độc lập và chuyên trách. Việc
kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL vẫn do cơ quan quyền
lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước thực hiện mà chưa được Tòa án
kiểm soát. Đó là những bất cập mà chúng ta cần phải tiếp tục hoàn thiện trong
thời gian tới trên cả phương diện lý luận và thực tiễn.
- 125 -
Chương 4
TĂNG CƯỜNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ
QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.1. NHU CẦU HOÀN THIỆN QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH
PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM
4.1.1. Xuất phát từ nhu cầu về xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa, của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt
Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân
dân. Để có một Nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân thì
một trong những nội dung trọng tâm của vấn đề này là phải xử lý mối quan hệ
giữa QLNN và quyền lực Nhân dân cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện các QLP, QHP và QTP.
Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân chính là một nhà
nước dân chủ. Về mặt lý thuyết, dân chủ là một chế độ nhà nước mà ở đó mọi
quyền lực đều bắt nguồn từ Nhân dân. Chính vì vậy, Nhân dân là chủ thể tối cao
có quyền xác lập và phân công QLNN. Tức là Nhân dân thực hiện việc phân
định quyền lực của mình và xác định phạm vi ủy quyền quyền lực cho các cơ
quan nhà nước. Các CQNN sau khi tiếp nhận quyền lực từ Nhân dân sẽ phối hợp
và hỗ trợ lẫn nhau trong thực hiện QLNN. Ý nghĩa và vai trò của sự phân công
và phối hợp thực hiện QLNN được thể hiện ở chỗ nó là căn cứ để Nhân dân đánh
giá xem việc ủy quyền của mình đã hợp lý chưa? Sự phối hợp thực hiện quyền
lực giữa Nhà nước và Nhân dân có hiệu quả không? Nhằm đảm bảo để Nhân dân
trong bất luận hoàn cảnh nào cũng nắm được quyền lực của mình, đảm bảo giao
quyền mà không mất quyền.
- 126 -
Như vậy, phối hợp thực hiện QLNN giữa các CQNN nói chung, giữa cơ
quan thực hiện QHP với cơ quan thực hiện QTP được xem là một quá trình liên
tục, là một chu trình khép kín để bảo đảm QLNN thực sự thuộc về Nhân dân.
Nói cách khác, đây là cách thức để Nhà nước, cụ thể là các CQNN và những
người thực thi công vụ cam kết với Nhân dân về một chế độ dân chủ và mức độ
dân chủ của Nhà nước.
Có thể nói, nhu cầu về một nhà nước pháp quyền XHCN, với QLNN thực
sự thuộc về Nhân dân đặt ra yêu cầu phải có những thay đổi mang tính khoa học
hơn về vấn đề phân công và phối hợp QLNN, trong đó có sự phối hợp giữa QHP
và QTP để đảm bảo kiểm soát QLNN được hiệu quả hơn.
4.1.2. Xuất phát từ nhu cầu xây dựng một nhà nước kiến tạo, phát triển
Kiểm soát QLNN, giới hạn QLNN trong phạm vi nhân dân ủy quyền không
phải để làm QLNN suy yếu và vai trò của nhà nước mờ nhạt đi, mà trái lại làm
cho nhà nước mạnh và rõ hơn, đủ sức đảm nhiệm QLNN trao cho. Nguyên tắc
"nhà nước mạnh và sáng suốt" được quy định ngay trong Lời nói đầu của Hiến
pháp năm 1946 và tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013. Theo đó,
nhà nước mạnh là nhà nước có khả năng: Bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của
Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công
dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi
người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện [13,
Tr. 231, 240].
Thực tế đã chứng minh rằng, khi “Nhà nước được tổ chức bằng con đường
dân chủ sẽ làm nên tính chính danh của Nhà nước; Hiến pháp và pháp luật được
xây dựng và ban hành dân chủ sẽ tạo nên hiệu lực của pháp luật. Cả hai yếu tố đó
là cơ sở để cho nhà nước mạnh [1, tr.120]. Khi nhân dân kiểm soát được QLNN,
thống nhất với ý chí của Nhà nước thì sự ủng hộ của Nhân dân sẽ làm cho nhà
nước mạnh. Vì vậy, “Nhà nước mạnh là nhà nước có nguồn gốc hình thành dân
- 127 -
chủ và có nguyên tắc tổ chức và hoạt động dân chủ, mọi quyền lực đều bắt
nguồn từ nhân dân, do nhân dân giao quyền, vì nhân dân phục vụ và chịu sự
kiểm soát của nhân dân” [1, tr.120-121].
Nhà nước mạnh ngày nay phải là nhà nước dân chủ và pháp quyền, là nhà
nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nhà nước pháp quyền luôn đi
liền với hệ thống pháp luật đồng bộ, đầy đủ về quyền và trách nhiệm của cả công
dân lẫn nhà nước; Nhà nước luôn phải thượng tôn pháp luật, sử dụng pháp luật
để bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân và kiểm soát chính
mình, sau đó mới kiểm soát xã hội. Pháp luật buộc hoạt động nhà nước phải có
trách nhiệm, công khai, minh bạch và chịu sự kiểm soát của nhân dân. Các hoạt
động và quyết định của CQNN trong thực thi QLNN phải phù hợp với hiến
pháp, pháp luật; Mọi tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp
và pháp luật... là những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền và cũng là
những yếu tố cơ bản để xây dựng nhà nước mạnh. Để các hoạt động và quyết
định của cơ quan công quyền hợp hiến, hợp pháp thì cần phải có một cơ chế
kiểm tra, giám sát chặt chẽ, hiệu quả từ chính nội bộ các CQNN và sự kiểm tra,
giám sát của nhân dân. Chỉ khi nhận thức được rằng, Nhân dân kiểm soát QLNN
là một biện pháp xây dựng để Nhà nước mạnh hơn thì chủ thể kiểm soát mới
phát huy hết trách nhiệm tự thân và trách nhiệm pháp lý của mình trong hoạt
động kiểm soát QLNN. Có như vậy, cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền
lực nhà nước mới không trở nên hình thức, kém hiệu quả và việc hoàn thiện cơ
chế mới thực sự có ý nghĩa và hữu ích.
Tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
nhằm xây dựng một nhà nước mạnh đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống thể chế về
dân chủ để phát huy được tiềm năng trí tuệ và sức mạnh của toàn xã hội, thống
nhất được ý chí và hành động của nhân dân cho công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ
quốc. Thể chế đó phải bảo đảm công khai, minh bạch về tổ chức và thực thi
- 128 -
QLNN và trách nhiệm của Nhà nước trong quan hệ với nhân dân. Mặt khác, phải
bảo đảm đầy đủ các quy định bằng pháp luật về quyền của Nhân dân trong việc
thực hiện dân chủ, quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp để nhân dân
có thể tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện cho mình kiểm soát QLNN
một cách thuận tiện, có chất lượng và hiệu quả.
4.1.3. Xuất phát từ nhu cầu về việc phát huy dân chủ, xây dựng môi
trường công khai, minh bạch
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: "Dân
chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực
của sự phát triển đất nước. Xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ
XHCN, bảo đảm dân chủ được thực hiện trên thực tế cuộc sống ở mỗi cấp, trên tất
cả các lĩnh vực" [29, tr.84-85]. Quan điểm đó cần phải được thể chế hoá bằng
pháp luật và được pháp luật bảo đảm. Bên cạnh đó cần phải "Có cơ chế, pháp luật
để nhân dân bày tỏ chính kiến, nguyện vọng và thực hiện quyền làm chủ của
mình" [29, tr.240]. Không có cơ chế khoa học, thuận tiện và pháp luật bảo đảm thì
dân chủ và quyền làm chủ của người dân sẽ khó thực hiện hoặc thực hiện hình
thức, không đến nơi, đến chốn. Vì vậy, muốn phát huy dân chủ XHCN, quyền làm
chủ của nhân dân thì phải "Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo" [29, tr.246].
Tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
phải đi đôi với việc xây dựng môi trường dân chủ, công khai, minh bạch. Bởi
không có môi trường dân chủ thực sự thì các cơ quan thực hiện QHP và QTP
không thể thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như thực hiện sự
phối hợp giữa hai cơ quan trong kiểm soát QLNN. Vì vậy, tạo lập môi trường thực
sự dân chủ, công khai, minh bạch vừa là giải pháp, vừa là phương tiện bảo đảm để
mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN được hoàn thiện
- 129 -
và vận hành có hiệu quả. Môi trường đó đòi hỏi phải bảo đảm các yếu tố, điều
kiện thông qua hệ thống thể chế, thiết chế tương ứng có khả năng thực thi trong
thực tế. Ở nước ta, môi trường dân chủ, công khai, minh bạch chưa hoàn thiện, nó
thể hiện ở chỗ tính pháp quyền chưa bao trùm, điều chỉnh hết các chủ thể và mối
quan hệ xã hội.
Vì vậy, cần thiết phải tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP thực
sự dân chủ, cởi mở, công khai, minh bạch để các cơ quan thực hiện QHP và QTP
phát huy được mọi tiềm năng sáng tạo của mình trong kiểm soát QLNN.
4.1.4. Xuất phát từ nhu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước
Để đảm bảo QLNN vận hành hiệu quả thì tất yếu phải tiến hành kiểm soát
QLNN. Hoạt động kiểm soát này được đặt ra dưới hai góc độ, một là kiểm soát
của nhân dân đối với cơ quan nhà nước về những nội dung ủy quyền và hai là các
CQNN kiểm soát lẫn nhau để đảm bảo không chủ thể nào có thể lạm dụng hoặc
vượt quá giới hạn quyền lực được Nhân dân ủy quyền.
Sở dĩ nhân dân phải kiểm soát QLNN là vì QLNN là quyền lực của Nhân
dân, thông qua Hiến pháp, Nhân dân giao cho các CQNN - cụ thể là những
người làm việc trong bộ máy nhà nước thực hiện. Trong khi đó, con người luôn
chịu sự tác động của tình cảm, do đó không thể khẳng định được cơ quan nhà
nước luôn luôn làm đúng, làm đủ những gì mà Nhân dân đã trao cho. Vì vậy,
kiểm soát QLNN là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy quyền (Nhân dân)
đối với người được ủy quyền (các CQNN, CBCC). Nhân dân kiểm soát QLNN là
để giữ cho QLNN hoạt động trong khuôn khổ được ủy quyền ấy, không bị tha hóa
do lạm quyền, lộng quyền.
