Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phát triển các tổ chức tài chính vi mô nhằm thúc đẩy tiếp cận tín dụng bền vững cho người nghèo, nghiên cứu tại TYM, Vieted, STU2 và DARIU

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:74

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài phân tích những chính sách của Nhà nước đối với ngành TCVM từ năm 2005 (thời điểm văn bản pháp lý đầu tiên về hoạt động TCVM, nghị định 28/2005-NĐCP được ban hành) cho đến năm 2016, ảnh hưởng tới tình trạng BCXTT và CPGD trên thị trường TCVM, từ đó có tác động đến hiệu quả tiếp cận TD của người nghèo như thế nào. Trên cơ sở đó, đưa ra gợi ý khuyến nghị chính sách, nhằm phát triển các MFI giúp việc tiếp cận tín dụng của người nghèo trở nên hiệu quả và bền vững hơn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phát triển các tổ chức tài chính vi mô nhằm thúc đẩy tiếp cận tín dụng bền vững cho người nghèo, nghiên cứu tại TYM, Vieted, STU2 và DARIU

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- NGUYỄN THỊ NGÀ PHÁT TRIỂN CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ NHẰM THÚC ĐẨY TIẾP CẬN TÍN DỤNG BỀN VỮNG CHO NGƢỜI NGHÈO, NGHIÊN CỨU TẠI TYM, VIETED, STU2 VÀ DARIU LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- NGUYỄN THỊ NGÀ PHÁT TRIỂN CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ NHẰM THÚC ĐẨY TIẾP CẬN TÍN DỤNG BỀN VỮNG CHO NGƢỜI NGHÈO, NGHIÊN CỨU TẠI TYM, VIETED, STU2 VÀ DARIU LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ QUẾ GIANG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu được sử dụng trong luận văn này đều được trích nguồn với độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2017 Tác giả Nguyễn Thị Ngà
-ii- LỜI CẢM ƠN Trước hết, em xin gửi lời cảm ơn chân thành tới toàn thể các giảng viên và cán bộ của Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright, những người không chỉ giúp chúng em có cơ hội được tiếp cận với những kiến thức sâu sắc, mà còn mang đến những trải nghiệm đáng nhớ trong một môi trường học thuật nhưng cũng mang đậm chất nhân văn. Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến cô Trần Thị Quế Giang, cô không chỉ là người định hướng để giúp em có những bước đi đúng trong quá trình nghiên cứu, cô còn luôn động viên để em có thể hoàn thành luận văn với khả năng tốt nhất của mình. Em xin gửi lời cảm ơn thầy Huỳnh Thế Du, Thầy Đinh Công Khải, Thầy Lê Việt Phú, là những người đã hướng dẫn em trong quá trình chọn đề tài và khảo sát, lấy mẫu nghiên cứu Em xin gửi lời cảm ơn đến các Tổ chức tài chính vi mô The Dariu Foundation, VietED, TYM, CFRC, các chuyên gia tại Trung tâm Tài chính vi mô Học viện Ngân hàng đã giúp em có những hiểu biết thực tế và phân tích chính xác về hoạt động tài chính vi mô. Cuối cùng, em xin gửi lời cảm ơn chân thành tới gia đình, tập thể MPP8-gia đình thứ hai, đã luôn chia sẻ, động viên và đi cùng nhau trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. NGUYỄN THỊ NGÀ Học viên lớp MPP8, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
-iii- TÓM TẮT Người nghèo hoàn toàn có khả năng làm kinh tế, nhưng cơ hội tiếp cận với các nguồn lực để phát huy khả năng của họ lại bị hạn chế, việc tiếp cận vốn cũng như vậy. Banerjee và Duflo (2012) chỉ ra rằng trên thế giới chưa tới 5% người nghèo ở nông thôn và dưới 10% người nghèo ở thành thị có một khoản vay từ ngân hàng. Tại Việt Nam, khoảng 21% người trưởng thành được tiếp cận với các dịch vụ ngân hàng, trong đó chỉ có 6% tổng số người nghèo được tiếp cận tín dụng (TD) chính thức (MicroSave 2015, tr.1). Tài chính vi mô (TCVM) như một kênh hiệu quả, giúp người nghèo tiếp cận với nguồn vốn. Tuy nhiên, gần 30 năm phát triển, Việt Nam mới chỉ có 3 tổ chức TCVM (MFI-Microfinance Institution) chính thức, gần 50 MFI bán chính thức, tỷ lệ người nghèo được tiếp cận TCVM còn rất ít, hiệu quả sử dụng nguồn vốn thấp. Đánh giá của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) năm 2010, quy mô cấp tín dụng vi mô (TDVM) của các MFI tại Việt Nam tương đương khoảng 4% GDP (trong khi tổng quy mô cấp tín dụng cả nền kinh tế/GDP năm 2010 là 135.79%), chưa đáp ứng nhu cầu của người nghèo. Lý thuyết thể chế của North (1990) và chi phí giao dịch (CPGD) của Coase (1960) cho rằng, một thể chế tốt sẽ giúp giảm chi phí, tăng hiệu quả giao dịch và ngược lại, thể chế yếu kém, môi trường bất cân xứng thông tin (BCXTT) sẽ dẫn đến CPGD đắt đỏ, khiến giao dịch không xảy ra hoặc diễn ra với chi phí cao. Vận dụng vào thị trường TCVM hiện nay, luận văn chỉ ra tiếp cận TDVM của người nghèo chưa hiệu quả và bền vững. Những người nghèo nhất có thể bị loại ra khỏi đối tượng cho vay; các khoản TDVM phải trả lãi suất cao, trong khi tiền gửi tiết kiệm bắt buộc (TKBB) tương tự tiền gửi có kỳ hạn tại ngân hàng thương mại (NHTM), lại được trả lãi không kỳ hạn; các dịch vụ hỗ trợ quản lý và sử dụng vốn ít được cung cấp, khiến hiệu quả sử dụng vốn không cao. Nguyên nhân là do thị trường tín dụng cho người nghèo tồn tại BCXTT và CPGD cao, trong khi những tác động chính sách không giúp cải thiện điều đó. Trên cơ sở đó, luận văn khuyến nghị chính sách: (i) Từ phía MFI: phân nhóm đối tượng khách hàng và có chính sách riêng với đối tượng nghèo nhất; hoàn thiện cơ sở vật chất và đội ngũ nhân lực. (ii) Đối với Ngân hàng Nhà nước (NHNN): xây dựng hệ thống văn bản pháp quy, tách biệt hoạt động quản lý các MFI với NHTM; xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin TDVM. (iii) Đối với Bộ tài chính: Ưu đãi về miễn và giảm thuế thu nhập cho các MFI trong thời gian đầu chuyển đổi. (iv) Đối với chính quyền địa phương: có chính sách giảm các tệ nạn xã hội để giúp người nghèo có thể tiếp cận với nguồn vốn của các MFI.
