Luận văn Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An

Chia sẻ: Buiduong_1 Buiduong_1 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:98

Thêm vào BST

Báo xấu

301
lượt xem 42
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tham khảo luận văn - đề án 'luận văn pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân tỉnh nghệ an', luận văn - báo cáo, kinh tế - thương mại phục vụ nhu cầu học tập, nghiên cứu và làm việc hiệu quả

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An

1 Luận văn Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An
2 Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần định hướng xã hội chủ nghĩa, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định: "quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa". Do vậy, Nhà nước ta đ ã ban hành đ ược rất nhiều các Bộ luật, Luật, Nghị định và các văn b ản QPPL trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, đáp ứng với yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước. Các văn bản trên đã và đang từng bước đi vào cuộc sống, góp phần ho àn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng văn bản QPPL, tính pháp chế xã hội chủ nghĩa chưa cao và chưa được chú trọng. Văn bản QPPL khi được ban hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc b ãi bỏ. Điều này dẫn đến tình trạng tính kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản thực hiện không nghiêm minh. Xuất phát từ yêu cầu đó, trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng phải tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL phải tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải theo đúng trình tự, thủ tục, đúng thẩm quyền, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có vai trò hết sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Từ đó, góp phần tạo lập sự ổn định trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp
3 tỉnh, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả văn bản QPPL trong thực tiễn, từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia. Kế thừa và phát triển chủ nghĩa Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề tăng cường pháp chế XHCN nói chung, lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói riêng đ ã được xác đ ịnh cụ thể trong các c ương lĩnh, nghị quyết của Đảng trong c ác văn kiện Đại hội. Thông qua các Nghị quyết của Đảng, Nh à nước ta đ ã thể chế hóa, cụ thể hóa th ành các văn b ản QPPL để quản lý, điều hành kinh tế và xã hội. Dưới góc độ lý luận, pháp chế XHCN về xây dựng và ban hành văn bản QPPL đ ã được nghiên cứu một cách khái quát, toàn diện, phạm vi rộng lớn. Ưu điểm của pháp chế là tính tối cao của Hiến pháp; tính tuân thủ của các cơ quan Nhà nước, tổ chức x ã hội và mọi công dân đối với Hiến pháp và pháp luật. Trách nhiệm pháp lý bắt buộc chung với mọi người, không có ngoại lệ. Tuy nhiên, nó cũng bộc lộ những hạn chế như: Tính chuyên chính sẽ làm lu mờ dân chủ, biện pháp giáo dục, thuyết phục. Mối quan hệ giữa pháp chế và tính hợp lý, với nguyên tắc tính tối thượng của Hiến pháp là bất di, bất dịch, tuy nhiên thực tiễn vô vàn những quan hệ xã hội mà pháp luật chưa dự báo và điều chỉnh hết được, dẫn đến có những quy định là hợp lý, phù hợp với thực tiễn nhưng lại phá vỡ tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Đây là một bất cập rất lớn trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Về thực tiễn pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn b ản QPPL nói chung, đặc biệt ở Nghệ An có những ưu điểm: Đã xây dựng và ban hành được trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL và tổ chức thực hiện một cách nghiêm túc. Văn bản QPPL khi được ban hành đã có những hiệu quả trong thực tiễn, thường xuyên có sự kiểm tra, rà sóat, đánh giá và tổng kết công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL; Kiên quyết xử lý các hành vi
