Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nhận diện những thách thức tăng trưởng của đô thị Bình Dương

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:59

Thêm vào BST

Báo xấu

12
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của nghiên cứu nhằm nhận diện những thách thức tăng trưởng trong định hướng xây dựng đô thị và giao thông giai đoạn Bình Dương trở thành đô thị loại I. Đồng thời tìm hiểu vai trò của chính quyền địa phương trong việc lựa chọn chính sách phát triển đô thị và CSHT, hướng đến một đô thị phát triển bền vững. Từ đó rút kinh nghiệm cho Bình Dương cũng như các địa phương khác khi nâng cấp và mở rộng đô thị nhằm đạt mục tiêu tăng trưởng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nhận diện những thách thức tăng trưởng của đô thị Bình Dương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH _______________ NGUYỄN THỊ HOA MAI NHẬN DIỆN NHỮNG THÁCH THỨC TĂNG TRƯỞNG CỦA ĐÔ THỊ BÌNH DƯƠNG LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT _______________ NGUYỄN THỊ HOA MAI NHẬN DIỆN NHỮNG THÁCH THỨC TĂNG TRƯỞNG CỦA ĐÔ THỊ BÌNH DƯƠNG Ngành: Chính Sách Công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. HUỲNH THẾ DU TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014
i LỜI CAM ĐOAN Luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Nội dung bài viết không nhất thiết phản ánh quan điểm của trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Nguyễn Thị Hoa Mai Thành phố Hồ Chí Minh Tháng 7 năm 2014
ii LỜI CẢM ƠN Đầu tiên, xin cảm ơn Chƣơng trình học bổng Fulbright đã cho tôi cơ hội mở rộng kiến thức và nhìn vấn đề ở nhiều khía cạnh khác nhau đối với công việc và cuộc sống. Nếu nhƣ trƣớc kia tôi chỉ cảm nhận công việc dƣới góc nhìn của kiến trúc sƣ, giờ tôi có thêm góc nhìn của ngƣời làm chính sách và một chút khả năng phân tích về kinh tế. Thời gian 2 năm ở trƣờng để lại những kỉ niệm hết sức ấn tƣợng trong cuộc đời tôi. Trân trọng cảm ơn thầy Huỳnh Thế Du đã dành nhiều thời gian và kiên nhẫn cùng tôi trao đổi tìm hƣớng đi hiệu quả cho đề tài. Kinh nghiệm học thuật của thầy giúp tôi học đƣợc rất nhiều trong quá trình nghiên cứu. Cảm ơn các thầy cô của trƣờng đã góp ý cho tôi trong kỳ seminar và nhiệt tình truyền đạt kiến thức trong thời gian tôi học tập tại trƣờng. Cảm ơn thầy David Dapice đã giúp tôi nhìn rõ hơn các vấn đề trong luận văn qua 3 buổi giảng về đô thị ở trƣờng Fulbright. Cuối cùng, xin bày tỏ lòng biết ơn đến gia đình mình - những ngƣời luôn động viên và hỗ trợ tôi trong suốt thời gian học tập. Cảm ơn anh trai đã nhiệt tình giúp tôi thu thập số liệu trong quá trình thực hiện luận văn. Xuất phát từ chuyên ngành quy hoạch đô thị, tác giả hiểu một dự án quy hoạch hình thành sẽ tiêu hao rất nhiều nguồn lực. Chọn Bình Dƣơng để nghiên cứu vì đây là quê hƣơng và nơi công tác của tác giả. Đề tài luận văn cũng là lý do tác giả xin vào học tại Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
iii NỘI DUNG TÓM TẮT Bình Dƣơng định hƣớng đến năm 2020 trở thành đô thị loại I (thành phố trực thuộc trung ƣơng) với mong muốn dựa vào giao thông công cộng (GTCC). Tuy nhiên, quá trình nâng cấp và mở rộng đô thị Bình Dƣơng sẽ đối diện với nhiều thách thức quan trọng trong quá trình tăng trƣởng. Thứ nhất, thách thức về sử dụng đất. Mật độ dân số là tiêu chí quan trọng giúp giới hạn diện tích xây dựng đô thị vốn luôn mở rộng trong quá trình đô thị hóa. Chính sách “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” có thể giúp Bình Dƣơng nâng cấp theo tiêu chuẩn đô thị loại I, nhƣng đây là phƣơng pháp có nhiều rủi ro và tốn kém, đòi hỏi nguồn lực địa phƣơng phải đƣợc sử dụng hiệu quả. Thứ hai, thách thức tƣơng lai là sự hợp nhất của trung tâm cũ Thủ Dầu Một và Thành phố mới Bình Dƣơng vì các khu đô thị lớn/nhỏ hình thành trƣớc kế hoạch sử dụng đất đã tạo ra nghịch lý phát triển. Quy hoạch chính thức tạo nhiều khu ở cao cấp nhƣng phần đông ngƣời nhập cƣ lại chen chúc trong những khu không đƣợc quy hoạch tạo ra sự bất bình đẳng và nhiều vấn đề trong quy hoạch phát triển đô thị. Việc chọn diện tích phát triển quá lớn, dàn trải không phù hợp với tăng trƣởng thông minh và phát triển theo định hƣớng GTCC (TOD) vì cần mật độ cao. Thứ ba, năng lực quản trị đô thị là một thách thức quan trọng có thể làm cho những vấn đề khác trở nên nghiêm trọng hơn. Thứ tư, thách thức về phát triển giao thông đô thị. Mối quan hệ giữa hình thái đô thị và giao thông có ý nghĩa đặc biệt đối với quá trình tăng trƣởng của đô thị. Khi đô thị định hƣớng phát triển phân tán với mật độ thấp sẽ làm tăng khả năng phụ thuộc phƣơng tiện cá nhân. Xe máy vẫn chiếm ƣu thế với giá rẻ, phù hợp nhu cầu đi lại và thu nhập của ngƣời dân, cộng thêm xu hƣớng thƣờng ủng hộ xây dựng và mở rộng đƣờng cao tốc nên sẽ khó thực hiện TOD. Hơn nữa, vấn đề điểm đến và điểm kết thúc cuộc hành trình chƣa chú trọng hỗ trợ tiếp cận (đi xe đạp và đi