Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa – Những bài học từ thực tiễn áp dụng tại thành phố Đà Nẵng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:66

Thêm vào BST

Báo xấu

27
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu Mô hình điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH tại Đà Nẵng như một nghiên cứu tình huống để tìm hiểu cơ chế thực thi chính sách trong lĩnh vực này tại địa phương. Qua đó, đề tài hướng đến tìm hiểu các yếu tố tạo thành công của Đà Nẵng và đề xuất các giải pháp nhằm áp dụng mô hình rộng rãi giúp giảm bớt xung đột lợi ích giữa các bên khi ĐTH tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa – Những bài học từ thực tiễn áp dụng tại thành phố Đà Nẵng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ------ HOÀNG THỊ HỒNG NHUNG ĐIỀU TIẾT GIÁ TRỊ TĂNG THÊM TỪ ĐẤT TRONG QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA – NHỮNG BÀI HỌC TỪ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Ngành: Chính Sách Công Mã ngành: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Phạm Duy Nghĩa TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 5 năm 2013 Tác giả luận văn Hoàng Thị Hồng Nhung
ii LỜI CẢM ƠN Nhân dịp này cho tôi được phép gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc đến tất cả các thầy cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright – Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh đã đem hết lòng nhiệt tình cũng như kiến thức của mình để truyền đạt cho chúng tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu tại trường. Nhờ sự hướng dẫn và dìu dắt của thầy cô, tôi đã tích lũy được những kiến thức cơ bản đáng quý, đồng thời qua thời gian làm luận văn tôi có điều kiện ứng dụng những kiến thức của mình vào thực tiễn, qua đó giúp tôi đúc kết được những kinh nghiệm quý báu để tiếp tục bước chân trên con đường sự nghiệp sau này. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Phó Giáo sư – Tiến sĩ Phạm Duy Nghĩa là người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ dẫn, góp ý và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình. Tôi cũng xin cảm ơn chân thành đến các cô chú và anh chị hiện đang công tác tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã hỗ trợ và tạo điều kiện tốt cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này. Tôi xin cảm ơn đến gia đình, các anh chị lớp MPP4, bạn bè đã giúp đỡ và ủng hộ tôi trong quá trình thực hiện luận văn này. Sau cùng, tôi xin kính chúc thầy cô, các cô chú và anh chị được dồi dào sức khỏe, thành công trong sự nghiệp và luôn hạnh phúc. Xin chân thành cảm ơn! Hoàng Thị Hồng Nhung
iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Trước quá trình đô thị hóa của Việt Nam diễn ra nhanh hiện nay, các địa phương luôn phải đối mặt với những bất cập trong phân phối giá trị tăng thêm từ đất cho Nhà nước, các nhà đầu tư, người dân có đất bị thu hồi. Với cách tiếp cận riêng, từ năm 1997 đến nay, Đà Nẵng đã áp dụng mô hình “khai thác quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng” để vừa thực hiện được việc điều tiết hài hòa giá trị tăng thêm từ đất này, vừa tiến hành chỉnh trang đô thị khi quy hoạch và phát triển cơ sở hạ tầng, bố trí tái định cư cho người dân có đất bị thu hồi và góp đất trên diện rộng để thực hiện đô thị hóa. Do đó, việc phân tích, đánh giá các chính sách, cách thức thực hiện và các tác động của mô hình áp dụng tại thành phố Đà Nẵng là cần thiết nhằm đưa ra những kinh nghiệm cũng như các chính sách phù hợp để điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa hiệu quả hơn cho các địa phương nhằm giảm bớt xung đột lợi ích giữa các bên khi đô thị hóa tại Việt Nam. Đề tài nghiên cứu Mô hình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa tại Đà Nẵng là một nghiên cứu tình huống. Đề tài không chỉ nêu khái quát tình hình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa tại Việt Nam, thực trạng thực hiện mô hình tại thành phố Đà Nẵng mà còn đánh giá việc áp dụng mô hình của địa phương bằng bộ tiêu chí OECD kết hợp với kết quả khảo sát ý kiến của người dân có đất bị thu hồi do đô thị hóa và ý kiến của các chuyên gia. Kết quả cho thấy, Đà Nẵng đã đạt được nhiều thành công khi vừa điều tiết hài hòa giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa với sự đồng thuận của người dân; vừa tiến hành nâng cấp, chỉnh trang đô thị và xây dựng nhiều khu đô thị có hạ tầng đồng bộ, hiện đại có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp, tạo được đột phá trong phát triển cơ sở hạ tầng làm tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Những kết quả trong thời gian qua đã giúp Đà Nẵng trở thành “hiện tượng” cho các địa phương khác học hỏi.