Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:77

Thêm vào BST

Báo xấu

44
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang trình bày các nội dung chính sau: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam ; Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang; Một số giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN BẢO QUỐC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ LONG XUYÊN, TỈNH AN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN BẢO QUỐC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ LONG XUYÊN, TỈNH AN GIANG Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. ĐINH MẠNH TUẤN HÀ NỘI, 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta, nhằm hướng tới mục tiêu chăm lo đời sống nhân dân, bảo đảm tiến bộ công bằng xã hội, đây là một trong những chính sách xã hội hướng vào mục tiêu phát triển con người, tạo cơ hội cho người nghèo tham gia vào quá trình phát triển kinh tế-xã hội của đất nước và được tiếp cận với các dịch vụ cơ bản như: giáo dục, y tế, văn hóa, thông tin, khoa học kỷ thuật… góp phần nâng cao đời sống vật chất và tin thần của nhân dân. Thành tựu công tác giảm nghèo của nước ta trong những năm qua đã góp phần tăng trưởng kinh tế bền vững và thực hiện công bằng xã hội, được Liên hiệp Quốc tuyên dương là một trong những quốc gia về đích sớm trong thực hiện mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Bên cạnh những thành tựu đạt được công tác giảm nghèo vẫn còn bộc lộ một số hạn chế nhất định như: chính sách còn chồng chéo, thiếu thống nhất đồng bộ, kết quá giảm nghèo chưa bền vững, tốc độ giảm nghèo không đồng đều, nhận thức và tổ chức thực hiện chương trình giảm nghèo ở địa phương, cơ sở chưa có sự thống nhất cao, sự phối hợp giữa các chương trình, dự án giảm nghèo chưa chặt chẽ… Nguyên nhân của thực trạng này là do công tác tổ chức thực hiện, cụ thể hóa chính sách còn hạn chế, phương thức thực hiện chính sách giảm nghèo chưa mang tính bền vững, người dân chưa thực sự nỗ lực giảm nghèo, còn trông chờ ỷ lại vào hỗ trợ của nhà nước, công tác đánh giá và giám sát thực thi chính sách còn hạn chế… An Giang là một tỉnh thuộc vùng Đồng bằng sông Cửu Long có tiềm năng, lợi thế đa dạng về phát triển kinh tế nông nghiệp, tuy vậy nhiều vùng, địa phương trong tỉnh cũng còn khó khăn, nên công tác giảm nghèo luôn được coi trọng cùng với quá trình phát triển KT-XH của tỉnh. Thành phố Long Xuyên là đô thị trực thuộc tỉnh An Giang, là trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị của tỉnh, có thế mạnh về thương mại, dịch vụ, khoa học và công nghệ, kinh tế tăng trưởng khá ổn định và đạt được nhiều thành tựu đáng kể. Công tác giảm nghèo luôn là mục tiêu then chốt trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của địa phương, tuy nhiên tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo trở nên cao đột biến khi thành phố tiến hành điều tra, rà soát hộ nghèo theo 1
hướng tiếp cận đa chiều, năm 2016 toàn thành phố có 1.567 hộ nghèo với 5.474 nhân khẩu (chiếm 2,14% so với tổng số dân trên địa bàn), số hộ cận nghèo là 2.787 hộ với 10.163 nhân khẩu (chiếm 3,8% so với tổng số dân trên địa bàn). Bên cạnh đó thực hiện chính sách giảm nghèo ở thành phố vẫn còn một số bất cập như: Một số chương trình, chính sách còn thiếu đồng bộ, chưa có sự thống nhất cao về nhận thức và hành động, công tác triển khai, thực hiện chính sách còn hạn chế, người nghèo trên địa bàn thành phố đã tiếp cận được các dịch vụ xã hội cơ bản, song thu nhập vẫn còn ở mức thấp, hộ nghèo hàng năm có giảm nhưng thiếu bền vững, tái nghèo và phát sinh nghèo còn nhiều, tỷ lệ hộ nghèo giảm chưa đồng đều, vẫn còn nhiều nơi tỷ lệ nghèo ở mức cao, đời sống nhân dân còn gặp nhiều khó khăn, kết quả giảm nghèo thiếu tính bền vững, bên cạnh đó chính sách giảm nghèo còn chồng chéo, phân tán, thiếu tính hệ thống, nhiều chính sách chưa khuyến khích người nghèo tích cực vươn lên thoát nghèo, cơ chế phối hợp, chỉ đạo, điều hành ở các cấp còn nhiều hạn chế, chưa phát huy được vai trò tích cực của các tổ chức chính trị-xã hội trong việc tham gia tổ chức các hoạt động giảm nghèo ở cơ sở; chưa khơi dậy được tiềm năng thế mạnh của địa phương, sự tham gia chủ động, tích cực, sáng tạo của người dân, của cộng đồng