4 vi phạm trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, tính pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như: Việc lập và dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL chưa sát với yêu cầu nhiệm vụ của địa phương; trách nhiệm của cơ quan so ạn thảo, lấy ý kiến và trình ban hành văn bản chưa cao, chưa đáp ứng với yêu cầu; việc chấp hành quy trình, trình tự xây dựng và ban hành văn bản QPPL thực hiện không nghiêm túc nên nội dung, hình thức vẫn còn sai sót; văn b ản QPPL khi được ban hành chậm tổ chức thực hiện, thiếu sự giám sát, kiểm tra nên văn bản chậm đi vào cuộc sống. Nguyên nhân của hạn chế này là: về khách quan: các văn bản QPPL ở Trung ương hướng dẫn về xây dựng và ban hành văn bản QPPL còn quá chung chung, thiếu đồng bộ cả về nội dung và hình thức; về chủ quan: trình độ, kỹ năng về soạn thảo và ban hành văn bản QPPL ở một số đội ngũ cán bộ, công chức chưa cao, sự phân định giữa thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng trong ban hành văn bản chưa rõ ràng, cụ thể nên việc ban hành văn b ản vẫn còn sai về thẩm quyền. Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, đòi hỏi phải tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của cả nước nói chung, ở Nghệ An nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và cần thiết, nhằm lập lại trật tự, kỷ cương trong xây d ựng và ban hành văn bản QPPL. Từ những lý do nêu trên, tôi chọn đề tài: " Phỏp chế xó hội chủ nghĩa trong xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhõn dõn tỉnh Nghệ An " để nghiên cứu viết luận văn thạc sỹ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 được ban hành, sửa đổi, bổ sung năm 2002; Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
5 được Quốc hội thông qua ngày 03 /12/2004 đã được tổ chức thực hiện một cách thống nhất và có hiệu quả. Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 -2010, trong đó có nội dung hết sức quan trọng là cải cách thể chế, đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn b ản QPPL. Theo đó Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo thành lập ban chỉ đạo Chương trình đ ổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản QPPL, giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm chương trình, phối hợp với các Bộ, Ngành trung ương. Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã quyết định thành lập Ban chỉ đạo chương trình đ ổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản QPPL, gồm có 5 Đề án chủ yếu: - Đề án 1: Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL dài hạn và hàng năm; - Đề án 2: Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn b ản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; - Đ ề án 3: Xây dựng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND; - Đề án 4: Tăng cường năng lực của các cơ quan và công ch ức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL; - Đ ề án 5: Xây d ựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Các Đề án trên đ ã được triển khai toàn diện, có những đề tài đã đ ược nghiệm thu và đưa vào áp dụng trong thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta. Đã có những công trình khoa học và tài liệu nghiên cứu về pháp chế XHCN, về lĩnh vực ban hành văn b ản QPPL như:
6 - Luận án TS Luật học của Nguyễn Phùng Hồng về: "Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động của lực lượng công an nhân dân trên lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 1994. - Luận án TS Luật học của Quách Sỹ Hùng về: "Tăng cường pháp chế về kinh tế trong quản lý nhà nước nền kinh tế thị trường định h ướng XHCN ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 1996. - Luận án TS Luật học của Nguyền Nhật Hùng về: "Tăng cường pháp chế XHCN trong lĩnh vực bảo vệ sức khỏe nhân dân ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001. - Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyền Hưng Bằng về: "Tăng cường pháp ch ế XHCN trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001. - Th.S Võ Trí Hảo, "Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL", NXB Tư pháp-Hà Nội 2004. - Luận văn Thạc sỹ Luật học của Lê Văn Thảo về: "Tăng cường pháp chế XHCN trong xét xử các vụ án hình sự ở Nghệ An hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004. - Đề tài cấp Bộ: Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay. Chủ nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải (2006). Tuy nhiên, các đề tài trên mang tính tổng quan trong phạm vi cả nước, đi sâu p hân tích v ề đổi mới quy trình xây dựng, ban h ành văn bản QPPL. ở đ ây, dưới góc độ xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm pháp chế XHCH trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, từ vấn đề lý luận và thực tiễn ở một cấp chính quyền (cấp tỉnh) để từng b ước