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................................... ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ..................................................................................................... iii MỤC LỤC ........................................................................................................................... iv DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT .......................................................................... vi DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ ........................................................................................... vii DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ..................................................................................... viii DANH MỤC CÁC HỘP ................................................................................................... viii CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP ................................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh chính sách .............................................................................................. 1 1.2 Lý do lựa chọn đề tài ............................................................................................ 2 1.3 Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................. 3 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 3 1.5 Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................... 3 1.6 Kết cấu đề tài và khung phân tích ......................................................................... 4 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN ......................................................................................... 5 2.1 Cơ sở lý luận về phân phối GTTTTĐ ................................................................... 5 2.1.1 Cơ sở hình thành GTTTTĐ ........................................................................... 5 2.1.2 Cơ chế và nguyên tắc phân phối lợi ích của NN ........................................... 6 2.1.3 Khái quát các hình thức áp dụng điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH ..... 7 2.1.4 Quan hệ giữa các chủ thể trong việc điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH 10 2.2 Kinh nghiệm và thực tiễn trong việc điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH ...... 11 2.2.1 Tổng quan chính sách của Việt Nam trong điều tiết phần GTTTTĐ .......... 11 2.2.2 Tình hình áp dụng các mô hình điều tiết GTTTTĐ tại Việt Nam thời gian qua ..................................................................................................................... 14 2.3 Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ..................................................... 15 2.4 Tổng quan các nghiên cứu trước......................................................................... 15
v CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN MÔ HÌNH TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 17 3.1 Khái quát về các mô hình áp dụng tại Đà Nẵng ................................................. 17 3.2 Cơ chế thực thi hai mô hình áp dụng tại Đà Nẵng .............................................. 20 3.3 Những chính sách khác biệt áp dụng trong thực thi mô hình tại Đà Nẵng ......... 22 CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ MÔ HÌNH CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG .......................... 25 4.1 Tổng quan về tiêu chí đánh giá ........................................................................... 25 4.2 Đánh giá mô hình của Đà Nẵng .......................................................................... 26 4.2.1 Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước” ........ 26 4.2.2 Tiêu chí “Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn” .................................... 31 4.2.3 Tiêu chí “Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí” ......................................... 33 4.2.4 Tiêu chí “Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác” .......... 35 4.2.5 Tiêu chí “Khuyến khích cạnh tranh thương mại, thúc đẩy đầu tư” ............. 36 CHƯƠNG 5: KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ....................................................................... 38 5.1 Kết luận ............................................................................................................... 38 5.2 Kiến nghị chính sách........................................................................................... 38 5.2.1 Nhóm giải pháp về chính sách..................................................................... 38 5.2.2 Nhóm giải pháp về áp dụng các mô hình .................................................... 40 5.3 Tính khả thi của những kiến nghị ....................................................................... 41 5.4 Hạn chế của nghiên cứu ...................................................................................... 41 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................................. 42 PHỤ LỤC ........................................................................................................................... 46
vi DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT BĐS Bất động sản BT Bồi thường BTHT&TĐC Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư CSHT Cơ sở hạ tầng CQCN Cơ quan chức năng DA Dự án ĐTH Đô thị hóa GPMB Giải phóng mặt bằng GTTTTĐ Giá trị tăng thêm từ đất HĐND Hội đồng nhân dân LĐĐ2003 Luật Đất đai năm 2003 NN Nhà nước OECD Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế QLĐĐ Quản lý đất đai SDĐ Sử dụng đất TĐC Tái định cư THĐ Thu hồi đất TNMT Tài nguyên và Môi trường TP Thành phố UBND Ủy ban nhân dân UNDP Chương trình Phát triển Liên hợp quốc WB Ngân hàng Thế giới
vii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 1.1 Mức độ ĐTH tại Việt Nam (%) giai đoạn 1950 – 2050 .............................................. 1 Hình 1.2 Chỉ số ĐTH của Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh............................................. 2 Hình 2.1 Sơ đồ các yếu tố tác động hình thành GTTTTĐ .......................................................... 5 Hình 2.2 Sơ đồ thực hiện phương pháp tái phân lô .................................................................... 8 Hình 2.3 Quan hệ của các chủ thể khi NN quy hoạch và đầu tư CSHT đô thị ......................... 10 Hình 2.4 Sơ đồ trình tự, thủ tục thực hiện THĐ, giao đất (GĐ), cho thuê đất (CTĐ) và BTHT&TĐC ................................................................................................................... 12 Hình 2.5 Các khoản thu tài chính từ đất của Việt Nam ............................................................ 13 Hình 2.6 Tỷ lệ điều tiết qua thuế BĐS của một số quốc gia 1990s .......................................... 13 Hình 3.1 Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân đầu người (ĐVT: USD) và tốc độ tăng trưởng GDP của Đà Nẵng so với cả nước giai đoạn 1997-2011................................................. 17 Hình 3.2 Mô hình Các DA mở rộng đường giao thông có thu hồi thêm đất hai bên đường .... 18 Hình 3.3 Tóm tắt quy trình ban hành văn bản .......................................................................... 20 Hình 3.4 Sơ đồ trình tự thực hiện BTHT&TĐC khi NN THĐ ................................................. 21 Hình 4.1 Bộ tiêu chí OECD về đánh giá chính sách ................................................................. 