bộ) giúp giảm chi phí sử dụng GTCC. Vì vậy, đô thị Bình Dƣơng nên cải cách không gian đô thị và giao thông theo hƣớng tăng trƣởng thông minh. Khi đó, TOD có thể là một giải pháp quy hoạch quan trọng nhất để giúp các thành phố đang đô thị hóa nhanh nhƣ Bình Dƣơng đáp ứng những thách thức về đô thị. Do đó, chọn hệ thống GTCC nhƣ BRT cần nghiên cứu kĩ chiến lƣợc kinh doanh để thực hiện dự án khả thi hơn, tạo môi trƣờng đô thị và tăng trƣởng kinh tế tốt hơn. Ngoài ra, vai trò của chính quyền địa phƣơng (năng lực thể chế và chính sách quản lý) thể hiện ở tầm nhìn dài hạn, mục tiêu tích cực, sứ mệnh rõ ràng cùng quyết tâm chính trị mạnh mẽ sẽ có ý nghĩa quyết định trong nỗ lực hoạch định chiến lƣợc tăng trƣởng và hạn chế bất ổn xã hội. Chính sự nhất quán từ đầu sẽ thúc đẩy “ý chí” các sở, ngành hƣớng đến một đô thị phát triển bền vững. Chủ trƣơng kêu gọi đầu tƣ vào hạ tầng khu công nghiệp chƣa hẳn là lợi thế vì các chủ đầu tƣ có thể lợi dụng để kinh doanh bất động sản. Từ khóa: Tăng trưởng thông minh, phát triển theo định hướng giao thông công cộng, Bình Dương.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii NỘI DUNG TÓM TẮT ........................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ iv DANH MỤC KÍ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT ...................................................................... vi DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH ẢNH, PHỤ LỤC ........................................................vii Chƣơng 1. GIỚI THIỆU CHUNG ..................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh nghiên cứu ................................................................................................... 1 1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 2 1.3 Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu ....................................................... 3 1.4 Kết cấu nghiên cứu ..................................................................................................... 3 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH .......................................... 4 2.1 Đô thị và xu hƣớng tăng trƣởng thông minh .............................................................. 4 2.2 Những thách thức quan trọng khi phát triển theo định hƣớng GTCC (TOD) ............ 6 2.3 Vai trò của nhà nƣớc đối với sự tăng trƣởng và phát triển của đô thị ........................ 7 2.4 Kinh nghiệm và cách thức phát triển đô thị ở một số thành phố ................................ 8 Chƣơng 3. THÁCH THỨC VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ, SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NĂNG LỰC QUẢN TRỊ THÀNH PHỐ ......................................................................................... 11 3.1 Những trục trặc trong việc xác định dân số đô thị .................................................... 11 3.2 Phát triển dàn trải không phù hợp với tăng trƣởng thông minh và TOD .................. 13 3.3 Nghịch lý phát triển .................................................................................................. 14 3.4 Thách thức trong quản trị thành phố ......................................................................... 18 Chƣơng 4. THÁCH THỨC VỀ PHÁT TRIỂN GIAO THÔNG ĐÔ THỊ....................... 22 4.1 Số liệu thống kê thiếu tin cậy và dự báo nhu cầu giao thông quá lạc quan .............. 22 4.2 Hiện trạng quy hoạch và phát triển đô thị thuận tiện sử dụng phƣơng tiện cá nhân 24 4.3 Khó khăn của việc thúc đẩy giao thông công cộng .................................................. 26 4.4 Chƣa chú trọng phát triển phƣơng tiện không động cơ ............................................ 30 Chƣơng 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH....................................... 32 5.1 Kết luận ..................................................................................................................... 32 5.2 Khuyến nghị chính sách ............................................................................................ 33
v 5.3 Hạn chế của nghiên cứu ............................................................................................ 36 5.4 Hƣớng nghiên cứu tiếp theo...................................................................................... 36 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 37 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 42