cùng nhau vươn lên thoát nghèo… chưa tìm được những giải pháp thiết thực, phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội địa phương. Đề tài: “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang” được chọn làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành và lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiều chủ trương, nghị quyết, về công tác giảm nghèo, đạt được nhiều kết quả quan trọng. Tuy nhiên, tình hình các hộ nghèo, hộ cận nghèo và hộ đặc biệt khó khăn vẫn còn nhiều. Giảm đói nghèo là mục tiêu thiên niên kỷ, là chương trình quốc gia, là mối quan tâm lớn của các tổ chức quốc tế, đề tài nghiên cứu của nhiều học giả với các bài viết trên các tạp chí, các báo, luận văn, đề tài khoa học và các công trình nghiên cứu. Do hạn chế về số trang, luận văn xin chọn lọc một số nghiên cứu liên quan: 2
Luận văn thạc sĩ quản lý công “Thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang” của Đinh Thị Hồng Thắm (2017) nghiên cứu thực trạng thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang, đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh. Luận văn thạc sĩ chính sách công “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn Quận 6, thành phố Hồ Chí Minh” của Hồ Thụy Đình Khanh (2018) nghiên cứu cơ sở lý luận, thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại Quận 6, thành phố Hồ Chí Minh, giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại Quận 6. Luận văn thạc sĩ triết học “Nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng về công tác xóa đói giảm nghèo trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang hiện nay” của Tô Thị Mai Thanh (2018) nghiên cứu, đánh giá thực tiễn về thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo, kinh nghiệm của một số huyện trên địa bàn tỉnh và đề xuất các giải pháp nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng về công tác xóa đói giảm nghèo trên địa bàn thành phố Long Xuyên hiện nay. Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện các chính sách giảm nghèo ở tỉnh Quảng Ninh” của Hoàng Thị Hảo (2017) nghiên cứu làm rõ những vấn đề cơ bản về nghèo và chính sách giảm nghèo, phân tích đánh giá quá trình xây dựng và thực hiện các chính sách giảm nghèo ở tỉnh Quảng Ninh để từ đó đưa ra các quan điểm, định hướng, giải pháp hoàn thiện các chính sách giảm nghèo ở tỉnh Quảng Ninh. Bùi Sỹ Lợi (2011), với bài viết “Giải pháp giảm nghèo bền vững ở Việt Nam” giới thiệu những thành công nổi bật về giảm tỷ lệ nghèo, giảm chênh lệch mức sống giữa thành thị và nông thôn, tăng thu nhập bình quân đầu người…, sau 10 năm thực hiện chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo ở Việt Nam, giải pháp cần được thực thi như xây dựng chiến lược giảm nghèo toàn diện, đẩy mạnh phân cấp ngân sách cho địa phương, đổi mới cách tiếp cận đa dạng chính sách hỗ trợ…để kết quả giảm nghèo mang tính bền vững [24]. Phạm Tất Thắng với bài viết “Giảm nghèo đa chiều bền vững cho các tỉnh Tây Bắc” đăng trên Tập chí Cộng sản điện tử ngày 14/9/2016 [38] nhấn mạnh bên cạnh 3
mục tiêu GNBV, hạn chế tái nghèo, thực hiện tăng trưởng kinh tế, bảo đảm ASXH, cải thiện đời sống nhân dân, Chương trình MTQG GNBV giai đoạn 2016-2020 còn nhấn mạnh tới việc tạo điều kiện cho người nghèo được tiếp cận một cách tốt nhất các dịch vụ xã hội cơ bản, đặc biệt là đối với người dân ở các địa bàn nghèo, trong đó có các tỉnh Tây Bắc. Luận án Tiến sỹ kinh tế “Những giải pháp kinh tế xã-hội nhằm nâng cao thu nhập của nông dân nghèo vùng ĐBSCL” của Lê Thị Nghệ. Trong Luận án đã nêu lên thực trạng mức thu nhập của nông dân vùng ĐBSCL và nguyên nhân, phân tích chỉ ra những nguyên nhân của bộ phận dân cư thu nhập thấp ở ĐBSCL, chỉ ra những giải pháp cơ bản để nâng cao thu nhập cho những nông dân nghèo vùng này. Báo cáo của Ngân hàng thế giới (World Bank), “Bước tiến mới giảm nghèo và thịnh vượng chung ở Việt Nam (2018)”; báo cáo nghiên cứu và nêu những thành công đáng kể trong giảm nghèo, đánh giá tiến bộ của Việt Nam với những thành công nổi bật và thúc đẩy chia sẻ thịnh vượng chung, xác định những khó khăn chính mà người nghèo đối mặt, đặt ra những thách thức đối với việc thúc đẩy chương trình giảm nghèo và thịnh vượng chung [48]. Báo cáo nghèo đa chiều ở Việt Nam, giảm nghèo