-iv- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i TÓM TẮT ............................................................................................................................iii MỤC LỤC ........................................................................................................................... iv DANH MỤC BẢNG............................................................................................................ vi DANH MỤC BIỂU ĐỒ ...................................................................................................... vi DANH MỤC HÌNH VẼ ...................................................................................................... vi CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU................................................................................................. 1 1.1 Bối cảnh chính sách ................................................................................................................. 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách ............................................................................. 3 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu................................................................................................ 3 1.4 Phương pháp nghiên cứu.......................................................................................................... 4 1.5 Cấu trúc luận văn ..................................................................................................................... 4 CHƢƠNG 2: TỔNG QUAN VỀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU ..................................... 5 2.1 Một số khái niệm cơ bản về TCVM và tiếp cận tài chính........................................................ 5 2.1.1. Hoạt động tài chính vi mô ............................................................................................................... 5 2.1.2 Các tổ chức tài chính vi mô và thị trường tài chính vi mô ............................................................... 6 2.1.3 Tiếp cận tài chính bền vững ............................................................................................................. 7 2.2 Khung phân tích ....................................................................................................................... 9 2.2.1 Lý thuyết về thể chế và chi phí giao dịch ..................................................................................... 9 2.2.2 BCXTT và can thiệp chính sách tác động đến tiếp cận TD của người nghèo ................................ 10 2.2.2.1 Bất cân xứng thông tin trên thị trường tín dụng ...................................................................... 10 2.2.2.2 Những nỗ lực chính sách nhằm cải thiện tiếp cận tín dụng của người nghèo ......................... 11 2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước về tiếp cận tín dụng và mối quan hệ giữa thể chế với tiếp cận tín dụng của người nghèo ...................................................................................................... 12 2.3.1 Về tiếp cận tín dụng của người nghèo ............................................................................................ 12 2.3.2 Về hiệu quả tiếp cận tín dụng của người nghèo ............................................................................. 13 2.3.3 Về mối quan hệ giữa thể chế và mức độ tiếp cận tín dụng của người nghèo ................................. 14 2.4. Kinh nghiệm phát triển TCVM nhằm tăng tiếp cận TD của người nghèo trên thế giới................. 15 2.4.1 Xu hướng phát triển TCVM ........................................................................................................... 15 2.4.2 Bài học kinh nghiệm phát triển TCVM trên thế giới và tiếp cận TD người nghèo ........................ 16 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG TIẾP CẬN TÍN DỤNG TẠI CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ VIỆT NAM ..................................................................................... 18 3.1 Sơ lược về quá trình phát triển TCVM tại Việt Nam ............................................................. 18
-v- 3.2 Quá trình thu thập dữ liệu ...................................................................................................... 19 3.2.1 Nguồn dữ liệu ................................................................................................................................. 19 3.2.2 Phương pháp chọn mẫu .................................................................................................................. 19 3.3 Tiếp cận tín dụng của người nghèo trên thị trường các MFI hiện nay ................................... 20 3.3.1 BCXTT và CPGD hạn chế khả năng tiếp cận tín dụng của người nghèo ...................................... 20 3.3.1.1 Tác động của BCXTT đến tiếp cận tín dụng của người nghèo ............................................... 20 3.3.1.2 Tác động của CPGD đến tiếp cận tín dụng của người nghèo ................................................. 22 3.3.2 Mức độ và hiệu quả tiếp cận tín dụng của người nghèo ................................................................. 23 3.3.2.1 Tỷ lệ người nghèo được tiếp cận tín dụng thấp....................................................................... 23 3.3.2.3 Về giá trị và thời hạn khoản vay chưa đáp ứng nhu cầu khách hàng ...................................... 24 3.3.2.4 Lãi suất cho vay cao trong khi trả lãi tiết kiệm thấp ............................................................... 24 3.3.2.5 Tác động gia tăng thu nhập thấp ............................................................................................. 