Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:63

Thêm vào BST

Báo xấu

42
lượt xem 15
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu thực hiện các dự án đầu tư công ở địa phương đã phù hợp hay chưa. Qua đó, tìm ra những hạn chế còn tồn tại để đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước trong công tác đấu thầu.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---000--- TRẦN VĂN NINH ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---000--- TRẦN VĂN NINH ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình. Luận văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2017 Tác giả Trần Văn Ninh
-ii- LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, ngƣời trực tiếp hƣớng dẫn tôi thực hiện Luận văn. Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề dƣới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này. Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, những ngƣời đã truyền cảm hứng cho tôi phƣơng pháp tiếp cận vấn đề, tƣ duy nghiên cứu bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế. Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập. Cảm ơn các thành viên MPP8, những ngƣời bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong cả nƣớc đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực tiễn để cùng nhau hƣớng về phía trƣớc. Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây luôn là hậu phƣơng vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ƣớc mơ của mình./.
-iii- TÓM TẮT Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nƣớc, Việt Nam đã đạt đƣợc những thành tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tƣ công nói chung và đấu thầu nói riêng. Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tƣ công diễn tiến theo xu hƣớng CQTW (đại diện là Thủ tƣớng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là ngƣời quyết định đầu tƣ - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ đầu tƣ (CĐT). Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu. Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phƣơng chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết kiệm đƣợc thời gian, sớm đƣa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả. Mặt khác, phân cấp mạnh mẽ nhƣng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định chƣa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động đấu thầu. Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công với góc nhìn ở địa phƣơng. Trên cơ sở vận dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc đã đƣợc chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết hợp phƣơng pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế. Từ những hạn chế đó, tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế có uy tín và một số nƣớc phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu tại Việt Nam.
-iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii TÓM TẮT .............................................................................................................................iii DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT .......................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ..........................................................................................................viii DANH MỤC HỘP ..............................................................................................................viii DANH MỤC HÌNH .............................................................................................................. ix CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ................................................ 1 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách .................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách ................................................................ 3 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................ 3 1.2.2. Câu hỏi chính sách ............................................................................................... 3 1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .............................................................................. 3 1.4. Phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................................................ 3 1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................................. 4 1.5.1. Rà soát khung pháp lý.......................................................................................... 4 1.5.2. Nghiên cứu khảo sát............................................................................................. 4 1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế.......................................................................... 4 1.6. Nguồn thông tin .......................................................................................................... 5 1.7. Cấu trúc đề tài ............................................................................................................. 5 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH .......................................... 6 2.1. Cơ sở lý thuyết ............................................................................................................ 6 2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc .................................................................. 6 2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam ............................................ 8 2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu .......................................... 10 2.2. Khung phân tích ........................................................................................................ 12 CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG .......................................... 14 3.1. Một số khái niệm liên quan....................................................................................... 14 3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tƣ công....................................................................... 16 3.3. Các nội dung chủ yếu đƣợc phân cấp trong đấu thầu ............................................... 17 3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng ..................... 17