ở tất cả các chiều cạnh để đảm bảo chất lượng cuộc sống cho mọi người do Bộ Lao động TB&XH phối hợp thực hiện cùng Trung tâm Phân tích và Dự báo-Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Tổng Cục Thống kê, Viện Nghiên cứu phát triển MêKông và Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc tại Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu và đưa ra bức tranh tổng quan về giảm nghèo đa chiều ở Việt Nam, phân tích về xu hướng giảm nghèo ở nhóm đồng bào DTTS và người khuyết tật và đưa ra một số khuyến nghị trong quá trình thực hiện Chương trình MTQG GNBV và các chính sách giảm nghèo nhằm đảm bảo chất lượng cuộc sống tốt cho mọi người, không để ai bị bỏ lại phía sau và đạt được “giảm nghèo ở mọi chiều cạnh và mọi nơi” [9]. Nhìn chung, các công trình nêu trên tiếp cận công tác xoá đói giảm nghèo và chương trình GNBV ở Việt Nam và các địa phương dưới nhiều góc độ khác nhau cả về lý luận và thực tiễn. Theo hiểu biết của cá nhân tôi, đến nay vẫn chưa có nghiên 4
cứu nào đề cập đến vấn đề thực trạng, giải pháp thực hiện chính sách GNBV trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở tổng kết lý luận về thực hiện chính sách GNBV trên thế giới và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang, luận văn đề xuất giải pháp nhằm tăng cường việc thực hiện chính sách giảm nghèo theo hướng bền vững ở thành phố Long Xuyên. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Đề tài xác định 03 nhiệm vụ sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách công trong công tác giảm nghèo bền vững ở Việt Nam; - Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên; - Trên cơ sở chỉ ra hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong thực hiện chính sách giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên và quan điểm chính sách của Nhà nước về xóa đói giảm nghèo, luận văn đề xuất một số giải pháp tăng cường thực hiện chính sách GNBV tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu Tập trung nghiên cứu về thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo theo chương trình giảm nghèo bền vững của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang dưới góc độ chính sách công. 4.2 Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: trên địa bàn thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. Phạm vi thời gian: tập trung nghiên cứu thực trang thực hiện công tác giảm nghèo bền vững, chủ yếu trong giai đoạn 2015-2020. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Cơ sở lý luận 5
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, Đường lối, chủ trương, quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nước về chính sách giảm nghèo. Luận văn sử dụng cách tiếp cận đa ngành để đánh giá nghèo đa chiều và giảm nghèo bền vững, cách tiếp cận chính sách công để hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang; trên cơ sở đường lối, chủ trương, quan điểm của Đảng chính sách, pháp luật của Nhà nước về chính sách giảm nghèo bền vững. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Luận văn có sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: Phương pháp tổng hợp, thu thập dữ liệu: để rà soát văn bản chính sách về công tác xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam từ 2015-2020 các cấp. Phương pháp phân tích: trên cơ sở số liệu thu thập được, luận văn sẽ phân tích theo ý tưởng nghiên cứu để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu. Phương pháp so sánh, đối chiếu: thực hiện việc so sánh chính sách, kết quả thực hiện xóa đói giảm nghèo ở địa bàn thành phố Long Xuyên giai đoạn hiện tại với những giai đoạn trước để đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận vân 6.1 Ý nghĩa lý luận Qua nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính sách GNBV và thực trạng thực hiện chính sách GNBV tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. Luận văn rút ra một số kết luận, đề xuất giải pháp về thực hiện chính sách giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên theo hướng bền vững, dài hạn, hướng đến chất lượng thực thi của chính sách giảm nghèo. 6.2 Ý nghĩa thực tiễn Dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng của công tác giảm nghèo trên địa bàn thành phố Long Xuyên. Qua kết quả nghiên cứu thực trạng, luận văn chỉ rõ những 6
ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân, cho thấy những vấn đề thực tiễn triển khai chính sách giảm nghèo bền vững ở thành phố Long Xuyên. Từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp thực hiện phù hợp và khả thi nhằm nâng cao hiệu quả trong việc xác định vấn đề và chuẩn bị những giải pháp chính sách một cách cụ thể trong việc giảm nghèo bền vững. Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập, cũng như giúp người đọc có thể hiểu thêm về những vấn đề lý luận, thực tiển trong thực hiện chính sách GNBV ở thành phố Long Xuyên. Đồng thời luận văn cũng có thể là nguồn tài liệu giúp các nhà quản lý đưa ra những chính sách đúng đắn và hiệu quả trong quá trình thực hiện chính sách đối với công tác giảm nghèo bền vững. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia thành 3 chương. Cụ thể như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn của thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang. 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 1.1 Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững 1.1.1 Về khái niệm nghèo Khái niệm nghèo trên thế giới Theo Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển KT-XH phong tục tập quán của địa phương” [27]. Theo báo cáo tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen Đan Mạch năm 1995 đưa ra một định nghĩa cụ thể hơn về nghèo như sau: “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới một đô la (1$) mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm cần thiết để tồn tại” [27]. Theo nhóm nghiên cứu của UNDP (Chương trình phát triển liên hợp quốc), UNFPA (Quỹ dân số Liên hợp quốc), UNICEF (Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc) trong công trình “Xoá giảm nghèo ở Việt Nam-1995” đã đưa ra định nghĩa: “Nghèo là tình trạng thiếu khả năng trong việc tham gia vào đời sống quốc gia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế” [20]. Theo báo cáo về tình hình phát triển Thế giới-Tấn công nghèo năm 2000, Ngân hàng Thế giới (WB) thừa nhận quan điểm truyền thống hiện nay về nghèo: “Nghèo không chỉ bao hàm sự khốn cùng về vật chất được đo lường theo một khái niệm thích hợp về thu nhập và tiêu dùng mà còn là sự hưởng thụ thiếu thốn về y tế” [20]. Báo cáo nêu bật “Nghèo có nghĩa là không có nhà cửa quần áo, ốm đau không có ai chăm sóc, mù chữ và không được đến trường” [20]. Báo cáo chỉ ra “Người nghèo đặc biệt là dễ bị tổn thương trước những biểu hiện bất lợi nằm ngoài khả năng kiểm soát của họ. Họ thường bị các thể chế của Nhà nước và xã hội đối xử tàn tệ, bị gạt ra rìa và không có tiếng nói quyền lực trong các thể chế đó” [20]. 8
Khái niệm nghèo ở Việt Nam Quan niệm nghèo của Việt Nam là thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tháng 9/1993 tại Bangkok Thái Lan, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cao và cho rằng: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển KT-XH phong tục tập quán của địa phương” [27]. Trên cơ sở quan niệm về nghèo, Việt Nam đưa ra các khái niệm tương xứng đó là hộ nghèo, xã nghèo, vùng nghèo… Quan niệm về nghèo: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thoả mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện” [16]. Quan niệm về hộ nghèo: “Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thoả mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện” [16]. Nghèo là tình trạng bị thiếu thốn ở nhiều phương diện như: Thu nhập: Đa số những người nghèo thường làm những công việc đơn giản, lao động chân tay, công việc cực nhọc nhưng thu nhập thấp, công việc bấp bênh, không ổn định, phụ thuộc vào thời vụ và có tính rủi ro cao do liên quan nhiều đến thời tiết. Hầu hết các nhu cầu cơ bản, tối thiểu của con người như ăn, mặc, chỗ ở chỉ được đáp ứng với mức độ rất thấp, thậm chí còn không đủ. Điều này đã kéo theo hàng loạt các vấn đề khác như làm giảm sức khoẻ của người nghèo, do đó giảm năng suất lao động, từ đó giảm thu nhập... cứ như thế, nó tạo nên vòng luẩn quẩn mà người nghèo rất khó thoát ra được. Y tế-giáo dục: Những người nghèo có nguy cơ mắc phải các bệnh thông thường cao như ốm đau, các bệnh về đường giao tiếp, tình trạng sức khoẻ không được tốt do ăn uống không đảm bảo, lao động cực nhọc. Người nghèo thường sống ở những nơi có điều kiện vệ sinh, y tế thấp, chẳng hạn, họ không được sử dụng nguồn nước sạch, không có công trình phụ hợp vệ sinh. Do người nghèo có thu 9