26 3.3.3 Tác động chuyển đổi chính thức tới khả năng tiếp cận tín dụng của người nghèo của một số MFI tại Việt Nam. ........................................................................................................................................... 27 3.3.3.1 Mô hình chuyển đổi của TYM ................................................................................................ 27 3.3.3.2 Mô hình chuyển đổi của M7-MFI ........................................................................................... 30 3.4 Hạn chế của việc chuyển đổi tác động đến tiếp cận tín dụng của người nghèo .................... 32 3.4.1 Từ phía bản thân các MFI .............................................................................................................. 32 3.4.2 Từ phía các quy định chính sách .................................................................................................... 33 CHƢƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................................. 35 4.1 Kết luận .................................................................................................................................. 35 4.2 Khuyến nghị chính sách ......................................................................................................... 35 4.2.1 Về phía các MFI ............................................................................................................................. 35 4.2.2 Đối với Ngân hàng Nhà nước ........................................................................................................ 36 4.2.3 Đối với Bộ Tài chính ...................................................................................................................... 37 4.2.4 Đối với chính quyền các địa phương.............................................................................................. 37 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 39 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 42
-vi- DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Tỷ lệ tiếp cận các nguồn tín dụng phi chính thức ............................................................ 13 Bảng 3.1: Số lượng thành viên và tỷ lệ hộ nghèo tại các MFI ......................................................... 23 Bảng 3.2: Giá trị khoản vay trung bình ............................................................................................ 24 Bảng 3.3: Số lượng khách hàng có quan tâm đến lãi suất phải trả.................................................. 24 Bảng 3.4: Lãi suất cho vay của MFI ................................................................................................ 25 Bảng 3. 5: Lãi suất cho vay của NHCSXH ...................................................................................... 25 Bảng 3.6: Lãi suất tiết kiệm của MFI .............................................................................................. 26 Bảng 3.7: Tác động của khoản vay đến thu nhập............................................................................. 26 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 3.1: Dư nợ tiết kiệm và dư nợ cho vay 2006-2016 của TYM............................................. 28 Biểu đồ 3.2: Thay đổi về cơ cấu vốn của TYM trước và sau khi chuyển đổi .................................. 29 Biểu đồ 3.3: Mức độ tiếp cận cộng đồng của TYM 2007-2016 ....................................................... 29 Biểu đồ 3.4: Giá trị trung bình khoản vay 2006-2016 của TYM ..................................................... 30 Biểu đồ 3.5: Dư nợ vay và tiền gửi M7-MFI 2010-2014 ................................................................. 31 Biểu đồ 3.6: Số lượng khách hàng và giá trị trung bình khoản vay tại M7-MFI ............................. 31 Biểu đồ 3.7: Tỷ lệ bền vững hoạt động của TYM............................................................................ 32 Biểu đồ 3. 8: Tốc độ tăng trưởng dư nợ cho vay (%) của TYM ...................................................... 33 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1: Thị trường TCVM Việt Nam ............................................................................................. 7 Hình 2.2: Vai trò của thể chế ............................................................................................................. 9 Hình 2.3: Tác động của quy định chính sách đến tiếp cận tín dụng của người nghèo ..................... 10 Hình 2.4: Hoạt động cung cấp tín dụng của các TCTD cho người dân .......................................... 12 Hình 2.5: Đo lường mức độ tiếp cận TCVM ................................................................................... 13 Hình 2.6: Con đường phát triển của các MFI................................................................................... 15 Hình 3.1: Các dấu mốc phát triển TCVM tại Việt Nam .................................................................. 18 Hình 3.2: Quy trình cấp tín dụng của MFI ....................................................................................... 20
-vii- DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Từ tiếng Anh Từ tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á BCXTT Bất cân xứng thông tin CBKT Cán bộ kỹ thuật CEP Quỹ trợ vốn cho người lao động nghèo tự tạo việc làm CIC Credit Information Center Trung tâm thông tin tín dụng CPGD Chi phí giao dịch FSS Financial Self-Sufficiency Tự vững tài chính HLHPN Hội Liên hiệp phụ nữ M7-MFI TCTCVM trách nhiệm hữu hạn M7 MFI Microfinance Institution Tổ chức tài chính vi mô NGO Non-governmental organization Tổ chức phi chính phủ NH Ngân hàng NHNN Ngân hàng Nhà nước NHTM Ngân hàng Thương mại OSS Operational Self-Sufficiency Tự vững hoạt động PGD Phòng giao dịch TCVM Tài chính vi mô TCTD Tổ chức tín dụng TD Tín dụng TDVM Tín dụng vi mô Thanh Hóa MFI TCTCVM trách nhiệm hữu hạn Thanh Hóa. TKBB Tiết kiệm bắt buộc TKTN Tiết kiệm tự nguyện TYM Tổ chức tài chính quy mô nhỏ trách nhiệm hữu hạn một thành viên Tình Thương VNĐ Việt Nam đồng WB Wolrd Bank Ngân hàng thế giới VMFWG Vietnam Microfinance Working Nhóm công tác TCVM Việt Nam Group