Kiểm soát QLNN không chỉ xuất phát từ Nhân dân mà còn được đặt ra
ngay trong hoạt động của bộ máy nhà nước, để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước
hoạt động theo đúng chức năng, thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Cơ chế
phân công rõ ràng và phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện QLNN được xem là
- 130 -
yếu tố rất quan trọng đối với hoạt động kiểm soát QLNN. Phân công nhiệm vụ,
quyền hạn càng rõ ràng, minh bạch thì càng tạo điều kiện để các cơ quan nhà nước
kiểm soát QLNN và đề cao trách nhiệm của mỗi nhánh quyền lực.
Như vậy, nhu cầu về kiểm soát QLNN không chỉ dừng lại ở việc kiểm soát
phạm vi hoạt động của QLNN do Nhân dân ủy nhiệm mà còn là sự kiểm soát lẫn
nhau giữa các nhánh quyền lực sau khi đã được phân công cho các CQNN khác
nhau nắm giữ. Lý luận và thực tế đã chứng minh rằng, ở đâu có sự phân công rõ
ràng và phối hợp chặt chẽ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể thì ở đó hoạt động
kiểm soát QLNN sẽ đạt được mục đích như mong muốn. Chính vì vậy, nhu cầu về
kiểm soát QLNN trở thành một trong những lý do của việc phải tiếp tục hoàn
thiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN trong thời
gian tới.
4.2. QUAN ĐIỂM TĂNG CƯỜNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN
HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.2.1. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng
Cộng sản Việt Nam
Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN phải đặt dưới
sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đây là nguyên tắc có tính đặc thù
trong chế độ chính trị Việt Nam, thể hiện tính giai cấp và tính nhân dân của
QLNN, phản ánh bản chất XHCN của QLNN.
Ở nước ta, hệ thống chính trị được thiết lập, vận hành theo cơ chế Đảng
lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ. Đó là sự phân định chức năng
cho mỗi chủ thể trong mối quan hệ giữa Đảng, nhà nước và nhân dân ở nước ta.
Đảng cộng sản Việt Nam với tư cách hiến định là "lực lượng lãnh đạo nhà nước
và xã hội" (Điều 4), Đảng phải "gắn bó mật thiết với nhân dân, tôn trọng và phát
- 131 -
huy quyền làm chủ của nhân dân, dựa vào nhân dân để xây dựng Đảng, chịu sự
giám sát của nhân dân" [29, tr.89]. Điều 4 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ:
"Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân,
chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết
định của mình". Đảng lãnh đạo hệ thống chính trị, nắm giữ quyền lực chính trị là
nhằm mục đích "Phục vụ nhân dân", bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân
dân, "nâng cao ý thức về quyền và nghĩa vụ công dân, năng lực làm chủ, tham
gia quản lý xã hội của nhân dân" [29, tr.239] và tập trung "Xây dựng, bổ sung
các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực
nhà nước thuộc về nhân dân" [29, tr.247]. Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN vận hành trong nhà nước pháp quyền XHCN do Đảng
lãnh đạo chính là nhằm bảo đảm các điều kiện để cơ quan thực thi QHP và QTP
thực hiện đầy đủ, trọn vẹn, có hiệu quả nhất quyền lực của mình đối với toàn bộ
hoạt động của bộ máy nhà nước. Để đạt được mục đích đó, trước hết phải bảo
đảm vai trò lãnh đạo của Đảng trong việc tổ chức xây dựng và vận hành thể chế
về sự phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN.
4.2.2. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước là để Nhà nước làm đúng, làm đủ và
làm tốt nhiệm vụ, quyền hạn được Nhân dân giao phó
Quyền lực nhà nước là của Nhân dân, Nhân dân giao quyền, ủy quyền cho
Nhà nước để nhà nước thay mặt mình thực hiện các QLP, QHP, QTP. Quyền lực
nhà nước khi nằm trong tay Nhà nước thì quá trình vận động luôn có "xu hướng tự
phủ định mình, trở thành đối lập với chính mình lúc ban đầu" [35, tr.69]. Vì vậy,
để QLNN luôn là của Nhân dân, thuộc về Nhân dân thì sự phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN là một đòi hỏi tất yếu.
Tính tất yếu, khách quan của quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN là nhằm để QLNN vận hành đúng mục đích, có hiệu lực và hiệu
- 132 -
quả. Để làm được điều đó, trước hết nhà nước phải tự quản lý mình, đảm bảo nhà
nước làm đúng, làm đủ quyền hạn, nhiệm vụ được nhân dân giao từ đó mới quản
lý xã hội có hiệu lực và hiệu quả. Theo đó, cần phải xóa bỏ quan niệm không đúng
trước đây cho rằng nhà nước ra đời trước hết là để quản lý xã hội chứ không phải
là để quản lý mình, nhà nước chỉ mạnh khi xã hội phục tùng nhà nước. Công cuộc
xây dựng nhà nước pháp quyền, đổi mới hoạt động của hệ thống chính trị, cải cách
bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật... ở Việt Nam hiện
nay hướng đến mục đích để nhà nước thực sự trong sạch, vững mạnh, đủ sức thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ mà hiến pháp, pháp luật quy định. Tuy nhiên, ở
nước ta tình trạng "Quan liêu, tham nhũng, lãng phí vẫn còn nghiêm trọng, với
những biểu hiện tinh vi, phức tạp, chưa được ngăn chặn, đẩy lùi, gây bức xúc dư
luận" [29, tr.172]. Nguyên nhân là do nhà nước không tự kiểm soát và quản lý
được chính mình với những biểu hiện cụ thể từ cách thức tổ chức QLNN đến phối
hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực thi QLNN còn nhiều hạn
chế, bất cập làm nảy sinh vi phạm, tội phạm ngay bên trong bộ máy nhà nước (sự
tha hóa của nhà nước). Vì vậy, cần "Tiếp tục hoàn thiện thể chế và đẩy mạnh cải
cách hành chính, phục vụ phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tập trung vào các
lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng, lãng phí" [29, tr.253].
Với quan điểm nhà nước phải tự hoàn thiện, kiểm soát, quản lý mình bằng
cơ chế, pháp luật để nhà nước xứng đáng với sự trao quyền, ủy quyền từ Nhân dân
là yêu cầu cấp thiết ở Việt Nam hiện nay. Chỉ khi nhà nước tự kiểm soát, quản lý
được mình một cách hiệu quả và trở nên trong sạch, vững mạnh thì khi đó nhà
nước mới bảo đảm thực hiện tốt chức năng quản lý xã hội của mình. Tăng cường
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN chính là nhằm mục
đích thực hiện yêu cầu, quan điểm đó.
- 133 -
4.2.3. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước để bảo đảm tính chính danh của
nhà nước
Kiểm soát QLNN, giới hạn QLNN trong phạm vi nhân dân giao phó không
phải để làm QLNN suy yếu và vai trò của nhà nước mờ nhạt đi, mà trái lại làm
cho nhà nước mạnh và rõ hơn, đủ sức đảm nhiệm quyền lực nhân dân trao cho.
Nguyên tắc "Nhà nước mạnh và sáng suốt" được quy định ngay trong Lời nói đầu
của Hiến pháp năm 1946 tiếp tục được ghi nhận và cụ thể hóa trong Hiến pháp
năm 2013. Theo đó, Nhà nước mạnh là nhà nước có khả năng: Bảo đảm và phát
huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền
con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ,
công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều
kiện phát triển toàn diện.
4.2.4. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư
pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước phải phù hợp với yêu cầu hội nhập
quốc tế
Mở rộng hợp tác và hội nhập quốc tế là yêu cầu khách quan của công cuộc
xây dựng và bảo vệ Tổ quốc ở nước ta. Trên cơ sở đường lối của Đảng, công cuộc
đổi mới đất nước được thực hiện toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã
hội. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN đáp
ứng yêu cầu hội nhập quốc tế là nhằm xác lập các tiêu chuẩn chung về quyền con
người, quyền công dân về dân sự và chính trị, có ý nghĩa vừa là phương tiện, vừa
là nội dung, cách thức phục vụ cho hội nhập quốc tế của đất nước. Xây dựng nhà
nước dân chủ, pháp quyền, tất cả QLNN thuộc về nhân dân vừa chứa đựng các giá
trị của nhân loại vừa mang đặc điểm riêng của Việt Nam là một cách thức để đất
nước hội nhập quốc tế sâu rộng. Theo đó, cần hoàn thiện thể chế chính trị và hệ
thống pháp luật, trong đó có pháp luật về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP
- 134 -
trong kiểm soát QLNN phù hợp với pháp luật quốc tế. Tuy có khác nhau về quan
điểm chính trị, nhưng khoa học về tổ chức thực thi QLNN ở các nước dân chủ tư
sản phát triển trên thế giới vẫn chứa đựng những yếu tố hợp lý nhìn từ góc độ kỹ
thuật và giá trị nhân văn. Việc đề cao dân chủ, pháp quyền trong đời sống xã hội
và tổ chức QLNN tạo ra sự phát triển lành mạnh và ổn định ở các nước trên thế
giới là những nhân tố hợp lý cần tiếp thu và vận dụng. Tăng cường quan hệ phối
hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN còn tạo điều kiện để Việt Nam hội
nhập quốc tế một cách sâu rộng, đáp ứng yêu cầu của thời đại.
Quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN được tổ chức
và thực thi tại các quốc gia trên thế giới với rất nhiều các mô hình khác nhau,
vừa mang tính phổ biến, vừa mang tính đặc thù. Đó là mối liên hệ biện chứng
giữa cái chung với cái riêng, cái phổ biến với cái đặc thù. Tính phổ biến của mối
quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN cho thấy ở những
giá trị đã được thừa nhận rộng rãi trên thế giới, vì thế nó không phải là sản phẩm
của riêng quốc gia nào, của hệ thống chính trị nào mà là những giá trị chung của
nhân loại được hình thành từ quá trình tìm kiếm từ trong lịch sử nhân loại. Tính
đặc thù của mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN phụ
thuộc vào các yếu tố lịch sử, chính trị, văn hóa… của mỗi quốc gia.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, chúng ta không thể không chú ý
tính phổ biến, cũng không nên quá nhấn mạnh tính đặc thù dẫn đến làm biến
dạng tính phổ biến. Để tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN đòi hỏi cần tránh cả hai khuynh hướng, hoặc là đề cao một cách
thái quá dẫn đến tuyệt đối hoá điều kiện và đặc điểm riêng của quốc gia, từ đó
phủ nhận những giá trị phổ biến đã được thừa nhận; Hoặc là nghiên cứu không
thấu đáo, cảm tính, tiếp nhận và áp dụng một cách máy móc kinh nghiệm nước
ngoài. Tuy nhiên, cần tham khảo những kinh nghiệm hay của các nước để vận
dụng một cách linh hoạt vào điều kiện thực tế ở Việt Nam.
- 135 -
4.3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUAN HỆ PHỐI HỢP GIỮA QUYỀN HÀNH
PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM
4.3.1. Nâng cao nhận thức về tổ chức quyền lực nhà nước và kiểm soát
quyền lực nhà nước
Yếu tố nhận thức luôn đóng vai trò quan trọng, mang tính tiên quyết, có ý
nghĩa quyết định sự thành công của việc triển khai tổ chức QLNN và kiểm soát
QLNN trong thực tiễn. Vì vậy, trong toàn bộ hệ thống giải pháp tăng cường quan
hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN, nhóm giải pháp về nhận
thức được quan tâm trước hết.
Thực tiễn hơn 30 năm đổi mới ở Việt Nam đã phản ánh quá trình hình
thành và phát triển tư duy nhận thức chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nước ta
về kiểm soát QLNN phù hợp với mỗi giai đoạn lịch sử của đất nước: Từ quan
điểm QLNN thuộc về Nhân dân đến phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN đã
hình thành nhưng chưa đầy đủ trên các phương diện; Cơ sở pháp lý về kiểm soát
QLNN nói chung cũng như mối quan hệ giữa các CQNN (trong đó có mối quan
hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN) chưa hoàn thiện. Điều này
dẫn đến sự lúng túng trong nhận diện; sự khó khăn, vướng mắc trong triển khai,
tổ chức thực hiện với những lý do rất khó tháo gỡ. Vì vậy, yêu cầu tiên quyết và
cơ bản nhằm hoàn thiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN ở Việt Nam phải bắt đầu từ vấn đề nhận thức. Theo đó, để nâng cao nhận
thức về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN cần tập trung
vào các nội dung sau đây:
Một là, khắc phục sự e ngại, do dự, né tránh trong nhận thức tư tưởng về
kiểm soát QLNN.
Vấn đề cơ bản trong nhận thức về tổ chức QLNN của Nhà nước Việt Nam
hiện nay là nguyên tắc tập quyền XHCN. Trong đó, với nội dung thống nhất,
- 136 -
phân công, phối hợp và kiểm soát, quan điểm chính trị - pháp lý cũng như việc tổ
chức QLNN trong thực tiễn đã thể hiện sự đồng thuận nhất định. Nói cách khác,
là sự mặc định trong tư duy nhận thức chính trị - pháp lý và trong tổ chức thực
tiễn. Tuy nhiên, với nội dung kiểm soát QLNN, về mặt nhận thức tư tưởng vẫn
còn sự e ngại, do dự, thậm chí là né tránh. Trong nhận thức tư tưởng, có nhiều
quan điểm cho rằng kiểm soát QLNN thực chất là kiềm chế, đối trọng quyền lực;
là sự áp dụng lý thuyết phân quyền tư sản không phù hợp với điều kiện chính trị -
pháp lý Việt Nam, không phù hợp với các yếu tố về cơ sở kinh tế, về văn hóa
chính trị Việt Nam… Và như vậy, kiểm soát QLNN sẽ không phản ánh và thực
hiện đúng bản chất Nhà nước XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
Cũng có quan điểm cho rằng, khi kiểm soát QLNN sẽ tất yếu dẫn đến sự phân
chia quyền lực trong toàn hệ thống giữa Đảng và Nhà nước; sẽ dẫn đến việc Đảng
mất quyền lãnh đạo đối với Nhà nước và xã hội. Đối với Nhà nước, khi QLNN
được phân chia thành ba bộ phận quyền lực: Lập pháp - Hành pháp - Tư pháp thì
các nhánh quyền lực là tuyệt đối, có sức mạnh “ngang nhau” và “đối nghịch, ngăn
cản nhau”, khi đó thì cả guồng máy chính quyền sẽ ngưng trệ [59].
Có thể nói, những ý kiến e ngại nêu trên không phải không có căn cứ. Đó
chính là những hạn chế cơ bản của thực trạng chính trị - pháp lý cũng như thực
tiễn triển khai tổ chức QLNN theo nguyên tắc: Thống nhất - Phân công - Phối
hợp - Kiểm soát, dù đã được xác định trong Hiến pháp về nguyên tắc nhưng chưa
thực sự rõ ràng, cụ thể về nội dung. Đồng thời, những vấn đề phát sinh trong quá
trình vận hành nguyên tắc này cũng chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ về
mặt lý luận cũng như thực tiễn Việt Nam.
Hai là, quán triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng cũng như chính
sách, pháp luật của nhà nước trong tổ chức và thực hiện kiểm soát QLNN.
Đây là yêu cầu cơ bản của việc nâng cao nhận thức về tổ chức và kiểm
soát QLNN ở Việt Nam hiện nay, cũng chính là điều kiện tiên quyết để kiểm
- 137 -
soát QLNN đạt hiệu quả trong thực tiễn. Thực tiễn kiểm soát QLNN ở Việt Nam
hiện nay cho thấy, cần phải phát huy sức mạnh tổng hợp của tất cả các thiết chế
trong hệ thống chính trị và trên nhiều phương diện thì mới có thể nâng cao chất
lượng, hiệu quả của hoạt động này. Để đạt được mục tiêu đó, đòi hỏi sự quán
triệt sâu sắc các quan điểm chính trị - pháp lý của các cấp ủy Đảng, chính quyền,
các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội và toàn thể Nhân dân. Theo
đó, với việc bổ sung lần đầu tiên nội dung kiểm soát QLNN trong Hiến pháp
năm 2013 đòi hỏi các chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát sẽ quán triệt sâu
sắc sự cần thiết, tính tất yếu khách quan của việc kiểm soát QLNN. Thực tế đã
chứng minh: Bảo đảm sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng có tầm quan trọng hàng
đầu, sự chỉ đạo thực hiện của chính quyền các cấp được coi là khâu then chốt và
phát huy vai trò của các cơ quan, ban, ngành, tổ chức và toàn thể nhân dân là yếu
tố không thể thiếu.
Ba là, nhận thức đầy đủ, sâu sắc về quyết tâm chính trị, trách nhiệm chính
trị - pháp lý của toàn hệ thống chính trị trong kiểm soát QLNN.
Hiệu quả của việc tổ chức, vận hành hệ thống kiểm soát QLNN sẽ phụ
thuộc vào yếu tố quyết tâm chính trị, nhận thức về trách nhiệm chính trị - pháp lý
của các chủ thể kiểm soát, trước hết từ đội ngũ lãnh đạo, quản lý trong các cơ
quan của Đảng, Nhà nước đến những người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã
hội và Nhân dân. Quyết tâm chính trị, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp
lý hình thành từ nhận thức sâu sắc về sự cần thiết phải kiểm soát đối với QLNN;
nhận thức về vai trò, trách nhiệm của chủ thể kiểm soát khi thực hiện quyền lực
của Nhân dân.
Để kiểm soát QLNN đạt hiệu quả, Đảng cần khởi xướng và truyền tải
quyết tâm chính trị bằng việc ban hành các quyết sách, chỉ đạo, định hướng đối
với toàn bộ các chủ thể tham gia vào hệ thống kiểm soát QLNN. Với tư cách chủ
thể kiểm soát, các cơ quan của Đảng và Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội
- 138 -
cũng như Nhân dân cần nhận thức đầy đủ, tuân thủ nghiêm minh pháp luật và
luôn có ý thức trách nhiệm trong việc áp dụng các biện pháp phù hợp nhằm thực
hiện hiệu quả nhiệm vụ kiểm soát của mình. Bên cạnh đó, cần có trách nhiệm tự
giác, tích cực phối hợp giữa các chủ thể kiểm soát trong quá trình thực hiện kiểm
soát QLNN theo quy định của pháp luật.
4.3.2. Hoàn thiện thể chế về quan hệ phối hợp giữa quyền hành pháp và
quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Thể chế là yêu cầu bắt buộc đối với mọi chế độ chính trị, pháp lý và mọi cơ
chế trong xã hội. Nó là nguồn gốc phát sinh và là điều kiện quyết định tính hợp
pháp, hợp lý để các cơ chế trong xã hội vận hành, hoạt động có hiệu quả. Quyền
lực nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được cấu thành bởi QLP, QHP và
QTP nên việc hoàn thiện thể chế về quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN phải được thực hiện đồng bộ đối với cả ba nhánh quyền lực nói
trên. Vì vậy, các giải pháp hoàn thiện thể chế trước hết sẽ được xem xét từ góc
độ nội dung của các quyền, để từ đó xác định chính xác chức năng và nhiệm vụ
của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước, đồng thời xác định những yêu cầu cần
thiết đối với việc phối hợp hoạt động của các cơ quan trong từng nhánh quyền
lực cụ thể, bởi chỉ khi nào thể chế về tổ chức và hoạt động của mỗi nhánh quyền
lực được hoàn thiện thì khi đó sẽ thúc đẩy sự phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước khác trong kiểm soát QLNN, trong đó có sự phối hợp giữa QHP và QTP
trong kiểm soát QLNN.
