Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá hiệu quả chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản nghiên cứu tại hồ Trị An - Đồng Nai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:63

Thêm vào BST

Báo xấu

16
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn được thực hiện nhằm đánh giá tác động các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, đặc biệt là tính hiệu quả các chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của Chính phủ tác động đến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá hiệu quả chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản nghiên cứu tại hồ Trị An - Đồng Nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH VŨ HOÀNG QUỲNH ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG TẠI HỒ TRỊ AN-ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT VŨ HOÀNG QUỲNH ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG TẠI HỒ TRỊ AN-ĐỒNG NAI Ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. ĐINH CÔNG KHẢI TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. TP.Hồ Chí Minh, Ngày tháng năm 2013 Tác giả luận văn Vũ Hoàng Quỳnh
ii LỜI CẢM ƠN Đầu tiên, Tôi xin chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, những người đã đem hết tâm huyết của mình để truyền dạy cho chúng tôi những kiến thức quý báu trong suốt thời gian học tập tại trường. Đặc biệt, Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Đinh Công Khải, người Thầy đã luôn tận tình hướng dẫn, góp ý và động viên tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn, từ lúc bắt đầu những buổi seminar đầu tiên cho đến lúc tôi hoàn thành luận văn của mình. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn TS. Jonathan Pincus đã có những ý kiến góp ý xác đáng giúp tôi định hình luận văn của mình. Tôi cũng xin cảm ơn các bạn MPP4, các Chú, các Anh chị em trong Chi cục Thủy sản Đồng Nai đã hỗ trợ và giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện luận văn này. Và Tôi cũng gửi lời cảm ơn chân thành đến những người luôn âm thầm đứng sau và ủng hộ tôi trong suốt quãng đường học vấn đầy gian nan. Không có giúp đỡ này có lẽ tôi đã không có được ngày như hôm nay.
iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Nguồn lợi thủy sản là nguồn tài nguyên quan trọng của nước ta. Nó không chỉ là động lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế mà còn đóng góp quan trọng vào quá trình xóa đói giảm nghèo ở nước ta. Tuy nhiên gần đây, tình trạng nguồn lợi thủy sản bị suy giảm nghiêm trọng đang diễn ra tại nhiều thủy vực vùng biển lẫn trong nội đồng. Chính phủ đã có rất nhiều chính sách nhằm ngăn chặn và phục hồi nguồn lợi thủy sản, tuy nhiên hiệu quả của các chính sách vẫn chưa được đánh giá một cách cụ thể. Qua việc nghiên cứu tình huống chính sách quản lý khai thác nguồn lợi trên hồ Trị An, luận văn sẽ làm rõ những bất cập trong các chính sách quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận đang áp dụng trên hồ Trị An nói riêng và các thủy vực khác nói chung. Dựa trên thông tin phản hồi chính sách từ chính những người dân đang trực tiếp sinh sống bằng nghề khai thác thủy sản trên hồ Trị An và các cán bộ quản lý tại địa phương, thông qua bộ tiêu chí đánh giá của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc tác giả thực hiện đánh giá tính bền vững việc phát triển nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An. Kết quả nghiên cứu cho thấy tính bền vững của hoạt động khai thác thủy sản trên hồ Trị An là thấp. Nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức dẫn đến suy giảm rõ rệt về cả sản lượng và thành phần loài thủy sản trên hồ. Các chính sách và biện pháp hành chính nhằm bảo vệ nguồn lợi thủy sản, tránh tình trạng khai thác quá mức và ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung điện đã không có hiệu quả. Kinh nghiệm các nước trên thế giới cho thấy việc áp dụng cơ chế tự do tiếp cận trong quản lý nguồn lợi thủy sản sẽ dẫn tới suy kiệt nguồn lợi thủy sản bất chấp các nỗ lực, biện pháp can thiệp bằng các mệnh lệnh hành chính của cơ quan chức năng. Vì vậy, một sự thay đổi nhằm thay thế cơ chế tự do tiếp cận đối với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là cần thiết. Quản lý nguồn lợi thủy sản dựa vào các công cụ thị trường như hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (ITQ) là một giải pháp tốt có thể áp dụng trên hồ Trị An.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii TÓM TẮT LUẬN VĂN .......................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ........................................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH ............................................................................................................viii CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN ................................................................................................. 1 1.1 Bối cảnh chính sách .................................................................................................... 1 1.2 Vấn đề chính sách ....................................................................................................... 3 1.3 Câu hỏi chính sách ...................................................................................................... 4 1.4 Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................... 