25 Hình 4.2 Hệ thống giao thông đường bộ của Đà Nẵng............................................................. 26 Hình 4.3 Tỷ lệ giải quyết khiếu nại, tố cáo của TP Đà Nẵng ................................................... 27 Hình 4.4 So sánh vị trí và đặc điểm thửa đất TĐC hoặc thửa đất sau khi thực hiện DA đối với người dân hiến đất mở đường với thửa đất bị thu hồi ..................................................... 28 Hình 4.5 Đánh giá của người dân có đất bị thu hồi với các chính sách và cơ chế thực hiện việc thu hồi, BTHT&TĐC tại TP. Đà Nẵng ........................................................................... 30 Hình 4.6 Tổng thu – chi ngân sách, các khoản thu về nhà đất và chi xây dựng cơ bản của Đà Nẵng giai đoạn 2008 – 2012 (ĐVT: triệu đồng) ............................................................. 33
viii Hình 4.7 Kết quả CPI giai đoạn 2005-2012 và PAPI năm 2011 của Đà Nẵng ........................ 37 Hình 5.1 Lý thuyết Mô hình “Người dân góp vốn bằng quyền SDĐ” ..................................... 41 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Kinh nghiệm của một số nước về điều tiết GTTTTĐ bằng các khoản thu tài chính và thuế đất đai ........................................................................................................................ 7 Bảng 2.2 Kinh nghiệm của một số nước về điều tiết GTTTTĐ do đầu tư CSHT và chỉnh trang đô thị bằng các khoản thuế, phí, lệ phí .............................................................................. 8 Bảng 4.1 So sánh các đặc điểm của thửa đất TĐC hoặc thửa đất sau khi thực hiện DA đối với người dân hiến đất mở đường với thửa đất bị thu hồi ..................................................... 29 Bảng 4.2 Hệ thống văn bản của NN về BTHT&TĐC .............................................................. 32 DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 2.1 DA tái phân lô của Chính quyền Cao Hùng – Đài Loan (1958 – 1959) ....................... 9 Hộp 3.1 Phương án TĐC DA đường Tô Hiệu, quận Liên Chiểu ............................................. 19 Hộp 4.1 Tính GTTTTĐ tại DA đường Nguyễn Văn Linh nối dài TP Đà Nẵng ..................... 34
1 CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP 1.1 Bối cảnh chính sách Đất đai là tài sản quan trọng của mỗi quốc gia, doanh nghiệp cũng như hộ gia đình, cá nhân. Theo xu hướng tất yếu trong sự phát triển, quá trình đô thị hóa (ĐTH) tại Việt Nam đang diễn ra nhanh, đóng vai trò quan trọng và giúp nâng cao khả năng cạnh tranh của Việt Nam cho sự phát triển tương lai. Để nhấn mạnh tầm quan trọng của quá trình ĐTH tại Việt Nam, Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng đã phát biểu tại Hội nghị Đô thị toàn quốc ngày 6,7/11/2009: Việt Nam sẽ chỉ có một cơ hội duy nhất để ĐTH đúng đắn, nếu thất bại trong ĐTH, chúng ta cũng sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Hình 1.1 Mức độ ĐTH tại Việt Nam (%) giai đoạn 1950 - 2050 Nguồn: PGS. TS Tôn Nữ Quỳnh Trân, TS Trương Hoàng Trương (2010, biểu đồ 2, tr.938) Tuy nhiên, cơ chế chuyển đổi kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam đã kéo theo các vấn đề phát sinh trong việc phân phối lợi ích từ đất đai, đặc biệt là vấn đề phân phối giá trị tăng thêm từ đất (GTTTTĐ) cho Nhà nước (NN), các nhà đầu tư, người dân có đất bị thu hồi khi quá trình ĐTH diễn ra như hiện nay. NN chi ngân sách đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) đô thị, nâng cao giá trị đất nhưng nguồn thu không đáng kể vì chi phí bồi thường (BT), giải phóng mặt bằng (GPMB) thường chiếm tỷ lệ cao trong tổng vốn đầu tư. Những người dân bị thu hồi hoàn toàn đất phải chịu thiệt thòi, trong khi