vi DANH MỤC KÍ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt BĐS Bất động sản BRT Bus rapid transit Xe buýt nhanh CSHT Cơ sở hạ tầng FDI Foreign Direct Investment Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội GTCC Giao thông công cộng GTVT Giao thông vận tải HK-km Số lƣợt hành khách luân chuyển KCN Khu công nghiệp KTXH Kinh tế xã hội LRT Light Rail Transit Xe điện nhẹ MRT(Metro) Mas Rapid Transit Tàu điện tốc hành NGTK Niên giám thống kê QHCT Quy hoạch chi tiết SXDBD Sở xây dựng Bình Dƣơng TCTK Tổng cục thống kê TDSI Transport Development & Viện chiến lƣợc & phát triển GTVT Strategy Institute TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh TPMBD Thành phố mới Bình Dƣơng TDM Transportation Demand Management Quản lý nhu cầu giao thông TOD Transit Oriented Development Phát triển theo định hƣớng GTCC UBND Ủy Ban Nhân Dân UNCED United Nations Conference on Hội nghị quốc tế vì môi trƣờng Environment and Development và phát triển USD Đô la Mỹ VND Việt Nam đồng VTHKCC Vận tải hành khách công cộng
vii DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH ẢNH, PHỤ LỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1. Các chỉ tiêu kinh tế - xã hội Bình Dƣơng qua các giai đoạn ........................... 1 Bảng 3.1. Mật độ dân số và diện tích đất xây dựng đô thị theo thực tế và dự báo ........ 14 Bảng 4.1. Dự báo nhu cầu giao thông ............................................................................ 24 HÌNH ẢNH Hình 2.1. Mô hình phát triển đô thị theo hƣớng tăng trƣởng thông minh ....................... 5 Hình 2.2. Mô hình quy hoạch cấu trúc “ngón tay” và sơ đồ GTCC ở Copenhagen ........ 9 Hình 2.3. Chính sách kết hợp 3 yếu tố và Hệ thống giao thông 3 cấp ở Curitiba ........... 9 Hình 3.1. Mật độ dân số Bình Dƣơng năm 2008 ........................................................... 11 Hình 3.2. Dân số thành thị qua các năm (nghìn ngƣời) ................................................. 12 Hình 3.3. Phân vùng kiểm soát không gian đô thị Bình Dƣơng .................................... 13 Hình 3.4. Bản đồ khu trung tâm cũ Thủ Dầu Một và TPMBD thuộc Khu liên hợp...... 15 Hình 3.5. Hình ảnh hiện tại hoang vắng trong TPMBD ................................................ 16 Hình 4.1. Tăng trƣởng tích lũy bình quân HK-km và GDP........................................... 23 Hình 4.2. Năng lực chở khách và chi phí vốn của các phƣơng án VTCC. .................... 28 Hình 4.3. So sánh tỷ lệ sử dụng phƣơng tiện ở Bình Dƣơng và Curitiba ...................... 31 PHỤ LỤC Phụ lục 1. Tiêu chí đô thị loại I theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP .............................. 42 Phụ lục 2. Dự báo nhu cầu vận tải đến năm 2030 (TDSI, 2012) .................................... 43 Phụ lục 3. Một số chỉ tiêu của Bình Dƣơng .................................................................... 44 Phụ lục 4. Định hƣớng phát triển mở rộng đô thị trung tâm ........................................... 45 Phụ lục 5. Các dự án của công ty Kim Oanh .................................................................. 45 Phụ lục 6. Chiến lƣợc phát triển nhằm tạo lợi thế theo quy mô ..................................... 46 Phụ lục 7. Chính sách nhà ở liên quan đến dịch vụ, việc làm......................................... 47 Phụ lục 8. Hợp tác khu vực bao gồm một khuôn khổ quy hoạch của Auckland, New Zealand (Moffatt, 2012) ................................................................................. 49 Phụ lục 9. Hình ảnh khu đô thị An Bình, Cần Thơ trƣớc và sau khi phê duyệt ............. 50
1 Chƣơng 1. GIỚI THIỆU CHUNG 1.1 Bối cảnh nghiên cứu Bình Dƣơng là một tỉnh thuộc miền Đông Nam Bộ. Đƣợc tách tỉnh vào năm 1997, với chính sách “trải thảm đỏ, đón nhà đầu tƣ”, kinh tế Bình Dƣơng đã phát triển rất nhanh trong hơn một thập niên qua. Tốc độ tăng trƣởng kinh tế trong giai đoạn (1997 – 2010) đạt trung bình 15% đã đƣa GDP tăng gần 6 lần. GDP năm 1997 đạt 2.735 tỷ đồng tăng lên 16.379 tỷ đồng năm 2010 (giá so sánh năm 1994 của Niên giám thống kê). Đây là mức tăng trƣởng cao hơn hẳn so với 10,4% của TPHCM và 6,9% cả nƣớc (TCTK). Lợi thế thu hút đầu tƣ và ngƣời lao động tạo cho tỉnh nhiều cơ hội và cũng không ít thách thức đối với vấn đề quản lý và phát triển đô thị. Trong 15 năm (1997 – 2012), dân số Bình Dƣơng đã tăng 159% hay 6,9% một năm so với 3,2 %/năm của TPHCM và 1%/năm của cả nƣớc (TKTK, 1998 và 2012). Có lẽ đây là mức tăng trƣởng dân số cao nhất nƣớc trong gần hai thập kỷ qua. Đô thị hóa là nhu cầu tất yếu và cần thiết cho tăng trƣởng. Tuy nhiên, dân số tăng nhanh sẽ gây quá tải cho hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT), hệ quả đi kèm là ô nhiễm, giao thông ùn tắc, giá đất tăng ngoài khả năng chi trả của ngƣời dân. Đây cũng là vấn đề phổ biến ở các đô thị lớn. Bảng 1.1. Các chỉ tiêu Kinh tế - xã hội Bình Dƣơng qua các giai đoạn Chỉ tiêu KT-XH 1997 2010 2012 1997 - 2012* 2016-2020** 2021-2025** Tốc độ tăng trƣởng GDP* 17,7% 14,5% 12,5% 13,6% 13% 13,6% GDP/ngƣời (USD) 1.558 2.117 6.170 12.000 Dân số (triệu ngƣời) 0,67 1,61 1,74 2,5 3,0 Tốc độ tăng trƣởng dân số* 3,1% 7,1% 3,3% 6,6% 4,1% 4,5% Tỷ lệ đô thị hóa 27% 32% 65% 65% 80% 83% - 85% * Bình quân tăng trưởng; ** Dự báo cho giai đoạn 5 năm. Nguồn: NGTK (1999, 2007, 2012) và Chính phủ (2014).