4 1.5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .............................................................................. 4 1.6 Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu .............................................................. 5 1.6.1. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................... 5 1.6.2. Thu thập số liệu ........................................................................................................ 5 1.7 Kết cấu luận văn ......................................................................................................... 6 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH.......................................... 7 2.1 Cơ sở lý thuyết ................................................................................................................. 7 2.1.1 Cơ chế quyền tài sản ................................................................................................. 7 2.1.2 Nguồn lợi cộng đồng ................................................................................................. 7 2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững .................................................................... 9 2.2 Khung phân tích phát triển bền vững nghề khai thác thủy sản ..................................... 11 2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước.................................................................................... 12
v 2.4 Kinh nghiệm quản lý quốc tế ......................................................................................... 14 2.4.1 Các công cụ thị trường trong quản lý thủy sản ....................................................... 14 2.4.2 Quản lý thủy sản bằng công cụ ITQ tại New Zealand ............................................ 15 CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM ............................. 17 3.1 Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ .................................... 17 3.2 Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay ............................................. 18 3.3 Mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản tại Đồng Nai ........................................................ 22 CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH ...................................................... 26 4.1 Tiêu chí về sinh thái ...................................................................................................... 26 4.2 Tiêu chí về môi trường ................................................................................................. 28 4.3 Tiêu chí về công nghệ ................................................................................................... 29 4.4 Tiêu chí về khía cạnh con người ................................................................................... 31 4.5 Tiêu chí về thể chế ........................................................................................................ 32 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................... 36 5.1 Kết luận .......................................................................................................................... 36 5.2 Kiến nghị chính sách...................................................................................................... 36 5.3 Tính khả thi của kiến nghị chính sách ........................................................................... 37 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 40 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 43 Phụ lục 1: . ........................................................................................................................... 43 Phụ lục 2 .............................................................................................................................. 46 Phụ lục 3 .............................................................................................................................. 49 Phụ lục 4 .............................................................................................................................. 51 Phụ lục 5: ............................................................................................................................. 52 Phụ lục 6 .............................................................................................................................. 53
vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CV (Cheval) Mã lực ( 1CV= 0,736kW) FAO (Food and Agriculture Organization Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp of The United Nations) Liên hiệp quốc ITQ (Individual Transferable Quota) Hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi MSY (Maximum Sustainable Yeild) Mức sản lượng bền vững tối đa NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn KT&BVNL Khai thác và bảo vệ nguồn lợi TAC (Total Allocation Catch) Tổng sản lượng được phép khai thác
vii DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất................................................ 20
