Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá dự thảo nghị định về đầu tư theo hình thức PPP - Nghiên cứu tình huống các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:51

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài nhằm xác định những rào cản đối với quá trình thực hiện các dự án PPP để phát triển CSHT ở Việt Nam. Từ đó, thực hiện đánh giá dự thảo Nghị định mới về PPP mới trên cơ sở thống nhất hai Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong việc giải quyết những rào cản trên, giúp hoàn thiện khung pháp lý về PPP.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá dự thảo nghị định về đầu tư theo hình thức PPP - Nghiên cứu tình huống các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ---------------------------- NGUYỄN TRUNG THÀNH ĐÁNH GIÁ DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC PPP: NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG CÁC DỰ ÁN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Huỳnh Thế Du TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2014
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phải phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014 Học viên Nguyễn Trung Thành
-ii- LỜI CẢM ƠN Luận văn này được hoàn thành với sự hỗ trợ của các Quí thầy cô, Học viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Đầu tiên, tôi xin gửi lời chân thành cảm ơn đến Quí thầy cô giảng dạy tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền đạt nhiều kiến thức bổ ích cho tôi trong suốt khóa học vừa qua. Đặc biệt, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc Thầy Huỳnh Thế Du vì đã tận tình hướng dẫn và phản biện đề tài, giúp tôi định hướng đúng đắn trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Tôi chân thành cảm ơn Thầy Nguyễn Xuân Thành, người đã định hướng cho tôi trong những giai đoạn đầu hình thành đề tài luận văn. Cuối cùng, tôi gửi lời cảm ơn đến các anh chị học viên chương trình Fulbright luôn đồng hành với tôi trong suốt quá trình học tập và đã có những góp ý và nhận xét chân thành giúp tôi hoàn thành luận văn này. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014 Nguyễn Trung Thành
-iii- TÓM TẮT PPP (Public-Private Partnerships) là sự hợp tác giữa khu vực công và tư, hình thức này thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào Cơ sở hạ tầng (CSHT) nhằm giảm bớt áp lực cho nguồn vốn của nhà nước. PPP đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới, cả ở các nước phát triển và các nước đang phát triển. Tuy vậy, bên cạnh một số dự án được đầu tư theo hình thức này thành công thì cũng không ít các dự án đã gặp thất bại với nhiều lý do liên quan đến cả trách nhiệm của nhà nước và nhà đầu tư. Ở Việt Nam, tình trạng nợ công cao nên việc thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân vào CSHT rất cần thiết cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Hình thức PPP đã bắt đầu được thực hiện từ đầu những năm 1990, đầu tiên là dự án Phú Mỹ Hưng. Cho đến nay rất nhiều dự án theo hình thức này được triển khai trên cả nước, các hình thức hợp đồng dự án chủ yếu đã và đang được thực hiện là BOT, BT, BOO. Tuy vậy, hầu hết các dự án đã và đang được triển khai đều gặp trục trặc như thời gian thi công kéo dài, chi phí đầu tư tăng cao, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và chủ đầu tư... Nguyên nhân của những phát sinh này là các vấn đề liên quan đến sự lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án PPP chưa hiệu quả, trách nhiệm của cả nhà nước đối với việc thực hiện cam kết cũng như quản lý và giám sát nhà đầu tư thực hiện đúng hợp đồng và giải quyết các tranh chấp còn nhiều bất cập. Cơ sở pháp lý quan trọng cho PPP dự kiến được ban hành tháng 5/2014 trên cơ sở kết hợp Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Khung pháp lý này giải quyết được hiểu nhầm về PPP và một số rào cản cho thu hút đầu tư theo hình thức PPP. Tuy nhiên, một số vấn đề chưa có qui định rõ ràng như vẫn tồn tại qui định cho chỉ định thầu, trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện hợp đồng cũng như giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và chưa có các qui định cụ thể đối với các . Khắc phục các trục trặc trên giúp các nhà đầu tư có năng lực tin tưởng tham gia vào các dự án CSHT ở Việt Nam. Tuy nhiên, khó có thể có một khung pháp lý hoàn hảo cho tất cả các dự án PPP. Để thành công, đòi hỏi sự tham gia tích cực của các bên cho thực hiện dự án theo hình thức này.
-iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................... ii TÓM TẮT ............................................................................................................................ iii MỤC LỤC ........................................................................................................................... iv DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ............................................................. vi DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ..................................................................................... viii DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH ......................................................................................... ix CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU................................................................................................. 1 1.1. Bối cảnh chính sách ...................................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................................................... 3 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ....................................................................................................... 3 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................ 3 1.5. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................................. 4 1.6. Bố cục luận văn ............................................................................................................ 4 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ ................ 5 2.1. Một số khái niệm về PPP ............................................................................................. 5 2.1. Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT ........... 5 2.1.1. Những lợi ích của PPP ............................................................................................. 6 2.1.2. Những thách thức của PPP ........................................................................................ 7 2.2. Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP ................................................. 7 2.3. Tổng quan các nghiên cứu về PPP ............................................................................... 8 2.3.1. Các nghiên cứu ngoài nước ....................................................................................... 8
-v- 2.3.2. Các nghiên cứu trong nước........................................................................................ 9 CHƯƠNG 3: CÁC RÀO CẢN THU HÚT ĐẦU TƯ CSHT THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM ..................................................................................................................... 11 3.1. Rào cản chính sách về PPP......................................................................................... 11 3.2. Rào cản từ các dự án PPP ........................................................................................... 12 3.2.1. Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng ............................................................................... 12 3.2.2. Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2 .................................................................................. 15 3.2.3. Dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1........................................................................ 17 3.2.4. Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức ....................................................................... 19 3.2.5. Dự án BOT Cầu Phú Mỹ .......................................................................................... 20 3.3. Kết luận ...................................................................................................................... 22 CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ NGHỊ ĐỊNH PPP MỚI ĐỐI VỚI THU HÚT ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM .......................................................................................... 23 4.1. Vấn đề ban hành chính sách ....................................................................................... 23 4.2. Vấn đề lựa chọn nhà đầu tư ........................................................................................ 23 4.3. Trách nhiệm thực hiện cam kết của nhà nước ............................................................ 25 4.4. Quản lý và giám sát nhà đầu tư .................................................................................. 27 4.5. Tranh chấp và giải quyết tranh chấp .......................................................................... 29 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ............................................................ 31 5.1. Kết luận ...................................................................................................................... 31 5.2. Khuyến nghị ............................................................................................................... 31 5.3. Hạn chế của đề tài ...................................................................................................... 32 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 34 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 39