7 nâng cao hơn nữa chất lượng xây dựng và ban hành văn b ản QPPL ở địa p hương. Đây là vấn đề hết sức cần thiết và ph ức tạp m à một số Đề tài đã đ ề c ập đến nhưng trong ph ạm vi cả n ước. Do vậy, khi lựa chọn đề tài b ản thân vẫn còn nhiều trăn trở để tìm tòi một số luận điểm về lý luận cũng như thực tiễn xây dựng và ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh làm đ ề tài nghiên c ứu. 3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Trong khuôn khổ một luận văn cao học, với điều kiện l à cán b ộ hoạt động thực tiễn ở cấp tỉnh thuộc lĩnh vực c ơ quan tư pháp, tham mưu trực tiế p cho UBND tỉnh trong việc xây dựng, thẩm định, kiểm tra, r à soát, hệ thống hoá văn bản QPPL nên việc nghiên cứu chủ yếu giới hạn ở phạm vi c ấp tỉnh. Người viết luận văn tập trung vào vấn đề pháp chế x ã hội chủ nghĩa trong xây dựng v à ban hành văn b ản QPPL c ủa UBND tỉnh Nghệ An hiện nay. Để từ đó, đánh giá một cách khách quan, to àn diện về tình hình ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh, phải xuất phát từ c ơ sở lý luận, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Văn b ản Q PPL c ủa Uỷ ban nhân tỉnh phải bảo đảm tính kh ả thi và phù hợp với thực tiễn địa phương. Trên cơ sở đó đ ưa ra các giải p háp cơ b ản để bảo đảm việc ban hành văn b ản quy pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An trong thời gian tới có hiệu quả hơn, bảo đảm tuân thủ pháp chế x ã hội chủ nghĩa. 4. Mục tiêu, nhiệm vụ 4.1. Mục tiêu: Mục tiêu của luận văn là phân tích cơ sở lý luận về pháp chế XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh; đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải pháp đảm bảo pháp chế XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở tỉnh Nghệ An hiện nay.
8 4.2. Nhiệm vụ : Đ ể thực hiện mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong x ây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh. - Đ ánh giá về thực trạng pháp chế XHCN trong xây dựng v à ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay. Trong đó tập trung phân tích, đánh giá những ưu điểm, những tồn tại, hạn chế về p háp chế trong xây dựng và ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An và rút ra các nguyên nhân khách quan, nguyên nhân ch ủ quan của nh ững hạn chế.. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn luận văn, đề xuất các giải pháp cụ thể có tính khả thi bảo đảm pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận: Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa nói chung và trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn đã áp d ụng phương pháp luận của Triết học Mác - Lênin bao gồm phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử và các phương pháp cụ thể khác như phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, lịch sử, thống kê, điều tra, khảo sát thực tiễn. 6. Đóng góp của luận văn
9 Luận văn đi sâu nghiên cứu về pháp chế x ã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, đây là vấn đề phức tạp, được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, do vậy mong muốn của người viết đưa ra một số luận cứ trong thực tiễn hoạt động để góp phần đánh giá một cách khách quan, khoa học trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Từ đó bổ sung và khắc phục những hạn chế, tồn tại trong xây dựng và b an hành văn bản QPPL, nâng cao năng lực của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương, tránh được tình trạng thiếu khách quan, cục bộ trong việc xây dựng văn bản QPPL, bảo đảm tính công khai, minh bạch của văn bản QPPL, để văn bản khi ban hành được tuân thủ một cách nghiêm minh. Luận văn cũng góp phần cung cấp cho cán bộ, công chức trong ngành tư pháp, pháp chế ngành, cơ quan tham mưu, tổng hợp làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo, vận dụng trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND đ ịa phương. Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập môn Nhà nước và pháp luật trong hệ thống các trường chính trị và các trường đại học chuyên luật và không chuyên luật. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu bởi 3 chương 6 tiết.