4.3.2.1. Đối với quyền lập pháp
Trong tổ chức bộ máy nhà nước, QLP luôn được trao cho cơ quan đại diện
của nhân dân (Nghị viện hoặc Quốc hội). Chính vì vậy, các quy định liên quan
đến phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLP không thể tách rời các quy
định về chức năng và nhiệm vụ của Quốc hội. Vì thế, việc hoàn thiện thể chế về
phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLP cũng bắt đầu từ việc xem xét
- 139 -
vai trò và chức năng của cơ quan này. Theo đó, cần tập trung vào các nội dung
sau đây:
Thứ nhất, về vị trí của Quốc hội.
Căn cứ Điều 69 của Hiến pháp cho thấy, Quốc hội với tư cách là cơ quan
QLNN cao nhất, ngoài việc thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp (là chức
năng riêng có), Quốc hội còn thực hiện rất nhiều công việc thuộc nội dung của
QHP và QTP, miễn là công việc ấy được xác định có tầm quan trọng lớn. Chẳng
hạn như quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước; Giải thích pháp luật;
Giám sát tính hợp Hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật… Điều đó cho thấy,
Quốc hội phải thực hiện quá nhiều công việc, trong đó có những việc vượt ra
ngoài chuyên môn của Quốc hội làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của Quốc hội.
Vì vậy, để đảm bảo tính cân bằng quyền lực thì chỉ nên quy định Quốc hội là
cơ quan “đại diện quyền lực nhà nước cao nhất” của Nhân dân mà không nên quy
định là cơ quan “quyền lực nhà nước cao nhất”. Quy định như vậy thì Quốc hội
không phải là cơ quan cấp trên của Chính phủ và Tòa án, mà ở vị trí ngang bằng với
hai cơ quan này, thực hiện chức năng lập pháp theo ủy quyền của Nhân dân.
Thứ hai, về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội
Hiện nay Quốc hội được trao quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt
động của nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội thường
được đánh giá là còn kém hiệu lực và hiệu quả. Một trong những nguyên nhân
của tình trạng này là vì Hiến pháp xác định phạm vi thẩm quyền giám sát của
Quốc hội quá rộng, không phù hợp với vị trí và vai trò của một cơ quan đại diện
của Nhân dân. Do vậy, cần phải có sự điều chỉnh lại nhiệm vụ và quyền hạn của
Quốc hội trong lĩnh vực này. Cụ thể: Nên chuyển quyền giám sát việc ban hành
các VBQPPL và giải thích pháp luật cho Tòa án. Lý do là vì hoạt động của Quốc
hội mang tính chất chính trị - pháp lý ở tầm vĩ mô, với các thủ tục nghị trường
- 140 -
thể hiện ở các hoạt động thảo luận, tranh luận hoặc phản biện dân chủ về các vấn
đề quốc kế dân sinh liên quan đến lập pháp. Trong khi đó, giám sát ban hành
VBQPPL là những hoạt động chuyên môn kỹ thuật ở tầm vi mô, mang tính chất
tài phán theo thủ tục tư pháp và phải thông qua áp dụng pháp luật đối với các sự
kiện pháp lý cụ thể. Công việc này thuộc nội dung hoạt động của QTP, không
thuộc chuyên môn của QLP. Theo hướng này, cần quy định cho Tòa án có quyền
xem xét tính hợp Hiến và hợp pháp của các VBQPPL, đồng thời có quyền giải
thích pháp luật. Có như vậy, tính chuyên môn trong hoạt động thực thi quyền lực
mới được đề cao và sẽ đảm bảo cho hiệu quả hoạt động trên thực tế, phù hợp
nguyên tắc nội dung quyền nào thì do cơ quan nắm giữ quyền lực đó thực hiện.
Thứ ba, về hoạt động quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước.
Theo Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội có rất nhiều nhiệm vụ và
quyền hạn, trong đó có những hoạt động thuộc nội dung của QHP và QTP như
quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, quyền giám sát VBQPPL,
quyền giải thích pháp luật… Vì vậy, những nhiệm vụ, quyền hạn này cần loại ra
khỏi chức năng của Quốc hội và trả về cho các cơ quan nhà nước khác như
Chính phủ.
4.3.2.2. Đối với quyền hành pháp
Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước thì QHP luôn được coi là bộ
phận trung tâm của quyền lực bởi tính đa dạng, phức tạp trong tổ chức và hoạt
động. Nội dung cơ bản của QHP là hoạch định chính sách và điều hành chính
sách. QHP cũng là nhánh quyền lực luôn hàm chứa nguy cơ cao nhất của sự lạm
quyền, tha hóa quyền lực. Ở các quốc gia, QHP thường được giao cho Chính phủ
để điều hành đất nước. Cùng với Chính phủ, các CQNN khác sẽ phối hợp cùng
Chính phủ để thực hiện QHP sao cho có hiệu quả nhất. Vì vậy, để kiểm soát
QHP đạt hiệu quả, cần hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền hành pháp
theo hướng:
- 141 -
Một là, xác định lại vị trí và vai trò của Chính phủ trong tổ chức bộ máy
nhà nước
Theo yêu cầu của phân công và phối hợp thực hiện QLNN, cần xác định
cho Chính phủ vị trí ngang bằng với Quốc hội, thay vì là cơ quan chấp hành của
Quốc hội như hiện nay bằng cách quy định Chủ tịch nước là người đứng đầu cơ
quan hành pháp và do toàn dân bầu ra, độc lập với Quốc hội. Đây là yếu tố đầu
tiên khẳng định vị thế ngang bằng giữa cơ quan thực hiện QLP và cơ quan thực
hiện QHP. Theo đó, Chính phủ sẽ bao gồm Chủ tịch nước, Thủ tướng, Phó thủ
tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Thủ tướng và các thành
viên Chính phủ hợp thành Nội các, chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước thay vì
chịu trách nhiệm trước Quốc hội như hiện nay. Trong trường hợp Quốc hội bất
tín nhiệm Chính phủ thì chỉ giải tán Nội các mà không ảnh hưởng đến Chủ tịch
nước. Điều đó tạo ra sự ổn định chính trị và sự cân bằng giữa hành pháp (Chính
phủ) và lập pháp (Quốc hội). Điều này có giá trị đặc biệt quan trọng là tạo cho
Chính phủ khả năng chủ động trong việc điều hành đất nước trên hai phương
diện: i) Chính phủ tự mình hoạch định chính sách và điều hành chính sách quốc
gia theo yêu cầu của thực tế thay vì chờ đợi ý kiến thảo luận và phê chuẩn của
Quốc hội; ii) Chính phủ không thể ỷ lại cho Quốc hội thực hiện những công việc
của hành pháp. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc “cân bằng và đối trọng”
của QLNN, cũng là hợp lý khi Nhân dân, thông qua Hiến pháp đã phân công cho
Quốc hội thực hiện QLP, Chính phủ thực hiện QHP và Tòa án thực hiện QTP thì
các cơ quan này phải ở vị trí ngang bằng nhau và chịu trách nhiệm trước Nhân
dân. Có như vậy mới đảm bảo cho sự phân công và phối hợp QLNN được thực
hiện đầy đủ trên thực tế.
Hai là, xác định lại thẩm quyền của Chính phủ
Khi vị trí và chức năng của Chính phủ đã được xác định là cơ quan thực
hiện QHP, thực hiện một nhánh QLNN ngang bằng với Quốc hội và Tòa án thì
- 142 -
thẩm quyền của Chính phủ cũng phải được thay đổi cho phù hợp với vị trí và
chức năng đó. Theo đó, cần điều chuyển một số nội dung thuộc chức năng quyết
định các vấn đề quan trọng của đất nước do Quốc hội đang thực hiện sang cho
Chính phủ như: Quyền quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối
ngoại; Quyền quyết định các vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội. Đây là những
lĩnh vực thuộc phạm vi của QHP, liên quan đến công việc hoạch định chính sách
và điều hành chính sách nên phải do Chính phủ thực hiện. Thực hiện điều này có
hai ưu điểm lớn: i) Đảm bảo cho các chính sách có hơi thở cuộc sống; ii) Khắc
phục được tính hình thức trong hoạt động của Quốc hội liên quan đến việc quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước. Bởi về mặt lý thuyết, để chính sách
mang hơi thở cuộc sống thì chính sách ấy phải được xây dựng dựa trên nhu cầu
của cuộc sống. Chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực
của đời sống xã hội, vì vậy hơn ai hết Chính phủ là người biết rõ nhất xã hội cần
gì và cần như thế nào để từ đó đưa ra những chính sách phù hợp nhất nhằm phúc
đáp kịp thời và chính xác nhu cầu xã hội. Đây chính là một nội dung không thể
thiếu đối với hoạt động của cơ quan thực hiện QHP ở mọi quốc gia.
Như vậy, trong tương lai, cần tiếp tục có sự phân định một cách rạch ròi,
khoa học hơn về sự phân định thẩm quyền quyết định của Quốc hội và Chính
phủ. Nếu những việc thuộc về hoạch định chính sách nhất thiết phải do Chính
phủ thực hiện, thì Quốc hội chỉ giữ lại quyền quyết định những vấn đề ngoài
phạm vi nói trên. Điều đó có nghĩa là không nên quy định Quốc hội có chức
năng “quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước” mà chỉ cần xác định
những nội dung nào do Quốc hội quyết và những nội dung nào thuộc thẩm
quyền của Chính phủ.
Ba là, thiết lập thêm các quy định để gia tăng quyền kiểm soát đối với các
cơ quan thực hiện QHP như: Thiết lập cơ chế chịu trách nhiệm tập thể của Chính
phủ trước Quốc hội (Quốc hội phải có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ);
- 143 -
Bổ sung các quy định cụ thể để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám
sát của Quốc hội mà trọng tâm là tập trung giám sát việc chi tiêu, sử dụng ngân
sách nhà nước, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, các nguồn lực khác của quốc gia
vào những vấn đề bức xúc mà nhân dân đang quan tâm; Thực hiện quyền giám
sát thông qua việc lấy phiếu, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ
trong Chính phủ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Bốn là, tăng cường sự kiểm soát của Chủ tịch nước về kiểm soát QHP.