-vi- DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên Tiếng Anh Tên Tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á BOO Built – Own – Operation Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển BOT Built – Operation – Transfer giao BT Built – Transfer Xây dựng – Chuyển giao Xây dựng – Chuyển giao – Kinh BTO Built – Transfer – Operation doanh Civil Engineering Construction Tổng công ty Xây dựng Công trình Cienco Corporation Giao thông CII Ho Chi Minh City Infrastructure Công ty cổ phần đầu tư hạ tầng kỹ Investment Joint Stock Company thuật Thành phố Hồ Chí Minh CSH Owners Chủ sở hữu CSHT Infrastructure Cơ sở hạ tầng CT&D Central Trading & Development FDI Foreign Direct Investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội GPMB Giải phóng mặt bằng IRR Internal Rate of Return Suất sinh lợi nội tại Ministry of Planning and MPI Bộ Kế hoạch và đầu tư Investment
-vii- NHTG Worldbank Ngân hàng thế giới NPV Net Present Value Giá trị hiện tại ròng ODA Official Development Assistant Hỗ trợ phát triển chính thức PMC Phu My Company Công ty Cổ phần BOT Cầu Phú Mỹ PMH Phú Mỹ Hưng PPP Public-Private Partnership Hợp tác công-tư SAWACO Saigon Water Company Công ty cấp nước Sài Gòn TDW Thu Duc Water Nhà máy nước Thủ Đức TNHH Trách nhiệm hữu hạn TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân
-viii- DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010 ........................................... 1 Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD) ..... 2 Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP ................................................ 11
-ix- DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH Hình 3-1: Bản đồ minh họa Khu đô thị Phú Mỹ Hưng ..................................................... 14 Hình 3-2: Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2 ........................................................................... 16 Hình 3-3: Mô hình dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1 .................................................. 18 Hình 3-4: Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức ............................................................... 19 Hình 3-5: Dự án BOT Cầu Phú Mỹ................................................................................... 21
-1- CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh chính sách Việt Nam được đánh giá là một trong những nước có Cơ sở hạ tầng (CSHT) kém phát triển, báo cáo Cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế thế giới giai đoạn 2013-2014 đã xếp hạng Việt Nam đứng thứ 110/148 quốc gia về chất lượng CSHT tổng hợp, trong đó chất lượng hệ thống Cảng biển đứng thứ 98/148; giao thông đường bộ đứng thứ 102/148 và hệ thống cung cấp điện đứng thứ 95/148. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI), để đáp ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam cần phải đầu tư nhiều hơn nữa để phát triển CSHT. Trong giai đoạn 2000-2010, tổng vốn đầu tư phát triển CSHT của Việt Nam khoảng 9-10% GDP. Trong giai đoạn 2010-2020, mỗi năm cần từ 16-17 tỷ USD cho phát triển CSHT, trong khi nguồn ngân sách chỉ đáp ứng được khoảng 50-60% nguồn vốn này. Sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cho CSHT trong thời gian tới tương đối lớn do nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA bị giảm sút, nên việc huy động vốn bổ sung từ nguồn đầu tư tư nhân trong nước hết sức quan trọng, giúp giảm gánh nặng của ngân sách nhà nước cho sự thiếu hụt nguồn vốn phát triển CSHT. Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010 Nguồn: MPI Nhằm huy động nguồn vốn cho phát triển CSHT, Chính phủ khuyến khích mọi nguồn lực trong và ngoài nước, từ các thành phần kinh tế và dưới nhiều hình thức khác nhau như: tư nhân hóa, thu hút đầu tư nước ngoài... đặc biệt chú trọng áp dụng hình thức hợp tác