10 Chương 1 Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm Pháp Luật của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao giờ cũng đề ra các cơ chế, chính sách, thiết lập một hành lang pháp lý đ ể quản lý kinh tế và xã hội bằng việc ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Không có pháp luật thì Nhà nước không thể quản lý xã hội. ở nước ta, trong tiến trình đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng x ã hội chủ nghĩa. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 xác đ ịnh: "Nhà nước quản lý x ã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đ ơn vị vũ trang nhân dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật". Như vậy, với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội. Nhà nước đặt ra các QPPL để điều chỉnh các hành vi xử sự của con người và b ảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế. Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, để điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích xây dựng xã hội ổn định và trật tự.
11 Từ nhận định trên thấy rằng: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự mang tính b ắt buộc chung. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Nội dung của QPPL quy định rõ đ iều kiện, hoàn cảnh xảy ra hành vi x ử sự, ý chí của Nhà nước và trách nhiệm pháp lý của các bên tham gia quan hệ x ã hội. Về hình thức, QPPL xã hội chủ nghĩa là quy phạm thành văn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành, được trình bày thành mục, chương, điều, khoản rõ ràng. Quy phạm pháp luật được sử dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong không gian và thời gian. Hiệu lực của QPPL chỉ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, tuyên bố hủy bỏ ho ặc thời hạn áp dụng đ ã hết. văn bản QPPL được phân chia thành văn bản QPPL của Trung ương và văn bản QPPL của địa phương. Văn bản QPPL của Trung ương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn b ản QPPL năm 1996 và được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002. Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn b ản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng12 năm 2004. Điều 1 Luật Ban hành văn b ản QPPL ngày 12/11/1996, sửa đổi bổ sung ngày 16/12/2002 định nghĩa về văn bản QPPL như sau: "Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [30].
12 V ề khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND quy định: Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND là văn bản do Hội đồng nhân dân, UBND ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị [31]. Khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được quy định tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nhằm phân biệt với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành. Trong hoạt động của Nhà nước, các cơ q uan có thẩm quyền thường ban hành hai loại văn bản là văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật. Văn bản QPPL (bao gồm Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư) đều có chung những đặc điểm là được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, có chứa quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Còn văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể để áp dụng đối với từng trường hợp nhất định. Qua các định nghĩa trên về văn bản QPPL nói chung cũng như văn b ản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề mang tính chất trừu tượng, chưa thỏa m ãn và đáp ứng yêu cầu trong thực tiễn xây dựng và ban hành văn b ản QPPL, nhất là đối với chính quyền địa phương. Bởi vì, thực tế đặt ra, căn cứ vào định nghĩa, chúng ta thường gặp rất nhiều khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản QPPL hay
13 không? Nhất là các văn bản cá biệt nhưng có chứa QPPL lại càng khó phân biệt. Vì vậy, việc tìm hiểu, xác định rõ các đặc điểm hoặc đặc trưng cơ b ản của văn bản QPPL là hết sức cần thiết. Có nhiều quan điểm khác nhau khi phân tích về dấu hiệu quan trọng để phân biệt hoặc nhận dạng một văn bản QPPL với một văn bản có tính quy phạm. Có quan điểm cho rằng dấu hiệu đặc trưng của văn bản đ ược ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định là dấu hiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận dạng đó là văn b ản QPPL. Trong khoa học pháp lý thường xác định đó chính là yếu tố cấu thành hình thức, việc "ban hành theo trình tự, thủ tục luật định” có tính bắt buộc chung. Tuy nhiên, trong lý luận cũng như thực tiễn đều cho rằng việc chứa đựng "QPPL" mới thực sự là dấu hiệu đầu tiên, cơ b ản và quan trọng nhất để xác định văn bản QPPL. Bởi vì, khi muốn ban hành một văn bản để quản lý, điều hành, chủ thể cần ban hành phải lựa chọn nội dung cần điều chỉnh là gì, có chứa đựng QPPL hay không. Đây được coi là yếu tố cấu thành nội dung. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Ngược lại, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục luật định. Như vậy, dấu hiệu "được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định" chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng QPPL" mà thôi. Trong một văn bản QPPL thường có hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản là: Đ ặc trưng thứ nhất là chúng có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn. (Ví dụ: Mọi công dân, cán bộ, công chức,…). Đ ặc trưng thứ hai của văn bản QPPL là chúng được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế của Nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài.