-1- CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh chính sách Xóa đói, giảm nghèo là mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển của bất cứ quốc gia nào. Cách thức hiệu quả và bền vững để giảm nghèo không phải là mang đến cho người nghèo một chương trình từ thiện, mà họ cần những cơ hội được tiếp cận với các phương tiện phát triển kinh tế như vốn, kiến thức, kỹ thuật sản xuất... Tuy nhiên, việc tiếp cận các phương tiện này, đặc biệt là nguồn vốn trên thị trường chính thức còn hạn chế. Thị trường TD chính thức bao gồm các NHTM, hầu như người nghèo không tiếp cận được. Trên thế giới có khoảng 2 tỷ người trưởng thành không sử dụng một dịch vụ ngân hàng chính thức nào (World Bank-WB, 2017). Việt Nam với trên 90 triệu dân nhưng chỉ có 21% người trưởng thành và 6% người nghèo được tiếp cận với các dịch vụ tài chính chính thống (MicroSave, 2015). WB (2017) chỉ ra nguyên nhân hạn chế tiếp cận tài chính có đến 59% là do thiết kế dịch vụ chưa đáp ứng nhu cầu, giá cả chưa phù hợp với người thu nhập thấp, ngoài ra thiếu thông tin về lịch sử TD của người vay, những khoản vay có giá trị nhỏ dẫn đến chi phí tìm kiếm thông tin và quản lý trung bình trên mỗi khoản vay cao; việc không có tài sản thế chấp…khiến các NHTM từ chối cho vay đối tượng này. Thêm một phần vì tâm lý e ngại của người nghèo khi đến nơi đông người và sang trọng như NHTM, khiến cánh cửa vào thị trường tài chính chính thức gần như hoàn toàn đóng lại với họ. Nỗ lực thúc đẩy tiếp cận TD của người nghèo được thực hiện thông qua các chương trình TD của Chính phủ, tuy nhiên các chương trình này không vận hành tốt như dự kiến. Chính phủ cấp những khoản vay ưu đãi (thậm chí không cần phải hoàn trả) hay chỉ định các NHTM cho vay những lĩnh vực và đối tượng ưu tiên. Tuy nhiên, những khoản tài trợ mang tính chất cho không thường dẫn đến tâm lý ỷ lại; hoặc kèm theo yếu tố chính trị, khoản TD được cấp cho người dân ngay trước cuộc bầu cử với điều kiện trao đổi là lá phiếu. Các chương trình chỉ định thực hiện bởi NHTM cho thấy rằng để tăng thu nhập của người nghèo thêm 1 rupee, thì chi phí cho việc mở và vận hành chi nhánh mới cao hơn 1 rupee (Banerjee và Duflo, 2012). Đó là bằng chứng cho thấy, các chương trình TD của chính phủ không thực sự hiệu quả trong việc thúc đẩy tiếp cận TD của người nghèo. Để được tiếp cận vốn, người nghèo đã tìm đến tín dụng phi chính thức, bao gồm cả tín dụng đen (các cá nhân cho vay nặng lãi, hụi, họ…), là hình thức huy động vốn và cho vay vốn không thông qua tổ chức, hệ thống Ngân hàng, vốn được chuyển giao theo những thỏa thuận “ngầm”, thủ tục đơn giản, lãi suất cao vượt nhiều lần quy định của pháp luật. Bởi
-2- những đặc trưng và tính chất thiếu minh bạch của tín dụng đen mà nhiều người dân đặc biệt là người nghèo có thể bị lừa đảo, chịu lãi cao, nợ chồng nợ, bị chiếm đoạt số tiền gửi, đòi nợ thuê, dẫn đến bần cùng, không có cơ hội thoát nghèo (Phụ lục 1). Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam đều cho thấy TCVM là cách thức giúp giảm đói nghèo. Tuy nhiên, việc tiếp cận TDVM hiện nay tại Việt Nam chưa thực sự hiệu quả và bền vững. nghèo. Đánh giá của ADB (2010), quy mô cấp TDVM chỉ tương đương khoảng 4% GDP (trong khi tổng quy mô cấp tín dụng cả nền kinh tế/GDP năm 2010 là 135.79%), chưa đáp ứng nhu cầu người nghèo. Các MFI chỉ tiếp cận được tỷ lệ rất nhỏ số người nghèo, trong khi hiệu quả tiếp cận chưa cao. Phần lớn các MFI tồn tại dưới dạng bán chính thức, không được phép huy động tiết kiệm tự nguyện (TKTN) hoặc vay vốn trên thị trường, phụ thuộc vào nguồn viện trợ hạn hẹp, lãi suất cao, khó khăn khi mở rộng quy mô thành viên, khiến việc tiếp cận người nghèo bị hạn chế. Hiện nay chưa có quy định pháp lý nào bắt buộc các MFI này phải minh bạch hóa thông tin về lãi suất và phí dịch vụ; hay trả lãi tiền gửi TKBB của thành viên (sau 3 năm mới được rút); khiến khách hàng của MFI phải vay với lãi suất cao, trong khi khoản TKBB không được trả lãi tương xứng. Nguồn vốn hạn hẹp, cùng với thông tin lịch sử TD của khách hàng hạn chế, nên việc sàng lọc khách hàng rất thận trọng nhằm đảm bảo thu hồi khoản nợ, việc này có thể loại những người nghèo nhất ra khỏi đối tượng cho vay của MFI bán chính thức. Việc chuyển đổi thành MFI chính thức sẽ giúp các MFI được phép huy động TKTN và vay vốn trên thị trường, tuy nhiên yêu cầu thủ tục chuyển đổi phức tạp...dẫn đến tốn kém chi phí thời gian và tài chính, hạn chế sự gia nhập thị trường TCVM chính thức. Hiện nay, chỉ có 3 MFI chính thức, được NHNN cấp phép và hoạt động theo luật các TCTD, chiếm 5.8% tổng số MFI, cũng gặp khó khăn trong việc cấp tín dụng. Những quy định hoạt động tương tự như NHTM, đóng thuế thu nhập… khiến chi phí hoạt động tăng, làm giảm cơ hội tiếp cận tín dụng của người nghèo. Việc thiếu vắng các sản phẩm dịch vụ hỗ trợ sử dụng vốn vay ở cả 2 nhóm MFI, khiến việc sử dụng vốn vay tác động không đáng kể đến tăng thu nhập cho người nghèo. Vấn đề không chỉ nằm ở chỗ “cho cần câu hay cho con cá”, giúp người nghèo tiếp cận được với nguồn tín dụng, nhưng làm thế nào để khoản vay được sử dụng hiệu quả giúp cải thiện đời sống, lâu dài và bền vững thực sự là vấn đề cần được chú trọng. Các chính sách phát triển thị trường TCVM phải giúp hạn chế BCXTT và CPGD, tạo môi trường minh bạch, thông tin đầy đủ, để các MFI tham gia vào các quan hệ kinh tế theo nguyên tắc thị trường, là cơ sở để tiếp cận TDVM của người nghèo hiệu quả và bền vững hơn.