2 một số người dân còn đất được hưởng lợi ích từ việc ĐTH này. Đồng thời, hình dáng của phần đất còn lại khi xây dựng gây ảnh hưởng không nhỏ đến cảnh quan đô thị. Nguyên nhân của những bất cập trên là do cách tiếp cận với “đô thị mới” của các tỉnh hiện nay chứa nhiều rủi ro và tốn kém, không dựa trên chiến lược tổng hợp gồm các nhân tố nhu cầu thị trường và chi phí, lợi ích lâu dài (WB, 2011, tr.xxi). Trong giai đoạn từ 2003 – 2006, Thanh tra Bộ TNMT nhận được 30.822 lượt đơn về tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai với nguyên nhân trực tiếp là việc thực hiện BT về đất, giải quyết tái định cư (TĐC) chưa thỏa đáng khi thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc (WB, 2011, tr.16). Luôn có xung đột lợi ích giữa NN và người dân trong quá trình ĐTH, do đó xuất hiện nhu cầu điều tiết GTTTTĐ một cách công bằng, hiệu quả và phù hợp. 1.2 Lý do lựa chọn đề tài Là một trong những TP có tốc độ ĐTH nhanh của Việt Nam, những năm qua, Đà Nẵng đi theo định hướng dùng tài nguyên đất tạo nguồn tài chính cho việc phát triển đô thị chất lượng cao, hiện đại và đạt được một số kết quả nhất định nhằm tạo tiền đề cho sự phát triển của địa phương. Hình 1.2 Chỉ số ĐTH của Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh Nguồn: PGS. TS Tôn Nữ Quỳnh Trân, TS Trương Hoàng Trương (2010, biểu đồ 5, tr.940)
3 Từ năm 1997 đến nay, Đà Nẵng dùng nguồn thu từ đất tạo ngân sách cho địa phương để tiến hành quy hoạch và phát triển CSHT, bố trí TĐC trên diện rộng cho người dân bị thu hồi đất (THĐ) và góp đất để thực hiện ĐTH. Mặc dù hệ thống quy định pháp luật được áp dụng trên toàn quốc, nhưng Đà Nẵng vừa thực hiện được việc điều tiết hài hòa GTTTTĐ, vừa tiến hành chỉnh trang đô thị khi áp dụng mô hình khai thác quỹ đất tạo vốn xây dựng CSHT khi ĐTH. Do đó, việc phân tích, đánh giá các chính sách, cách thức thực hiện và các tác động của mô hình áp dụng tại TP Đà Nẵng là cần thiết nhằm đưa ra những kinh nghiệm và các chính sách phù hợp để điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH hiệu quả hơn cho các địa phương. 1.3 Mục tiêu nghiên cứu Đề tài nghiên cứu Mô hình điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH tại Đà Nẵng như một nghiên cứu tình huống để tìm hiểu cơ chế thực thi chính sách trong lĩnh vực này tại địa phương. Qua đó, đề tài hướng đến tìm hiểu các yếu tố tạo thành công của Đà Nẵng và đề xuất các giải pháp nhằm áp dụng mô hình rộng rãi giúp giảm bớt xung đột lợi ích giữa các bên khi ĐTH tại Việt Nam. 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Để thực hiện được mục tiêu nêu trên, đề tài tiến hành nghiên cứu về cơ chế, mô hình bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) nhằm điều tiết GTTTTĐ khi mở đường áp dụng trong phạm vi TP Đà Nẵng từ năm 1997 đến nay thông qua phân tích các quy định pháp luật về BTHT&TĐC, cách thức thực hiện của các cơ quan chức năng và cảm nhận của người dân bị THĐ. 1.5 Câu hỏi nghiên cứu Bài nghiên cứu được thực hiện để trả lời ba câu hỏi sau: 1. Mô hình áp dụng tại TP Đà Nẵng có là giải pháp để điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH hiệu quả không? 2. Mô hình tác động đến cơ quan chức năng (CQCN) và người dân tại TP Đà Nẵng như thế nào?
4 3. NN cần có các chính sách hỗ trợ gì để mô hình có thể áp dụng hiệu quả và phổ biến rộng rãi? 1.6 Kết cấu đề tài và khung phân tích Ngoài phần Dẫn nhập, đề tài gồm 4 chương chính. Chương 2 đề cập đến cơ sở lý thuyết, phương pháp nghiên cứu, nguồn thông tin, tổng quan các nghiên cứu trước; đồng thời, nêu các kinh nghiệm của một số nước và tình hình áp dụng tại Việt Nam. Chương 3 mô tả thực trạng thực hiện mô hình tại TP Đà Nẵng. Tiếp đến, chương 4 dùng bộ tiêu chí OECD và kết quả khảo sát ý kiến của người dân bị THĐ do ĐTH nhằm đánh giá các chính sách áp dụng điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH tại Đà Nẵng. Cuối cùng, chương 5 đưa ra các kiến nghị chính sách và đánh giá tính khả thi của các kiến nghị này.
5 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN 2.1 Cơ sở lý luận về phân phối GTTTTĐ 2.1.1 Cơ sở hình thành GTTTTĐ Giá trị tăng thêm là thuật ngữ chỉ giá trị tăng thêm được tạo ra ở mỗi giai đoạn nhất định của quá trình sản xuất. Giá trị tăng thêm theo quan điểm kinh tế học chỉ quá trình đóng góp của các nhân tố sản xuất (đất đai, lao động, hàng hóa tư bản) vào quá trình tăng thêm giá trị của một sản phẩm và tương ứng với thu nhập có được của người chủ sở hữu các nhân tố. Theo nguồn gốc ra đời của đất, đất đai là tài nguyên thiên nhiên, không phải là sản phẩm từ sức lao động của con người. Giá trị của đất ban đầu là do chênh lệch về thu nhập từ đất