viii DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Mô hình khai thác nguồn lợi thủy sản. ..................................................................... 10 Hình 2.2: Sơ đồ khung phân tích bền vững của FAO ............................................................... 12 Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai đoạn 1990-2011 .................................................. 19 Hình 3.2: Sơ đồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam .............................................................................................................. 21 Hình 3.3: Sản lượng khai thác thủy sản trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2005-2010 (Đơn vị tính: tấn/năm) .............................................................................................. 23 Hình 3.4: Hệ thống các cơ quan quản lý nguồn lợi thủy sản hồ Trị An ................................... 24 Hình 4.1: Đánh giá của người dân về sản lượng khai thác trên hồ Trị An ............................... 27 Hình 4.2: Tỷ lệ tàu, thuyền khai thác thủy sản trên hồ Trị An chia theo công suất năm 2012.................................................................................................................. 30 Hình 4.3: Sản lượng khai thác một số loài thủy sản trên hồ Trị An ......................................... 31 Hình 4.4: Số vụ khai thác trái phép bị phát hiện qua các năm.................................................. 33
1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN 1.1 Bối cảnh chính sách Nghị quyết 09-NQ/TW ngày 09/02/2007, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã xác định kinh tế biển là kinh tế chủ lực của nước ta trong tương lai. Ngoài nguồn hải sản tự nhiên rất quan trọng tại các vùng ven biển và ngoài khơi thuộc lãnh thổ Việt Nam, nguồn lợi thủy sản trên các sông như Sông Hồng, Sông Cửu Long, Sông Đồng Nai được đánh giá rất đa dạng với nhiều loài có giá trị kinh tế. Theo số liệu cuộc “Tổng điều tra nông thôn, nông nghiệp 2011”, ngành thủy sản góp phần tạo thu nhập cho 719.755 hộ tương đương 1,448 triệu người lao động khu vực nông thôn,1 trong đó đa phần là nông hộ thu nhập thấp. Tuy nhiên những năm gần đây, nguồn lợi thủy sản đặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội địa suy giảm một cách nhanh chóng, có nguy cơ cạn kiệt, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống và thu nhập của ngư dân sống phụ thuộc vào nghề khai thác thủy sản. Hàng hoạt hộ gia đình đối mặt với nguy cơ tái nghèo hoặc bắt buộc phải chuyển đổi nghề nghiệp, đe dọa ổn định xã hội. Do đó, việc quản lý và khai thác sử dụng thủy sản một cách có hiệu quả, duy trì sự phát triển ổn định là một thách thức lớn đang đặt ra đối với ngành thủy sản. Từ khi Luật Thủy sản năm 2003 có hiệu lực thi hành, Chính phủ đã thể hiện sự nỗ lực và quyết tâm trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản bằng việc ban hành quy định về quản lý đăng ký, đăng kiểm tàu cá, nghiêm cấm các hoạt động khai thác trái phép bằng chất nổ, xung điện và xây dựng chương trình tổng thể bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2010 theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg ngày 16/07/2004 của Thủ tướng Chính phủ, trong đó tập trung vào các chương trình: phục hồi, tái tạo và phát triển nguồn lợi thuỷ sản; quy hoạch các khu bảo tồn biển, các vùng cấm khai thác thuỷ sản; xây dựng các mô hình quản lý nguồn lợi thuỷ sản với sự tham gia của cộng đồng; xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về nguồn lợi thuỷ sản... 1 Tổng Cục thống kê (2011)
2 Đánh giá kết quả đạt được sau 5 năm thực hiện Chương trình đã đạt được những kết quả: quy hoạch và triển khai 45 khu bảo tồn vùng nước nội địa và 16 khu bảo tồn biển; tái tạo, phục hồi và phát triển nguồn lợi thủy sản ở một số điểm như Phú Quốc, Khánh Hòa, Bình Định; xây dựng cơ sở dữ liệu ban đầu về đa dạng sinh học và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật.2 Ngày 13/02/2012 Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định 188/2012/QĐ-TTg “Về việc phê duyệt Chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2020” tiếp tục kế thừa các quan điểm quản lý, mục tiêu và cơ chế chính sách tương tự Quyết định 131/2004/QĐ-TTg đã thực hiện từ năm 2004. Dự kiến kinh phí để thực hiện chương trình khoảng 796 tỷ đồng. Tuy nhiên trên thực tế, tại nhiều thủy vực các dấu hiệu suy giảm nguồn lợi thủy sản ngày càng rõ rệt hơn. Đặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội địa có nguy cơ suy kiệt. Nhiều loài thủy sản trở thành loài quý hiếm và có nguy cơ tiệt chủng, chất lượng môi trường sống của các loài thủy sinh vật có xu hướng ngày càng giảm. Đồng Nai được là một trong những Tỉnh nội địa có nguồn lợi thủy sản đa dạng với nhiều giống loài quý. Trong Tỉnh ngoài hệ thống sông Đồng Nai, còn có hồ thủy điện Trị An (diện tích 32.400ha) và 16 hồ chứa lớn nhỏ khác, nguồn lợi thủy sản là sinh kế quan trọng cho khoảng 17.996 người dân sống bằng nghề khai thác và nuôi trồng thủy sản.3 Thực hiện chương trình phát triển và bảo vệ nguồn lợi thủy sản của Chính phủ, tỉnh Đồng Nai thực hiện nghiêm túc các chỉ đạo và đã thành lập được Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai với nhiệm vụ bảo tồn và phát triển sự đa dạng sinh học hệ sinh thái rừng Nam Cát Tiên và nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An. Hiện trạng quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Đồng Nai là một minh chứng thực tiễn sinh động cho tác động của chính sách bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở nước ta. 2 Bộ NN&PTNT (2011) 3 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 và định hướng đến năm 2020.