-3- 1.2 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách Tác giả tìm hiểu hoạt động và quá trình cung cấp dịch vụ của các MFI, để chỉ ra những trục trặc khiến việc tiếp cận tín dụng của người nghèo chưa được cải thiện. Tìm hiểu quá trình sàng lọc khách hàng, thúc đẩy động cơ và cưỡng chế hoàn trả của các MFI thực tế đã loại bỏ những người nghèo nhất hoặc những người có nguy cơ rơi vào nghèo đói ra khỏi phạm vi tiếp cận như thế nào; các MFI cung cấp các dịch vụ hỗ trợ sử dụng vốn vay và hiệu quả tác động đến thu nhập của khoản vay ra sao. Từ đó đánh giá mức độ và hiệu quả tiếp cận tín dụng của người nghèo thông qua dịch vụ của các MFI. Đề tài phân tích những chính sách của Nhà nước đối với ngành TCVM từ năm 2005 (thời điểm văn bản pháp lý đầu tiên về hoạt động TCVM, nghị định 28/2005-NĐCP được ban hành) cho đến năm 2016, ảnh hưởng tới tình trạng BCXTT và CPGD trên thị trường TCVM, từ đó có tác động đến hiệu quả tiếp cận TD của người nghèo như thế nào. Trên cơ sở đó, đưa ra gợi ý khuyến nghị chính sách, nhằm phát triển các MFI giúp việc tiếp cận tín dụng của người nghèo trở nên hiệu quả và bền vững hơn. Để làm rõ các vấn đề trên, luận văn sẽ trả lời các câu hỏi sau: (i) Những trục trặc trên thị trường các MFI và những can thiệp chính sách của Nhà nước tác động tới khả năng tiếp cận tín dụng của người nghèo như thế nào? (ii) Giải pháp nào để giúp người nghèo tiếp cận tín dụng bền vững? 1.3 Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu bao gồm (i) Các hoạt động của MFI trong việc cung cấp TD bao gồm quá trình sàng lọc khách hàng, giám sát khoản vay và cưỡng chế trả nợ; các dịch vụ phi tài chính như đào tạo kiến thức tài chính, kỹ năng sản xuất kinh doanh, xây dựng thương hiệu cho sản phẩm đầu ra... (ii) Chính sách phát triển TCVM thông qua là các văn bản pháp luật, thông tư hướng dẫn, quản lý hoạt động TCVM. Phạm vi thời gian là giai đoạn từ 2005-thời điểm ban hành nghị định 28/2005-NĐCP của Chính phủ - văn bản pháp lý đầu tiên cho hoạt động TCVM chính thức tại Việt Nam, đến năm 2016. Phạm vi không gian, được thiết kế chọn lọc, phù hợp với thời gian nghiên cứu và điều kiện nguồn lực hạn chế, tác giả lựa chọn khảo sát và tìm hiểu thực tế cung ứng tín dụng tại 4 MFI cụ thể là Tổ chức TCVM Tình Thương (TYM), Trung tâm Phát triển doanh nghiệp nông thôn Việt (VietED), Dự án Sinh kế bền vững cho phụ nữ miền núi Thái Nguyên (STU2) và The Dariu Foundation (Dariu).
-4- 1.4 Phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên được sử dụng là phương pháp định tính, phân tích mô tả và tổng hợp. Nguồn dữ liệu được tổng hợp từ kết quả khảo sát nhân viên, lãnh đạo và khách hàng của các MFI. Ngoài ra dữ liệu được tổng hợp từ các báo cáo, số liệu được cung cấp bởi bộ phận nghiên cứu của các MFI và các chi nhánh, phòng giao dịch (PGD) trực tiếp tham gia khảo sát; các văn bản pháp luật, dữ liệu từ VMFWG, các nghiên cứu trước, sách báo, các website của WB, ADB, the Mixmarket... 1.5 Cấu trúc luận văn Luận văn được chia thành bốn chương. Chương 1 nêu lý do nghiên cứu, mục tiêu cần đạt được, câu hỏi, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 cơ sở lý thuyết, đề cập khung phân tích, tổng hợp các nghiên cứu trước và bài học kinh nghiệm về phát triển TCVM. Chương 3 trình bày, tổng hợp và phân tích kết quả nghiên cứu, khảo sát, phỏng vấn làm cơ sở để đưa ra khuyến nghị chính sách. Chương 4 kết luận nội dung và kiến nghị các chính sách.
-5- CHƢƠNG 2: TỔNG QUAN VỀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU 2.1 Một số khái niệm cơ bản về TCVM và tiếp cận tài chính 2.1.1. Hoạt động tài chính vi mô Khái niệm chung TCVM được biết đến rộng rãi sau khi Muhammad Yunus phát triển hệ thống Grameen Bank tại Bangladesh kể từ cuối thập niên 1970. Có nhiều tổ chức và các nhà nghiên cứu định nghĩa về TCVM. Theo Nhóm tư vấn và hỗ trợ người nghèo (CGAP-Consultative Group to Assist the Poor), TCVM là dịch vụ tài chính cung cấp cho những người có thu nhập thấp, người nghèo, những khoản vay nhỏ giúp họ tham gia sản xuất kinh doanh và thoát khỏi đói nghèo. Theo Ledgerwood (2007), TCVM không chỉ bao gồm các dịch vụ ngân hàng đơn giản, nó là một công cụ phát triển, với dịch vụ tài chính cho người thu nhập thấp bao gồm tiết kiệm, tín dụng, bảo hiểm, dịch vụ thanh toán, và các dịch vụ phi tài chính như đào tạo, hỗ trợ kỹ thuật sản xuất. TCVM vừa nhằm mục tiêu tài chính (lợi nhuận), vừa có mục tiêu xã hội (tiếp cận người nghèo). Tại Việt Nam, điều 2, nghị định 28/2005/NĐ-CP đưa ra định nghĩa chính thức đầu tiên về tài chính quy mô nhỏ, là hoạt động cung cấp một số dịch vụ tài chính, ngân hàng nhỏ, đơn giản cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp, đặc biệt là hộ gia đình nghèo. Khoản 2, thông tư 02/2008/TT-NHNN, quy định tín dụng quy mô nhỏ là khoản cho vay có giá trị nhỏ, có hoặc không có bảo đảm cho các cá nhân, hộ gia đình có thu nhập thấp để sử dụng vào các hoạt động tạo thu nhập và cải thiện điều kiện sống. Khoản cho vay đối với một khách hàng được gọi là tín dụng quy mô nhỏ khi tổng dư nợ cho vay của tổ chức tài chính quy mô nhỏ đối với khách hàng đó không vượt quá ba mươi triệu đồng. Vai trò và sản phẩm của TCVM Về mặt kinh tế, TCVM giúp mang cơ hội được tiếp cận với các phương tiện làm kinh tế, cụ thể là nguồn vốn. Về mặt xã hội, giúp người nghèo có cơ hội được tiếp cận với nguồn vốn chính thức, tránh được hệ lụy tự những khoản vay phi chính thức, đặc biệt tài chính vi mô có vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo. TCVM cung cấp các dịch vụ toàn diện bao gồm chương trình tài chính như tiết kiệm, tín dụng, bảo hiểm vi mô và chương trình phi tài chính như giáo dục, cấp học bổng, hỗ trợ kỹ thuật, liên kết đầu ra thị trường...