do vị trí địa lý mang lại cho người sở hữu. Ngoài ra, sự tác động của con người trong quá trình quản lý và SDĐ đã làm đất tăng thêm giá trị, bao gồm: NN quy hoạch; NN đầu tư vào đất đai; người sử dụng đầu tư vào đất đai và yếu tố thị trường. (Tổng Cục QLĐĐ, 2012) Hình 2.1 Sơ đồ các yếu tố tác động hình thành GTTTTĐ Nguồn: Tác giả tự vẽ - Vị trí địa lý của thửa đất: Đất đai được phân bố ở những vị trí khác nhau tạo ra sự chênh lệch về giá trị. Đây là yếu tố khách quan, mang lại lợi ích cũng như nghĩa vụ tài chính của việc SDĐ cho chủ sở hữu và không phụ thuộc vào sự điều tiết của NN. - NN quy hoạch là việc NN quyết định mục đích SDĐ qua các quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Yếu tố này sẽ tác động làm tăng hay giảm giá trị của đất tùy vào
6 mục đích SDĐ mà NN quyết định. Ngoài ra, NN còn ban hành các chính sách trong quá trình quản lý và SDĐ, giá đất tạo ra các tác động gián tiếp lên giá trị của đất đai. - NN đầu tư vào đất: NN chi ngân sách xây dựng CSHT trong quá trình phát triển. CSHT này tác động đến giá đất của khu vực được đầu tư và các khu vực lân cận, hay còn gọi là lợi ích của CSHT được đầu tư đã vốn hóa vào giá trị đất. - Người sử dụng đầu tư vào đất: Bằng nguồn vốn của mình người SDĐ khai thác thửa đất nhằm làm tăng giá trị đất đai do tạo được hiệu quả kinh tế của khu đất cao hơn so với trước khi đầu tư. - Yếu tố thị trường là các yếu tố ngoại tác tác động làm thay đổi giá trị tăng thêm của đất như ảnh hưởng của kinh tế toàn cầu, sự tăng trưởng kinh tế, sự gia tăng dân số, đặc biệt yếu tố đầu cơ đất đai làm cho lượng cầu về đất thay đổi trong khi nguồn cung đất có hạn. 2.1.2 Cơ chế và nguyên tắc phân phối lợi ích của NN Lợi ích kinh tế là biểu hiện cụ thể của mối quan hệ giữa các chủ thể với nhau trong quá trình hoạt động trong xã hội. Các chủ thể này luôn hướng đến các hoạt động nhằm tối đa hóa lợi ích của mình, do nguồn lực kinh tế có giới hạn dẫn đến các mâu thuẫn về lợi ích mang tính phổ biến, thường xuyên và căn bản trong nền kinh tế mà chỉ có NN mới có thể giải quyết các mâu thuẫn và điều hòa lợi ích giữa các bên. Cơ chế chia sẻ lợi ích trong các DA có tác động lớn về xã hội và môi trường (WB, 2011, tr.16) bao gồm hai phương thức: - Chia sẻ lợi ích bằng tiền: ngoài tiền BTHT&TĐC cho người chịu thiệt hại, còn phải tính đến các lợi ích dài hạn của DA và các bên chịu thiệt hại. - Chia sẻ lợi ích không bằng tiền: thường được thực hiện thông qua việc khôi phục và phát triển đời sống của người dân địa phương, phát triển nguồn lực, CSHT xã hội và các dịch vụ phục vụ cho đời sống của người dân địa phương. Định nghĩa về quản trị NN tốt của UNDP 1997 có đoạn “chính quyền phải có trách nhiệm với tất cả các bên hữu quan và đối xử công bằng về cơ hội cải thiện cuộc sống của mọi người
7 dân”. Theo đó, chính quyền các nước cần chia sẻ lợi ích theo nguyên tắc tạo được sự cân đối, bình đẳng giữa người được hưởng lợi và người chịu thiệt hại. 2.1.3 Khái quát các hình thức áp dụng điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH 2.1.3.1 Điều tiết thông qua các khoản thu tài chính từ đất Đầu tiên, các khoản thu tài chính từ đất là các khoản nghĩa vụ tài chính của người SDĐ phải nộp cho NN khi được giao đất, cho thuê đất, khi SDĐ và khi chuyển quyền SDĐ; bao gồm: tiền SDĐ, tiền thuê đất, thuế SDĐ, thuế nhà đất, thuế chuyển quyền SDĐ, phí trước bạ,…. Việc điều tiết GTTTTĐ khi ĐTH bằng nguồn này phụ thuộc vào việc xây dựng bảng giá đất. Bảng 2.1 Kinh nghiệm của một số nước về điều tiết GTTTTĐ bằng các khoản thu tài chính và thuế đất đai Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Bộ TNMT Ngoài ra, theo các công cụ huy động tài chính từ đất đai để phát triển đô thị (Peterson, 2009), các quốc gia sử dụng các khoản thuế, phí, lệ phí để điều tiết GTTTTĐ do đầu tư hạ tầng, cải tạo và chỉnh trang đô thị thông qua các khoản thu chính: - Thuế, phí đánh vào các doanh nghiệp phát triển hạ tầng: NN yêu cầu các doanh nghiệp phát triển hạ tầng tự bỏ các chi phí xây dựng CSHT tại chỗ và cho khu vực lân cận. - Thuế, phí đánh vào giá trị tăng thêm của đất: NN đánh thuế trên phần GTTTTĐ khi có CSHT.