-v- CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU............................................................................ 23 4.1. Đánh giá phân cấp ..................................................................................................... 23 4.1.1. Thành công ........................................................................................................ 23 4.1.2. Hạn chế .............................................................................................................. 24 4.1.2.1 Khả năng thực hiện ....................................................................................... 24 4.1.2.2. Minh bạch thông tin ..................................................................................... 27 4.1.2.3. Sự tham gia của ngƣời dân .......................................................................... 30 4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình.................................................................................. 32 4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên ...................................................... 33 4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế ............................................................................... 37 4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) ........................................................................ 37 4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB) ................................................................................... 39 4.2.3. Hàn Quốc ........................................................................................................... 39 4.2.4. Singapore ........................................................................................................... 40 CHƢƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................... 41 5.1. Kết luận ..................................................................................................................... 41 5.2. Khuyến nghị chính sách ............................................................................................ 42 5.2.1. Giải pháp kỹ thuật .............................................................................................. 42 5.2.2. Giải pháp chính sách .......................................................................................... 42 5.2.3. Giải pháp chính trị ............................................................................................. 43 TÀI LIỆU KHAM KHẢO ................................................................................................... 44 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 48 Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tƣ công................................................................. 48 Phụ lục 2. Không bán HSMT........................................................................................... 48 Phụ lục 3. Cài cắm HSMT ............................................................................................... 49 Phụ lục 4. Tham gia thực hiện của cộng đồng ................................................................. 49 Phụ lục 5. Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu ............................. 49 Phụ lục 6. Chỉ định thầu................................................................................................... 50 Phụ lục 7. Quy trình thiết kế mẫu khảo sát ...................................................................... 50 Phụ lục 8. Thiết kế mẫu khảo sát ..................................................................................... 51 Phụ lục 9. Đặc điểm mẫu khảo sát ................................................................................... 52
-vi- DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á BQL Project Management Unit Ban quản lý CĐT Investor Chủ đầu tƣ CQĐP Local government Chính quyền địa phƣơng CQTW Central government Chính quyền trung ƣơng et al et alii/alia và những cộng sự HSDT Bids Hồ sơ dự thầu HSMT Bidding documents Hồ sơ mời thầu KHLCNT Tendering plan Kế hoạch lựa chọn nhà thầu KQLCNT Results of selection of contractor Kết quả lựa chọn nhà thầu Luật Đấu thầu Law on Bidding 2005 Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 2005 ngày 29/11/2005 Luật Đấu thầu Law on Bidding 2013 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 2013 ngày 26/11/2013 Luật số Law No.38/2009 Luật số 38/2009/QH12 ngày 38/2009 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tƣ xây dựng cơ bản
-vii- Nghị quyết số Resolution No.08/2004/NQ-CP Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng NQĐĐT Authorized person Ngƣời quyết định đầu tƣ OECD Organization for Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh Cooperation and Development tế TI Transparency International Tổ chức minh bạch quốc tế TTg Prime Minister Thủ tƣớng Chính phủ UBND People’s Committee Ủy ban nhân dân WB World Bank Ngân hàng Thế giới
-viii- DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP .............................................. 18 Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005 ....................................................... 20 Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013 ........................................................ 21 Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu ........................................................ 22 DANH MỤC HỘP Hộp 4.1. Năng lực của CĐT ................................................................................................ 26 Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phƣơng .......................................................... 28 Hộp 4.3. Đạo đức ngƣời làm công tác đấu thầu .................................................................. 35
-ix- DANH MỤC HÌNH Hình 1.1. Vốn đầu tƣ thực hiện trong khu vực nhà nƣớc ...................................................... 1 Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc .................................................................... 7 Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ............................... 10 Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tƣ công ................................................... 11 Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc ........................................ 12 Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng ................................................. 16 Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu .............................................. 21 Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hƣởng đến phân cấp đấu thầu ........................................ 22 Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu ................................................. 23 Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tƣ công ............................................................ 24 Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT ............................................................... 25 Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu ............................................................................ 29 Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tính minh bạch trong đấu thầu .................................. 29 Hình 4.6. Rào cản chƣa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng ........................................ 30 Hình 4.7. Sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu ................................................................. 31 Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hƣởng sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu ............................. 32 Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT .......................................................................... 33 Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hƣởng trách nhiệm giải trình của CĐT ..................................... 33 Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu .................................. 35 Hình 4.12. Thống kê số lƣợng gói thầu ............................................................................... 36 Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hƣởng hình thức chỉ định thầu .................................................. 36 Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hƣởng công tác giám sát, kiểm tra ............................................ 37