-6- Trong đó, TDVM có đặc điểm chung là việc vay vốn theo hình thức vay tín chấp, thường không có thế chấp, hoặc có thế chấp nhưng giá trị không đáng kể. Việc cho vay có thể được thực hiện theo hình thức cho vay cá nhân hoặc cho vay theo nhóm, theo đó, cho vay cá nhân phổ biến ở những nước có thị trường TCVM phát triển. TCVM cung cấp những khoản vay có giá trị nhỏ, việc hoàn trả được thực hiện thường xuyên, theo tuần hoặc theo tháng, điều này giúp người vay trả nợ dễ dàng hơn, do đó tỷ lệ nợ xấu của TCVM thường rất thấp. Bên cạnh đó, TCVM giúp thay đổi về cách thức tiết kiệm của người nghèo. Về mặt nhận thức, dịch vụ tiết kiệm vi mô giúp người nghèo tin rằng họ hoàn toàn có thể tích lũy tài sản bằng việc tiết kiệm hàng ngày, hàng tuần từ những số tiền rất nhỏ. Về mặt kinh tế, việc tích lũy là cơ sở quan trọng để người nghèo gây dựng tài sản, thoát khỏi nghèo đói và hướng tới làm giàu. Ngoài ra, TCVM còn cung cấp dịch vụ bảo hiểm vi mô, tuy nhiên do năng lực và nhiều quy định giới hạn, nên ít MFI có khả năng cung ứng dịch vụ này, thông thường chỉ giới hạn cung cấp bảo hiểm đối với khoản vay vi mô. Dịch vụ phi tài chính là yếu tố quan trọng giúp tăng hiệu quả sử dụng khoản vay. Thông qua các chương trình đào tạo kiến thức, TCVM giúp người nghèo nâng cao năng lực quản lý tài chính, kỹ thuật sản xuất kinh doanh….đó là cơ sở giúp người nghèo nâng cao năng lực xã hội và là cơ sở tiếp cận tài chính bền vững. 2.1.2 Các tổ chức tài chính vi mô và thị trƣờng tài chính vi mô Điều 2, nghị định 28/2005/NĐ-CP định nghĩa về tổ chức tài chính quy mô nhỏ là tổ chức tài chính hoạt động trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, với chức năng chủ yếu là sử dụng vốn tự có, vốn vay và nhận tiết kiệm để cung cấp một số dịch vụ tài chính, ngân hàng nhỏ, đơn giản cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp. Năm 2010, Luật các TCTD có hiệu lực, đã công nhận các MFI là một bộ phận của hệ thống tài chính khi định nghĩa tổ chức TCVM là loại hình TCTD chủ yếu thực hiện một số hoạt động ngân hàng nhằm đáp ứng nhu cầu của các cá nhân, hộ gia đình có thu nhập thấp và doanh nghiệp siêu nhỏ (khoản 5, điều 4). MFI được thành lập, tổ chức dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn (khoản 6, điều 6). Thị trường TCVM có sự tham gia của Chính phủ, các NHTM, các MFI, các cá nhân… Theo ADB (2010), các nhà cung cấp TCVM Việt Nam được chia thành 3 nhóm khác nhau:
-7- Hình 2.1: Thị trƣờng TCVM Việt Nam Nguồn: ADB 2010 trích trong Nguyễn Kim Anh và đồng tác giả (2014) Nhóm chính thức gồm các NHTM, Ngân hàng chính sách xã hội (NHCSXH), Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Quỹ tín dụng nhân dân (QTDND) và các MFI chính thức được NHNN cấp phép, hoạt động theo Luật các TCTD. Nhóm các MFI bán chính thức, gồm các tổ chức phi chính phủ (NGO- Non-governmental organization), các quỹ xã hội, quỹ từ thiện…cung cấp dịch vụ TCVM, nhưng không hoạt động theo Luật các TCTD, không được phép nhận tiền gửi TKTN hay tham gia thị trường vốn. Nhóm thứ ba là các hoạt động phi chính thức gồm gia đình, bạn bè, dịch vụ cầm đồ, các cá nhân cho vay. 2.1.3 Tiếp cận tài chính bền vững Theo WB (2017), tiếp cận tài chính có nghĩa là các cá nhân, doanh nghiệp được tiếp cận các sản phẩm dịch vụ tài chính chính thức và giá cả phải chăng, đáp ứng nhu cầu tiết kiệm, tín dụng, bảo hiểm, thanh toán…một cách có trách nhiệm và bền vững, đồng nghĩa với việc người sử dụng dịch vụ tài chính có thể bắt đầu công việc kinh doanh, quản lý rủi ro và tránh được những thiệt hại do các cú sốc có thể xảy ra, trong đó TCVM được hiểu là một cách thức giúp tăng cường tiếp cận tài chính. Theo WB (2014, p.27), tăng cường tiếp cận tài chính là các nỗ lực chính sách và thị trường nhằm giải quyết những vấn đề về loại trừ tài chính (financial exclusion) (ám chỉ khó khăn của người thu nhập thấp đặc biệt là người nghèo, phụ nữ ở các vùng nông thôn trong tiếp