2 Cùng với quá trình tăng trƣởng, đô thị Bình Dƣơng dần đƣợc mở rộng và nâng cấp. Năm 2007, Thủ Dầu Một đã đƣợc công nhận là đô thị loại III, đến năm 2012 trở thành đô thị loại II. Mục tiêu đến năm 2020 Bình Dƣơng sẽ trở thành đô thị loại I - thành phố trực thuộc trung ƣơng với 6 quận và 4 huyện ngoại thành. Dựa trên định hƣớng phát triển đô thị của Arep Ville (2012), Viện chiến lƣợc & phát triển GTVT (TDSI, 2012) đề xuất mô hình phát triển vận tải công cộng với đƣờng sắt đô thị đóng vai trò chính. Kế hoạch sử dụng đất và lựa chọn loại hình giao thông sẽ quyết định việc đầu tƣ CSHT, tránh lãng phí và thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển kinh tế. Quyết định số 893/QĐ-TTg ngày 11/06/2014 về Điều chỉnh Quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH tỉnh Bình Dƣơng đến năm 2020, bổ sung quy hoạch đến năm 2025 dự báo dân số toàn tỉnh 2,5 triệu ngƣời, tỷ lệ đô thị hóa 85%. Với tốc độ tăng trƣởng thu nhập của ngƣời dân gấp đôi sau 5 năm, nếu không có nhiều loại hình giao thông để lựa chọn, phƣơng tiện cá nhân sẽ tăng nhanh vì mức độ tiện dụng. Xu thế chuyển đổi từ xe máy sang ô tô ngày càng phổ biến, dẫn đến chi tiêu ngày càng cao đổ vào CSHT đƣờng bộ. Để hạn chế những tác động tiêu cực, cần thiết phải nhận diện những thách thức nào sẽ tác động đến quá trình tăng trƣởng của đô thị và tìm ra các công cụ hữu hiệu để biến thách thức thành cơ hội cho sự phát triển đô thị và kinh tế của Bình Dƣơng. 1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu Mục tiêu của nghiên cứu nhằm nhận diện những thách thức tăng trƣởng trong định hƣớng xây dựng đô thị và giao thông giai đoạn Bình Dƣơng trở thành đô thị loại I. Đồng thời tìm hiểu vai trò của chính quyền địa phƣơng trong việc lựa chọn chính sách phát triển đô thị và CSHT, hƣớng đến một đô thị phát triển bền vững. Từ đó rút kinh nghiệm cho Bình Dƣơng cũng nhƣ các địa phƣơng khác khi nâng cấp và mở rộng đô thị nhằm đạt mục tiêu tăng trƣởng. Căn cứ vào những mục tiêu nói trên, nghiên cứu sẽ trả lời 2 câu hỏi sau: 1. Những thách thức quan trọng đối với tăng trưởng của đô thị Bình Dương trong mục tiêu trở thành đô thị loại I là gì? 2. Giải pháp nào phù hợp cho phát triển đô thị bền vững ở Bình Dương?
3 1.3 Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: đô thị Bình Dƣơng trong bối cảnh nâng cấp đô thị và hoàn thành dự án xây dựng TPMBD. Phạm vi nghiên cứu: vấn đề sử dụng đất, phát triển giao thông của đô thị Bình Dƣơng và vai trò quản trị thành phố của chính quyền địa phƣơng. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phƣơng pháp định tính dựa trên dữ liệu thứ cấp thu thập từ các báo cáo định hƣớng Quy hoạch phát triển, báo cáo Kinh tế - Xã hội của tỉnh Bình Dƣơng, NGTK, những nghiên cứu về mô hình thành công ở các nƣớc. 1.4 Kết cấu nghiên cứu Luận văn đƣợc bố cục thành 5 chƣơng. Sau phần giới thiệu và vấn đề chính sách ở Chƣơng 1, Chƣơng 2 trình bày khung phân tích từ lý thuyết tăng trƣởng thông minh và nghiên cứu về kinh nghiệm phát triển đô thị thành công của các thành phố trên thế giới. Chƣơng 3 phân tích các vấn đề và thách thức về quy hoạch đô thị, sử dụng đất và năng lực quản trị thành phố. Chƣơng 4 phân tích thách thức về giao thông đô thị. Chƣơng 5 trình bày các kết luận và khuyến nghị chính sách.