nhập thấp, không đủ trả khoản tiền viện phí lớn cũng như các chi phí thuốc men, nên tiếp cận các dịch vụ y tế của người nghèo rất thấp. Không có tiếng nói và quyền lực: Những người nghèo thường bị đối xử không công bằng, họ thường không có tiếng nói quyết định trong các công việc chung của cộng đồng cũng như các công việc liên quan đến chính bản thân họ. Trong cuộc sống những người nghèo chịu nhiều bất công do sự phân biệt đối xử. Người nghèo luôn cảm thấy bị sống phụ thuộc, luôn nơm nớp lo sợ, trở nên tự ti, không kiểm soát được cuộc sống của mình. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo: Chuẩn nghèo giai đoạn 2016-2020 được áp dụng theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định cụ thể như sau: Hộ nghèo khu vực nông thôn là hộ đạp ứng một trong hai tiêu chí sau: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường múc độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Hộ nghèo khu vực thành thị là hộ đạp ứng một trong hai tiêu chí sau: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường múc độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. (các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10 chỉ số: tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình độ giáo dục của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin) [44]. Khái niệm nghèo có thể thống nhất về mặt định tính song không thống nhất về mặt định lượng. Mỗi quốc gia khác nhau, mỗi vùng miền khác nhau trong một quốc gia mức sống của người dân cũng có sự khác nhau. Hơn nữa mặt định lượng của mức nghèo cũng biến động theo thời gian tương ứng với sự biến động về sự phát triển KT-XH của quốc gia đó. 10
Trên cơ sở các quan niệm về nghèo, luận văn sử dụng khái niệm nghèo như sau: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có những điều kiện về cuộc sống như ăn, mặc, ở, vệ sinh, y tế, giáo dục, đi lại, quyền được tham gia vào các quyết định của cộng đồng”. Cách tiếp cận này giúp chúng ta nâng cao nhận thức về các nguyên nhân gây ra nghèo đói nhằm có những phương hướng cách thức hành động đúng đắn để tấn công đẩy lùi nghèo đói, làm cho chất lượng cuộc sống của người dân ngày càng tốt đẹp hơn. 1.1.2 Chính sách giảm nghèo Chính sách là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu và trên các phương tiện truyền thông, tuy nhiên đây là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng. Chính sách là quá trình tác động của chủ thể nào đó vào khách thể nào đó để đạt tới mục tiêu mà chủ thể mong muốn. Cách hiểu này tương tự như định nghĩa về “Quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể quản lý tác động lên khách thể quản lý để đạt tới mục tiêu do chính chủ thể quản lý đưa ra”, khi đó chính sách được xem như một công cụ của quá trình quản lý mà chủ thể sử dụng để tác động lên khách thể nhằm đạt tới mục tiêu đã định. Quá trình triển khai chính sách chính là quá trình tác động của người quản lý lên đối tượng bị quản lý [19]. Theo James Anderson (2003) cho rằng “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề” [21]. Theo Peter Boothroyd (2003) cho rằng “Chính sách là những quyết định, qui định của Nhà nước (tức là các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương) được cụ thể hoá thành các chương trình, dự án cùng các nguồn lực, vật lực, các thể thức, qui trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào đối tượng có liên quan, thay đổi trạng thái của đối tượng theo hướng mà Nhà nước mong muốn” [21]. Nhà kinh tế Franc Ellis cho rằng, không thể có định nghĩa duy nhất cho thuật ngữ “chính sách” vì lẽ chính sách có thể được hiểu là đường lối hành động ở nghĩa tầm vĩ mô và có thể được hiểu là các biện pháp tác động, can thiệp của chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý. Ông cho rằng: “trên tầm vĩ mô, chính sách được xem 11
như đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với quản lý Nhà nước về một lĩnh vực nào đó, có thể là kinh tế, xã hội và môi trường” [22]. Như vậy có thể thấy rằng: Chính sách là một phạm trù của khoa học quản lý, nó đề cập rất rộng các giải pháp ảnh hưởng, tác động của chủ thể đến khách thể của hệ thống quản lý, có phạm vi rộng từ cấp vĩ mô (quốc gia, chính phủ) tới các cấp địa phương như Tỉnh, Huyện, Xã và tới từng đơn vị KT-XH trong một hệ thống KT-XH xác định. Điểm chung nhất trong khái niệm về chính sách, dù ở cấp độ nào cũng đều phải hiểu rằng chính sách là một trong các công cụ của quản lý. Trong hình thành và vận hành chính sách đều phải có 3 nhóm yếu tố, đó là: Chủ thể, khách thể và mục tiêu của chính sách. Mỗi chính sách đều phải phục vụ cho một hoặc một số mục tiêu nhất định, do một chủ thể nào đó đưa ra và tác động (ảnh hưởng) đến một hoặc một số khách thể (đối tượng hưởng lợi) nhằm đạt tới mục tiêu đã xác định. Vì vậy, mỗi chính sách phải có: chủ thể, khách thể và mục tiêu của nó. Chính sách sẽ là vô nghĩa hay không khả thi khi nó không xác định được 3 nhóm nhân tố nói trên, hay nói cách khác là chính sách bắt nguồn từ ý chí của chủ thể, không định được khách thể (đối tượng hưởng lợi) và không đưa ra được mục tiêu cần đạt tới [28]. Có nhiều khái niệm khác nhau về chính sách, tuy nhiên trong khuôn khổ luận văn đưa ra khái niệm về chính sách như sau: “Chính sách dùng để chỉ ý định của chính quyền các cấp. Chính sách bao gồm những dự định lập kế hoạch, hướng dẫn, phát động, tài trợ hoặc thông qua các dự án, chương trình, hoặc những hoạt động đang được thực hiện của chính phủ”. Xuất phát từ cách tiếp cận trên thì, “Chính sách giảm nghèo” có thể hiểu là những quyết định, quy định của Nhà nước được cụ thể hóa trong các chương trình, dự án cùng với nguồn lực, vật lực, các thể thức, quy trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào các đối tượng cụ thể như người nghèo, hộ nghèo hay xã nghèo với mục đích cuối cùng là giảm nghèo. 1.1.3 Giảm nghèo bền vững “Giảm nghèo bền vững” đã được một số nghiên cứu đề cập từ những năm trước 2000. Nhưng đến năm 2008 cụm từ “giảm nghèo bền vững” được sử dụng 12
chính thức trong văn bản hành chính ở Việt Nam tại Nghị quyết số 30a/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo, tiếp đó là Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2011 của Chính phủ về Định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020 và Quyết định số 1722/QĐ-TTg ngày 02/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020. Tính đến thời điểm này vẫn chưa có một định nghĩa hay khái niệm chính thức về “giảm nghèo bền vững”, nhưng trong các báo cáo (Báo cáo giảm nghèo giai đoạn 2006-2010, báo cáo thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ, Báo cáo tổng kết đánh giá Chương trình mục tiêu giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020…) hay các văn bản hành chính thì tình trạng tái nghèo luôn được xem là “vấn đề cơ bản” đối với giảm nghèo bền vững. “Bền vững“ là không lay chuyển được, là vững chắc. Như vậy nên hiểu bền vững là một yêu cầu về sự “chắc chắn” đối với kết quả giảm nghèo. Mục đích rất rõ ràng của GNBV chính là đảm bảo hay duy trì thành quả giảm nghèo một cách lâu dài, bền vững. Nếu hiểu “bền vững” với nghĩa là duy trì, là vững chắc thì có thể hiểu GNBV là tình trạng dân cư đạt được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập cao hơn chuẩn (nghèo) và duy trì được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải rủi ro. Giảm nghèo bền vững có thể được hiểu là quá trình thực hiện cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho người nghèo hướng tới nâng cao năng lực tự thoát nghèo và không rơi trở lại trạng thái nghèo của người dân [45]. Hay nói cách khác giảm nghèo bền vững có thể được hiểu với nghĩa đơn giản là thoát nghèo bền vững hay không tái nghèo. Về lý thuyết, nghèo là sự không thỏa mãn các nhu cầu cơ bản. Nên GNBV được phản ánh thông qua sự cải thiện và duy trì mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ bản ở mức cao (cao hơn chuẩn), thông qua các tiêu chí phản ánh mức độ thỏa mãn nhu cầu về dinh dưỡng, nhà ở, giáo dục, vệ sinh, sức khỏe,… Trên thực tế, nghèo được phản ánh và đo lường thông qua thu nhập nên GNBV có thể được phản ánh thông qua cải thiện thu nhập và duy trì mức thu nhập cao hơn 13