Mặc dù pháp luật hiện hành không quy định về quyền giám sát của Chủ tịch
nước nhưng với thẩm quyền về nhân sự đối với chức danh Thủ tướng Chính phủ
và các chức danh khác trong hệ thống hành pháp thì rõ ràng Chủ tịch nước phải
giám sát QHP. Vì vậy, nên có hình thức thể hiện thái độ của Chủ tịch nước đối
với hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ cùng với
các chức danh trong hệ thống hành pháp do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo Hiến pháp
và pháp luật.
Năm là, tăng cường các quy định để tư pháp kiểm soát QHP thông qua tư
pháp hành chính. Tư pháp hành chính được xem là một trong những đặc trưng
của nhà nước pháp quyền. Ở nước ta, việc Tòa án xem xét quyết định, hành vi
hành chính của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được xác lập từ năm 1996
nhưng hiệu quả hoạt động của Tòa án vẫn thấp, không dành được sự tín nhiệm
cao trong xã hội.
Sáu là, rà soát, bổ sung các quy định nhằm tăng cường hiệu quả của cơ
chế tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Kiểm soát nội bộ
hệ thống hành chính nhà nước vừa là yêu cầu của quản lý, vừa tiện lợi và nhanh
chóng. Tuy nhiên, đây lại là cơ chế có tính chất nội bộ nên phụ thuộc rất nhiều
về cách xử lý mối quan hệ “song trùng trực thuộc” nhằm khắc phục tình trạng
thiếu khách quan, nể nang, trong đó không loại trừ cả tham nhũng, lợi ích nhóm,
thân hữu trên tinh thần đề cao trách nhiệm cá nhân, chế tài nghiêm túc đối với
- 144 -
người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động thanh tra,
kiểm tra và xử lý vi phạm.
Tóm lại, để đáp ứng yêu cầu phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN thì cần phải tiếp tục có những điều chỉnh về mặt pháp lý về vị trí và thẩm
quyền của Chính phủ, bởi đây là cơ quan chịu trách nhiệm hoạch định chính sách
và điều hành chính sách quốc gia. Chính phủ không hoàn thành nhiệm vụ có thể
bị giải tán thông qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm của Quốc hội, nhưng ngược lại
Chính phủ cũng có quyền kiểm soát Quốc hội thông qua việc thực hiện quyền
phủ quyết đối với các dự thảo luật đã được Quốc hội thông qua. Đồng thời đẩy
nhanh việc chuyển từ Chính phủ hành chính sang Chính phủ hành pháp bởi vì
Chính phủ hành pháp là một trong những điều kiện quan trọng hàng đầu để thực
hiện phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong thời kỳ hội nhập và phát triển.
4.3.2.3. Đối với quyền tư pháp
Để phát huy những điểm tích cực, khắc phục những bất cập, bảo đảm việc
kiểm soát thực hiện QTP ở Việt Nam cần quán triệt tầm quan trọng của kiểm
soát đối với QTP và sự cần thiết phải bảo đảm các nguyên tắc tổ chức và hoạt
động đặc thù của hệ thống thực thi QTP. Việc kiểm soát không được tác động
tiêu cực đến hoạt động của hệ thống tư pháp, đặc biệt là nguyên tắc độc lập của
Tòa án, mà chỉ được bổ sung, làm tăng thêm trách nhiệm và qua đó là chất lượng
của việc thực hiện QTP, trực tiếp là chất lượng xét xử của hệ thống Tòa án.
Để kiểm soát QTP đạt hiệu quả, cần thống nhất các nội dung sau đây: i)
Kiểm soát QTP là một tất yếu khách quan, đáp ứng yêu cầu kiểm soát QLNN nói
chung; ii) Kiểm soát QTP không đồng nghĩa với việc can thiệp, làm phương hại
đến tính độc lập của tư pháp; iii) Kiểm soát QTP có thể được tiến hành bằng
nhiều phương thức, cơ chế khác nhau thích ứng với đặc thù tổ chức quyền lực ở
mỗi mô hình nhà nước nhất định; iv) Dù mức độ, phạm vi kiểm soát QTP đến
đâu thì cũng phải dựa trên công cụ pháp luật và ý chí của Nhân dân - chủ nhân
- 145 -
đích thực của QLNN nhằm phòng, tránh sự can thiệp tùy tiện của mọi chủ thể
kiểm soát vào toàn bộ quá trình thực hiện QTP.
Quyền tư pháp luôn gắn liền với hoạt động của Tòa án, vì vậy hoàn thiện
thể chế về phối hợp thực hiện QTP cần lấy Tòa án làm trung tâm để từ đó xác
định phạm vi quyền hạn của các CQNN khác trong việc phối hợp thực hiện công
việc với Tòa án. Ở Việt Nam hiện nay bất cập lớn nhất liên quan đến QTP đó là:
Tòa án chưa phải là cơ quan tư pháp đầy đủ và tính độc lập của Tòa án trong mối
quan hệ với các CQNN khác chưa được đảm bảo. Vì thế, thể chế về quan hệ phối
hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QTP cần được hoàn thiện theo hướng:
- Cần quy định thẩm quyền giải thích pháp luật của hệ thống Tòa án để
tăng giá trị án lệ của các quyết định giám đốc thẩm. Có thể nói, quyết định giám
đốc thẩm là hình thức còn giải thích pháp luật chính là nội dung. Thiếu thẩm
quyền giải thích pháp luật thì quyết định giám đốc thẩm sẽ trở nên không có giá
trị. Khi có thẩm quyền giải thích pháp luật, các quyết định giám đốc thẩm sẽ có
điều kiện xác định được đúng vấn đề pháp lý cần giải quyết và đưa ra giời giải
đáp cặn kẽ và có tính thuyết phục cao trên cơ sở thực hiện quyền giải thích pháp
luật của Tòa án.
- Cần có cơ chế buộc các Tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám
đốc thẩm của Tòa án nhân dân cấp trên. Thực tế cho thấy, vụ án lên tới cấp giám
đốc thẩm thường là các vụ án có nhiều tình tiết phức tạp, có những câu hỏi có
các câu trả lời khác nhau. Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp dưới sẽ có đủ lý lẽ để
không áp dụng hoặc chỉ áp dụng một phần bản án giám đốc thẩm. Cơ chế hợp lý
để Tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm nên được thiết lập
trên cơ sở quy định trách nhiệm bồi thường của Tòa án nhân dân cấp dưới nếu
bản án của họ bị hủy bởi quyết định giám đốc thẩm. Trách nhiệm bồi thường này
không chỉ được xác định đối với việc xét xử vụ án hình sự mà còn đối với các vụ
án khác như dân sự, lao động, kinh tế và hành chính.
- 146 -
- Cần có quy định về nội dung đối với quyết định giám đốc thẩm và các
bản án của Tòa án. Quyết định giám đốc thẩm và các bản án của Tòa án phải giải
thích cụ thể về vấn đề pháp luật có liên quan tới vụ án và đưa ra lời giải đáp một
cách cặn kẽ và thuyết phục.
4.3.3. Hoàn thiện các thiết chế của mối quan hệ phối hợp giữa quyền
hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền lực nhà nước
4.3.3.1. Hoàn thiện thiết chế Đảng lãnh đạo
Quyền lực nhà nước luôn có sự tương tác qua lại với quyền lực chính trị
do các Đảng phái nắm giữ. Trong chế độ đa Đảng, quyền lực nhà nước luôn là
mục tiêu hướng tới trong sự cạnh tranh giữa các Đảng phái. Ở Việt Nam, nhà
nước luôn đặt dưới sự lãnh đạo của một chính Đảng, đó là Đảng cộng sản Việt
Nam với mô hình: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ để
hướng đến mục tiêu đảm bảo cho QLNN thuộc về Nhân dân.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, nghiên cứu thể chế hoá sự
lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, quy định rõ vị trí cầm quyền, vai trò
lãnh đạo và nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng cộng sản đối với Nhà
nước, trong đó có thể chế về sự kiểm tra, giám sát của Đảng đối với cơ quan nhà
nước. Nhà nước pháp quyền tuân thủ nguyên tắc pháp luật là tối thượng, mọi chủ
thể trong xã hội đều có nghĩa vụ tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Đảng lãnh đạo
hệ thống chính trị, đồng thời là bộ phận của hệ thống ấy. Đảng không thể đứng
ngoài và đứng trên Hiến pháp và pháp luật. Cương lĩnh chính trị của Đảng, Điều
lệ Đảng, Hiến pháp năm 2013 đều khẳng định Đảng hoạt động trong khuôn khổ
Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, việc xây dựng và ban hành luật về sự lãnh đạo
của Đảng là cần thiết. Nội dung luật này cần chú ý làm rõ phương thức lãnh đạo
của Đảng nói chung và phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng nói
riêng. Theo đó, Luật về sự lãnh đạo của Đảng hướng đến quy định và điều chỉnh
các nội dung: Vị trí pháp lý, chức năng lãnh đạo, phạm vi, nội dung, phương
- 147 -
thức lãnh đạo; phương thức, trách nhiệm của Đảng trong tiếp nhận ủy quyền lãnh
đạo từ Nhân dân; cơ chế Đảng lãnh đạo, kiểm tra, giám sát các cơ quan lập pháp,
hành pháp, tư pháp; cơ chế trách nhiệm pháp lý của các bên trong quan hệ lãnh
đạo của Đảng đối với Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội…
4.3.3.2. Hoàn thiện thiết chế thực hiện quyền hành pháp
Thứ nhất, nâng cao năng lực của Chính phủ trong hoạch định chính sách
Hoạch định chính sách là việc xây dựng một chính sách theo yêu cầu của
quản lý, quyền vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia cùng các phương
tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó. Đây được coi là quá trình tạo ra sản
phẩm quản lý của bộ máy nhà nước. Hoạch định chính sách đóng vai trò đặc biệt
trong tiến trình xây dựng hệ thống chính sách công, hoạt động này có tác dụng
tích cực đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Chức năng hoạch định chính
sách hiện nay được thực hiện bởi rất nhiều các CQNN, trong đó phải nói tới tầm
quan trọng và trách nhiệm của cơ quan hành pháp - Chính phủ.