4 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 2.1 Đô thị và xu hƣớng tăng trƣởng thông minh “Đô thị là khu vực tập trung dân cƣ sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, có vai trò thúc đẩy sự phát triển KT – XH của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phƣơng bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn” (Bộ xây dựng, 2009). Định nghĩa về đô thị của Bộ xây dựng dựa vào những định nghĩa đƣợc sử dụng phổ biến trên thế giới hiện nay nhƣ Sullivan (2011). Tăng trƣởng thông minh (smart growth): khái niệm xuất hiện vào năm 1992 trong Chƣơng trình nghị sự 21 tại Hội nghị quốc tế vì môi trƣờng và phát triển (UNCED) nhằm thực hiện 4 mục tiêu: thúc đẩy phát triển bền vững, bảo tồn và quản lý các nguồn lực, tăng cƣờng vai trò của các tổ chức và chú trọng cách thức thực hiện (Cox, 2011). Hiện nay, tăng trƣởng thông minh bao hàm một lý thuyết quy hoạch và giao thông đô thị, tập trung phát triển ở trung tâm nhằm tránh sự mở rộng đô thị (ủng hộ phát triển nhỏ gọn, mật độ cao), quy hoạch định hƣớng GTCC (TOD), thúc đẩy đi bộ và xe đạp, phát triển hỗn hợp với một loạt các lựa chọn nhà ở… Tăng trƣởng thông minh hƣớng đến giá trị dài hạn, phát triển đô thị bền vững nhằm đạt mục tiêu công bằng trong phân phối chi phí và lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trƣờng (EPA, 2003). Phát triển theo định hƣớng GTCC (TOD) là sản phẩm của lực lƣợng thị trƣờng (nhu cầu việc làm nhờ sự tích tụ, phân nhóm không gian) và những nổ lực hoạch định chiến lƣợc tăng trƣởng (kết hợp hỗn hợp các chức năng phát triển theo chiều dọc hoặc chiều ngang bao gồm nhà ở, văn phòng, trƣờng học…; xây dựng khoảng cách đi bộ đến trạm trung chuyển sao cho đáp ứng nhu cầu hàng ngày sống – làm việc – vui chơi mà không cần dựa vào phƣơng tiện cá nhân). Để TOD thành công, mỗi khu vực bố trí trạm trung chuyển nên đƣợc xác định theo 4 đặc điểm: nhu cầu sử dụng đất (việc làm, dân cƣ hay hỗn hợp), quy mô thị trƣờng (khu phố, nhóm ở hay đô thị), mật độ đô thị (cao/thấp) và hoạt động thị trƣờng (mạnh mẽ, mới nổi hay tĩnh), TOD đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ để tăng trƣởng
5 thông minh (Cervero, 2014). Phát triển theo định hƣớng GTCC là một trong những xu hƣớng phát triển đô thị phổ biến trên thế giới hiện nay. Điều này đã đƣợc thảo luận rất nhiều trong Diễn đàn Chính sách công Châu Á lần thứ 4: “Giao thông đô thị và sử dụng đất” vừa đƣợc tổ chức tại TPHCM trong đầu tháng 06/2014 vừa qua. TOD cũng là cách tiếp cận đƣợc sử dụng cho việc phân tích trong luận văn này qua sơ đồ tóm tắt trong hình 2.1 với các cấu phần chính đƣợc phân tích và giải thích chi tiết trong các phần tiếp theo. Hình 2.1. Mô hình phát triển đô thị theo hƣớng tăng trƣởng thông minh Tăng trƣởng thông minh Phát triển bền vững Bảo tồn nguồn lực Vai trò của tổ chức Cách thức thực hiện HÌNH THÁI ĐÔ THỊ - Phát triển nhỏ gọn, mật độ cao: lợi ích – chi phí - Lợi thế theo quy mô - Phát triển GTCC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG PHƢƠNG TIỆN - Năng lực quản trị. KHÔNG ĐỘNG CƠ QUY HOẠCH GTVT - Tầm nhìn, mục tiêu, - Hổ trợ mô hình nhỏ gọn - Tăng/giảm phƣơng chiến lƣợc dài hạn. - Tăng phụ thuộc GTCC TOD tiện cá nhân + Quyết định hình thái - Giảm chi phí di chuyển - Thúc đẩy GTCC ? đô thị. - Ngoại tác tiêu cực + Lựa chọn mô hình Quy mô và hoạt GTCC phù hợp. động thị trƣờng GTCC - Chi phí đầu tƣ ban đầu lớn. - Lợi ích lâu dài. - Giảm phụ thuộc phƣơng tiện cá nhân. - Giảm chi phí tắc nghẽn. Nguồn: Tác giả vẽ dựa trên những lý thuyết và khuynh hướng phát triển đô thị hiện nay.