3 1.2 Vấn đề chính sách Nguồn lợi thủy sản tai nước ta được quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, mọi người dân đều được phép tham gia khai thác nguồn lợi thủy sản nhưng phải tuân thủ các quy định pháp luật và sự quản lý của các cơ quan chức năng. Để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật và ngăn chặn các hành vi khai thác trái phép, nhà nước đã đầu tư rất nhiều nguồn lực cho công tác thanh tra kiểm tra; bổ sung nhân lực, phương tiện cho công tác kiểm ngư; xây dựng các khu bảo tồn…nhằm mục tiêu bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản. Tuy nhiên, kết quả cho thấy nguồn lợi thủy sản đã không được bảo vệ và phát triển một cách hiệu quả. Thậm chí tại nhiều thủy vực, nguồn lợi thủy sản có dấu hiệu của sự suy giảm nghiêm trọng. Cụ thể năng suất khai thác trên một đơn vị công suất của tàu, thuyền qua các năm có chiều hướng giảm một cách rõ rệt. Năm 1990, năng suất khai thác bình quân đạt 897 kg/CV. Đến năm 2000, năng suất đã giảm mạnh còn 493 kg/CV và đến năm 2010 năng suất khai thác chỉ còn 371 kg/CV.4 Hơn nữa, sự đa dạng thành phần các loài thủy sản cũng bị giảm sút. Số lượng loài cá có nguy cơ tuyệt chủng phải đưa vào sách Đỏ Việt Nam tăng lên cả về số lượng và cấp độ nguy cấp. Cụ thể, số lượng loài thủy sản có tên sách Đỏ Việt Nam 1992 là 70 loài đến năm 2002 đã tăng lên thành 89 loài, trong đó có 3 loài cá được xác định đã tuyệt chủng ngoài thiên nhiên.5 Nguồn lợi thủy sản là một dạng hàng hóa công được tự do tiếp cận. Việc áp dụng cơ chế tự do tiếp cận trong quản lý nguồn lợi thủy sản thường dẫn đến tình trạng nguồn lợi bị khai thác quá mức và suy kiệt. Thu nhập từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngày càng nhiều ngư dân tham gia hoạt động khai thác. Để thu được lợi ích tối đa, ngư dân khai thác hết khả năng của mình mà không quan tâm đến khả năng tái tạo của nguồn lợi thủy sản. Kinh nghiệm quản lý nguồn lợi thủy sản các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) cho thấy hầu hết sự suy giảm trữ lượng các loài thủy sản ở các quốc gia này 4 Trích dẫn số liệu từ Viện Nghiên cứu Quản lý Trung ương (2008) và Viện Kinh tế Quy hoạch Thủy sản (2012) 5 Số liệu trích dẫn từ Lê Thiết Bình – Cục Khai thác và Bảo vệ Nguồn lợi Thủy sản
4 được chứng minh là do việc áp dụng các biện pháp quản lý, kiểm soát truyền thống trước đây đã không đủ khả năng ngăn chặn các vấn đề nảy sinh do cơ chế tự do tiếp cận.6 Từ tình hình thực tiễn đang diễn ra và kinh nghiệm thất bại các quốc gia thuộc OECD, vấn đề được đặt ra liệu chính sách quản lý và chương trình bảo nguồn lợi thủy sản đang thực hiện có thực sự hiệu quả trong việc bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản tại các thủy vực trong nước, điển hình như trường hợp tại hồ Trị An- Đồng Nai? 1.3 Câu hỏi chính sách Xuất phát từ vấn đề đã đặt ra, luận văn sẽ tập trung trả lời 02 câu hỏi nghiên cứu chính: i. Liệu chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện tại có thực sự hiệu quả, giúp cải thiện tính bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An? ii. Trong trường hợp chính sách không hiệu quả, giải pháp cải thiện hiệu quả chính sách là gì? 1.4 Mục tiêu nghiên cứu Luận văn được thực hiện nhằm đánh giá tác động các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, đặc biệt tính hiệu quả các chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của Chính phủ tác động đến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An. Từ kết quả phân tích tác giả sẽ đề xuất những giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý hiện tại. Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ là bài học kinh nghiệm trong việc quản lý nguồn lợi thủy sản tại các hồ chứa khác cũng như các thủy vực khác trong cả nước. 1.5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các chính sách quản lý nguồn lợi đang áp dụng trên hồ Trị An; luận văn sẽ tập trung phân tích kết quả tác động của chính sách lên hệ sinh thái và sinh kế của ngư dân sinh sống trên hồ Trị An. Dựa trên các tiêu chí đánh giá tính bền 6 Hartwick. J & Olewer.N (1998)