14 Đối với văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng đều phải có đầy đủ các đặc trưng nêu trên. Các d ấu hiệu đặc trưng cần và đủ của văn bản QPPL của chính quyền địa phương cũng chính là yếu tố tạo thành định nghĩa văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND các cấp. Trong phạm vi nghiên cứu, chúng tôi chỉ đề cập đến văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Từ sự phân tích trên có thể đi tới khái niệm văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng QPPL do UBND tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế. Như vậy, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh xây dựng và ban hành đều phải tuân thủ và nằm trong tổng thể quy trình của Luật Ban hành văn b ản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND. 1 .1.2. Khái niệm xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục đích định trước của nhà làm luật lên các quan hệ x ã hội gọi là điều chỉnh xã hội. "Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp ho ặc gián tiếp, có thể tốt hoặc ngược lại" [45, tr.214]. Để thực hiện được sự tác động này phải thông qua các giai đoạn và phương tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều chỉnh pháp luật được chia làm bốn giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tư là các chủ thể bằng hành vi của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế. Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức
15 quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các chủ thể quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật. X ây dựng và ban hành văn b ản QPPL là giai đo ạn đầu tiên c ủa cơ c hế điều chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn n ày là tạo ra các QPPL, yếu tố khởi phát cho các giai đoạn còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh p háp luật, các căn cứ để áp dụng pháp luật cũng nh ư các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều đ ược đặt ra trong giai đoạn xây dựng v à ban hành văn b ản QPPL. C ơ chế điều chỉnh pháp luật muốn vận h ành theo đúng q u ỹ đạo, đạt đ ược mục đích điều chỉnh m à không gây ra các "ph ản ứng p h ụ" còn ph ụ thuộc vào nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn x ây dựng v à ban hành văn b ản QPPL tốt chưa đ ủ tạo ra cơ chế điều chỉnh p háp luật tốt. Nh ưng ngược lại, nếu giai đoạn xây dựng v à ban hành văn b ản QPPL không tốt dẫn đến to àn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật kém hiệu q u ả hoặc vô tác dụng. Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh cũng chính là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa phương. Khi một văn bản QPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo điều kiện và tiền đề cho các cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra. Do vậy, việc xây dựng và ban hành một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đòi hỏi phải đầu tư trí tuệ, khả năng và trình độ rất cao, có như vậy văn bản mới có chất lượng và có tính khả thi trong thực tiễn. Nghiên cứu hoạt động xây dựng ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cho thấy có những đặc trưng sau: - Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, của UBND cấp tỉnh là một hoạt động mang tính khoa học và sáng tạo. Tính khoa học được thể hiện ở quy trình xây dựng một văn bản quy phạm phải tuân thủ
16 các bước về trình tự, thủ tục, thiết kế một văn bản theo đúng bố cục, nội dung, hình thức, ngôn ngữ, để khi một văn bản QPPL được ban hành bảo đảm tính pháp lý cao. Còn sự sáng tạo của hoạt động xây dựng và ban hành văn b ản QPPL là dựa trên ý chí, sáng kiến của nhà lập pháp. Trong hoạt động hành pháp, tư pháp chủ yếu áp dụng các QPPL có sẵn vào các tình huống cụ thể thì ho ạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND là khái quát các tình huống, các hành vi, các quan hệ xã hội nhằm đưa ra những quy tắc xử sự chung, do vậy nó mang tính chất sáng tạo cao. Ví dụ: Khi UBND tỉnh Nghệ An ban hành chỉ thị về bắt buộc đội mũ bảo hiểm ở trên tất cả các tuyến đường và được coi là sáng tạo. Sau đó thì được Chính phủ áp dụng thống nhất trên toàn quốc. - Xây dựng và ban hành văn b ản QPPL thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do vậy việc ban hành văn bản mang thẩm quyền chung. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND chỉ quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND mà không trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Chủ tịch UBND. Điều này phù hợp với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) - Điều 124 và Luật Ban hành văn b ản QPPL (Điều 1). Việc trao cho tập thể UBND ban hành văn bản QPPL là nhằm khi ban hành văn bản cần phải có sự thảo luận kỹ càng, cân nhắc và thống nhất biểu quyết về nội dung, tránh được sự tùy tiện, ý chí chủ quan, bảo đảm tính khách quan, tính chính xác của văn bản QPPL. Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý điều hành ở địa phương, Chủ tịch UBND tỉnh vẫn được ban hành các loại văn bản hành chính khác như văn bản quản lý điều hành và văn bản cá biệt dưới hình thức quyết định, chỉ thị không chứa đựng QPPL. - Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND phản ánh chặt chẽ đời sống chính trị và xã hội ở địa phương, những vấn đề thực tiễn đặt ra. Như vậy, văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành không phải là do chúng ta muốn,
17 mà vì yêu cầu cuộc sống cần. Đây là một đặc điểm hết sức quan trọng trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh. Muốn ban hành một văn bản QPPL, cơ quan soạn thảo (hoặc trình văn bản) phải nhận biết vấn đề, đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua chủ trương, chương trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo văn bản. Kỹ thuật soạn thảo văn bản QPPL là một lĩnh vực đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, đa số các cơ quan so ạn thảo văn bản QPPL còn mang tính chất truyền thống, kinh nghiệm, năng lực và trình đ ộ chuyên môn còn yếu và thiếu rất nhiều. Nên văn b ản ban h ành phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm chí có văn bản không á p d ụng được trong cuộc sống. Do vậy, quy tr ình so ạn thảo văn bản phải hết sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lượng của văn b ản khi được ban hành. Trên cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan so ạn thảo trình, UBND tỉnh thảo luận, phân tích về các cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý về kinh tế - xã hội ở địa phương để quyết định việc ban hành hay không ban hành đối với từng văn bản QPPL. Đây là công đoạn rất nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tư trí tuệ của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một sản phẩm mới: Văn bản QPPL đi vào cuộc sống. - Xây d ựng và ban hành văn b ản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động có tính kỹ thuật cao, tuân theo những nguyên tắc, quy trình của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004. Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm đ ưa ra các quy tắc xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính toán vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý. Cơ quan, người được phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia, những người am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhưng phải có khả năng tổng hợp, hiểu và nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn b ản pháp luật
18 hiện hành của cấp trên, có như vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn. Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh cũng phải tuân thủ các nguyên tắc cơ b ản, q uy trình hết sức chặt chẽ của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND. Các nguyên tắc cơ bản trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL bao gồm: + Văn bản QPPL phải được ban hành theo chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt hàng năm. Đây là mộ t nguyên tắc để tạo tính chủ động, khoa học trong việc dự kiến các văn bản QPPL cần ban hành sát đúng với thực tiễn, yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương. + Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành. Tính hợp hiến ở đây là: văn bản QPPL của UBND không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp, không được trái với tinh thần của Hiến pháp. Bảo đảm tính hợp pháp là văn bản QPPL của UBND phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, nghĩa là phải phù hợp với văn bản cấp trên. Tính thống nhất của văn bản được hiểu là cùng một lĩnh vực hay cùng một đối tượng điều chỉnh thì các QPPL phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các QPPL đó. + Văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành đúng thẩm quyền và theo trình tự thủ tục luật định. Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. + Công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Việc công khai văn bản QPPL là một nguyên tắc quan trọng, bởi vì: pháp luật chỉ đ ược thực hiện và thực hiện tốt khi chúng được phổ biến rộng rãi đến các đối tượng có liên quan. Việc công khai để bảo đảm yêu cầu về dân chủ hóa và thực hiện quy chế dân chủ là phải công khai hóa các q uyết định, cơ chế, chính sách của Nhà nước đến với người dân.