6 2.2 Những thách thức quan trọng khi phát triển theo định hƣớng GTCC (TOD) Sự gia tăng kích thƣớc đô thị sẽ làm tăng chi phí đi lại. Để đạt trạng thái cân bằng về lợi ích, giá đất sẽ đƣợc điều chỉnh ở các khu dân cƣ để bù đắp chi phí đi lại và tiện ích có đƣợc khi kích thƣớc đô thị tăng. Kinh tế đô thị tích tụ đủ lớn sẽ tƣơng ứng với việc tăng lƣơng cho ngƣời lao động; nếu tích tụ ít hơn chi phí đi lại, kích thƣớc đô thị tăng sẽ làm giảm tiện ích đô thị - thu nhập trừ đi giá trị thời gian giải trí bị mất (Sullivan, 2011). Đô thị nào mang lại lợi nhuận cao cho doanh nghiệp và ngƣời lao động sẽ thúc đẩy quá trình hội tụ. Nếu đô thị có lợi nhuận giảm dần, việc khuếch trƣơng đô thị mới sẽ không giúp cho quá trình thu hút nguồn lực (Spence, 2008). Mặt khác, giá đất quá cao khiến đô thị trở nên ít hấp dẫn các nhà đầu tƣ và khả năng dịch chuyển nơi ở của ngƣời lao động. Sự thành công của việc mở rộng đô thị phải đem lại lợi thế phát triển kinh tế cho địa phƣơng, thu hút doanh nghiệp, nhà đầu tƣ. Quá trình nâng cấp và mở rộng đô thị sẽ là một trong những thách thức quan trọng trong quá trình tăng trƣởng. Litman (2012) cho rằng quyết định về thay đổi mô hình sử dụng đất sẽ ảnh hƣởng trực tiếp đến đất giành cho GTVT và tác động gián tiếp đến kinh tế, xã hội, môi trƣờng (mối quan hệ giữa lợi ích và chi phí). Khi đô thị phát triển kiểu phân tán với mật độ thấp, giao thông có xu hƣớng tăng sự mở rộng, tăng phụ thuộc phƣơng tiện cá nhân, giảm vận chuyển tùy chọn (đi bộ, xe đạp, GTCC); trong khi tăng trƣởng thông minh hƣớng đến đô thị nhỏ gọn, phát triển đa phƣơng thức. Việc tích hợp GTVT và sử dụng đất có thể giúp các nhà hoạch định chiến lƣợc giảm ùn tắc và hỗ trợ mục tiêu phát triển, giảm chi phí CSHT và cải thiện khả năng tiếp cận. Hơn thế, vấn đề mật độ đô thị liên quan chặt chẽ đến các thông số của giao thông. Mật độ càng cao thì tỷ lệ ngƣời đi bộ, xe đạp và sử dụng GTCC càng cao đồng thời sẽ giúp tiết kiệm năng lƣợng (Petersen, 2004). Khi phát triển các đô thị mới, CSHT giao thông sẽ phát triển tƣơng ứng. Tổng chi phí trả cho tình trạng phụ thuộc vào phƣơng tiện cá nhân sẽ cao hơn rất nhiều so với tổng chi phí đầu tƣ một hệ thống GTCC tốt, khuyến khích giao thông phi cơ giới (GTZ, 2009). Bài học từ Hà Nội và TPHCM nâng cấp giao thông khi đô thị bị quá tải có chi phí đền bù cao hơn rất nhiều so với chi phí cần mở rộng đƣờng (Ân, 2010 và Ngọc Quang, 2013). Ngoài ra, nghiên cứu của Phạm Xuân Mai, ô nhiễm do khí thải và kẹt xe gây thiệt hại kinh tế cho Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM) khoảng 1 tỷ USD, nếu không có xe buýt, thành phố
7 thiệt hại 2.000 tỷ mỗi năm (Nguyễn Quang, 2013). Cho thấy việc đầu tƣ GTCC ngay từ đầu với phƣơng thức thích hợp sẽ mang lại lợi ích về lâu dài. TOD đƣợc cho là mang lại hiệu quả bền vững và có thể là một giải pháp quy hoạch quan trọng nhất để giúp các thành phố đang đô thị hóa nhanh đáp ứng những thách thức về đô thị, giúp hạn chế sự phụ thuộc phƣơng tiện cá nhân và tăng sự hỗ trợ di chuyển cho ngƣời nghèo. BRT TOD hiện đã áp dụng thành công ở hơn 160 thành phố trên toàn thế giới, phổ biến ở các nƣớc: Ahmedabad (Ấn Độ), Bogotá và Curitiba (Cervero, 2014). GTCC khả thi chỉ khi mật độ xung quanh trạm dừng và trạm trung chuyển đủ cao, khoảng cách các trạm trong bán kính khoảng 800 m để thời gian đi bộ tối đa đến một trạm là 10 phút (Bertaud, 2004 trích trong Sullivan, 2011). Thúc đẩy tăng trƣởng thông minh sẽ làm tăng khả năng lựa chọn loại hình GTVT và chi phí nhà ở. 2.3 Vai trò của nhà nƣớc đối với sự tăng trƣởng và phát triển của đô thị Khi nâng cấp đô thị, cùng với quyết định tăng cấp quản lý còn là sự mở rộng diện tích xây dựng đô thị, các khu dân cƣ và hệ thống CSHT. Đó là đô thị hóa theo chiều rộng, thiên về quy mô đô thị và tổ chức vật chất có thể gây lãng phí nguồn lực và không hiệu quả, vì địa phƣơng phải đầu tƣ rất nhiều cho hệ thống CSHT kết nối với các đô thị hiện hữu. Điều này làm cho tài nguyên đất bị lãng phí, khác với đô thị hóa theo chiều sâu. Chính sách của nhà nƣớc thông qua luật quy hoạch, đất đai, nhà ở và đầu tƣ vào CSHT sẽ tác động lớn đến quá trình tăng trƣởng đô thị. Sự phát triển của thị trƣờng bất động sản quá nhanh trong khi năng lực chính quyền chƣa theo kịp tốc độ đô thị hóa sẽ làm biến đổi hình thái đô thị và gây ra ngoại tác tiêu cực (làm tăng chi phí kinh doanh và sinh sống của doanh nghiệp và ngƣời dân). Nếu chính quyền can thiệp không theo nhu cầu thực tế của thị trƣờng mà phụ thuộc “ý chí” của cơ quan phê duyệt dƣới tác động của nhà đầu tƣ, sẽ dễ cho ra đời những khu đô thị xa hoa, KCN hoành tráng khác với nhu cầu thực tế hoặc xây dựng những công trình CSHT chi phí cao nhƣng hiệu quả thấp (World Bank, 2011). Nếu xem phát triển hạ tầng giao thông là một dạng hàng hóa mang tính cung cầu, thì chính quyền địa phƣơng tối đa hóa lƣợng cung bằng cách cung cấp các loại hình giao thông, dịch vụ bãi đỗ … nhằm tăng tốc độ di chuyển của phƣơng tiện; cầu giao thông sẽ phụ thuộc vào
8 nhu cầu đi lại của hành khách và vận tải hàng hóa (GTZ, 2009). Khi nhiều ngƣời lƣu thông trên đƣờng, ngoại tác tiêu cực (ô nhiễm, tắt nghẽn, tai nạn…) càng lớn, làm cho việc phân bổ nguồn lực của thị trƣờng không còn hiệu quả, cản trở quá trình tăng trƣởng. Lúc này, nhà nƣớc sẽ can thiệp qua các hình thức thuế và phí thay vì điều tiết mức sản xuất phƣơng tiện cá nhân. Việc nộp phí vào giờ cao điểm sẽ giúp ngƣời đi đƣờng ý thức đƣợc về tác hại mà họ gây ra cho ngƣời khác (Sullivan, 2011). Mặt khác, nếu nhà nƣớc can thiệp bằng cách xây thêm đƣờng bộ nhƣng không kết hợp quy hoạch hệ thống GTCC và các dịch vụ hỗ trợ (trạm trung chuyển, làn đƣờng cho ngƣời đi xe đạp, đi bộ), việc mở rộng đƣờng chỉ làm tăng thêm tình trạng phụ thuộc xe cá nhân, càng làm tăng chi phí tắc nghẽn. 2.4 Kinh nghiệm và cách thức phát triển đô thị ở một số thành phố Tăng trƣởng thông minh nhấn mạnh tiếp cận, nghĩa là các hoạt động thƣờng xuyên của con ngƣời phải đặt gần nhau. Câu chuyện của Adelaide (Úc) và Tokyo (Nhật) là một ví dụ quan trọng về sử dụng đất. Adelaide là thành phố lớn thứ 5 ở Úc, với đặc điểm hình thái đô thị phát triển phân tán theo mô hình đô thị vƣờn, mật độ thấp nên thành phố phụ thuộc ô tô cá nhân cao (460 xe/1000 dân), thiếu CSHT và không gian phù hợp cho đi bộ và xe đạp (hình thức giao thông hỗn hợp). Khác với đô thị mật độ cao nhƣ Tokyo, thành phố có lợi thế trong việc rút ngắn chiều dài các hoạt động du lịch; các hoạt động đi bộ, đi xe đạp (Tokyo 17%, Adelaide 3%) và tổ chức GTCC hiệu quả (Soltani, 2006). Bài học về tính bền vững của đô thị kiểu mẫu nhờ lập kế hoạch thông minh ngay từ đầu thể hiện rõ nét ở thành phố Copenhagen (Đan Mạch), mô hình phát triển nhỏ gọn, quy hoạch theo cấu trúc “ngón tay” với mục tiêu tạo điều kiện phát triển kinh tế và tăng trƣởng. Dân số thành phố 1,8 triệu ngƣời, tăng trƣởng 7,5%/năm (2011), Copenhagen từng trải qua cuộc “xâm lăng xe hơi”, nhƣng hiện tại có 37% ngƣời dân di chuyển hàng ngày bằng xe đạp. Sự phổ biến này là nhờ quy hoạch thành phố tốt và nguồn vốn đầu tƣ 10 triệu USD vào CSHT phục vụ xe đạp và loại trừ 3% bãi đậu xe ô tô hàng năm, áp thuế 180% trên doanh số bán xe hơi (Mega, 2000, trích trong McGill, 2014). Một phần hạn chế của cấu trúc “ngón tay” là số lƣợng lớn giao thông phải chạy vào và ra khu trung tâm tạo ra tình trạng tắc nghẽn trên các đƣờng vành đai giao với đƣờng cao tốc (Christensen, 2011).