-8- cận tài chính) thông qua việc tạo ra khung pháp lý rõ ràng, môi trường thông tin minh bạch và thực hiện tốt các chương trình giáo dục tài chính và các nguyên tắc bảo vệ khách hàng. Các nỗ lực đẩy mạnh tiếp cận tài chính phải đảm bảo được các yêu cầu: (i) Đảm bảo tiếp cận tài chính và mở rộng dịch vụ đến các cộng đồng khó tiếp cận, bao gồm phụ nữ và người nghèo ở nông thôn. (ii) Tăng hiểu biết và khả năng tài chính của người dân. (iii) Đảm bảo mọi người đều được tiếp cận sản phẩm dịch vụ, các tài liệu chính thống về sản phẩm dịch vụ với chi phí thấp và có các phương thức chứng thực điều đó. (iv) Phát triển sản phẩm dịch vụ có liên quan và đáp ứng được nhu cầu của người dân. (v) Thiết lập các nguyên tắc bảo vệ khách hàng, đáp ứng yêu cầu của cơ quan quản lý. Theo CGAP, tiếp cận tài chính là những nỗ lực nhằm đảm bảo cho tất cả mọi người và doanh nghiệp, bất kể mức thu nhập đều có thể tiếp cận và sử dụng có hiệu quả các dịch vụ tài chính phù hợp. Phần lớn người nghèo, thường sử dụng các dịch vụ tài chính phi chính thức như từ bạn bè, cầm đồ…có chi phí cao, ẩn chứa những rủi ro không lường trước được. Được tiếp cận tài chính chính thức giúp họ quản lý dòng tiền tốt hơn, an toàn hơn, giảm những chấn động từ các rủi ro và cú sốc bên ngoài. Tính bền vững, theo từ điển tiếng Việt có nghĩa là tồn tại dài lâu. Theo CGAP, tính bền vững trong ngành TCVM là “năng lực của một MFI bù đắp được mọi chi phí và có lãi trong khi cung cấp được các dịch vụ tài chính cho cộng đồng dân nghèo” (Nguyễn Kim Anh, (2013, tr.30). Xét từ góc độ tổ chức, tính bền vững được dựa trên ba yếu tố, bền vững thể chế (ISS-Institutional Self-sufficiency), bền vững hoạt động (OSS-Operational Self-sufficiency) và bền vững tài chính (FSS-Financial Self-sufficiency), có nghĩa là MFI đảm bảo được hiệu quả kiểm soát, quản lý và sở hữu, đồng thời thu nhập đủ bù đắp chi phí hoạt động và chi phí tài chính. Xét từ góc độ khách hàng, sự bền vững được hiểu là đảm bảo tính liên tục, giá cả hợp lý và hiệu quả của dịch vụ bao gồm việc tiết kiệm liên tục để đảm bảo ổn định, việc vay vốn liên tục để quay vòng và duy trì sản xuất kinh doanh, đảm bảo gia tăng lợi ích từ các dịch vụ bổ sung như liên tục được tiếp cận các kiến thức và kinh nghiệm quản lý tài chính, nâng cao năng lực hòa nhập xã hội và có sự gắn kết dài lâu giữa MFI và khách hàng. Trong phạm vi mục tiêu, thời gian và nguồn lực nghiên cứu, luận văn chỉ đề cập đến hoạt động TCVM của các MFI chính thức, bán chính thức hiện nay, và một khía cạnh của tiếp cận tài chính đó là việc đảm bảo tiếp cận TD của người nghèo đạt hiệu quả và bền vững.
-9- 2.2 Khung phân tích 2.2.1 Lý thuyết về thể chế và chi phí giao dịch North (1990) cho rằng trong điều kiện thị trường hoàn hảo, hàng hóa đồng nhất và sự trao đổi là tức thời, các cá nhân có đầy đủ thông tin về hàng hóa và điều kiện giao dịch thông suốt, không cần nỗ lực nhiều ngoài việc chi một khoản tiền cho tìm kiếm thông tin, thì cơ chế giá cả là công cụ tốt nhất. Tuy nhiên, thực tế hầu hết các thị trường đều tồn tại BCXTT, là hiện tượng những người tham gia thị trường không có đầy đủ thông tin để ra quyết định, khi một số người có nhiều thông tin hơn người khác, lợi dụng điều đó ra quyết định nhằm tối ưu hóa lợi ích cho mình và có thể gây thiệt hại cho đối tác, khi đó các bên tham gia sẽ tốn kém chi phí cho việc tìm kiếm thông tin, đánh giá, kiểm soát và thực thi các thỏa thuận, khiến CPGD đắt đỏ. North (1990, tr.33) chỉ ra việc thực thi các thỏa thuận cũng có thể là kết quả của ba yếu tố: những quy tắc thi hành bên trong, các chế tài xã hội hay sức ép của một bên thứ ba. Khi không có ràng buộc, thông tin bất cân xứng và sự phân phối lợi tức sau đó sẽ sử dụng quá nhiều nguồn lực để đánh giá, đẩy CPGD lên cao, khiến cho việc trao đổi không xảy ra. Coase (1960) cho rằng, điều quan trọng là thiết lập một thể chế nghiêm ngặt, giúp hạn chế tối thiểu CPGD, hoặc nếu tốn kém chi phí thì các bên sẽ tiếp cận được thông tin cần thiết để xác định được mô hình giao dịch đúng. North (1990) cũng cho rằng có nhiều luật lệ làm tăng CPGD, hạn chế gia nhập ngành, bởi nó ngăn cản tính cơ động của việc các yếu tố sản xuất tồn tại hiển nhiên ở mọi nơi. Như vậy, lý thuyết về CPGD và thể chế cho thấy vai trò của quy tắc, luật lệ rất quan trọng, nó sẽ góp phần giúp cho giao dịch diễn ra thuận lợi hơn, tuy nhiên cũng không ít trường hợp nó sẽ khiến điều ngược lại xảy ra. Hình 2.2: Vai trò của thể chế Nguồn: Tác giả tổng hợp