8 - Thuế, phí bù đắp tác động: là khoản thu của NN nhằm thu hồi lại các chi phí của hệ thống CSHT bên ngoài phát sinh từ quá trình phát triển đất đai. Bảng 2.2 Kinh nghiệm của một số nước về điều tiết GTTTTĐ do đầu tư CSHT và chỉnh trang đô thị bằng các khoản thuế, phí, lệ phí Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Bộ TNMT Nhìn chung, các quốc gia trong quá trình QLĐĐ đều sử dụng chính sách thu đối với đất đai như là công cụ tài chính đắc lực nhằm điều tiết GTTTTĐ. 2.1.3.2 Phương pháp tái phân lô hay cơ chế góp đất và điều chỉnh lại đất Hình 2.2 Sơ đồ thực hiện phương pháp tái phân lô Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên lý thuyết tái phân lô
9 Đây là kỹ thuật hợp nhất các thửa đất đô thị nhỏ, riêng rẽ thành một lô có quy hoạch hợp nhất, được chia nhỏ đồng nhất thông qua tái điều chỉnh ranh đất và tái phân bố nhằm phát triển đô thị đã được quy hoạch chi tiết. Việc điều tiết GTTTTĐ sau khi đã đầu tư hạ tầng được thực hiện qua việc dành riêng một phần diện tích đất cho kinh doanh và dùng nguồn tài chính này để bù đắp cho nguồn vốn đầu tư ban đầu. Lợi ích của phương pháp này gồm: tạo khu đô thị theo quy hoạch đạt tiêu chuẩn thiết kế; đảm bảo việc phân chia lô, đầu tư hạ tầng hiệu quả và kinh tế; xây dựng CSHT đô thị mà không dùng ngân sách NN; phân bổ chi phí – lợi ích công bằng, bình đẳng cho các chủ đất từ việc phân lô; nâng cao giá trị tài sản, cải thiện điều kiện sống cho chủ đất; hạn chế việc đầu cơ đất khi NN đầu tư CSHT đô thị và cung ứng phù hợp cho nhu cầu phát triển nhà ở. (Dư Phước Tân, 2008) Chính vì những lợi ích nêu trên, phương pháp này được áp dụng rộng rãi và đạt hiệu quả tại nhiều quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Úc, Canada,… (WB, 2011, tr.16) Tuy nhiên, phương pháp này đòi hỏi thời gian chuẩn bị và thực hiện triển khai các DA dài do cần nhiều thời gian để tìm được sự đồng thuận khi thảo luận giữa các cấp chính quyền, các nhà đầu tư và những người SDĐ trong khu vực DA. Hộp 2.1 DA tái phân lô của Chính quyền Cao Hùng – Đài Loan (1958 – 1959) (Chương trình củng cố đất TP. Kaohsiung, Đài Loan, 1970) Diện tích DA: 66,31ha (trong đó: đất Nhà nước: 0,43ha) gồm 220 thửax3000m2 Kinh phí xây dựng công trình công cộng: 17.600.000USD và chính quyền TP dành 8,45% diện tích đất của DA để bán nhằm thu lại chi phí xây dựng công trình công cộng. Chủ đất đóng góp 25,53% diện tích đất cho công trình công cộng. Chủ đất được trả 66,02% giá trị đất tăng thêm với lãi ròng 176%. Giá đất gia tăng trả cho chủ đất đã tăng theo giá thị trường là 418% (tăng từ 55USDDL/m2 lên 230USDDL/m2). Nguồn: Cục Kinh tế và phát triển quỹ đất – Tổng Cục QLĐĐ