19 V ề yêu cầu minh bạch hóa hệ thống văn bản QPPL của UBND tỉnh là một yêu cầu bắt buộc. Quan điểm về minh bạch hóa hệ thống pháp luật đã được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội Đảng IX: "Công khai hóa các nội dung và cơ chế, phương thức giám sát của các cơ quan chức năng, các đoàn thể quần chúng và nhân dân về thực hiện pháp luật, chính sách, chế độ của Nhà nước. Minh bạch và công khai các thông tin, các quy định của Nhà nước…" [9, tr.338]. + Bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL. Văn bản QPPL của UBND tỉnh ban hành phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương, phải thực sự đi vào cuộc sống. Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra khái niệm: "Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng ban hành các văn bản dưới hình thức quyết định, chỉ thị trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong phạm vi địa phương nhằm phát triển theo những mục đích nhất định". 1.2. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.2.1. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa Pháp chế xã hội chủ nghĩa là m ột khái niệm cơ b ản được hình thành trong nền khoa học pháp lý của các nước xã hội chủ nghĩa. ở Việt Nam, pháp chế xã hội chủ nghĩa đã trở thành nguyên tắc chỉ đạo trong hoạt động của Đ ảng Cộng sản Việt Nam, vai trò quản lý của Nhà nước và sự chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật của công dân. Quan điểm của lý luận Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật cho rằng: Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một hiện tượng x ã hội phong phú và phức tạp. Nội hàm của khái niệm pháp chế rất rộng, nhưng hầu hết các định nghĩa khoa
20 học đều thống nhất đặc trưng cơ bản nhất của pháp chế, đó là sự tuân thủ một cách triệt để, chính xác, nghiêm minh các QPPL của tất cả các tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, các cá nhân có trách nhiệm và mọi công dân. C.Mác và Ph.Ăngghen là những người đã đưa ra phương pháp luận khoa học và tiên tiến nhất khi nghiên cứu về lý luận Nhà nước và pháp luật. Thuật ngữ pháp chế đã đ ược C.Mác và Ph.ăngghen nhắc đến nhiều lần trong tác phẩm của mình. Khi nghiên cứu về quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong nền kinh tế tư b ản chủ nghĩa, C.Mác cho rằng pháp chế là một chế độ tuân thủ pháp luật trong thực tiễn. Còn Ph.ăngghen, trong tác phẩm "Bàn về vấn đề nhà ở" đã luận về pháp chế như sau: ở một giai đoạn rất cổ xưa nào đ ấy của sự phát triển xã hội, nhu cầu làm cho người ta thấy cần phải tập hợp d ưới một quy tắc chung. Những hành vi sản xuất phân phối và trao đổi sản phẩm tái diễn hàng ngày cần phải làm thế nào để mọi người phải phục tùng những điều kiện về sản xuất, trao đổi. Quy tắc đó thoạt tiên là thói quen sau đó trở thành pháp luật. Có pháp luật thì những cơ quan có nhiệm vụ duy trì pháp luật đó tất phải xuất hiện: quyền lực công cộng, nhà nước. Trong tiến trình phát triển sau này của xã hội, pháp luật phát triển thành pháp chế ít nhiều rộng rãi. Pháp chế càng phức tạp bao nhiêu thì thuật ngữ của nó càng xa rời thuật ngữ biểu hiện những điều kiện kinh tế thông thường của xã hội bấy nhiêu. Lúc đó pháp chế ấy xuất hiện như một nhân tố độc lập mà lý do tồn tại và cơ sở của sự tiến triển sau này của nó không phải xuất phát