9 Hình 2.2. Mô hình quy hoạch cấu trúc “ngón tay” và sơ đồ GTCC ở Copenhagen Nguồn: Lấy từ Anderson (2008), trích trong McGill (2014). Curitiba (Brazil) nổi tiếng là một đô thị sinh thái và kinh tế khi thay đổi hình thái đô thị để trở thành thành phố khuyến khích GTCC (TOD). Chính quyền thành phố đã phát huy chính sách kết hợp 3 yếu tố: sử dụng đất tích hợp, quy hoạch hệ thống giao thông và GTCC đồng bộ. Đô thị định hƣớng phát triển theo trục chiến lƣợc với mật độ cao và hệ thống xe buýt vừa túi tiền giúp Curitiba giảm bớt tình trạng kẹt xe, giảm tiêu thụ nhiên liệu và hạn chế ô nhiễm không khí. Các trục kinh tế chính (gồm nhà ở, tiện ích dịch vụ, trung tâm việc làm) trở thành các tuyến GTCC đƣợc thiết kế các làn đƣờng riêng biệt cho hệ thống xe buýt nhanh (BRT). Hình 2.3. Chính sách kết hợp 3 yếu tố và Hệ thống giao thông 3 cấp ở Curitiba Nguồn: Lấy từ Moffatt (2012), trang 172.
10 Thành phố Đà Nẵng cũng có nhiều thuận lợi trong việc triển khai hệ thống GTCC hiện đại (xe buýt nhanh – BRT) nhờ vào định hƣớng phát triển sử dụng đất theo dạng tuyến tính kết hợp mật độ cao. Một số khu vực định hƣớng phát triển theo kiểu không chính thức, cung cấp nhà ở giá rẻ cho ngƣời thu nhập thấp và dân di cƣ (World Bank, 2011). Đối với TPHCM, phát triển đô thị mới và giảm tắc nghẽn giao thông là 2 áp lực chính. Ngô Viết Nam Sơn (2014) đánh giá 3 trƣờng hợp nghiên cứu xây dựng ở TPHCM (tuyến Metro Bến Thành – Suối Tiên, Khu thƣơng mại hiện có và mới, sân bay Long Thành và Tân Sơn Nhất) cho thấy vai trò quan trọng của TOD với tầm nhìn của GTCC và chiến lƣợc kinh doanh để thực hiện dự án khả thi hơn, tạo môi trƣờng đô thị và tăng trƣởng kinh tế tốt hơn. Nghiên cứu của David Dapice, Nguyễn Xuân Thành và Jose Gomez-Ibanez (2010) về những thách thức cho tăng trƣởng ở TPHCM cũng là một cơ sở quan trọng cho luận văn này. Như vậy, hình thái đô thị có tác động thúc đẩy đô thị tăng trưởng theo mô hình mật độ cao hay thấp, sử dụng hiệu quả GTCC hay không? Bằng cách tích hợp các quyết định sử dụng đất và GTVT, khuyến khích GTCC sẽ tạo ra tăng trưởng thông minh. Bên cạnh đó, năng lực của chính quyền thành phố đóng vai trò rất quan trọng trong việc đề ra chiến lược tổng thể dài hạn.
11 Chƣơng 3. THÁCH THỨC VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ, SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NĂNG LỰC QUẢN TRỊ THÀNH PHỐ 3.1 Những trục trặc trong việc xác định dân số đô thị Nhƣ đã nêu trong chƣơng 2, đô thị là khu vực tập trung dân cƣ sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp. Nhƣ vậy, mật độ dân số và tổng số dân sống trong khu vực là hai trong những yếu tố quyết định để xác định một vùng nào đó là đô thị hay không. Hiện tại mỗi nƣớc có một cách xác định về mật độ dân số để xem là đô thị hay nông thôn. Úc và Mỹ chỉ quy định mật độ 200 ngƣời/km2 thì đƣợc xem là đô thị, trong khi nhiều nƣớc nhƣ Canada, Ấn Độ coi mật độ dân số 400 ngƣời/km2 thì đƣợc xem là đô thị (en.Wikipedia, 2014). Hơn thế, tổng số ngƣời trong khu vực cũng là một tiêu chí khác. Đô thị phát triển phụ thuộc vào thực tế số dân sống ở nơi đó thông qua tỷ lệ tăng tự nhiên và số dân nhập cƣ, chứ không phải bằng cách mở rộng địa giới hành chính. Đây chính là vấn đề của Bình Dƣơng. Hình 3.1. Mật độ dân số Bình Dƣơng năm 2008 Nguồn: Lấy từ Arep Ville (2012), trang 34.