-10- Vận dụng khung lý thuyết này vào thị trường các MFI, trong đó thể chế là các chính sách quản lý hoạt động TCVM của Nhà nước, các quy định về cung cấp dịch vụ của MFI; kết quả giao dịch là việc tiếp cận tín dụng của người nghèo. Nếu các chính sách, quy định rõ ràng, minh bạch, thì người nghèo được tiếp cận tín dụng với chi phí thấp, hiệu quả cao và bền vững; ngược lại, người nghèo sẽ không tiếp cận được dịch vụ của MFI, hoặc tiếp cận với chi phí cao và hiệu quả thấp. Hình 2.3: Tác động của quy định chính sách đến tiếp cận tín dụng của ngƣời nghèo Nguồn: Tác giả tổng hợp Luận văn sẽ minh chứng rằng, hệ thống văn bản pháp luật quản lý hoạt động TCVM chưa rõ ràng, các quy định còn mâu thuẫn, sẽ khiến CPGD cao, thông tin không đầy đủ, gây khó khăn cho việc cung ứng dịch vụ của cả MFI chính thức và bán chính thức, dẫn đến việc tiếp cận tín dụng của người nghèo chưa đạt hiệu quả và bền vững. 2.2.2 BCXTT và can thiệp chính sách tác động đến tiếp cận TD của ngƣời nghèo 2.2.2.1 Bất cân xứng thông tin trên thị trƣờng tín dụng Trên thị trường tín dụng BCXTT được giải thích là việc thiếu thông tin về người vay, lịch sử tín dụng, khả năng trả nợ cũng như hành động sử dụng khoản vay. BCXTT khiến người cho vay khó phân biệt được mức độ rủi ro giữa các khách hàng một cách chính xác, dẫn đến hai hiệu ứng là lựa chọn ngược (adverse selection) và rủi ro đạo đức (moral hazard) (Stiglitz, 1981). Người cho vay có thể ra quyết định không cho vay đối với khách hàng
-11- “tốt”, cho vay khách hàng “xấu”; khi tín dụng được cấp có thể dẫn đến rủi ro đạo đức nếu khoản vay không được sử dụng đúng mục đích và người vay không có động cơ hoàn trả. Mô hình thông tin không hoàn hảo trên thị trường tín dụng nông thôn được Hoff và Stiglitz (1993) khái quát trên 3 khía cạnh: vấn đề sàng lọc, ở thị trường này mỗi người vay có xác suất không trả được nợ khác nhau, việc tìm kiếm thông tin và xác định mức độ rủi ro cho mỗi người là khó khăn và rất tốn kém; vấn đề về động cơ, chi phí cao cho việc tìm hiểu liệu rằng việc sử dụng vốn vay có đúng mục đích để đảm bảo khả năng trả nợ hay không; và vấn đề cưỡng chế, thật khó để cưỡng chế các đối tượng hoàn trả khoản vay trên thị trường này bởi hầu như không thể yêu cầu người nghèo dùng tài sản thế chấp cho các khoản vay, nếu có đi chăng nữa thì giá trị cũng không đáng kể. Theo Hoff và Stiglitz (1993, tr.7), thị trường tín dụng nông thôn bao hàm bất lợi về mặt địa lý, khu vực sinh sống trải rộng, khiến cho người cho vay không sống cùng địa phương không thể có sự đánh giá chính xác về khả năng trả nợ của các hộ gia đình. Để hạn chế rủi ro, buộc các TCTD sử dụng các điều kiện ràng buộc, thông qua lãi suất, yêu cầu tài sản thế chấp, hầu như người nghèo không đáp ứng được yêu cầu này, nên họ sẽ bị loại ra khỏi đối tượng tiếp cận của hệ thống ngân hàng chính thức. 2.2.2.2 Những nỗ lực chính sách nhằm cải thiện tiếp cận tín dụng của ngƣời nghèo Stiglitz và Hoff (1993) cho rằng, tự thân sự phát triển không thể cải thiện những điểm không hoàn hảo trên thị trường tín dụng trong ngắn và trung hạn. Người nghèo luôn khó khăn khi tiếp cận nguồn TD chính thức và thường phải vay từ các nguồn phi chính thức, nhiều trường hợp buộc phải vay các cá nhân cho vay nặng lãi, do đó cần viện đến sự can thiệp chính sách, nhưng can thiệp chính sách cũng có thể tạo ra những chướng ngại của sự phát triển. Nhằm giải quyết việc người nghèo không tiếp cận được vốn từ hệ thống ngân hàng, chính phủ nhiều nước đã dành nguồn lực đáng kể để cung ứng tín dụng giá rẻ cho người nghèo, nhưng kết quả của phần lớn những cuộc can thiệp này là thất vọng. Tương tự Banerjee và Duflo, Stiglitz và Hoff cũng cho rằng, chính phủ cung cấp nguồn lực thông qua trợ cấp thường không đi kèm với cơ chế khuyến khích hoàn trả; việc cưỡng chế trả nợ thông qua khả năng gia hạn hay cắt đứt trợ cấp tín dụng hoặc xóa nợ luôn kèm theo những điều kiện chính trị (lá phiếu trong các cuộc bầu cử là ví dụ). Điều này đồng nghĩa với việc tiếp cận tín dụng của người nghèo không được cải thiện.