Điều 94 Hiến pháp 2013 quy định Chính Phủ có vị trí, chức năng là cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện QHP, cơ quan chấp hành của
Quốc hội. Cơ sở pháp lý trên đã ghi nhận QHP của Chính phủ được bổ sung, đổi
mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của QHP trong xã hội hiện đại
gồm hoạch định, điều hành chính sách quốc gia.
Chính phủ - một thiết chế đặc biệt quan trọng trong cơ cấu tổ chức bộ máy
nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng hành pháp, Chính phủ là chủ
thể chủ động sáng tạo trong việc hoạch định chính sách quốc gia. Đây là chức
năng cơ bản của Chính phủ, gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của Chính phủ.
Một Chính phủ mạnh là phải vạch ra được những mục tiêu phát triển quốc gia
tốt. Chính phủ với nhiệm vụ thống nhất quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, cần
coi trọng việc hoạch định chính sách, coi hoạch định chính sách là chức năng
- 148 -
quan trọng và cơ bản trong thực hiện QHP để không còn tồn tại tình cảnh “chính
sách trên trời ban cho người dân dưới đất”.
Quy trình hoạch định chính sách của Chính phủ hiện nay gồm ba giai đoạn:
Giai đoạn 1: Thiết lập chương trình xây dựng chính sách. Giai đoạn này
sẽ tiến hành việc lập dự kiến chương trình xây dựng chính sách hàng năm của
Chính Phủ do Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ
quan có liên quan trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Thủ tướng Chính phủ
phân công cho các bộ có liên quan chủ trì, soạn thảo.
Giai đoạn 2: Soạn thảo chính sách. Giai đoạn này gồm các hoạt động như:
Thành lập cơ quan soạn thảo; Tiến hành soạn thảo; Lấy ý kiến đối với dự thảo;
Thẩm định dự thảo; Chỉnh lý dự thảo…
Giai đoạn 3: Thông qua chính sách. Đây là giai đoạn Chính phủ xem xét,
thông qua dự thảo tại một hoặc hai phiên họp Chính phủ.
Thực tế cho thấy, quy trình hoạch định chính sách hiện nay của Chính phủ
còn bị khép kín. Việc lấy ý kiến tham gia của các đối tượng chịu sự điều chỉnh
của chính sách còn hạn chế và mang tính hình thức. Người dân chỉ biết tới chính
sách khi nó đã được ban hành bằng các quy định pháp luật cụ thể, do vậy còn tồn
tại nhiều chính sách mang tính xa rời thực tiễn như chính sách tăng giá điện, tăng
thuế môi trường, giá nông sản... Các Bộ, ngành còn thụ động trong việc tiếp thu,
lấy ý kiến, đóng góp ý kiến, thậm chí còn tồn tại nhiều kiến nghị, đề xuất trong
việc hoạch định chính sách xuất phát từ yêu cầu nhiệm vụ quản lý của các cơ
quan quản lý. Từ đó còn tồn tại tình trạng cục bộ, ngành, địa phương dẫn đến
tính khả thi trong việc thực hiện chính sách còn thấp hoặc kết quả thực hiện không
như mong muốn.
Để khắc phục tình trạng trên đây, đòi hỏi cần phải có các biện pháp tăng
cường hiệu quả, dân chủ trong chức năng hoạch định chính sách gồm: i) Tăng
- 149 -
cường cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của nhân dân trong quá trình hình
thành, xây dựng hoạch định chính sách; ii) Tăng cường cơ chế phối hợp liên
ngành, đa ngành và phân định trách nhiệm tránh mâu thuẫn, đùn đẩy trách nhiệm
trong quá trình hoạch định chính sách; iii) Xây dựng cơ chế bảo đảm sự tham gia
của các chủ thể, đặc biệt sự tham gia các các đối tượng bị tác động bởi chính sách
trong quá trình hoạch định chính sách; iv) Đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực làm
công tác hoạch định, xây dựng chính sách theo hướng hiện đại, chuyên nghiệp.
Thứ hai, nâng cao năng lực của Chính phủ trong điều hành chính sách
Trong bất cứ nhà nước nào, QHP đều được xem như quyền năng trực tiếp
trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách. So với QLP và
QTP, thì QHP có đặc trưng cơ bản là hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống.
Nếu hoạch định chính sách là vạch ra các mục tiêu phát triển của quốc gia
thì điều hành chính sách là việc sử dụng các phương tiện cần thiết để biến mục
tiêu thành hiện thực. Thực tế đã chứng minh rằng, làm chính sách đã khó, làm
được chính sách tốt vô cùng khó, tuy nhiên tổ chức thực hiện chính sách còn khó
hơn nhiều. Điều hành chính sách là quá trình Chính phủ huy động và tổ chức sử
dụng những nguồn lực, phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu của
chính sách mà Chính phủ đã vạch ra. Trong việc điều hành chính sách, Chính phủ
có nhiều việc phải làm như: Phải thiết lập một cơ cấu tổ chức bộ máy đảm bảo sự
phân công, phân nhiệm rõ ràng, minh bạch về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và
đảm bảo một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên
quan; Xây dựng đội ngũ CBCC có năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ; Tổ
chức kiểm soát chính sách tốt thông qua các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát và
các cơ chế chính sách nhằm đảm bảo chất lượng của quá trình điều hành chính
sách nhằm hướng tới xây dựng một Chính phủ liêm chính, hiện đại, chuyên
nghiệp, dân chủ, pháp quyền; thống nhất quản lý vĩ mô các lĩnh vực chính trị, kinh
tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của đất nước.
- 150 -
4.3.3.3. Hoàn thiện thiết chế thực hiện quyền tư pháp
Một là, tăng cường trách nhiệm giải trình của Thẩm phán và Tòa án.
Độc lập xét xử không có nghĩa là miễn toàn bộ trách nhiệm của Tòa án và
Thẩm phán khi họ có những sai phạm trong thực thi nhiệm vụ dẫn đến xâm hại
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức. Cũng giống như nhiều quốc
gia khác, yêu cầu nâng cao trách nhiệm của Tòa án, Thẩm phán và các chức
danh tư pháp khác đang đặt ra đối với Việt Nam. Theo Khoản 6, Điều 76 Luật
Tổ chức TAND năm 2014, thì Thẩm phán “Chịu trách nhiệm trước pháp luật về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và các quyết định của mình; nếu có hành vi
vi phạm pháp luật thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc
truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của luật. Thẩm phán trong khi thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà gây thiệt hại thì Tòa án nơi Thẩm phán
thực hiện nhiệm vụ xét xử có trách nhiệm bồi thường và Thẩm phán đã gây thiệt
hại có trách nhiệm bồi hoàn cho Tòa án theo quy định của luật”. Những biện
pháp xác định trách nhiệm cá nhân nói trên trên đòi hỏi các Thẩm phán phải thận
trọng hơn khi đưa ra quyết định và giúp nâng cao chất lượng hoạt động xét xử.
Trong khi đó, các quy định hiện hành không đủ để buộc Thẩm phán phải
có trách nhiệm giải trình về hoạt động xét xử của mình. Các phán quyết của
Thẩm phán thông thường khá đơn giản trong phần phân tích và nhận định các
tình tiết của vụ án và lập luận về cơ sở pháp lý áp dụng đối với các tình tiết của
vụ án. Để tăng cường tính giải trình về việc ra quyết định của Thẩm phán đòi hỏi
phải ban hành quy định tiêu chuẩn hình thức, nội dung của một bản án, quyết định
của Tòa án.
Hai là, công khai, minh bạch thông tin trong hoạt động của Tòa án.
Đối với Tòa án, sự đánh giá của công chúng không được thể hiện qua
phiếu bầu, mà nó được xem xét thông qua các yêu cầu về công khai, khách quan
và thuyết phục trong lý lẽ khi xét xử của Toà án. Công khai yêu cầu công chúng
- 151 -
phải được quyền tiếp cận với Toà án (đúng ra là các phiên toà), yêu cầu Toà án
phải xét xử công khai. Thủ tục tố tụng hiện hành phần nào đã ấn định tính công
khai của hệ thống tư pháp Việt Nam, chẳng hạn các phiên xử được tổ chức công
khai ngoại trừ trường hợp liên quan đến danh dự cá nhân hoặc thuần phong mỹ
tục, hoặc các bên liên quan được quyền xuất trình chứng cứ và tranh luận công
khai tại phiên xử.
Tính minh bạch trong hoạt động của Tòa án được thể hiện ở thủ tục tố
tụng, tức là các quy định liên quan đến quy trình xét xử và xác lập chứng cứ khi
giải quyết các vụ án và vụ kiện. Để nâng cao hơn nữa tính minh bạch cần phải
thực hiện một số thay đổi mang tính cải cách về thủ tục tố tụng của Tòa án Việt
Nam. Trong những cải cách cần thiết đó, có hai nội dung quan trọng: i) Cần phải
minh bạch hóa việc xác lập chứng cứ; ii) Cần minh bạch hóa thủ tục công bố
phán quyết của Tòa án.
4.3.4. Tăng cường các bảo đảm nhằm hiện thực hóa mối quan hệ
phối hợp giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong kiểm soát quyền
lực nhà nước
- Về chính trị
Bảo đảm QLNN thuộc về Nhân dân là yếu tố hàng đầu quyết định sự đúng
đắn, lành mạnh của mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN. Điều đó đòi hỏi nguyên tắc chủ quyền nhân dân phải trở thành sợi chỉ đỏ
xuyên suốt toàn bộ thực tiễn quá trình tổ chức và thực thi QLNN ở nước ta hiện
nay. Mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN phải bảo
đảm các nguyên lý chủ quyền của nhân dân cũng như các nguyên tắc của nhà
nước pháp quyền, ở đó, mọi hoạt động của các chủ thể trong xã hội phải đặt trong
khuôn khổ pháp luật. Nhân dân ủy quyền do vậy nhân dân cũng có thể thu hồi lại
quyền lực đã ủy quyền. Theo hướng đó, dân chủ hóa nền chính trị và toàn bộ đời
sống xã hội là định hướng quan trọng nhất trong đổi mới nền chính trị ở nước ta
- 152 -
hiện nay.