5 vững của việc phát triển khai thác thủy sản, luận văn sẽ chỉ ra những ưu điểm đạt và những điểm tồn tại của chính sách để từ đó đề xuất những kiến nghị phù hợp. Các chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản được áp dụng đồng nhất tại hầu hết các địa phương và các thủy vực trong cả nước trên cơ sở Luật Thủy sản 2003. Do đó, luận văn xác định trong phạm vi nghiên cứu chính sách áp dụng trong thủy vực hồ Trị An- Tỉnh Đồng Nai để đại diện cho chính sách chung về quản lý nguồn lợi thủy sản đang áp dụng tại nước ta. 1.6 Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu 1.6.1. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong luận văn là phương pháp định tính. Kết hợp các số liệu thống kê từ các cơ quan chức năng và những phản hồi từ ngư dân khai thác thủy sản và các cán bộ quản lý tại địa phương thông qua phỏng vấn trực tiếp kết hợp phỏng vấn nhóm, để từ đó có được những thông tin đa chiều và chính xác về hiệu quả chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản, trong đó trọng tâm là chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ- TTg và 188/2012/QĐ-TTg của chính phủ. Luận văn sử dụng các cơ sở lý thuyết kinh tế học về tài nguyên thiên nhiên và kinh nghiệm quản lý thủy sản của các nước trên thế giới nhằm phân tích những nguyên nhân tính hiệu quả và những hạn chế của chính sách, từ đó đưa ra nhưng kiến nghị nhằm cải thiện hiệu quả của chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An. 1.6.2. Thu thập số liệu Để nắm bắt vấn đề một cách tổng quan và chính xác, tác giả thực hiện thu thập thông tin thứ cấp ban đầu từ báo chí, báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Đồng Nai, Chi cục Thủy Sản Đồng Nai. Sau khi nắm bắt tổng quan vấn đề, để có được thông tin chi tiết và dẫn chứng thực tiễn, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các 50 nông hộ sinh sống và tham gia hoạt động đánh thủy sản trên hồ Trị An. Trong đó 08 hộ thuộc vùng thượng nguồn, 21 hộ trung nguồn và 21 hộ thuộc vùng hạ nguồn. Số lượng mẫu khảo sát tại mỗi huyện được xác định căn cứ
6 trên số liệu tổng hợp về tình hình khai thác thủy sản của Chi cục thủy sản Đồng Nai. Nội dung phỏng vấn nông hộ sẽ về các vấn đề sinh kế, hiện trạng khai thác nguồn lợi thủy sản và chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản địa phương. Đồng thời, để có cách nhìn nhận toàn diện về vấn đề, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các cán bộ trực tiếp thực thi chính sách nhằm tìm hiểu cách nhìn nhận vấn đề từ các cơ quan quản lý địa phương. Số liệu, thông tin sơ cấp và thứ cấp sau khi được thu thập qua phỏng vấn sẽ được tổng hợp, thống kê, so sánh bằng các công cụ thống kê cơ bản. 1.7 Kết cấu luận văn Kết cấu luận văn sẽ bao gồm 05 chương. Nội dung Chương 01 sẽ giới thiệu tổng quát vấn đề chính sách cần nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu sử dụng trong luận văn. Chương 02 sẽ trình bày tổng quan cơ sở lý thuyết được sử dụng và những nghiên cứu khoa học của các tác giả trong nước và thế giới đã thực hiện trong lĩnh vực thủy sản. Chương 03 sẽ trình bày tổng quan hiện trạng hoạt động khai thác thủy sản tại Việt Nam từ trước đến nay, đặc biệt tại khu vực hồ Trị An-Đồng Nai. Chương 4 sẽ phân tích kết quả nghiên cứu qua việc khảo sát điều tra của tác giả đã thực hiện. Cuối cùng, Chương 05 sẽ trình bày kết luận và kiến nghị chính sách nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An.