-2- công-tư (PPP) đối với các CSHT có nguồn vốn đầu tư lớn như Cảng hàng không, Cảng biển, sân bay mới, đường cao tốc… Theo thống kê từ NHTG, tổng số vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào 4 ngành chính trong CSHT của Việt Nam là: nước và nước thải, giao thông, viễn thông, năng lượng đạt trên 11 tỷ USD. Trong đó, ngành năng lượng chiếm đến 70% tổng nguồn vốn đầu tư từ khu vực này. Đặc biệt lĩnh vực giao thông chỉ thu hút được hơn 1,2 tỷ USD là một con số rất khiêm tốn so với tình trạng hạ tầng giao thông kém phát triển hiện nay. Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD) Nguồn: NHTG, 2013 Việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP để phát triển CSHT đã được thực hiện từ đầu thập niên những năm 1990, mới nhất là Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư phát triển các công trình CSHT thực hiện theo hình thức hợp đồng: Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT), Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO), Xây dựng – Chuyển giao (BT), đã tạo ra một làn sóng nhiều nhà đầu tư tham gia đầu tư CSHT. Tuy nhiên, tính cho đến nay chỉ triển khai được khoảng 300 dự án theo các loại hợp đồng trên. Theo Quyết định số 2310/QĐ-BGTVT ngày 21/9/2012, Bộ GTVT đã công bố 15 danh mục dự án mở rộng quốc lộ 1A theo hình thức hợp đồng BOT năm 2012 với tổng mức đầu tư 25.220 tỷ đồng. Các Địa phương cũng lần lượt đưa ra các danh mục đầu tư nhằm kêu gọi đầu tư vào CSHT tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực giao thông và cấp thoát nước, TPHCM là một
-3- trong những Địa phương kêu gọi đầu tư nhiều nhất với 42 dự án và tổng vốn đầu tư hơn 150 ngàn tỷ đồng. Chính phủ bắt đầu thí điểm PPP với việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP (ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 9/11/2010, có hiệu lực từ ngày 15/1/2011). Từ khi ban hành quyết định này đến nay đã được ba năm, được sự ủng hộ của nhiều tổ chức tài trợ như Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới (NHTG)... Tuy vậy, cho đến nay chưa có một dự án nào được triển khai theo chính sách này. Sự tồn tại song song giữa Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã tạo ra sự hiểu nhầm giữa PPP và các hợp đồng BOT, BTO, BT; trong khi các nhà làm chính sách cũng như các nhà đầu tư ở Việt Nam đã quen với chính sách thu hút đầu tư BOT, BTO, BT nên việc ra đời khung pháp lý PPP đã làm các nhà đầu tư lo ngại về hình thức này. Do đó, việc tìm kiếm nhà đầu tư đang là những thách thức không nhỏ đối với các dự án thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của đề tài nhằm xác định những rào cản đối với quá trình thực hiện các dự án PPP để phát triển CSHT ở Việt Nam. Từ đó, thực hiện đánh giá dự thảo Nghị định mới về PPP mới trên cơ sở thống nhất hai Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong việc giải quyết những rào cản trên, giúp hoàn thiện khung pháp lý về PPP. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu (1) Đâu là những rào cản cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP trong thời gian qua? (2) Liệu việc ban hành nghị định PPP mới trên cơ sở thống nhất nghị định 108/2009/NĐ-CP và quyết định 71/2010/QĐ-TTg có giải quyết được những vấn đề trên không? 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề gây trở ngại đối với thu hút đầu tư theo hình thức PPP cho sự phát triển CSHT ở Việt Nam.
-4- Phạm vi nghiên cứu là các Nghị định, Quyết định, dự thảo Nghị định mớ và các dự án đã và sẽ được triển khai theo hình thức PPP trên lãnh thổ Việt Nam. 1.5. Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích định tính và nghiên cứu tình huống. Các nghiên cứu định tính nhằm xác định các rào cản đối với các dự án đầu tư và phát triển CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam và đánh giá việc hoàn thiện của dự thảo Nghị định mới về PPP. Phân tích tình huống giúp chỉ rõ các rào cản thực tế mà các dự án đã thực hiện gặp phải những vướng mắc cũng như các bài học liên quan giúp giải quyết tốt hơn đối với những rào cản này. 1.6. Bố cục luận văn Kết cấu của nghiên cứu này gồm năm chương chính: - Chương 1 thực hiện trình bày tổng quan về bối cảnh nghiên cứu, phạm vi và mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu. - Chương 2 trình bày một số khái niệm, vai trò, rào cản đầu tư CSHT theo hình thức PPP. - Chương 3 tìm hiểu quá trình phát triển các dự án PPP ở Việt Nam và phân tích các trục trặc đối các dự án đã và đang thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam. - Chương 4 đánh giá việc khắc phục các trục trặc hiện tại của Nghị định mới nhằm thu hút tốt hơn nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư cho CSHT theo hình thức PPP. - Chương 5 đưa ra kết luận và đề xuất một số khuyến nghị chính sách từ kết quả nghiên cứu đạt được cũng như những hạn chế của luận văn.