Quyền lực nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ đến vai trò của Đảng, xét đến
cùng chính là quyền lực của Đảng vì "Đảng ta là một đảng cầm quyền", "cầm
quyền" là nắm chính quyền (nhà nước). Với lý lẽ đã là quyền lực thì phải có kiểm
soát quyền lực và QLCT cũng là quyền lực của Nhân dân theo tinh thần gắn bó
mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu
trách nhiệm trước Nhân dân về những quyết định của mình. Tuy nhiên, Nhân dân
giám sát Đảng như thế nào và Đảng chịu sự giám sát của Nhân dân ra sao thì cần
phải có một cơ chế thực hiện cụ thể và vấn đề này cần phải được thể chế hoá bằng
pháp luật để đảm bảo tính khả thi trong thực tế. Có như vậy mối quan hệ phối hợp
giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN mới vận hành và hoạt động có hiệu quả.
- Về kinh tế
Hiệu quả của mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong đó có yếu tố kinh tế. Kinh tế ở đây chính
là nền kinh tế của đất nước phải phát triển bền vững, ổn định, đời sống nhân dân
ngày càng được nâng cao, các thiết chế có điều kiện duy trì bộ máy và tổ chức
hoạt động. Không đảm bảo yếu tố kinh tế thì việc vận hành của từng bộ phận và
cả cơ chế sẽ trở nên khó khăn, vướng mắc ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả
hoạt động mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN. Bởi
xét từ góc độ cơ sở vật chất, cần có sự đầu tư thích đáng, hỗ trợ cho mọi hoạt động
liên quan đến mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN.
Đồng thời, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN cũng
cần phải được tiến hành trên nền tảng nền kinh tế phát triển với cơ sở vật chất đủ
mạnh để hiện thực hóa các yêu cầu của mối quan hệ này. Theo hướng đó, các chủ
trương đổi mới nền kinh tế, xây dựng kinh tế thị trường định hướng XHCN cần
được triển khai quyết liệt và hiệu quả.
- Về pháp lý
- 153 -
Hoàn thiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
cần đặt trong mối tương quan với các thể chế chính trị, pháp lý khác. Thể chế của
mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN chịu sự tác động,
chi phối, ảnh hưởng quan trọng và quyết định của thể chế chính trị. Thể chế chính
trị quyết định, chi phối việc thiết lập cấu trúc tổ chức QLNN đồng thời quyết định
cấu trúc và tính chất của mối quan hệ phối hợp giữa các CQNN trong kiểm soát
QLNN nói chung, mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
nói riêng. Do đó, phải đảm bảo tính liên kết, đồng bộ giữa các yếu tố trong hệ
thống, đặc biệt là mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
với hệ thống kiểm soát bên ngoài bộ máy nhà nước. Mối quan hệ giữa kiểm soát
của Đảng với kiểm soát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên với kiểm soát
giữa các CQNN thực hiện các QLP, QHP và QTP. Coi trọng xây dựng, hoàn thiện
thể chế chính trị dân chủ, pháp quyền gắn liền với hoàn thiện thể chế về mối quan
hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN.
- Về môi trường dân chủ và pháp quyền
Hoàn thiện mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
cần đề cao, coi trọng xây dựng môi trường dân chủ và pháp quyền. Môi trường
dân chủ và pháp quyền là những yếu tố bảo đảm để tổ chức, thiết lập và vận hành
mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN có hiệu quả. Mặc
dù đã có năm bản Hiến pháp qua các thời kỳ, nhưng Hiến pháp năm 2013 mới
thực sự là bước đi dân chủ và pháp quyền của đất nước. Bởi vì, nguyên tắc Nhân
dân kiểm soát QLNN đã được thiết lập và bảo đảm thực hiện bằng Hiến pháp.
Theo đó, hệ thống pháp luật về dân chủ, quyền con người, quyền công dân phải
được xây dựng, ban hành đầy đủ nhằm tạo điều kiện để nhân dân tham gia toàn
diện, thực chất hơn vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Các CQNN,
đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có nghĩa vụ nghiêm chỉnh tuân thủ và thực
hiện pháp luật theo nguyên tắc “chỉ được làm những gì pháp luật cho phép".
- 154 -
Pháp luật phải đủ mạnh để buộc hoạt động của nhà nước phải tự kiểm soát, quản
lý được chính mình và thực hiện công khai, minh bạch trước nhân dân, chịu sự
kiểm soát của nhân dân.
Bên cạnh đó, cần nâng cao nhận thức, trình độ dân chủ cho nhân dân, trước
hết cần có chính sách nâng cao dân trí để nhân dân đủ năng lực và điều kiện tự
mình hoặc thông qua cơ quan, tổ chức đại diện cho mình kiểm soát QLNN, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của chính mình có hiệu quả. Nâng cao dân
trí luôn phải đi liền với việc nâng cao hiểu biết và củng cố niềm tin vào pháp luật
cho nhân dân. Thực tế cho thấy, hệ thống pháp luật của chúng ta đã vô cùng phức
tạp nhưng vẫn chưa đủ để thể chế hóa các quyền con người, quyền công dân theo
Hiến pháp năm 2013. Hơn nữa, phần lớn người dân lại trong tình trạng không hiểu
biết đầy đủ về pháp luật, cộng với tâm lý "phải dựa vào nhà nước" và "được nhà
nước chỉ dẫn" thì người dân không đủ năng lực làm chủ, không đủ bản lĩnh làm chủ
và không đủ phương tiện làm chủ sẽ làm cho cơ chế trở nên hình thức, kém hiệu
quả. Do đó, nâng cao dân trí, dân chủ và nhận thức hiểu biết pháp luật của người
dân là một trong những bảo đảm để mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN được vận hành có hiệu quả, đáp ứng được mục đích yêu cầu đề ra
một cách bền vững.
- 155 -
Tiểu kết chương 4
Để tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
cần phải nắm vững những quan điểm, nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam,
tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013 và các VBPL có liên quan về phân
công, phối hợp và kiểm soát QLNN. Điều đó phải được thể chế hoá đầy đủ bằng
pháp luật và bảo đảm thực hiện bằng pháp luật. Trên cơ sở phân tích các nhu cầu
tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN, luận án
đã đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay thông qua các giải
pháp như: Hoàn thiện các thể chế chính trị, pháp lý, các thiết chế và các điều kiện
bảo đảm để mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLNN
được hoàn thiện và vận hành có hiệu quả.
- 156 -
KẾT LUẬN
Với nguồn gốc từ nhân dân, QLNN được trao cho các cơ quan khác nhau
nắm giữ để thực hiện các chức năng của nhà nước. Sự trao quyền này dẫn đến hệ
quả là quyền lực có thể bị tha hóa, thay vì phục vụ nhân dân lại trở thành công cụ
để cai trị nhân dân. Nhà nước dân chủ là nhà nước sử dụng những biện pháp
thích hợp để hạn chế sự tha hóa quyền lực ở mức tối đa, để từ đó mở rộng dân
chủ cho xã hội. Một trong những phương thức có hiệu quả để thực hiện mục tiêu
trên là phải phân công QLNN cho các chủ thể khác nhau thực hiện để một mặt
tạo ra cơ chế quyền lực kiểm soát lẫn nhau và mặt khác hạn chế sự lộng quyền
và lạm quyền từ phía các cơ quan nhà nước.
Quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba bộ phận: QLP, QHP và QTP.
Trong đó, QLP thể hiện tính đại diện cho nhân dân - ban hành pháp luật trên cơ
sở thể hiện ý chí của nhân dân nên được trao cho Quốc hội hoặc Nghị viện nắm
giữ; QHP được trao cho Chính phủ vì có liên quan mật thiết đến việc ban hành
và thực thi các chính sách quốc gia; QTP bao gồm quyền xét xử và các quyền có
liên quan trực tiếp đến hoạt động xét xử như giải thích pháp luật và giám sát ban
hành pháp luật được trao cho Tòa án nắm giữ để đảm bảo công lý và lợi ích
chung của quốc gia.
Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay vẫn theo mô hình tập quyền
XHCN. Do đó, mặc dù Hiến pháp 2013 đã ghi nhận nguyên tắc phân công, phối
hợp và kiểm soát trong tổ chức và thực hiện QLNN nhưng sự phân công này mới
chỉ dừng lại ở bản chất kỹ thuật, tức mới chỉ là phân công lao động giữa các cơ
quan nhà nước mà chưa đạt đến mức độ phân công về mặt chính trị, nên chưa
hình thành được cơ chế kiểm soát quyền lực một cách hữu hiệu. Với thực tế này,
đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó có sự phối hợp giữa
QHP và QTP sẽ góp phần kiểm soát QLNN trở nên có hiệu quả hơn.
- 157 -
Để tăng cường quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát
QLNN ở Việt Nam hiện nay cần tập trung vào một số giải pháp như: Nâng cao
nhận thức về kiểm soát QLNN và quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong
kiểm soát QLNN; Tiếp tục hoàn thiện thể chế về quan hệ phối hợp giữa QHP và
QTP trong kiểm soát QLNN; Hoàn thiện các thiết chế về quan hệ phối hợp giữa
QHP và QTP trong kiểm soát QLNN và tăng cường các bảo đảm cho quá trình
hiện thực hóa mối quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP trong kiểm soát quyền
lực nhà nước, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước./.
- 158 -
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT
1. Vũ Hồng Anh (1999), Quyền lực nhà nước hay tất cả quyền lực thuộc về
nhân dân, Tạp chí Luật học số 6/1999.
2. Vũ Hồng Anh (2004), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện
xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học số
4/2004.
3. Vũ Hồng Anh (2005), Về vị trí, tính chất của Chính phủ trong bộ máy nhà
nước ở nước ta, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 8/2005, tr. 9 - 13.
4. Vũ Hồng Anh, Tổ chức và hoạt động của chính phủ một số nước trên thế
giới, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997
5. Đào Duy Anh, Hán Việt từ điển (Tái bản có sửa chữa), Nxb. Văn hóa Thông
tin, Tr. 164
6. Phạm Quang Anh, Cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước,
Luận án tiến sỹ Luật học năm 2013, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh
7. Nguyễn Mạnh Bình, Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc
thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học
8. Bộ Tư pháp (Viện khoa học pháp lý), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách
khoa, 2006),
9. Lê Cảm và Vũ Văn Huân, Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và một số
kiến giải lập hiến trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6/2012.