chuẩn nghèo trong một khoảng thời gian nhất định. Mặt khác, theo cách tiếp cận sinh kế, GNBV là kết quả sinh kế, gồm hai giai đoạn: thoát nghèo và không tái nghèo trong một thời gian nhất định. Vì vậy, GNBV ở cấp hộ, có thể phản ánh đồng thời thông qua hai tiêu chí: thoát nghèo và không tái nghèo. Giảm nghèo bền vững Thỏa mãn các nhu Thu nhập tăng và Thoát nghèo và cầu cơ bản duy trì ở mức cao không tái nghèo Hình 1.1. Các tiêu chí phản ánh giảm nghèo bền vững [15]. 1.1.4 Chính sách giảm nghèo bền vững Nhìn dưới gốc độ giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều là cách tiếp cận mới nhằm hạn chế việc bỏ sót những đối tượng tuy không nghèo về thu nhập nhưng lại nghèo về các chiều cạnh khác. Thay vì xem xét nghèo thu nhập những ai không được khám chữa bệnh, không được đến trường, không được tiếp cận thông tin cũng được xác định là nghèo. Cái nghèo không chỉ gắn liền với sự thiếu thốn thu nhập, chi tiêu mà còn là việc không được thỏa mãn các nhu cầu xã hội cơ bản khác. Việc chuyển đổi phương pháp đo lường nghèo theo cách tiếp cận đa chiều sẽ tạo điều kiện để nhận dạng đối tượng nghèo chính xác, cụ thể hơn, tăng cường tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân để có giải pháp hỗ trợ phù hợp hơn với nhu cầu và đặc tính của hộ nghèo, hộ cận nghèo, từ đó tạo cơ hội để các địa phương trong cả nước thực hiện bền vững hơn các chính sách giảm nghèo. Với mục đích tác động tốt hơn, toàn diện hơn đến người nghèo, việc chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều nhằm giúp đảm bảo mức sống tối thiểu, đồng thời đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản cho người dân, từng bước GNBV. Thông tin về tình trạng nghèo đa chiều cũng giúp theo dõi tiến trình giảm nghèo và đánh giá tác động của các nhóm chính sách qua thời gian giữa các vùng, các nhóm dân cư để điều chỉnh cho phù hợp… 14
Chương trình MTQG GNBV, với mục tiêu tạo điều kiện cho người nghèo phát triển sản xuất, xây dựng kết cấu hạ tầng thiết yếu, giúp người nghèo tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống và thoát nghèo bền vững. Các chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều ở nước ta trong giai đoạn hiện nay như sau: Chính sách ưu đãi tín dụng cho người nghèo; chính sách hỗ trợ sản xuất, cung cấp dịch vụ khuyến nông, chính sách dạy nghề, giải quyết việc làm và xuất khẩu lao động cho người nghèo, chính sách hỗ trợ về nhà ở, đất sản xuất và nước sinh hoạt cho hộ nghèo. Chính sách hỗ trợ người nghèo về y tế, về GD&ĐT, chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo, chính sách trợ giúp các đối tượng BTXH, chính sách hỗ trợ giảm nghèo đặc thù (Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP về chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo nhất cả nước…). Đặc thù của chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều thể hiện rõ ở phương pháp đo lường nghèo theo cách tiếp cận đa chiều, bao gồm cả thu nhập và các chiều phi tiền tệ như nhà ở, tiếp cận nước sạch và vệ sinh, dịch vụ giáo dục, y tế, BHYT và BHXH đã được sử dụng trong thiết kế Chương trình MTQG GNBV giai đoạn 2016-2020 và trong quá trình rà soát hộ nghèo để xác định đối tượng hưởng lợi của Chương trình, cũng như các chính sách giảm nghèo và trợ giúp xã hội nhằm đảm bảo chất lượng cuộc sống tốt cho mọi người, không để ai bị bỏ lại phía sau và đạt được “giảm nghèo ở mọi chiều cạnh và mọi nơi” [26]. Như vậy, Chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều có thể được xem như là chính sách giảm nghèo bền vững. Chính sách giảm nghèo bền vững là một hệ thống các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nói chung và các chính sách giảm nghèo đặc thù với các dự án thuộc Chương trình MTQG GNBV ở các huyện nghèo, xã nghèo, thôn, bản đặc biệt khó khăn. 1.1.5 Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững Thực hiện chính sách GNBV là quá trình biến các chủ trương, phương hướng và biện pháp liên quan đến giảm nghèo thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước và sự tham gia rộng rãi của các tổ 15