-1- CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trƣờng, định hƣớng xã hội chủ nghĩa và xu hƣớng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng. Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 20051, Chính phủ đã quyết tâm đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Trung ƣơng và địa phƣơng tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch và đầu tƣ phát triển; (ii) ngân sách nhà nƣớc; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nƣớc; (iv) doanh nghiệp nhà nƣớc; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ máy, cán bộ công chức. Trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển kinh tế xã hội, đầu tƣ công có vai trò rất quan trọng đối với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các vùng miền. Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tƣ công còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam. Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước Tỷ đồng 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 Vốn DNNN 200.000 Vốn vay 150.000 100.000 Vốn ngân sách 50.000 0 Năm Năm Năm Năm Năm Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015* Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015). 1 Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004
-2- Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian qua còn nhiều hạn chế. Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tƣ các dự án đầu tƣ công chƣa hiệu quả2, công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề cần xem xét, đánh giá. Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phƣơng, nơi mà phần lớn các dự án đầu tƣ công đang triển khai. Theo xu hƣớng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công cũng từng bƣớc tăng cƣờng phân cấp cho CQĐP. Chính phủ đã thể chế hóa chủ trƣơng này bằng các Nghị định hƣớng dẫn về đấu thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu. Đến nay, hoạt động đấu thầu đƣợc phân cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hƣớng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công ở nhiều địa phƣơng đã không phát huy hiệu quả mong đợi nhƣ tinh thần phân cấp. Bằng chứng cho thấy, mặc dù Luật Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhƣng theo số liệu thống kê trong toàn quốc, số lƣợng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn (Hình 4.12). Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết, thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở không ít địa phƣơng3. Hậu quả là cuộc sống của ngƣời dân sẽ bị ảnh hƣởng khi sử dụng các công trình kém chất lƣợng. Tăng trƣởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu công không hiệu quả, đồng thời môi trƣờng kinh doanh bị bóp méo ảnh hƣởng đến niềm tin trong cộng đồng doanh nghiệp. Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng còn nhiều bất cập, hạn chế. Hoạt động đấu thầu chƣa tạo ra môi trƣờng cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nƣớc. Đây là sự thất bại nhà nƣớc trong công tác quản lý, cần đƣợc nghiên cứu để đƣa ra những giải pháp khắc phục. 2 Xem thêm Võ Đại Lƣợc (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013) 3 Trích ý kiến ông Nguyễn Xuân Đào, nguyên Phó Cục trƣởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ trong bài viết của tác giả Việt Anh (2016)
-3- 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu thực hiện các dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đã phù hợp hay chƣa. Qua đó, tìm ra những hạn chế còn tồn tại để đƣa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu. 1.2.2. Câu hỏi chính sách Để đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau: (i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đƣợc quy định nhƣ thế nào? (ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao? (iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nƣớc khắc phục những hạn chế, bất cập? 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg), CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thi hành. Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc thuộc quy mô cấp CQĐP (cấp tỉnh, huyện, xã). Các bƣớc kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên cứu. 1.4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phƣơng pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia) và phƣơng pháp định lƣợng (điều tra khảo sát đại trà) hƣớng đến các đối tƣợng đã có kinh nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu.
-4- 1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu 1.5.1. Rà soát khung pháp lý Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu trƣớc của quốc tế cũng nhƣ trong nƣớc bao gồm chủ trƣơng phân cấp của Đảng Cộng sản Việt Nam đƣợc thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hƣớng dẫn liên quan. Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã đƣợc cụ thể hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thi hành. Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc nói chung vào trong lĩnh vực đấu thầu, định hƣớng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập. Từ những hạn chế này, tham khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đƣa ra các khuyến nghị chính sách phù hợp. 1.5.2. Nghiên cứu khảo sát Thực hiện qua 2 giai đoạn: Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phƣơng, nhằm chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát. Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tƣợng cần khảo sát và sử dụng phƣơng pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10). 1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế Không có giải pháp chung cho một vấn đề. Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt động chính trị, kinh tế mà mỗi nƣớc lựa chọn cách làm phù hợp. Nghiên cứu các quy định pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và một số nƣớc phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đƣa ra các khuyến nghị có tính khả thi. Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu thầu của một số nƣớc Châu Á nhƣ Hàn Quốc, Singapore…. và các tổ chức quốc tế nhƣ Tổ
-5- chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB). 1.6. Nguồn thông tin Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp nhƣ Luật Đấu thầu, Luật Đầu tƣ công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành; các ấn phẩm đƣợc phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nƣớc của Việt Nam nhƣ Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín nhƣ ADB, WB, OECD, TI... Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát thực tế do tác giả thực hiện. 1.7. Cấu trúc đề tài Đề tài đƣợc thiết kế gồm 5 chƣơng: Chƣơng 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu. Chƣơng 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích. Chƣơng 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công. Chƣơng 4: Kết quả nghiên cứu. Chƣơng 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách.