7 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH Để giải quyết vấn đề chính sách đã đặt ra, tác giả sử dụng cơ sở lý thuyết và khung phân tích sau. 2.1 Cơ sở lý thuyết 2.1.1 Cơ chế quyền tài sản Thể chế chính trị và hệ thống quyền sở hữu là nguyên nhân sâu xa của đầu tư và tăng trưởng.7 Một hệ thống quyền tài sản được xác lập rõ ràng sẽ cho con người sẽ có cảm giác an toàn, phần thưởng dễ đoán định, từ đó, tạo động cơ cho họ tham gia đầu tư, tích lũy để phát triển. Quyền tài sản là tập hợp của nhiều quyền lợi mang tính loại trừ.8 Nguồn lợi thủy sản tương tự như vật quyền có thể có các quyền như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt, quyền hạn chế người thứ ba, quyền canh tác, cho thuê… Một hệ thống quản lý dựa vào quyền tài sản được thiết kế tốt có khả năng ngăn chặn sự cạn kiệt nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái.9 Tại nước ta, để được tham gia hoạt động khai thác thủy sản, tàu thuyền phải được đăng ký, đăng kiểm, kiểm tra các điều kiện an toàn mới được cấp giấy phép khai thủy sản. Tại nhiều quốc gia trên thế giới, giấy phép khai thác thủy sản là một dạng quyền tài sản. Phân loại theo Cơ chế quyền tài sản có 4 hình thức khác nhau của cơ chế quyền tài sản: tư nhân, công cộng, nhà nước và cơ chế không tài sản (tự do tiếp cận). Cơ chế quyền tài sản trong thực tế thường là sự kết hợp đặc tính của 04 hình thức cơ bản trên.10 2.1.2 Nguồn lợi cộng đồng Nguồn lợi thủy sản được xem hàng hóa công không thuần túy. Dựa vào 02 đặc tính của hàng hóa, việc khai thác nguồn lợi thủy sản có tính cạnh tranh nhưng không có tính loại trừ. Không có cá nhân, tổ chức có thể ngăn cản người khác thực hiện việc khai thác thủy sản nhưng hoạt động khai thác nguồn lợi của một người sẽ ảnh hưởng đến khả năng khai 7 Acemoglu và các cộng sự (2012) 8 Phạm Duy Nghĩa (2011) 9 Costello và cộng sự (2008) 10 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane,L.H. & Garcia,M.S. (2009), tr.492
8 thác nguồn lợi thủy sản của người khác. Tùy thuộc ở mỗi quốc gia, nhà nước quy định nguồn lợi thủy sản theo cơ chế “tự do tiếp cận” hoặc quyền tiếp cận được gắn với quyền sở hữu cá nhân hoặc bị hạn chế bằng giấy phép khai thác mà nhà nước sẽ có biện pháp quản lý bằng các mệnh lệnh hành chính hay bằng cơ chế thị trường. Trong khai thác thủy sản, cơ chế tự do tiếp cận (open acess) là tình trạng ngư trường trong đó bất cứ ai muốn khai thác thủy sản đều có thể thực hiện điều đó. Việc tiếp cận với nguồn lợi là tự do với tất cả mọi người bởi vì không có sự sở hữu riêng về nguồn lợi. Tình trạng này không nên bị nhầm lẫn với “tài sản chung”, một hình thức sở hữu chung của nguồn tài nguyên và kiểm soát việc tiếp cận nó.11 Trái ngược với cơ chế tự do tiếp cận là cơ chế sở hữu tư nhân. Tại các quốc gia khác, quyền được khai thác nguồn lợi thủy sản được xem như một loại giấy phép có thể trao đổi. Phổ biến nhất là hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (Individual transferable quota - ITQ) Một loại quyền để thực hiện việc thu hoạch một lượng tài nguyên đặc thù mà có thể chuyển nhượng, ví dụ như là bằng cách bán, cho thuê hay để lại thừa kế. Một loại hạn ngạch được phân bổ cho cá nhân người đánh bắt thủy sản hay người sở hữu tàu đánh bắt thủy sản và có thể bán lại cho người khác.12 Do đó, quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế hạn ngạch sẽ loại trừ tình trạng không ai thực sự sở hữu với nguồn lợi thủy sản. Nguồn lợi thủy sản trong tự nhiên có khả năng tái sinh nhưng có giới hạn. Trong điều kiện quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, không ai thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản, người dân được tự do và không bị hạn chế trong việc khai thác thủy sản. Lợi nhuận từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngư dân tham gia hoạt động khai thác ngày