-5- CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ 2.1. Một số khái niệm về PPP PPP là hợp tác công-tư, theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng. Trong PPP, nhà nước chỉ đưa ra yêu cầu cho cung ứng dịch vụ công và khu vực tư nhân sẽ thiết kế, tài trợ, sở hữu, vận hành các phương tiện để thỏa mãn các yêu cầu của nhà nước. Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2008) đã khẳng định, PPP là thỏa thuận giữa chính phủ và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân có trách nhiệm cung cấp dịch vụ phù hợp với mục tiêu của chính phủ và mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư nhân, và sự phù hợp này tùy thuộc vào việc chuyển giao rủi ro cho đối tác tư nhân. Theo NHTG (2003), PPP mang một ý nghĩa rất rộng, mỗi dự án PPP liên quan đến một sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm, khen thưởng và được thực hiện trong các trường hợp mang lại lợi ích cho người nộp thuế... Hình thức PPP có thể là một phương tiện thúc đẩy phát triển CSHT để tạo điều kiện cho sự phát triển hoặc cải thiện năng lượng, nước, giao thông, viễn thông và công nghệ thông tin thông qua sự tham gia của các khu vực tư nhân và nhà nước. Các đặc điểm chủ yếu liên quan đến các hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư được ràng buộc bởi các mô hình hợp đồng khác nhau, các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP bao gồm: Nhượng quyền khai thác, Thiết kế – Xây dựng – Tài trợ – Vận hành (DBFO), BOT, BTO, Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO). Việc thực hiện theo các loại hợp đồng dựa và mức độ tham gia và và chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân. Mô hình hợp đồng của các dự án PPP giữa nhà nước và tư nhân thể hiện ở hợp đồng được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp thực hiện dự án (do các nhà đầu tư thành lập) ở phụ lục 2. 2.1. Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT Có nhiều quan điểm khác nhau trong việc khẳng định vai trò của PPP đối với phát triển CSHT ở các quốc gia, các nghiên cứu và kinh nghiệm ở các quốc gia cho thấy, PPP tuy có mang lại một số lợi ích nhưng cũng có một số thách thức khi thực hiện hình thức này.
-6- 2.1.1. Những lợi ích của PPP Theo ADB (2008) và các đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu khác, PPP được coi là hình thức thu hút vốn hiệu quả để đầu tư phát triển CSHT, một số lợi ích được tích luỹ thông qua PPP bao gồm việc tiếp cận nguồn vốn tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ. Các nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001), Raisbeck (2009) đã khẳng định vai trò của PPP có thể góp phần cải thiện nền kinh tế của quốc gia. Theo Jamali (2005), Lewis và Grimsey (2004), lý do cho sự lan tỏa của PPP là mong muốn nâng cao chất lượng dịch vụ, ổn định chi phí cung cấp dịch vụ, giảm áp lực ngân sách và tăng hiệu quả của khu vực công không có yếu tố tư nhân hóa. Nghiên cứu của Miller (2000) đã kết luận, việc phát triển CSHT phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công ít có khả năng bền vững trong dài hạn. Khu vực công đầu tư cho CSHT có thể gây ra các vấn đề như chậm và không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức và thể chế không tốt, thiếu cạnh tranh và hiệu quả, điều này được gọi chung là thất bại của chính phủ. Việc phát triển CSHT phụ thuộc vào khu vực tư cũng gây ra các vấn đề như sự bất bình đẳng trong việc phân phối các dịch vụ CSHT, đây được gọi là thất bại thị trường. Để khắc phục cả hai thất bại của chính phủ và thất bại thị trường, một cách tiếp cận theo hình thức PPP có thể kết hợp những thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư. Theo European Commission (2003), chất lượng các dự án thực hiện theo hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức truyền thống do các qui định của PPP rõ ràng về chất lượng cung cấp dịch vụ hay ứng dụng các công nghệ mới trong việc cung cấp dịch vụ. Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) cũng đã chỉ ra lợi thế của các bên khi tham gia vào PPP, nhà nước có lợi thế về ban hành chính sách và quản trị, trong khi lợi thế của tư nhân là về thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý. Giảm áp lực ngân sách trong việc cải thiện cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và đảm bảo sử dụng hiệu quả giá trị của đồng vốn (Lewis và Grimsey, 2004). Điều quan trọng cho PPP được thực hiện là làm tăng hiệu quả của dự án hơn là nhằm giúp giảm áp lực ngân sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của các người ra quyết định trong tương lai (McQuaid và Scherrer, 2008).