chức, đơn vị, gia đình, cá nhân và toàn xã hội, nhằm hiện thực hoá những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Đó là quá trình triển khai hệ thống chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều (chính sách ưu đãi tín dụng cho người nghèo, chính sách hỗ trợ sản xuất, chính sách dạy nghề, giải quyết việc làm và xuất khẩu lao động cho người nghèo, chính sách hỗ trợ về nhà ở, đất sản xuất và nước sinh hoạt cho hộ nghèo, chính sách hỗ trợ người nghèo về y tế, về GD&ĐT, chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo trợ giúp xã hội, ưu đãi xã hội, BHXH, BHYT, giải quyết việc làm...) vào thực tiễn bằng các công cụ, bộ máy của nhà nước nhằm hiện thực hóa mục tiêu đã đề ra [25, tr.44]. Việc thực thi chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều như thế nào phụ thuộc vào các bộ phận (cơ quan nhà nước hoạch định chính sách, cơ quan chấp hành thực hiện chính sách, cộng đồng xã hội tham gia hoạt động, đối tượng thụ hưởng chính sách) và các bước cơ bản trong việc thực thi chính sách giảm nghèo. Trên thực tế các bộ phận nói trên nhiều khi không tách biệt độc lập một cách tuyệt đối mà có sự đan xen, lồng ghép với nhau (như người hoạch định chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều cũng là đối tượng thụ hưởng chính sách...). Việc thực hiện các bước trong thực thi chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều phải được xem xét ở cấp độ chủ thể thực thi: Chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều được cấp trung ương hoạch định (chính sách quốc gia) thì cấp thực thi chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều đó là chính quyền địa phương các cấp. Trên cơ sở chính sách quốc gia, chính quyền địa phương các cấp trên cơ sở điều kiện đặc thù của địa phương mình lại tiếp tục thể chế hóa chính sách quốc gia thông qua việc ban hành các quyết định, kế hoạch, chương trình (chính sách địa phương) và tổ thức thực hiện để hiện thực hóa các chính sách nói trên. Vì vậy, trong tính tương đối, vừa có thể coi việc thực thi chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều của một tỉnh, thành phố chỉ là một khâu trong chu trình chính sách (hoạch định, thực thi, đánh giá kết quả) và vừa có thể coi việc thực thi đó hàm nghĩa cả chu trình chính sách (chính sách địa phương) với cả 3 bước (hoạch định, thực thi, đánh giá kết quả). [26]. 16
1.2 Nội dung thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở Việt Nam Chiến lược phát triển KT-XH 2011-2020 được thông qua tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI định hướng: “Đẩy mạnh GNBV, nâng cao thu nhập, không ngừng cải thiện đời sống và chất lượng dân số của đồng bào các dân tộc thiểu số”, “thực hiện có hiệu quả chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ bền vững; đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức để bảo đảm GNBV, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn”. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm là “Chăm lo nâng cao đời sống vật chất, tinh thần…; đảm bảo an ninh xã hội, nâng cao phúc lợi xã hội và GNBV” [2]. Những chủ trương GNBV còn được thể hiện ở nhiều văn kiện khác của Đảng và được cụ thể hóa bởi hệ thống chính sách, pháp luật của Nhà nước: “Công dân có quyền được bảo đảm ASXH”, “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống ASXH, có chính sách trợ giúp người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn khác” [30]; miễn học phí cho học sinh cấp trung học cơ sở theo lộ trình; các nhóm đối tượng sinh viên, học sinh nghèo được miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập dạy nghề [31]; hỗ trợ hộ gia đình nghèo và cận nghèo tại khu vực nông thôn; hộ gia đình tại khu vực nông thôn thuộc vùng thường xuyên bị ảnh hưởng bởi thiên tai, biến đổi khí hậu; người thu nhập thấp, hộ nghèo, cận nghèo tại khu vực đô thị [29]; mọi công dân đều bình đẳng, không bị phân biệt đối xử trong việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin và Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người sinh sống ở khu vực biên giới, hải đảo, miền núi, vùng có điều kiện KT-XH đặc biệt khó khăn thực hiện quyền tiếp cận thông tin [32]. Giảm nghèo bền vững còn là cam kết của Việt Nam trong thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ của Liên Hiệp quốc. Vì thế GNBV là nhiệm vụ, là giải pháp quan trọng, cấp bách để hướng đến mục tiêu chung “Dân giàu, nước mạnh”. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã khẳng định: tập trung triển khai có hiệu quả các chương trình giảm nghèo ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức xóa đói, giảm nghèo gắn với phát 17