10. Lê Cảm và Dương Bá Thành, Cơ chế kiểm soát quyền lực tư pháp trong Nhà
nước pháp quyền: một số vấn đề lý luận và thực trạng ở Việt Nam, Tạp chí
Nhà nước và Pháp luật số 12/2010
- 159 -
11. Nguyễn Bá Chiến, Bàn thêm về kiểm soát quyền lực nhà nước với việc sửa
đổi Hiến pháp năm 1992, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số tháng 8, năm 2012.
12. Chính phủ, Báo cáo số344/BC-Chính phủ ngày 12/9/2014 về tình hình triển
khai thi hành luật, pháp lệnh và văn bản chi tiết, hướng dẫn thi hành luật,
pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành từ đầu
nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2003
13. Lê Đình Chân “Luật Hiến pháp và những định chế chính trị”, Sài gòn 1974
14. Nguyễn Văn Cương, Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12(268) T6/2014.
15. Lương Thanh Cường, Luận bàn về kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí
Quản lý nhà nước số 6 (209)/2013
16. Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Nxb Đại học quốc gia,
2005
17. Nguyễn Đăng Dung, Chính phủ trong nhà nước pháp quyền, Sách chuyên
khảo Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2008.
18. Nguyễn Đăng Dung, Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ
quan nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004
19. Nguyễn Đăng Dung, Giáo trình Luật hiến pháp Việt Nam, Nxb Công an nhân dân,
Hà Nội, 2015
20. Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, Khoa
Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2007
21. Nguyễn Đăng Dung – Hoàng Thị Kim Quế, Lịch sử tư tưởng chính trị pháp
lý, Đại học quốc gia Hà Nội, 2017
22. Nguyễn Đăng Dung http://doc.edu.vn/tai-lieu/quyen-hanh phap-va-quyen-
hanh-chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185
- 160 -
23. Nguyễn Chí Dũng, Về cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam,
Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh,
2009. 1
24. Lê Sĩ Dược, Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc
đổi mới hiện nay ở nước ta, Luận án Tiến sỹ Luật học, Học viện Chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 1996.
25. Đảng Cộng sản Việt Nam, (1991), Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời
kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Nxb Sự thật, Hà Nội
26. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội VI của Đảng
27. Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng (khoá VII) ngày 23/01/1995
28. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ X, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội
29. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XI, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nộị
30. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XII, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội
31. Nguyễn Minh Đoan (Chủ nhiệm 2015), Báo cáo Tổng hợp Đề tài khoa học
cấp Bộ, Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội
32. Cao Anh Đô, Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật học,
năm 2013
33. Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc
gia, Hà Nội,
- 161 -
34. Trần Văn Độ, Một số vấn đề về hoạt động tư pháp và kiểm soát các hoạt
động tư pháp ở nước ta hiện nay, Kỷ yếu Đề tài cấp Bộ “Những giải pháp
nâng cao chất lượng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư
pháp” (2003), Hà Nội.
35. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc
sửa đổi hiến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội
36. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đề tài khoa học (Mã
số KX. 04-28/6-10).
37. Hà Thị Mai Hiên (2003), Cơ chế kiểm tra, giám sát trong Nhà nước pháp
quyền, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.89
38. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2004), "Xây dựng thể chế kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam", Kỷ yếu Hội thảo khoa
học, Hà Nội
39. Học viện Hành chính Quốc gia (2010), Giáo trình Lý luận hành chính nhà
nước, Hà Nội
40. Học viện Hành chính (Viện Nghiên cứu Khoa học Hành chính), Thuật ngữ
Hành chính năm 2009
41. Hoàng Minh Hội, Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ
quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện
chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh
42. Lê Quốc Hùng, Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở
Việt Nam, (2004), Nxb Tư pháp, Hà Nội
43. Nguyễn Quốc Hùng, Kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà nội 2016
44. Lê Thị Hương, Thanh tra - phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu
quả trong nhà nước pháp quyền, Đề tài khoa học
- 162 -
45. Lê Thị Hương, Mối quan hệ giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo
quy định của Hiến pháp 2013 của PGS.TS. Lê Thị Hương, Kỷ yếu Hội thảo
“Kiểm soát của Hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”,
46. Nguyễn Thị Hồi, tập bài giảng, Lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý, Đại học
Luật Hà Nội
47. Trương Hải Long, Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt
Nam, Luận án tiến sỹ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, 2014
48. Phạm Thế Lực, Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước
49. Cao Vũ Minh, Quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp và kiến
nghị sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số
09 (265), T5/2014.
50. Đinh Văn Minh, Kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành pháp, Hội thảo
“Kiểm soát của Hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”,
Nxb. Chính trị Quốc gia - Sự thật
51. Đinh Văn Mậu, Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nxb. Tư pháp, Hà
Nội, 2003
52. Ngân hàng thế giới (2003), Báo cáo của về phát triển bền vững trong thế giới
năng động
53. Phạm Hữu Nghị, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam:
Thực trạng và giải pháp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật
54. Nguyễn Huy Phượng, Giám sát xã hội đối với hoạt động của các cơ quan tư
pháp theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ
Chí Minh, 2012
55. Phạm Ngọc Quang, “Quyền lực chính trị trong chính trị học”, Học viện
chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội 1993
- 163 -
56. Quốc hội, Báo cáo trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ tám,
Quốc hội khóa XIII (tháng 11/2014)
57. Lê Minh Tâm, Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp, Tạp
chí Luật học số 6/2000
58. Phạm Hồng Thái (2007), Sự liên tục của quyền hành pháp và quyền lực hành
chính, tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, Số 4/2007
59. Hồ Bá Thâm (2009), Dân chủ hoá, phân quyền hoá cơ cấu hệ thống quyền
lực nhà nước theo tư duy pháp quyền biện chứng, tạp chí Nghiên cứu Lập
pháp, số 11/2009
60. Nguyễn Phước Thọ, Cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo
quy định của pháp luật, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 13(269), T7/2014
61. Nguyễn Phước Thọ, Cao Anh Đô, Về quyền hành pháp của Chính phủ trong
cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 22/2011
62. Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, Sách chuyên
khảo, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2011
63. Vũ Thư, Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà
nước Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12/2006
64. Vũ Thư, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về quyền hành pháp của
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020, Đề
tài khoa học
65. Nguyễn Ngọc Toán, Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm
2013, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 17(273)T9/2014 tr 3-10,
66. Nguyễn Xuân Tùng, Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa và một số nhận
thức về kiểm soát quyền lực tại Việt Nam
67. Trần Anh Tuấn, Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện
quyền lực nhà nước, Tạp chí Cộng sản số ra ngày 25/9/2012
- 164 -
68. Đặng Minh Tuấn (2000), Một số vấn đề sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 về
tổ chức bộ máy nhà nước, Tạp chí Thông tin lý luận, (12)
69. Từ điển Tiếng Việt, 2000, Nxb Đà nẵng 70. Lê Thị Ngọc Trâm, Quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay (2017), Luận án
tiến sỹ Luật học, Học viện Khoa học xã hội
71. Đoàn Trọng Truyến (chủ biên) (1997), Hành chính học đại cương, NXB
Chính trị quốc gia, Hà Nội
72. Đào Trí Úc, Sửa đổi Hiến pháp 1992 và cơ chế kiểm soát quyền lực ở Việt
Nam, Tạp chí Cộng sản, số 844/2013.
73. Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và cơ chế giám sát
việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Sách chuyên khảo
(2003)
74. Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và
thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Sách chuyên khảo, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà
Nội, 2009
75. Trần Quốc Việt, Tư tưởng, quan điểm kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt
Nam hiện nay, Tạp chí Quản lý Nhà nước số 198/2012
76. Trần Quốc Việt, Kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan
hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sỹ Quản lý công,
Học viện Hành chính quốc gia
77. Đinh Ngọc Vượng, Tam quyền phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại,
Viện Thông tin Khoa học xã hội, Hà Nội, 1992
TÀI LIỆU NƯỚC NGOÀI
78. Bryan A. Garner (ed), Black’s Law Dictionary 9th ed (St. Paul, MN: Thomson
Reuteurs, 2009
79. Gareth Griffith (1998), Judicial Accountability
80. Keith Dowding, Encyclopedia of Power
- 165 -
81. Linda S. Whitton, Crossing state lines with durable power
82. Michal Bobek, The fortress of judicial independence and the mental
transitions of the Central European Judiciaries
83. Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nhà xuất bản giáo dục, Hà nội, 1996
84. J.Mark Ramseyer, The puzzling in dependence of courts: A comparative
approach
85. J.J.Rousseau, Bàn về khế ước xã hội
86. John Dewey (1859-1952), Nền cộng hòa và những vấn đề (The Public and Its
Problems, 1929), Lý thuyết giá trị (Theory of Valuation, 1939)
87. John Stuart Mill (1806-1873), Bàn về tự do, NXB Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh.
88. Paul Gewirtz (2004), Le gislative supervision of courtcases (giám sát của cơ
quan lập pháp đối với vụ án do tòa xét xử)
89. Ralph H.Gabriel, The Federalist Papers (Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ)
90. Roderick Bell, David V. Edwards và R. Harison Wagner
91. Rod Hague and Martin Harrop (1993): A Comparative Introduction, 6thed
(New york: Palgrave Macmillan, 2010) at 319
92. Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative
Introduction, 6th ed (New york: Palgrave Macmillan,2010
93. Stephen B. Burbank và Harry Friedman (2002), Judicial Indpependence at
the Crossroads – An Interdisciplinary Approach
VĂN BẢN PHÁP LUẬT
94. Chính phủ, Nghị quyết liên tịch số 15/NQLT/CP-TANDTC-VKSNDTC
ngày 31/03/2010 ban hành Quy chế phối hợp công tác giữa Chính phủ với
TAND tối cao, VKSND tối cao
95. Quốc hội, Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013
96. Quốc hội, Luật Tổ chức Quốc hội
97. Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ
- 166 -
98. Quốc hội, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân
99. Quốc hội, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
100. Quốc hội, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương
- 167 -