-7- Ngoài ra, theo đánh giá của European Commission (2003), PPP còn mang lại một số lợi ích khác như phân bổ và quản lý rủi ro hiệu quả, tiết kiệm chi phí, giảm thời gian thực hiện dự án, ít tham nhũng… 2.1.2. Những thách thức của PPP Theo nghiên cứu của Colverson và Perera (2012), hình thức PPP làm giảm tính cạnh tranh do các tiêu chuẩn đặt ra đối với các dự án cao hơn so với đầu tư công thông thường như tài chính, kinh nghiệm… làm cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao, trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm được các nhà đầu tư từ khu vực tư nhân đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Do đó nhà nước chỉ lựa chọn được một số đối tác tư nhân và sẽ dẫn đến tình trạng độc quyền của một số nhà đầu tư đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Bên cạnh đó, theo đánh giá của các tác giả trên, việc áp dụng hình thức PPP có thể gây lãng phí so với mô hình đầu tư truyền thống do các chi phí đấu thầu, đàm phán hợp đồng, tư vấn pháp lý cao và lãi suất đi vay của khu vực tư nhân cũng cao hơn so với nhà nước đi vay… Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả những mức phí của mô hình PPP cao hơn so với mô hình đầu tư công thông thường. Đánh giá của Ministry of Municipal Affairs (1999), hình thức PPP cũng gây ra các vấn đề mâu thuẫn, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân do tính chất dài hạn và phức tạp của hình thức này. Ngoài ra, hình thức này còn liên quan đến quyền kiểm soát các dự án do việc để tư nhân thực hiện các dự án CSHT có thể làm mất khả năng kiểm soát của nhà nước đối với việc phát triển kinh tế-xã hội của dự án. 2.2. Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP Trong khuôn khổ pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển CSHT công-tư (PPIAF) khuyến cáo, để tận dụng lợi thế tiềm năng từ khu vực công và khu vực tư cũng như phát triển bền vững các dự án PPP đối với CSHT, các Chính phủ cần phải:  Xây dựng một chính sách PPP rõ ràng;  Thiết lập một đơn vị chuyên trách về PPP;  Áp dụng qui trình rõ ràng và xác định trách nhiệm cho việc thực hiện và phát triển PPP;
-8-  Thiết lập cơ chế đánh giá khuôn khổ PPP;  Thiết lập các nguyên tắc pháp lý cho khuôn khổ PPP thông qua đạo luật PPP. Như vậy, vấn đề thiết lập một cơ chế pháp lý cho phát triển PPP là rất quan trọng, đòi hỏi sự nỗ lực từ các cơ quan Chính phủ trong việc hoạch định các chính sách, quản lý, cung cấp các dịch vụ rõ ràng, công khai và minh bạch để góp phần thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào CSHT. 2.3. Tổng quan các nghiên cứu về PPP 2.3.1. Các nghiên cứu ngoài nước Theo tổ chức Liên Hợp Quốc (2008), các dự án PPP thường có thời gian rất dài nên sẽ chịu nhiều rủi ro, do đó để thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân, nhà nước cần cam kết về việc phải có yêu cầu bắt buộc đối với việc chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro với khu vực tư nhân. Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực CSHT, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng. Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004). Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP, một cơ chế không phù hợp và/hoặc năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại. Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể: môi trường đầu tư hấp dẫn, đó là sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, theo nghiên cứu của Qiao và các tác giả (2001) khẳng định, một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng. Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền (Khulumane, 2008). Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo đáp ứng các mục tiêu của Chính phủ, đó là khẳng định của Gildenhuys và Knipe (2000).