10 2.1.4 Quan hệ giữa các chủ thể trong việc điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH  Những chủ thể hưởng lợi từ việc NN quy hoạch và đầu tư CSHT đô thị: - NN được nguồn lợi từ đất thông qua điều chỉnh bảng giá đất và các chính sách tài chính (thu các khoản thuế, phí, lệ phí từ đất và các giao dịch đất đai). - Khi NN không đủ tài chính để đầu tư CSHT đô thị, nhà đầu tư xuất hiện và luôn muốn tối đa hóa lợi ích bằng mọi cách thông qua việc giữ đất chờ giá tăng hoặc kết nối hạ tầng xung quanh DA đầu tư CSHT đô thị để hưởng lợi ích từ các DA này. - Những người dân có đất gần khu vực có DA đầu tư CSHT đô thị hoặc những người dân chỉ bị thu hồi một phần đất được hưởng phần GTTTTĐ do việc đầu tư CSHT được vốn hóa vào giá trị đất.  Những chủ thể gánh chịu thiệt hại là những người dân có đất bị thu hồi hoàn toàn. Những thiệt hại mà người bị THĐ phải gánh chịu (gồm quyền khai thác và hưởng lợi ích từ đất, các chi phí và công sức đầu tư vào đất, các thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất, các thiệt hại do dừng sản xuất kinh doanh) thường không được BT thỏa đáng do BT theo giá NN ban hành. Đồng thời, NN chịu một phần thiệt hại trong trường hợp NN chi ngân sách cho ĐTH nhưng nguồn thu không đáng kể. Hình 2.3 Quan hệ của các chủ thể khi NN quy hoạch và đầu tư CSHT đô thị Nguồn: Tác giả tự vẽ Quan hệ lợi ích giữa các chủ thể này còn nhiều bất cập do khó xác định được nguyên tắc điều tiết GTTTTĐ. Tất cả các quốc gia trên thế giới đều gặp vướng mắc khi xác định GTTTTĐ nhờ
11 các công trình công cộng giúp tăng nguồn thu cho chính quyền và lợi ích cho các chủ đất, người SDĐ, cũng như quyết định về các quy định phân chia GTTTTĐ (Peterson, 2009, tr.9). Quan hệ lợi ích giữa NN, nhà đầu tư và người bị THĐ chưa được giải quyết, phân bổ hài hòa dẫn đến xung đột và bất bình trong xã hội, qua đó, thể hiện sự cần thiết vai trò của NN trong việc điều tiết GTTTTĐ. Quan hệ giữa các chủ thể này tại Việt Nam chủ yếu là điều tiết qua các quy định, chính sách THĐ, BTHT&TĐC. Các chính sách này gây nhiều biến dạng trong phân chia GTTTTĐ khi lợi ích từ GTTTTĐ rơi vào một số ít đối tượng, trong khi đa số những người bị thiệt chưa được đền bù thỏa đáng, dẫn đến phát sinh khiếu kiện. Tóm lại, mỗi quốc gia đều tìm các phương pháp riêng áp dụng nhằm điều tiết GTTTTĐ một cách công bằng, hài hòa và phù hợp với hệ thống pháp luật của mình. Một số quốc gia đã thu được thành công nhờ việc điều tiết GTTTTĐ do đầu tư CSHT và chỉnh trang đô thị bằng các khoản thuế, phí, lệ phí hay từ mô hình tái phân lô mà Việt Nam cần học hỏi, rút kinh nghiệm nhằm thực hiện hiệu quả hơn. 2.2 Kinh nghiệm và thực tiễn trong việc điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH 2.2.1 Tổng quan chính sách của Việt Nam trong điều tiết phần GTTTTĐ Ở Việt Nam, quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân được đề cập đến tại Điều 17 Hiến pháp 1980, tại Điều 17 Hiến pháp 1992 và tại Điều 5 LĐĐ2003. Tuy nhiên, NN là đại diện chủ sở hữu đất đai, các cá nhân, hộ gia đình, tổ chức (người SDĐ) chỉ được quyền sử dụng thửa đất được NN giao. Người SDĐ có thể phải chuyển dịch đất đai theo cơ chế bắt buộc do NN THĐ hay chuyển dịch đất đai theo cơ chế tự nguyện dựa trên thỏa thuận với các nhà đầu tư theo các quy định hiện hành. Quan hệ lợi ích giữa NN, nhà đầu tư và người bị THĐ tại Việt Nam chủ yếu là chịu tác động các quy định, chính sách THĐ, BTHT&TĐC.