càng nhiều. Do không ai thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản ngoài tự nhiên, các loài thủy sản không được ngư dân này khai thác thì sẽ bị người khác đánh bắt, nên ngư dân có xu hướng sử dụng tối đa cường lực khai thác của mình dẫn đến tình trạng nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức, trữ lượng sẽ sụt giảm, cạn kiệt trong tương lai do không có điều kiện để tái tạo. Hơn nữa, việc ngư dân tận dụng tối đa cường lực, khai thác không chọn lọc nên tỷ lệ cá tạp, cá chưa đạt kích cỡ 11 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane, K.L. & Garcia, S.M. (2009), tr.489 12 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M. (2009), tr.485
9 thương phẩm tăng lên; giá bán trên thị trường ở mức thấp. Điều này làm giảm hiệu quả của việc khai thác nguồn lợi thủy sản. Tại trạng thái cân bằng hoạt động khai thác, chi phí trong trường hợp được quản lý theo tự do tiếp cận bằng với chi phí bình quân. Đối với trường hợp nguồn lợi được quản lý theo. Trong điều kiện sở hữu tư nhân về quyền khai thác, ngư dân có điều kiện để tối ưu hóa hoạt động khai thác của mình bằng cách chỉ khai thác khi lợi nhuận biên trên một đơn vị thủy sản khai thác lớn hơn chi phí biên họ phải bỏ ra.13 Như vậy, việc quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế tự do tiếp cận vừa không khuyến khích người dân khai thác bảo vệ nguồn lợi thủy sản một cách hiệu quả, đồng thời cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản dẫn đến hiệu quả kinh tế thấp hơn so với đánh bắt trong điều kiện quyền tiếp cận được cá nhân hóa. 2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững Hoạt động khai thác thủy sản được xem là Khai thác thủy sản bền vững (sustainable fishing) khi “Hoạt động khai thác thủy sản mà không gây ra hoặc dẫn đến sự thay đổi không mong muốn về sinh học và hiệu quả kinh tế, sự đa dạng sinh học, hay cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái từ thế hệ này qua thế hệ khác”.14 Nguồn lợi thủy sản là dạng tài nguyên có thể tái tạo.Tuy nhiên, nếu khai thác và sử dụng không hợp lý có thể dẫn đến việc cạn kiệt nguồn tài nguyên này. Dựa trên mô hình Schaefer (1957), trữ lượng thủy sản tăng trưởng theo dạng hàm logistic.15 Trong mỗi thủy vực, quần thể các loài thủy sản có thể đạt mức sinh khối tối đa ܵҧ trong điều kiện không có hoạt động khai thác. Khi xuất hiện hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản sẽ bị tác động theo 3 trường hợp sau đây: - Trường hợp 1: Cường lực khai thác vượt quá mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể (mức H1), nguồn lợi thủy sản bị rơi vào tình trạng khai thác quá mức (lạm thác). Kết quả là nguồn lợi thủy sản sẽ dần bị khai thác cạn kiệt. 13 Hartwick, J và Olewiler (1998) 14 FAO fisheries glossary, truy cập ngày 23/04/2013 tại địa chỉ http://www.fao.org/fi/glossary/ 15 Hartwick, J và Olewiler (1998)
10 - Trường hợp 2: Cường lực khai thác tại bằng mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể (mức H2). Lượng thủy sản bị khai thác bằng với lượng thủy sản được tái sinh của quần thể. Nguồn lợi thủy sản đạt được sự bền vững ở mức sản lượng tối đa. - Trường hợp 3: Cường lực khai thác tại H3 thấp hơn mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể (mức H3). Quần thể sẽ đạt được sự bền vững nhưng sản lượng khai thác không đạt tối đa. Hình 2.1: Mô hình khai thác nguồn lợi thủy sản. (Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh dựa trên tài liệu Tietenberg, T & Lewis, L (2012)) Cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản dễ dẫn đến tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng khai thác bền vững (MSY) của quần thể trong khi một hệ thống quản lý dựa vào hạn ngạch được thiết kế và vận hành tốt sẽ giúp nhà quản lý chủ động giới hạn sản lượng khai thác ở mức hợp lý và an toàn hơn.