-6- CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 2.1. Cơ sở lý thuyết 2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc Phân cấp quản lý nhà nƣớc (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lƣợng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nƣớc4. Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP đƣợc hiểu khác nhau ở mỗi quốc gia. Theo cách tiếp cận của ADB5, CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho ngƣời dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Trong nghiên cứu này, CQĐP đƣợc hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam bao gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã6. Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nƣớc nghiên cứu về phân cấp. Ở phƣơng diện quốc tế, quan điểm phân cấp đƣợc cổ súy khi tăng trƣởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm ở thập niên 1970. Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nƣớc khi đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW. Thêm vào đó, tiến trình dân chủ hóa lan rộng, ngƣời dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phƣơng. Dịch vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để giải quyết vấn đề7. Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi phân cấp đƣợc đẩy mạnh8. Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc, trục trặc trong quá trình ra quyết định. Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trƣớc sự quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trƣớc nhu cầu cấp bách của ngƣời dân mang tính đặc thù của từng địa phƣơng. CQTW không còn giữ vai 4 Xem thêm Uông Chu Lƣu (2005) 5 Xem thêm ADB (2003) 6 Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) 7 Xem thêm Oates et al (1972) và World Bank (2006) 8 Vũ Thành Tự Anh (2012)
-7- trò truyền thống nhƣ ngƣời ra quyết định mà trở thành ngƣời kiến tạo, định hƣớng cuộc chơi. Điều này dẫn đến phân cấp quản lý đƣợc xem nhƣ là xu hƣớng chung, không thể đảo ngƣợc. Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nƣớc và thị trƣờng, phân cấp quản lý đƣợc mô tả nhƣ quá trình “làm gầy nhà nƣớc”9. Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con ngƣời và hạn chế khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của ngƣời dân, đòi hỏi nhà nƣớc phải xác định rõ nhà nƣớc cần làm gì và nên trao lại những gì để thị trƣờng tham gia. Nhà nƣớc chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác hơn nhà nƣớc nên làm những gì mà thị trƣờng không thể hoặc không muốn làm; còn lại cho phép thị trƣờng tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều kiện giảm các rào cản hành chính để khu vực tƣ nhân thực hiện. Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc đƣợc chia tách nhƣ sau: Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước Phân cấp quản lý Chính trị Hành chính Ngân sách Thị trƣờng Phân cấp, Ngân sách cấp tỉnh Tƣ nhân hóa phân quyền Ngân sách Ủy quyền Phi quy chế hóa cấp huyện Trao, tản quyền Ngân sách cấp xã Nguồn: Trích ADB (2003). Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phƣơng. Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ đƣợc tăng lên, đồng thời khuyến khích 9 Phạm Duy Nghĩa (2012)
-8- ngƣời dân và đại biểu dân cử đƣợc tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết định chính sách ở địa phƣơng10. Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã hội, quy hoạch, đầu tƣ, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền. Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền, đƣợc thể hiện bằng nhiều hình thức nhƣ: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách; cho phép CQĐP đƣợc phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội của vùng miền; đƣa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ƣơng và địa phƣơng… Phân cấp thị trƣờng: là quá trình nhà nƣớc chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà nƣớc sang khu vực tƣ nhân thực hiện. 2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam Trƣớc năm 1986, phân cấp quản lý nhà nƣớc còn chƣa rõ ràng ở Việt Nam. Là quốc gia nằm trong số các nƣớc có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hƣởng truyền thống tập trung hóa cao độ ở CQTW. Phân cấp đƣợc hình thành từ khi triển khai chính sách cải cách kinh tế dƣới tên gọi Đổi Mới. Lần đầu tiên khái niệm phân cấp đƣợc ghi nhận chính thức trong văn kiện có tính pháp lý nhƣ Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc11, cụ thể: “...thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ...bảo đảm hiệu lực quản lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”. Tiếp theo, nội dung phân cấp đƣợc nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VII12, trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô. 10 Xem thêm Nguyễn Minh Đoan (2012) 11 Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 18/12/1986 12 Nghị quyết số 08-NQ/HNTW ngày 23/1/1995 Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VII
-9- Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của CQĐP...”. Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VIII13 đã đƣa ra quy định phân cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều chỉnh hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”. Tuy nhiên, đây chỉ mới là bƣớc chủ trƣơng có tính định hƣớng của Đảng. Quá trình triển khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại. Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phƣơng chƣa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phƣơng. CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi ích, quyền lực. Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm. Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ nhƣng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng nhƣ không đảm bảo năng lực của cấp dƣới để thực thi. Chính vì vậy, quá trình phân cấp chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, chƣa giải quyết đƣợc những bức xúc đặt ra trong thực tiễn. Phải đợi đến khi Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tƣờng tận, mạch lạc hơn. Nghị quyết này đƣợc xem nhƣ một bƣớc tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa Trung ƣơng và địa phƣơng. CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn. Theo đó, Chính phủ đã nêu rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2). Từ đây, một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trƣơng phân cấp quản lý nhà nƣớc nhƣ Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu… 13 Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VIII