-9- Nghiên cứu của Jongyearn Lee thuộc trung tâm Đầu tư hạ tầng công tư (PIMAC) của Viện phát triển Hàn quốc cho thấy, kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc huy động và sử dụng vốn là sự hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPP. Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành các chính sách hỗ trợ tài chính và chia sẻ các rủi ro cho các dự án PPP bằng các Cơ chế thuế, thu hồi đất, trợ giá xây dựng, chia sẻ rủi ro đảm bảo doanh thu tối thiểu, thanh toán khi hoàn thành sớm. Sự hỗ trợ của chính phủ theo từng loại dự án. Ngoài ra, yếu tố quyết định cho thành công cho các dự án là khung thể chế hợp lý (Qui trình triển khai rõ ràng và minh bạch theo qui định của đạo luật PPP và hướng dẫn triển khai, tăng cường khả năng tiên lượng cho dự án và xác định rõ vai trò của các cơ quan khác nhau trong chính phủ)... Australia là quốc gia có nhiều kinh nghiệm đối với hình thức PPP với khung chính sách vững chắc được áp dụng đồng bộ cho các cơ quan chính phủ ở các Bang với các tài liệu hướng dẫn chi tiết, áp dụng nguyên tắc phân bổ rủi ro chặt chẽ (các hợp đồng PPP nhận diện tất cả các rủi ro của dự án, phân bổ rủi ro công khai và tối ưu). Bên cạnh đó, theo mô hình này không có tìm kiếm mô hình PPP cho các dự án mà dựa trên so sánh các phương pháp mua sắm truyền thống với phương án PPP. Các qui trình đấu thầu đối với các dự án PPP đã sử dụng chiến lược tăng cường hiệu quả (cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu, tuân thủ chặt chẽ các qui định về thời gian, chuẩn hóa hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi đấu thầu), chiến lược hóa hiệu quả kinh tế (lập danh sách 3 nhà thầu đủ tiêu chuẩn, duy trì động lực cạnh tranh càng lâu nếu không xác định được nhà thầu ưu tiên duy nhất sau giai đoạn đánh giá hồ sơ thầu), chiến lược tăng cường minh bạch và công bằng, tăng cường trách nhiệm giải trình, phân bổ thông tin một cách công bằng và bình đẳng, bảo mật vị thế cạnh tranh của từng đơn vị dự thầu và quản lý các xung đột lợi ích giữa các bên dự thầu như thái độ độc lập không thiên vị đối với các nhà thầu, lập kế hoạch đảm bảo sự trung thực, kiểm toán hành vi gian lận. 2.3.2. Các nghiên cứu trong nước Một số nghiên cứu trong nước về áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam thực hiện trên nhiều lĩnh vực khác nhau như hạ tầng giao thông đường bộ, cấp nước. Hầu hết các nghiên cứu này đã chỉ ra những rào cản đối với việc đầu tư CSHT ở Việt Nam. Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt (2013) về bài toán vốn cho phát triển CSHT giao thông đô thị tại TPHCM, đã phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng hình thức PPP là
-10- giải quyết nhu cầu thiếu vốn đầu tư vào CSHT nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của TPHCM. Trong nghiên cứu này, tác giả đã chỉ ra những bất cập trong việc triển khai các dự án PPP, đó là sự thiếu hụt về cơ sở pháp lý khi triển khai thí điểm hình thức này theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa các bên không rõ ràng. Tác giả Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) khi nghiên cứu về PPP để phát triển CSHT giao thông đường bộ ở Việt Nam đã nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP ở các nước trên thế giới để tìm hiểu các nhân tố mang đến thành công cũng như các rào cản đối với hình thức này và đã chỉ ra một số cách thức để thu hút nguồn vốn cho phát triển giao thông Việt Nam như cơ sở pháp lý minh bạch, chia sẻ rủi ro giữa các bên… Nghiên cứu của Hoàng Thị Kim Chi về hợp tác công-tư trong lĩnh vực cấp nước ở TPHCM cho thấy, các quy định còn nhiều bất cập, còn gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện. Ngoài ra, chính quyền các cấp còn chưa quan tâm đến việc đảm bảo lợi ích cho nhà đầu tư nên làm cho các nhà đầu tư không mặn mà đối với các dự án PPP trong lĩnh vực cấp nước ở TPHCM. Những nghiên cứu và bài học về PPP trên đây cho thấy, để phát triển hình thức PPP đòi hỏi cần phải có khung pháp lý rõ ràng và minh bạch, môi trường ổn định, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro rõ ràng... Ngoài ra, cần có các chính sách hỗ trợ linh hoạt cho các dự án PPP nhằm mang lại hiệu quả cho cả khu vực công lẫn khu vực tư, giúp cho khu vực tư tự tin đầu tư vào các dự án CSHT có thời gian thu hồi vốn dài, rủi ro cao.